Recherche sur les marchés de biens par rapport aux marchés de services

Préambule

Une analyse des contacts de fournisseurs au Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) depuis sa mise en place en 2008, a révélé un nombre disproportionné de plaintes liées aux contrats de services (par opposition aux contrats pour des biens). Même s'il y a eu une augmentation des dépenses par le gouvernement fédéral au chapitre de l'acquisition de services au cours des 15 dernières années, on continue d'attribuer davantage de contrats de biens que de contrats de services. Puisqu'un plus grand nombre de contrats de biens sont attribués tous les ans, on pourrait présumer qu'il y aurait davantage de plaintes au sujet des biens, ce qui n'est pas le cas.

Pour mieux comprendre ce qui se passe et pourquoi, le BOA a fait appel à des chercheurs de l'Université d'Ottawa pour répondre aux questions suivantes :

  • Quelles sont les différences inhérentes dans la passation de marchés de services (par opposition aux marchés de biens) qui peuvent contribuer au nombre disproportionné de plaintes au sujet des contrats de services par rapport aux contrats de biens?
  • Quelles sont les difficultés ou les raisons qui pourraient contribuer au nombre disproportionné de plaintes liées aux services?
  • Quelles conclusions peut-on tirer de la recherche?
  • Les administrations comparables connaissent-elles des problèmes similaires?

Le rapport de l'Université d'Ottawa a permis de confirmer qu'il y a un plus grand nombre de plaintes liées à des contrats de services que de plaintes liées à des contrats de biens. En se fondant sur les données recueillies pour ce rapport, la plupart des administrations comparables des États-Unis ont également fait l'objet d'un nombre plus élevé de plaintes liées aux contrats de services, ce qui signifie que le cas du BOA n'est pas unique.

Même si la recherche n'a pas permis tirer de conclusions quant aux causes de cette situation, elle suggère toutefois un facteur potentiel à l'origine de la disproportion. Fondamentalement, le rapport révèle qu'il pourrait y avoir des incompatibilités structurelles entre les systèmes d'approvisionnements réels (conçus pour les biens) et l'augmentation des contrats publics de services, qui sont souvent perçus comme étant plus complexes. Cette « incompatibilité structurelle » est peut-être attribuable à l'évolution du système d'approvisionnement du Canada.

Le rapport, qui souligne que ce domaine des marchés publics (c.-à-d. la différence entre l'acquisition de biens et l'acquisition de services) est très peu étudié, propose qu'il fasse l'objet de recherches plus approfondies.

Le BOA est heureux de mettre ce rapport à disposition du public pour favoriser la réalisation de recherches supplémentaires dans ce domaine des marchés publics.

Remerciements

Les auteurs souhaitent remercier les experts en marchés publics suivants pour leurs commentaires pertinents tout au long de l'élaboration du présent rapport :

  • Dermot Cahill, professeur, Institute for Competition and Procurement Studies, Université de Bangor (Royaume-Uni).
  • Paul Emanuelli, General Counsel and Managing Director, The Procurement Office, Toronto, Canada.
  • Krista Ferrel (pour la National Association of State Procurement Officials (NASPO)), Director of Strategic Programs, NASPO, États-Unis.
  • Steven Graves, professeur, Massachusetts Institute of Technology (MIT), États-Unis.
  • Stephen B. Gordon, Professor of Practice, Public Administration, Old Dominion University, États-Unis.
  • Khai Thai, professeur, School of Public Administration, Florida Atlantic University, États-Unis.

Les auteurs sont entièrement responsables de toute erreur ou omission du présent rapport.

Introduction

Les marchés publics évoluent dans un environnement complexe où les intérêts politiques (p. ex., régionalisme, propagande électorale) les dépenses et l'économie du marché se recoupent. Comme l'explique Worthington (2013), « […] les marchés publics portant sur les biens, les services et les travaux publics sont des processus hautement réglementés [traduction] » (p. 508). En outre, ils « donnent lieu à un ensemble élargi de choix à faire quant à l'achat à effectuer, au fournisseur et au processus [traduction] » (Hartley 1991, p. 45). Le vaste ensemble de règles et de règlements en vigueur visant à régir l'approvisionnement ont pour but d'assainir le processus et d'éviter autant que possible les conflits d'intérêts.

