Étude de l'utilité des renseignements disponibles sur l'approvisionnement

Contexte

1. Depuis mars 2004, le gouvernement du Canada a mis en œuvre une série de mesures visant à renforcer la gestion dans le secteur public en améliorant la transparence et la surveillance des dépenses publiques des organisations fédérales, y compris le lancement de l'initiative pour un gouvernement ouvert axée sur les données ouvertes, l'information ouverte et le dialogue ouvert.

2. Lorsqu'il effectue l'examen de plaintes et de pratiques d'approvisionnement, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) s'appuie sur les renseignements sur l'approvisionnement accessibles au public, de même que sur les renseignements fournis par les fournisseurs et les organisations fédérales. Le BOA a éprouvé des frustrations relativement à l'accessibilité, à l'exhaustivité et à la rapidité d'obtention des renseignements sur l'approvisionnement accessibles au public.

3. En outre, le BOA a reçu des commentaires de fournisseurs faisant affaire avec des organisations fédérales ou souhaitant faire affaire avec celles-ci indiquant que des renseignements sur l'approvisionnement ne sont pas toujours disponibles ou sont difficilement accessibles.

4. Par conséquent, tout au long de la présente étude, le BOA a examiné les renseignements sur l'approvisionnement accessibles au public.

Objectif

5. L'étude visait à examiner les renseignements sur l'approvisionnement accessibles au publicNote de bas de page 1 afin de déterminer :

  • s'il existe des lacunes entre les renseignements disponibles et les renseignements requis pour les politiques, les lignes directrices et les initiatives gouvernementales;
  • si les renseignements sont utilesNote de bas de page 2, tant du point de vue du BOA que des fournisseurs;
  • si des renseignements supplémentaires pouvaient être utiles pour les fournisseurs et les autres intervenants concernés.

Définitions

6. L'utilité des renseignements sur l'approvisionnement a été évaluée en fonction des trois critères suivants.

  • Accessibilité : « Le gouvernement du Canada juge que des formats ouverts lisibles par machine et que la libre publication de données sont des principes inhérents des données ouvertes. Les jeux de données qui se trouvent dans notre Portail de données ouvertes, donnees.gc.ca, sont offerts gratuitement et sont accessibles en plusieurs formats, y compris des formats ouverts et lisibles par machineNote de bas de page 3. »
  • Exhaustivité : « Les jeux de données devraient être aussi exhaustifs que possible, et contenir l'ensemble de l'information colligée sur un sujet donné. Toute information brute tirée d'un jeu de données devrait être rendue accessible au public, à moins d'une restriction liée à la législation sur l'accès à l'information ou la protection des renseignements personnels. Les métadonnées qui définissent et expliquent les données brutes devraient être incluses, de même que des explications sur les méthodes de calcul des donnéesNote de bas de page 4. »
  • Rapidité : « Les jeux de données publiés par le gouvernement du Canada devraient être mis à la disposition du public dans les meilleurs délais. Dans la mesure du possible, l'information recueillie par le gouvernement du Canada devrait être publiée dès qu'elle est recueillie. La priorité devrait être accordée aux données dont l'utilité peut décroître avec le tempsNote de bas de page 5. »

Approche

7. L'étude a été axée sur les renseignements sur l'approvisionnement accessibles au public pendant les années civiles 2013 et 2014, ainsi que sur les commentaires et la rétroaction des fournisseurs obtenus lors d'activités de sensibilisation tenues pendant les exercices 2013-2014 et 2014-2015. L'étude s'est penchée sur l'utilité des renseignements sur l'approvisionnement disponibles du point de vue du BOA, de même que du point de vue des fournisseurs faisant affaire avec des organisations fédérales ou souhaitant faire affaire avec celles-ci. Les résultats de l'étude ont été présentés au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et à Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) afin d'obtenir leurs commentaires avant sa publication.

8. L'analyse a été fondée sur quatre questions principales :

  • Quels sont les renseignements disponibles?
  • Y a-t-il des incohérences quant à la façon dont les renseignements sont présentés (champs de données)?
  • Les renseignements présentés sont-ils conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor ou aux initiatives gouvernementales?
  • Les renseignements sont-ils utiles?

Renseignements accessibles au public

9. Les renseignements sur l'approvisionnement du gouvernement fédéral peuvent être obtenus au moyen de nombreux sites Web et rapports publics. Dans la présente étude, le BOA s'est principalement appuyé sur les éléments suivants :

  • les rapports de divulgation proactive
  • les rapports sur les acquisitions
  • le site Web Achatsetventes.gc.ca

Le portail Gouvernement ouvert et les rapports sur la passation de marchés fédéraux dans les régions visées par des revendications territoriales globales contiennent également des jeux de données se rapportant à l'approvisionnement.

10. Ces rapports et sites Web fournissent à la population canadienne des renseignements sur la valeur en dollars des marchés conclus par les organisations fédérales. La diffusion de ces renseignements permet de promouvoir la transparence dans la passation de marchés du gouvernement fédéralNote de bas de page 6 et de contribuer à la réalisation du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvertNote de bas de page 7.