Les marchés publics sont différents par nature des marchés privés, car ils ont des répercussions non pas sur les actionnaires, mais sur les contribuables, les citoyens ainsi que sur le gagne-pain politique d'un gouvernement. Paul Emanuelli exprime clairement l'interaction entre les marchés publics, la politique et la confiance du public :

Comme l'illustre le scandale du PacifiqueNote de bas de page 1, les controverses gouvernementales liées aux marchés publics peuvent anéantir les meilleurs d'entre eux. Même les Pères de la Confédération n'étaient pas à l'abri. L'importance primordiale d'un bon gouvernement est fermement enracinée dans notre tissu politique. Les réactions aux irrégularités en matière de dépenses touchent aussi profondément la psyché politique que la mémoire le permet. Les fonctionnaires qui ne respectent pas ces règles le font à leurs risques et périls. Aujourd'hui, les marchés informatiques et de publicité ont remplacé les marchés de construction de chemins de fer comme sujets de controverses, mais l'obligation de rendre compte des dépenses gouvernementales demeure une question d'importance nationale (Emanuelli 2005, p. 1).

Compte tenu des répercussions politiques, il n'était guère surprenant que l'approvisionnement soit ciblé lorsque le scandale politique entourant l'obligation de rendre compte a fait surface au milieu des années 2000 au Canada. En réaction à ce scandale, on a notamment promulgué une loi visant à nommer un ombudsman de l'approvisionnement dont la tâche consiste à recevoir les plaintes liées aux contrats d'approvisionnement et à examiner les processus d'approvisionnement des organisations fédérales. Aux termes de la Loi fédérale sur la responsabilité qui a reçu la sanction royale en décembre 2006, le mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement et la loi habilitante ont été établis au moyen de modifications à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (2006) (article 23.1).Note de bas de page 2 L'établissement du bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement a constitué l'un « des nombreux éléments présentés dans le plan d'action du gouvernement qui vise à renforcer l'équité, l'ouverture et la transparence des approvisionnements fédéraux. » (Rapport annuel de 2008-2009 du BOA, p. 10). Alors que la Loi établit les rôles et les responsabilités de l'ombudsman de l'approvisionnement, le Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement qui est entré en vigueur en mai 2008 rend opérationnel son mandat.Note de bas de page 3

Le mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement comporte quatre principes de baseNote de bas de page 4 (définis dans la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux [2006])Note de bas de page 5 :

  1. Veiller à ce que les ministères du gouvernement procèdent à l'approvisionnement en biens et en services de façon équitable, ouverte et transparente, grâce à un examen de leurs pratiques et en faisant des recommandations en vue d'améliorations, lorsque cela est approprié.
  2. Examiner toute plainte relative à l'attribution d'un marché d'acquisition de biens dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et de services dont la valeur est inférieure à 100 000 $.
  3. Peu importe la valeur monétaire, examiner les plaintes portant sur l'administration d'un contrat.
  4. Veiller à ce que des services de règlement extrajudiciaire des différends soient accessibles (les deux parties concernées doivent convenir d'y participer).

Une simple lecture du mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement, défini dans la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et de l'opérationnalisation de leur mandat au moyen du Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, semble laisser entendre que l'ombudsman de l'approvisionnement peut recevoir des plaintes après l'attribution d'un marché, pour des questions liées à l'évaluation des soumissions, l'attribution du marché ainsi que l'administration du marché. La nature des plaintes déposées auprès de l'ombudsman de l'approvisionnement en lien avec son mandat pourrait être teintée de partialité. Toutefois, compte tenu de la portée perçue de ce mandat, il semble y avoir des liens entre la loi et le règlement et les phases préalables à l'attribution de marché, de passation de marchés et d'administration des marchés des quatre phases du processus d'attribution de marchés (voir le tableau 1). Seule la phase quatre, la phase suivant le contrat, peut être traitée comme ne faisant pas partie du mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement. Vous trouverez à l'Annexe 1 une analyse de la façon dont l'ombudsman de l'approvisionnement s'acquitte de son mandat grâce au dépôt et à l'évaluation des plaintes.

Le gouvernement du Canada dépense chaque année environ 15 à 20 milliards de dollars dans l'approvisionnement de biens et de services dans le cadre de centaines de milliers de contrats (Secrétariat du Conseil du Trésor Canada [SCT], 2015). De façon générale, les pratiques d'approvisionnement revêtent une importance sur le plan politique et des finances publiques en raison du montant des dépenses et de la façon dont elles sont effectuées.

Une évaluation des marchés en fonction de leur valeur monétaire révèle que le coût des contrats de services est toujours supérieur à celui des contrats de biens, et ce, depuis 1996 (tableaux de données 1 et 2). Sur le plan du volume, le nombre de contrats de biens depuis 1996 est supérieur au nombre de contrats de services, à l'exception des années 1997 et 1998 (voir les tableaux de données 3 et 4). La plupart des marchés (90 %) sont d'une valeur inférieure à 25 000 $ (ce qui est une faible valeur) et représentent moins de 10 % de la valeur totale des marchés. Bien que les contrats d'une valeur de 25 000 $ et plus constituent la plus importante partie des dépenses, ils sont beaucoup moins nombreux (Exposé du BOA, 2013). Avant l'établissement du BOA en 2008, les fournisseurs pour des contrats de faible valeur n'avaient pas de processus de plainte officiel, alors que les fournisseurs pour des contrats de grande valeur peuvent exercer un recours auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur.

Tableau 1 : Phases et description des contrats
(Rapport annuel de 2008-2009 du BOA, p. 32)
Phase Description de la phase
(Rapport annuel 2008-2009 du BOA, p. 32)
Description des plaintes
1. Pré-contractuelle
  • Activités liées à la définition des besoins et à la planification de l'approvisionnement
  • Besoin sous-estimé
  • Énoncé des travaux confus ou faussé
  • Exigences injuste ou coûteuses, p. ex., niveau d'attestation de sécurité, assurance de responsabilité
2. Passation de marchés
  • Toutes les activités, de la demande de soumissions à l'attribution du marché
  • Élaboration de la demande de propositions, p. ex., modalités coûteuses.
  • Comment les soumissionnaires sont évaluées et si le processus est équitable.
  • Critères d'évaluation : obligatoire ou coté; plaintes selon lesquelles ces critères sont trop restrictifs, p. ex. 12 ans au BOA au lieu de 12 ans à la fonction publique en général.
  • Les critères obligatoires de type « réussite » ou « échec » (attribution du marché ou non) sont traités comme côtés et des points partiels peuvent être attribués, permettant à certains fournisseurs de passer au niveau suivant même lorsqu'ils n'auraient pas dû être acceptés.
  • La stratégie d'approvisionnement (p. ex. des organismes qui n'utilisent pas l'outil d'approvisionnement correctement); perception de fractionnement des marchés par la partie formulant une plainte (le ministère contractant a probablement besoin d'une offre à commande pour l'approvisionnement à long terme/récurrent).
  • Plainte selon laquelle l'organisme contractant n'a pas évalué la soumission de la façon annoncée (p. ex. application inexacte du système de points par l'organisme contractant, c.-à-d., l'octroi de points partiels ou de demi-points), qui est problématique pour les fournisseurs n'ayant pas reçu de points.
  • Mauvais entrepreneur sélectionné.

Nota : De nombreux problèmes d'évaluation sont liés à la planification, c.-à-d. à la définition exacte (et à l'application), claire et régulière des modalités de l'évaluation dès le début.