Rapports de divulgation proactive

11. Les organisations fédérales sont tenues, conformément au paragraphe 5.1.6 de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, de divulguer publiquement tous les trois mois les marchés passés ou les modifications d'une valeur supérieure à 10 000 $. Ces renseignements sont présentés publiquement sur le site Web de chaque organisation fédérale, par trimestre, et certaines organisations fournissent des rapports pouvant être téléchargés dans le format Excel.

12. Les Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés du SCT recommandent les éléments de données suivants pour le rapport de divulgation proactive : valeur du marché, numéro de référence, durée du marché, dates de début et de fin, devis descriptif, nom du fournisseur et commentaires. Les Lignes directrices énoncent que : « Les ministères sont encouragés à suivre dans la mesure du possible l'approche recommandée pour chaque élément de données, à titre de pratique exemplaire. S'il est impossible de suivre l'approche recommandée, un ministère peut utiliser l'une de ses propres approches normalisées de divulgationNote de bas de page 8. »

13. Le BOA a examiné les rubriques et les renseignements présentés dans les rapports de divulgation proactive d'organisations fédérales sélectionnées, et a constaté que bien que les renseignements étaient présentés au moyen des mêmes rubriques et renseignements, plusieurs incohérences pouvaient être relevées d'une organisation fédérale à l'autre, notamment en ce qui concerne les points suivants.

  • Description du contrat – Dans certains cas, des descriptions vagues étaient fournies pour une ou plusieurs organisations fédérales (p. ex. autres services commerciaux qui ne sont pas précisés ailleurs). Les Lignes directrices sur la divulgation proactive ont été modifiées en 2013 afin d'exiger des organisations fédérales qu'elles présentent des renseignements supplémentaires sur les biens ou les services fournisNote de bas de page 9. Toutefois, le BOA a constaté pendant son examen que les renseignements supplémentaires figurant à la rubrique « Commentaires » ne fournissent pas toujours de nouveaux renseignements sur les biens et les services fournis, mais plutôt de l'information sur l'outil et les modifications associés au contrat
  • Noms des fournisseurs – Dans certains cas, les noms des fournisseurs avaient été mal saisis, ce qui faisait en sorte qu'il était difficile de déterminer le nombre de contrats ayant été attribués à un fournisseur pour un bien ou un service en particulier
  • Modifications – Le paragraphe 4.1.3 des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés énonce que : « Lorsqu'une série de modifications à un marché a une valeur nettement supérieure à 10 000 $, la série de modifications peut être divulguée comme étant une seule modificationNote de bas de page 10 » Le BOA a constaté que certaines organisations fédérales indiquent la mention « (a) » devant la valeur du contrat pour préciser que le contrat été modifié, tandis que d'autres organisations fédérales publient les modifications sous la forme d'un rapport distinct. Le BOA a observé que l'ajout de la mention « (a) » ou du mot « modifié » dans le champ de la valeur du contrat fait en sorte qu'il est plus difficile d'utiliser des logiciels (tels qu'Excel) pour exécuter des calculs. Après avoir versé les données dans le logiciel, les utilisateurs doivent supprimer ces mots et mentions dans chacune des cellules visées

Rapport sur les acquisitions

14. « Le Rapport annuel sur les acquisitions a pour objet de dresser un bilan de base des achats du gouvernement du CanadaNote de bas de page 11. » Le SCT a informé le BOA que le rapport sur les acquisitions renferme des renseignements contribuant à l'évaluation des politiques et permettant au Canada de répondre à ses obligations de rapports en vertu des chapitres sur l'approvisionnement du gouvernement des accords commerciaux.

15. Le SCT publie un rapport annuel sur les acquisitions présentant le nombre total et la valeur totale des contrats attribués, y compris les modifications nettes, de l'ensemble du gouvernement du Canada et de chaque organisation fédérale individuelle. Le rapport sur les acquisitions fait état des contrats d'une valeur supérieure et inférieure à 25 000 $ dans trois catégories : biens, services et construction. Pour les contrats d'une valeur de 25 000 $ ou plus, les renseignements sur les marchés sont ventilés comme suit :

  • soumission par voie électronique
  • marchés concurrentiels traditionnels
  • total des marchés concurrentiels attribués
  • modifications nettes aux marchés concurrentiels
  • total partiel des marchés concurrentiels attribués incluant les modifications;
  • préavis d'adjudication de contrat
  • modifications nettes aux préavis d'adjudication de contrat
  • total partiel des marchés concurrentiels et des préavis d'adjudication de contrat incluant les modifications
  • modifications nettes et marchés non concurrentiels incluant les modifications

16. Afin d'évaluer l'exhaustivité des deux méthodes de rapports décrites, le BOA a examiné le rapport sur les acquisitions et les renseignements sur la divulgation proactive d'une organisation fédérale sélectionnée pour 2013. Cet exercice visait à déterminer si les renseignements sur l'approvisionnement divulgués dans les deux rapports étaient harmonisés et fournissaient un portrait complet des activités d'approvisionnement de l'organisation fédérale.