3. Administration des marchés
  • Les activités comme la publication des modifications au marché, la surveillance de l'avancement des travaux, le suivi de la prestation, et les mesures de paiement.
  • Les modifications au marché, p. ex., un changement quant à la portée, des fonds insuffisants.
  • Retards de paiements.
4. Phase suivant l'attribution du marché
  • Mesure finale (p. ex. satisfaction du client, acceptation de dernière réclamation par l'entrepreneur, modification finale du marché, achèvement des vérifications financières, preuve de livraison, remise de garanties d'exécution) et fermeture (p. ex. exhaustivité et exactitude des documents et conformité aux normes de présentation).
  • Rendement insatisfaisant.
  • Documents clés ne figurant pas au dossier.
Tableau de données 1 : Valeurs des marchés de biens, de services et de travaux publics (base annuelle, 1996 à 2004)
Année Valeur totale des marchés (par année) Valeur totale des marchés des travaux publics Valeur totale des marchés de services Valeur totale des marchés de biens
1996 8 703 172 M 3,5 M 4,5 M
1997 9 093 408 0,8 M 0 4,2 M
1998 13 732 457 0,6 M 0 5,1 M
1999 9 858 154 0,6 M 4,9 M 4,5 M
2000 9 360 172 0,7 M 5,1 M 3,6 M
2001 13 146 679 0,9 M 6,5 M 6,2 M
2002 12 822 851 M 7,7 M 4,4 M
2003 13 393 801 M 7,9 M 5,2 M
2004 19 063 453 M 11,9 M M
Tableau de données 2 : Valeurs des marchés de biens, de services et de travaux publics (base annuelle, 2005 à 2013)
Année Valeur totale des marchés (chaque année) Valeur totale des marchés des travaux publics Valeur totale des marchés de services Valeur totale des marchés de biens
2005 15 944 061 0,9 M 10,2 M 4,9 M
2006 12 153 012 0,9 M M 4,1 M
2007 14 257 457 0,8 M 6,2 M 7,3 M
2008 16 439 171 0,9 M 6,8 M 8,7 M
2009 20 351 495 1,3 M 8,8 M 10,1 M
2010 16 203 482 1,3 M 9,2 M 5,4 M
2011 16 033 758 1,9 M 7,0 M 7,2 M
2012 15 149 203 1,3 M 7,1 M 7,1 M
2013 14 552 157 1,3 M 7,6 M 6,1 M
Tableau de données 3 : Pourcentage de marchés de biens, de services et de travaux publics en fonction du nombre total de marchés (1996 à 2004)

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor, 2015

Année % du nombre total de marchés (biens) % du nombre total de marchés (services) % du nombre total de marchés (travaux publics)
1996 52 38 9,5
1997 47,5 48 9
1998 38 59 5
1999 71,5 38 1,4
2000 62 35 2
2001 61,5 35 2
2002 63,5 34 2
2003 63,5 33,5 1,4
2004 58 36 9
Tableau de données 4 : Pourcentage de marchés de biens, de services et de travaux publics en fonction du nombre total de marchés (2005 à 2013)

Source : Secrétariat du Conseil du Trésor, 2015

Année % du nombre total de marchés (biens) % du nombre total de marchés (services) % du nombre total de marchés (travaux publics)
2005 55 39 6
2006 55 40 5
2007 57 40 2
2008 54,5 40,5 5
2009 52 45 3
2010 51 44 5
2011 58,5 38,5 3
2012 56 38,5 5,5
2013 55 39 6

Depuis son établissement en 2008, le BOA a observé un nombre démesuré de plaintes portant sur des marchés de services. Même si ce nombre peut laisser supposer que le nombre de plaintes concernant les marchés de services est naturellement plus élevé en raison du nombre accru de marchés de services, cet argument ne semble pas valide à la lumière des données sur l'approvisionnement compilées par le SCT. Malgré l'augmentation des dépenses en matière d'approvisionnement en services au cours des 10 à 15 dernières années, le volume de marchés de biens demeure supérieur à celui des marchés de services. Si le nombre de marchés de biens est supérieur, on serait tenté de croire qu'un nombre supérieur de plaintes devrait s'ensuivre. Or, ce n'est pas le cas.

On pourrait également suggérer que la nature subjective des services rend plus difficile l'évaluation ou la quantification de leurs résultats, ce qui devrait donc se solder par un nombre de plaintes supérieur à la moyenne. Or, l'analyse des données du BOA met en doute ce raisonnement, puisque la majorité des plaintes déposées étaient liées à la phase de passation de marché du processus d'approvisionnement (c'est-à-dire la période au cours de laquelle les demandes de propositions sont élaborées et les soumissions sont évaluées) et d'attribution du marché, et non à la phase postérieure à l'attribution du marché, au cours de laquelle les marchés sont respectivement modifiés et leur rendement évalué. Au commencement du présent projet de recherche, on a formulé l'hypothèse selon laquelle la subjectivité des services a mené à une augmentation des plaintes. Toutefois, les définitions données par la moitié des autorités américaines participantes laissent supposer que les services ne sont pas si subjectifs au point de ne pouvoir être définis.

Si le volume de marchés ne peut expliquer le nombre élevé de plaintes et que ces plaintes ne sont pas liées à l'évaluation des résultats des marchés de services, comment peut-on donc expliquer le nombre démesuré de plaintes relatives aux marchés de services? Quelles variables peuvent contribuer à ce résultat? Les marchés publics de services sont-ils intrinsèquement différents des marchés de biens? Le BOA est-il la seule autorité à observer cette tendance ou est-ce que les marchés de services présentent des difficultés dans l'ensemble des administrations?