17. Le BOA a constaté que les deux rapports étaient conformes aux normes de rapports applicables, et pouvaient ainsi être considérés comme exhaustifs; néanmoins, ils ne fournissaient pas un portrait détaillé des dépenses en approvisionnement de l'organisation fédérale. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor exige la publication des contrats d'une valeur de 10 000 $ ou plus; par conséquent, il n'existe aucune donnée accessible au public concernant le nombre total ou la valeur totale des contrats de moins de 10 000 $, que ce soit pour l'ensemble du gouvernement du Canada ou pour chaque organisation individuelle. Dans le cadre de la présente étude, le BOA a examiné le rapport sur les acquisitions et les renseignements sur la divulgation proactive d'une organisation sélectionnée et a constaté que bien qu'il semblait que l'organisation se conformait aux lignes directrices du SCT, seulement 8,5 % du nombre total des contrats attribués avaient été divulgués (correspondant à 36 % des dépenses totales en approvisionnement), car la majorité des contrats attribués étaient d'une valeur de moins de 10 000 $.

Achatsetventes

18. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) publie des renseignements sur l'approvisionnement sur le site Web Achatsetventes.gc.ca (Achatsetventes) sous les rubriques suivantes : Appels d'offres, Numéro d'identification des biens et services (NIBS)Note de bas de page 12, Contrats octroyés, et Offres à commandes et arrangements en matière d'approvisionnement. Aucune exigence de la loi ne contraint SPAC à publier des renseignements sur les contrats octroyés sur le site Achatsetventes.

19. Aux fins de la présente étude, le BOA n'a examiné que les renseignements fournis dans la rubrique Contrats octroyés, qui concernent les contrats attribués par SPAC, y compris ceux qui ont été attribués par SPAC au nom d'autres organisations fédérales. Achatsetventes indique que les données peuvent être utilisées pour :

  • trouver des contrats, y compris la valeur de contrats ayant été attribués
  • déterminer l'organisation ou l'organisme fédéral pour lequel les contrats ont été établis
  • mener des études de marché et cerner des occasions ou des partenaires d'affaires éventuels selon les contrats précédemment attribuésNote de bas de page 13

20. Par exemple, Achatsetventes permet à la population d'effectuer des recherches parmi tous les contrats attribués au cours des cinq dernières années, au moyen de champs prédéfinis tels que les suivants :

  • biens ou services, NIBS
  • organisation fédérale pour laquelle les biens ou les services ont été fournis
  • nom du fournisseur

21. Les utilisateurs peuvent également ajouter un mot de recherche afin de filtrer leurs résultats de recherche. Bien qu'il n'existe aucune façon de trouver une gamme de contrats (c.-à-d. qui se situe entre certaines dates ou de montants précis), les utilisateurs peuvent trouver tous les contrats attribués à une date particulière ou d'une valeur particulière.

22. Le BOA a constaté que le site Achatsetventes utilise les codes NIBS, lesquels ne sont pas utilisés pour les rapports sur les acquisitions et les rapports de divulgation proactive. SPAC se sert des codes NIBS pour désigner les descriptions de produits génériques dans le cadre de ses activités d'approvisionnementNote de bas de page 14.

Portail de données ouvertes

23. En avril 2012, le Canada s'est joint au Partenariat pour un gouvernement transparent, qui est une initiative multilatérale visant à faire adopter par les organisations fédérales des engagements concrets qui contribueront à promouvoir la transparence, à donner plus de pouvoir aux citoyens, à lutter contre la corruption et à tirer parti des nouvelles technologies pour renforcer la gouvernanceNote de bas de page 15.

24. Dans le cadre de ce Partenariat, le gouvernement du Canada a créé la Directive sur le gouvernement ouvert et deux plans d'action qui présentent les initiatives visant à améliorer l'accès aux données ouvertes, les renseignements ouverts et le dialogue ouvert, et à surveiller les progrès au fil de la réalisation de ces initiatives.

25. Le Portail de données ouvertes (donnees.gc.ca) est une initiative lancée en juin 2013 dans la foulée du premier plan d'action. Ce portail permet de consulter des jeux de données liées à l'approvisionnement, notamment des données sur les dépenses du gouvernement du Canada, y compris les dépenses en produits pour chacune des catégories de produits (p. ex. fournitures de bureau, services professionnels) de 55 organisations fédéralesNote de bas de page 16.

26. Bien que ces jeux de données fournissent des renseignements liés aux activités d'approvisionnement dans un délai rapide et dans un format accessible, les renseignements ne sont pas exhaustifs puisqu'ils n'incluent pas encore toutes les organisations fédérales. Les produits livrables du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014-2016 consistent notamment à « diffuser des données sur tous les marchés de plus de 10 000 $ à partir d'une base de données publique à la fois centralisée et lisible par machine » et à « augmenter le niveau de détails divulgués sur les marchés de l'État d'une valeur supérieure à 10 000 $Note de bas de page 17 ». Le SCT a informé le BOA que le gouvernement du Canada prévoit centraliser les données sur la passation de contrats dans une base de données informatisée publique unique d'ici le 1er janvier 2017, conformément à son engagement en matière de marchés ouverts dans le Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014–2016.

Point de vue des fournisseurs – ce que nous avons entendu

27. Le BOA a passé en revue les commentaires des fournisseurs des exercices 2013–2014 et 2014–2015. Les commentaires ont été classés en trois sujets : renseignements sur l'approvisionnement actuellement disponibles, renseignements supplémentaires sur l'approvisionnement et améliorations possibles.

Renseignements sur l'approvisionnement actuellement disponibles

  • Achatsetventes est facile à utiliser et fournit des renseignements utiles aux petites et aux moyennes entreprises concernant l'établissement de relations avec de grandes entreprises en vue de leur offrir des biens et des services
  • Les rapports de divulgation proactive sont difficiles à consulter : les renseignements sont présents, mais ils sont difficiles à filtrer et à trier
  • Les rapports sur les acquisitions ne sont pas vraiment utilisés, car les renseignements qu'ils contiennent portent sur les activités antérieures, plutôt que d'informer les fournisseurs des futures occasions de passation de marchés

Renseignements supplémentaires sur l'approvisionnement

  • Les entreprises ont besoin de plus de renseignements sur les occasions (p. ex. demandes de propositions à venir) pour se préparer et planifier leurs activités en conséquence
  • Le site Web des organisations fédérales de l'Ontario présente un aperçu des occasions à venir pour les fournisseurs attitrés (équivalant aux offres à commandes et aux arrangements en matière d'approvisionnement fédéraux)

Améliorations possibles

  • Les renseignements sur la passation de marchés pourraient être regroupés en un seul endroit et présenter l'information la plus à jour
  • Les organisations fédérales devraient disposer d'un outil semblable à Google Alertes, qui permet aux entreprises de demander de l'information se rapportant à leur domaine de travail en particulier. Par exemple, l'alerte pourrait fonctionner au moyen d'une recherche par mot-clé pour tous les biens et les services sollicités par les organisations fédérales

28. Tandis que les renseignements sur l'approvisionnement sont mis à la disposition du public, leur utilité varie selon l'utilisateur. Tout en prenant note des préoccupations indiquées dans la présente étude, le BOA se sert des renseignements relatifs aux activités d'approvisionnement antérieures pour réaliser ses examens de plaintes et pratiques d'approvisionnement. Toutefois, les fournisseurs cherchent des renseignements sur l'approvisionnement à jour afin de planifier leurs activités pour les occasions d'affaires actuelles ou à venir. Par conséquent, il se peut que les mêmes renseignements ne soient pas aussi utiles aux fournisseurs qu'au BOA.

29. Le BOA a entrepris un exercice visant à déterminer si les fournisseurs éventuels et existants seraient en mesure d'utiliser les méthodes de déclaration susmentionnées pour trouver les renseignements sur l'approvisionnement pertinents liés à leur domaine de travail. Pour cet exercice, le BOA a exercé le rôle d'une entreprise pharmaceutique canadienne tentant de vendre des fournitures médicales, plus précisément des aiguilles, à des organisations fédérales. Aux fins de l'exercice, le BOA a élaboré quatre questions en matière de renseignements sur l'approvisionnement.

  • Existe-t-il un marché pour mon produit, soit des aiguilles dans le présent cas?
  • Quelle a été la valeur de tous les contrats fédéraux attribués pour ce produit en particulier au cours d'une année civile donnée (c.-à-d. 2015)?
  • Quelles sont les principales organisations fédérales ayant acheté ce produit et quels sont les principaux fournisseurs du produit actuellement?
  • Quelles sont les occasions d'affaires à venir pour ce produit en particulier?

Exemple 1 : Fournisseur canadien vendant à des organisations fédérales canadiennes

Question 1 : Existe-t-il un marché pour mon produit, soit des aiguilles dans le présent cas?

30. La première étape qu'un fournisseur devrait réaliser serait de déterminer la méthode de déclaration (c.-à-d. Portail des données ouvertes, rapports de divulgation proactive, rapports sur les acquisitions, le site Achatsetventes) qui contient les renseignements nécessaires pour déterminer s'il existe un marché pour les fournisseurs d'aiguilles au sein des organisations fédérales. Selon les descriptions fournies dans les rapports publics et sites web mentionnés précédemment, un fournisseur pourrait conclure quele site Achatsetventes permet de réaliser une étude de marché et qu'il s'agirait de la méthode la plus prometteuse. À partir du site Achatsetventes, le BOA a été en mesure de chercher des contrats dans le domaine médical en effectuant une recherche par NIBS, comme indiqué ci-après :

Description de l'image ci-dessous.

Description de l'image

Ce tableau identifie une liste de numéros d'identification des biens et services (NIBS) tel que présenté sur le site Achatsetventes. Ce tableau est un aperçu de certains des numéros NIBS spécifiquement utilisés pour classer les biens. La colonne de gauche indique les numéros NIBS numériques tandis que la colonne de droite donne une description des biens. NIBS 65 (Équipement et approvisionnements médicaux, dentaires et vétérinaires (Biens)) et NIBS 66 (Équipement et instruments de laboratoire (Biens)) ont été encerclés en rouge car ils représentent des catégories qui pourraient capturer les marchés d'aiguilles.

31. En supposant que les aiguilles seraient inscrites sous les codes NIBS 65 (Équipement et approvisionnements médicaux, dentaires et vétérinaires) et 66 (Équipement et instruments de laboratoire), on peut accéder aux cinq catégories suivantes :

  • Avis d'appel d'offres connexes
  • Avis d'attributions connexes
  • Descendants directs pour NIBS
  • Offres à commandes et arrangements en matière d'approvisionnement connexes
  • Contrats octroyés connexes

32. Une recherche effectuée à partir de codes NIBS permet aux fournisseurs de déterminer le code NIBS et la catégorie auxquels correspondrait leur produit. Une fois le code NIBS et la catégorie déterminée, les fournisseurs pourraient chercher toutes les activités de passation de contrats à partir du code NIBS afin de vérifier s'il existe une correspondance. Pour l'exemple des aiguilles, le BOA a supposé le code NIBS et la catégorie visés. Une recherche des contrats connexes a permis d'établir le nombre de contrats attribués ou la valeur des contrats qui comprenaient le code NIBS. Par conséquent, la première étape de l'étude de marché n'a pas été achevée, car le BOA a été incapable de déterminer avec certitude le nombre de contrats comprenant des aiguilles qui a été attribué.

33. Le BOA souligne que le gouvernement fédéral abandonnera l'utilisation des codes NIBS. Le site Web Achatsetventes précise ce qui suit : « Le système de classification international des articles d'approvisionnement appelé le « United Nations Standard Products and Services Code (UNSPSC) » remplacera les codes du numéro d'identification des biens et services (NIBS) du gouvernement du Canada à compter de 2017. […] L'adoption de la classification UNSPSC comme la nouvelle norme de classification des articles d'approvisionnement se traduira par un meilleur système de classification des biens et services, une facilité accrue du partage des données, et une gouvernance centralisée du système de classificationNote de bas de page 18. »

Question 2 : Combien les organisations fédérales ont-elles dépensé pour obtenir ce bien au cours d'une année donnée (c.-à-d. en 2015)?

34. Le rapport sur les acquisitions fournit un aperçu de tous les contrats attribués par les organisations fédérales. En raison du retard dans la publication du rapport sur les acquisitions, le rapport de 2015 n'était pas disponible au moment où la présente étude a été menée. Cependant, même s'il avait été disponible, il ne fournit pas le niveau de détail nécessaire, car les contrats attribués sont classés dans des catégories générales (c.-à-d. biens, services et construction). Par conséquent, la deuxième étape, soit la recherche sur les dépenses annuelles, n'a pas pu être achevée.

Question 3 : Quels sont les principales organisations fédérales qui achètent ce produit et les principaux fournisseurs actuels?

35. Pour répondre à cette question, les rapports de divulgation proactive ont été désignés comme la source la plus pertinente, car ils contiennent des renseignements détaillés sur les contrats attribués par chaque organisation fédérale. Cependant, comme il est impossible de chercher les contrats attribués par les organisations fédérales dans les rapports de divulgation proactive, la seule option est de regrouper manuellement les renseignements trimestriels dans une feuille de calcul afin de déterminer les principaux fournisseurs de chaque organisation fédérale. Pour cet exercice, le BOA a examiné les rapports de divulgation proactive d'une organisation fédérale en particulier.

36. Le BOA a été en mesure d'importer tous les champs de données dans une seule feuille de calcul afin d'effectuer un filtrage supplémentaire. Le BOA a déterminé que, des 706 contrats attribués par l'organisation fédérale en question au cours d'un même exercice, 147 étaient liés au domaine médical. Il a fallu plusieurs heures pour transférer les données d'un site Web vers une feuille de calcul. Pour établir les principales organisations d'achat fédérales, cet exercice devrait être répété pour chaque organisation fédérale.

37. De plus, les descriptions des contrats ne précisaient pas les biens achetés. Le BOA n'a donc pas été en mesure de déterminer les fournisseurs actuels d'aiguilles de l'organisation fédérale. Par conséquent, la troisième étape n'a pas été achevée, car le BOA n'était pas prêt à investir le temps requis pour établir les principales organisations d'achat fédérales et les principaux fournisseurs d'aiguilles.

Question 4 : Quelles sont les occasions d'affaires à venir pour ce bien ou service en particulier?

38. Le BOA a été incapable de répondre à cette question, car aucune des méthodes de déclaration ne permet d'effectuer une recherche pour toutes les organisations fédérales. Il convient de noter que certains avis d'appel d'offres sont publiés sur le site Achatsetventes, mais que ce site Web ne contient pas toutes les occasions d'affaires. De plus, les organisations fédérales ne sont pas tenues de rédiger des plans d'achat annuels et les plans établis contiennent des renseignements globaux sur les grands projets d'approvisionnement et les investissements.

Exemple 2 : Fournisseur canadien vendant à des organisations fédérales américaines

39. Le BOA a effectué le même exercice en utilisant la méthode de déclaration des États-Unis (usaspending.gov) aux fins de comparaison.

40. Une seule méthode de déclaration regroupée est utilisée aux États-Unis : usaspending.gov. Les transactions d'une valeur de 3 000 $ ou plus sont divulguées et les micro-achats d'une valeur inférieure à 3 000 $ effectués à l'aide d'une carte de crédit fédérale sont consignés par le « General Services Administration » et divulgués chaque mois dans une feuille de calcul SmartPayNote de bas de page 19. À l'aide du site usaspending.gov, le BOA a été en mesure de déterminer que 385 contrats ont été attribués en 2015 pour la fourniture d'aiguilles, pour un montant total de 485 020 $Note de bas de page 20. En sélectionnant les filtres appropriés, le BOA a également défini les principaux fournisseurs et les principales organisations fédérales ayant acheté des aiguilles. Pour chaque contrat, les en-têtes suivants permettaient également une ventilation plus détaillée des données :

Description de l'image ci-dessous.

Description de l'image

L'image présente une description visuelle des rubriques trouvées dans les détails de la transaction pour un fournisseur sur le site usaspending.gov. Les rubriques sont les suivantes : montants, acheteur, renseignement sur le contrat, lieu d'exécution, produit ou service, renseignements sur le dossier, renseignements sur la concurrence et caractéristiques de l'entrepreneur.

41. Le BOA a déterminé le nombre de contrats attribués pour le bien en question (c.-à-d. des aiguilles) et a établi l'existence d'un marché. Il convient de noter que ces renseignements ont été trouvés en quelques minutes. À l'aide des filtres, le BOA a été capable de chercher les appels d'offres visant la fourniture d'aiguilles en utilisant différents champs, comme le type de contrat, le code du Système de classification des industries de l'Amérique du Nord, l'État du destinataire et le code postal.

42. Dans l'ensemble, il existe de nombreuses différences lorsqu'on compare les systèmes canadien et américain pour ce qui est de l'obtention de renseignements sur l'approvisionnement à l'échelle du gouvernement :

Sommaire du tableau

Ce tableau présente une comparaison entre les méthodes de déclaration canadiennes et américaine.

Méthodes de déclaration du Canada Méthode de déclaration des États-Unis
Lent et difficile à utiliser Rapide et facile à utiliser
Renseignements isolés Renseignements regroupés
Champs de données limités Divers champs de données
Divulgation à 10 000 $ (CAN) Divulgation à 3 000 $ (USD)

Exemple 3 : Étude de marché et analyse

43. D'autres intervenants pourraient demander un accès aux renseignements sur l'approvisionnement, notamment des universités, des associations de recherche, des économistes et des politiciens. Par exemple, le bureau d'un député pourrait vouloir connaître le montant dépensé par les organisations fédérales canadiennes dans sa circonscription. Selon les méthodes de déclaration actuelles, ces renseignements ne sont pas accessibles facilement ou publiquement. Aux États-Unis, les données d'approvisionnement régionales peuvent être facilement extraites sur le site usaspending.gov, car chaque État fournit une ventilation des coûts par comté et district.

Projets de données ouvertes à l'échelle internationale – États-Unis et Australie

44. Depuis 2009, les États-Unis ont mis en place des initiatives de divulgation proactive, comme le « Memorandum on Transparency and Open Government »Note de bas de page 21, qui indiquait aux départements et agences fédéraux comment déclarer correctement leurs dépenses.

45. En 2013, le président des États-Unis a signé un décret-loi (disponible en anglais seulement) établissant les données ouvertes et exploitables par une machine comme nouvelle norme par défaut pour les renseignements du gouvernement fédéralNote de bas de page 22. Grâce à l'établissement d'un nouvel outil, data.gov, les utilisateurs peuvent trouver facilement des données, des outils et des ressources qui peuvent s'avérer utiles, effectuer des recherches, développer des applications Web et mobiles, et concevoir des outils de visualisation des donnéesNote de bas de page 23.

46. Tout comme le gouvernement des États-Unis, le gouvernement de l'Australie a introduit le « Government 2.0 Taskforce »Note de bas de page 24 en 2009. Cet organisme de consultation indépendant, en service de juin à décembre 2009, était composé d'experts et d'entrepreneurs (disponible en anglais seulement) du gouvernement, d'entreprises, d'universités et d'établissements culturels. Le rapport définitif du « Government 2.0 Taskforce », intitulé « Engage: Getting on with Government 2.0 », a été remis aux au gouvernement de l'Australie en décembre 2009; ce rapport comprenait treize recommandationsNote de bas de page 25 sur la façon d'améliorer l'ouverture, la responsabilisation, la réceptivité et l'efficacité des organisations fédérales.

Renseignements déclarés

47. Comme nous l'avons mentionné précédemment, le site Web des États-Unis (usaspending.gov) permet aux utilisateurs d'effectuer une recherche sur tous les contrats fédéraux d'une valeur d'au moins 3 000 $ par département ou agence fédéraux, par État, par exercice, par district du Congrès et par bien ou service. Les renseignements sur les contrats sont mis à jour quotidiennement.

48. Par ailleurs, le gouvernement de l'Australie utilise le site Web tender.gov.au (également appelé AusTender), qui réunit l'ensemble des occasions d'affaires avec le gouvernement, des plans d'approvisionnement annuels, des listes à usages multiples et des contrats attribués. Il est possible d'y mener des recherches avancées par catégorie, notamment : avis de contrat, état d'un contrat (en cours ou fermé), type de date (date de publication, date de début, date de fin, période), nom du fournisseur, fourchette de prix et bien ou service. Conformément à la politique de l'AustralieNote de bas de page 26 et comme le prévoit la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor du Canada, tous les contrats d'une valeur de plus de 10 000 $ sont divulgués sur AusTender. Comme pour le système des États-Unis, les renseignements figurant sur AusTender sont mis à jour quotidiennement.

49. Le BOA a conclu que la méthode de déclaration des États-Unis est plus avancée que les méthodes du Canada, mais que c'est la méthode australienne qui devrait servir de point de référence. Les récents changements apportés au système de déclaration américain ont « dépouillé le site de certaines fonctions essentielles, en particulier pour ce qui est des recherches avancéesNote de bas de page 27 » [Traduction]. Le système de déclaration de l'Australie permet une ventilation plus détaillée des ensembles de données en permettant aux utilisateurs d'organiser automatiquement les renseignements cherchés.

50. La centralisation des renseignements est l'une des principales différences entre les méthodes de déclaration des États-Unis et de l'Australie et les trois méthodes canadiennes présentées dans cette étude. Les renseignements centralisés permettent aux fournisseurs et au public de chercher facilement dans des centaines d'ensembles de données sur la passation de contrats dans l'ensemble des organisations fédérales des gouvernements des États-Unis et de l'Australie.

51. Bien que certains renseignements sur l'approvisionnement aient été publiés sur le Portail des données ouvertes du Canada, la capacité de rechercher toutes les organisations fédérales à partir d'une seule méthode de déclaration n'est pas encore disponible. Le gouvernement du Canada prévoit centraliser les données sur la passation de contrats dans une seule base de données informatisée publique, conformément à son engagement en matière de contrats ouverts pris dans l'ébauche du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert 2.0Note de bas de page 28.

Constatations

52. La présente étude visait à fournir un aperçu dont l'objectif était double : évaluer, du point de vue du BOA et des fournisseurs, l'utilité des renseignements d'approvisionnement mis à la disposition du public par le gouvernement fédéral; déterminer s'il existe des écarts entre les renseignements disponibles, les renseignements qui doivent être divulgués en vertu des lignes directrices et des politiques supplémentaires, et les renseignements supplémentaires qui peuvent être utiles aux fournisseurs.

53. Dans l'ensemble, les méthodes actuelles d'établissement de rapports respectent les exigences et les initiatives stratégiques en fournissant des renseignements historiques sur les activités d'approvisionnement fédérales. Bien que la divulgation de renseignements sur l'approvisionnement puisse être conforme aux politiques et aux lignes directrices actuelles, l'utilité des renseignements publics pour aider les fournisseurs à planifier les occasions d'affaires est limitée.

54. Bien que des efforts soient déployés pour créer un système de déclaration unique pour les organisations fédérales, chacune des méthodes présentement disponibles (c.-à-d. rapports de divulgation proactive, rapports sur les acquisitions et le site Achatsetventes) servent à consigner et à déclarer un ensemble de données précis et différent. Cela n'indique pas qu'une méthode en particulier est inexacte, mais seulement que chaque méthode permet de consigner et de déclarer un ensemble de données précis et différent.

55. Les écarts relatifs aux renseignements sur l'approvisionnement relevés dans le cadre de cette étude, en plus de l'opinion des fournisseurs selon lesquels les renseignements sur les occasions à venir pourraient être améliorées et centralisés, illustrent qu'il y a place à amélioration en ce qui a trait à la promotion de la transparence des renseignements et des données ouvertes liés aux activités d'approvisionnement du gouvernement du Canada, et à l'accès à ceux-ci.

56. La simplification et la centralisation des données sur la passation de contrats figurent parmi les engagements du Plan d'action 2.0 du gouvernement. De plus, ces engagements comprennent la réalisation d'un projet pilote pour augmenter considérablement les détails divulgués sur les contrats gouvernementaux de plus de 10 000 $ en mettant les nouveaux éléments de données suivants à la disposition du public :Note de bas de page 29

  • type d'entente
  • code de biens ou services (code NIBS à quatre chiffres)
  • pays d'origine des biens et des services
  • raisons justifiant le recours à un appel d'offres restreint
  • dérogation (exemptions)
  • indicateur fortuit de la Stratégie d'approvisionnement pour les entreprises autochtones
  • indicateur de la propriété intellectuelle
  • potentiel d'exploitation commerciale
  • numéro de l'offre à commandes
  • type de document (p. ex. commande subséquente à une offre à commandes, contrat, modification)

57. La mise en œuvre des engagements pris dans le Plan d'action 2.0 du Canada pourrait répondre aux préoccupations du BOA et des fournisseurs concernant l'accessibilité des renseignements sur l'approvisionnement. Cependant, on ignore si ces mesures permettront d'améliorer la rapidité ou l'exhaustivité des renseignements publiés et s'ils comprendront des renseignements supplémentaires sur les occasions à venir.

Conclusion

58. Dans l'ensemble, le BOA a constaté que toutes les méthodes de déclaration sont conformes aux politiques et aux lignes directrices applicables, et que les organisations fédérales semblent respecter les normes de déclaration établies dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Cependant, chaque méthode de déclaration présente des renseignements fragmentés qui ne peuvent pas être facilement regroupés afin d'effectuer une analyse approfondie ou pour fournir un compte rendu complet des activités d'approvisionnement du gouvernement fédéral canadien.

59. Le SCT a informé le BOA que « d'ici le 1er janvier 2017, le gouvernement du Canada prévoit centraliser les données sur la passation de contrats des rapports de divulgation proactive et des rapports sur les acquisitions existants dans une seule base de données qui sera facilement accessible aux fins d'analyses approfondies » [Traduction]. Comme le prévoient les principes des données ouvertes, des renseignements complets, opportuns et accessibles permettraient d'accroître l'accès aux données et aux renseignements sur l'approvisionnement du gouvernement fédéral et devraient fournir au public un meilleur aperçu des activités du gouvernement et de l'utilisation de l'argent des contribuablesNote de bas de page 30. Bien que cette centralisation soit un pas dans la bonne direction, elle ne règle pas le manque de transparence en ce qui a trait aux contrats d'une valeur inférieure à 10 000 $, lesquels représentent une partie importante des activités d'approvisionnement du gouvernement fédéral.

60. Le paragraphe d'introduction du site Web Données ouvertesNote de bas de page 31 débute comme suit : « Savez-vous exactement quelle proportion de vos impôts est consacrée aux marchés publics? » La réponse à cette question « et bien d'autres se trouvent dans les données ouvertes accessibles sur ce siteNote de bas de page 32 ». L'analyse du BOA confirme que le site Web Données ouvertes fournit des renseignements restreints et qu'il ne comprend pas toutes les organisations fédérales. De plus, aucune des méthodes de déclaration n'exige la divulgation de chaque contrat attribué, en particulier ceux d'une valeur de moins de 10 000 $, ce qui serait nécessaire pour informer la population canadienne de la façon dont l'argent des contribuables est réellement dépensé dans le cadre des contrats attribués par les organisations fédérales.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

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Aux fins de la présente étude, les renseignements sur l'approvisionnement accessibles au public englobent : les rapports sur les acquisitions, les rapports de divulgation proactive et des données ciblées disponibles sur le site Web Achatsetventes.gc.ca.

Note de bas de page 2

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Aux fins de la présente étude, les renseignements utiles sont définis comme : accessibles, exhaustifs et rapidement obtenus. Ces termes figurent à la section « Définitions ».

Note de bas de page 3

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Charte du G8 sur les données ouvertes – Plan d'action du Canada

Note de bas de page 4

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L'abc des données ouvertes

Note de bas de page 5

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ibid.

Note de bas de page 6

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Avis sur la politique des marchés 2012-1 du SCT

Note de bas de page 7

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Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert – Volet 2 – Données ouvertes

Note de bas de page 8

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Lignes directrices sur la divulgation proactive du SCT

Note de bas de page 9

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Modification des Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés

Note de bas de page 10

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Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés

Note de bas de page 11

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Rapport sur les acquisitions de 2012

Note de bas de page 12

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Le gouvernement fédéral se sert des codes NIBS pour désigner les descriptions de produits génériques dans le cadre de ses activités d'approvisionnement. Numéro d'identification des biens et services

Note de bas de page 13

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À propos des Données sur l'approvisionnement

Note de bas de page 14

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À propos des Données sur l'approvisionnement

Note de bas de page 15

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Open governnent Partnership (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 16

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Données sur les dépenses du gouvernement du Canada par ministère

Note de bas de page 17

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Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert 2014–2016

Note de bas de page 18

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La classification United Nations Standard Products and Services Code (UNSPSC) arrive sur Achatsetventes.gc.ca

Note de bas de page 19

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What data is displayed on USAspending.gov (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 20

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USA Spending.Gov—Advanced Data Search (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 21

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Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies (Version PDF 5,84 Mo) (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 22

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The home of the US Government's open data (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 23

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ibid.

Note de bas de page 24

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Government 2.0 Taskforce—About (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 25

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Engage: Getting on with Government 2.0 (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 26

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The Department of Finance Archive (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 27

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Government Executive (disponible en anglais seulement)

Note de bas de page 28

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Ébauche du Plan d'action du Canada pour un gouvernement ouvert 2.0

Note de bas de page 29

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Rapport sur les acquisitions pour l'année civile 2015 (à présenter en 2016)

Note de bas de page 30

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L'abc des données ouvertes

Note de bas de page 31

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ibid.

Note de bas de page 32

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ibid.