Le BOA a fait appel aux chercheurs pour tenter de trouver des réponses à ces questions. Pour entreprendre cette recherche, une série de questions de recherche ont été élaborées, sur lesquelles les chercheurs et le BOA se sont mis d'accord. Deux hypothèses de travail ont été proposées et peaufinées à la suite des consultations menées auprès d'experts internationaux en approvisionnement public. Les experts consultés ont également vérifié la conception et la méthodologie de recherche. Fondamentalement, le présent rapport révèle qu'il existe des incompatibilités structurelles entre les systèmes d'approvisionnements réels (conçus pour les biens) et l'augmentation des marchés publics de services (toujours plus nombreux que les marchés de biens). Dans le cadre de nos consultations, les experts ont été unanimes à utiliser le terme « incompatibilité » pour expliquer la disparité entre le système actuel d'approvisionnement en biens et l'approvisionnement en services.

De leur point de vue, cette incompatibilité fondamentale est attribuable à la capacité humaine. Autrement dit, les agents d'approvisionnement n'ont pas l'éducation ou la formation nécessaire pour exécuter l'approvisionnement en services dans un environnement complexe. En se fondant sur cette perspective, le présent rapport laisse supposer qu'il existe différentes sources d'incompatibilité (entre autres, la stratégie, les personnes, les processus et l'infrastructure) qui doivent être prises en considération pour évaluer le modèle d'approvisionnement en services actuel. Bien que cette constatation ne soit pas définitive, elle permet de réaliser des progrès dans ce secteur si peu étudié que celui de l'approvisionnement public, et ce, notamment dans l'optique des plaintes.

Par ailleurs, le présent rapport établit la conception de recherche du projet, suivie de sa méthodologie, des discussions et de l'analyse des constatations et des données comparatives. En conclusion, le rapport propose de futures orientations de la recherche pour continuer à étudier la question.

Conception de la recherche

Contexte

Le système moderne d'approvisionnement du Canada a été élaboré en temps de guerre, puisque de nombreux fondements historiques de l'approvisionnement du gouvernement ont tendance à reposer sur des moments critiques, par exemple, la guerre, ou encore, une entreprise nationale majeure comme l'exploration de l'espace (Keeney, 2007). Au cours de la Première Guerre mondiale, l'approvisionnement militaire au Canada se faisait de façon ponctuelle : l'Armée canadienne, la Force aérienne et la Marine réalisaient leurs achats séparément. Pour corriger les lacunes et limiter la recherche de profits par les fournisseurs, le gouvernement fédéral a commencé à coordonner les efforts d'approvisionnement (Plamondon, 2010, p. 3). Les processus d'approvisionnement historiques établis au milieu du XXe siècle pour faire l'acquisition de matériaux tendaient à mettre l'accent sur les biens. Pour avoir un bref aperçu des moments clés de l'historique de l'approvisionnement du Canada, consulter le tableau suivant :

Sommaire de l'historique de l'approvisionnement au Canada

Pour coordonner les efforts d'approvisionnement, le gouvernement fédéral a établi :

  • le Conseil des achats de la défense (opérationnel en juillet 1939).
  • Vu l'augmentation des demandes à la Seconde Guerre mondiale, le Conseil a été remplacé par la Commission des approvisionnements de guerre (établi en novembre 1939), qui est devenue le ministère des Munitions et des Approvisionnements.
  • Les approvisionnements non militaires à cette époque étaient réalisés par la Commission canadienne d'exportation (au sein du ministère du Commerce).
  • Après la Seconde Guerre mondiale, l'approvisionnement militaire a été transféré au ministère du Commerce (février 1947), puis géré par la Corporation commerciale canadienne.
  • La réorganisation gouvernementale (1963, après la Commission royale d'enquête sur l'organisation du gouvernement « Commission Glassco ») a donné lieu à l'établissement des services d'achats, d'approvisionnement et de réparation du gouvernement canadien.
  • En 1993, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a été créé. TPSGC gérait l'approvisionnement pour l'intégralité de la fonction publique, y compris l'approvisionnement militaire, en cessant de faire la distinction entre l'approvisionnement militaire et non militaire.
  • Les ministères sont en mesure de réaliser leurs propres approvisionnements pour des contrats dont la valeur est inférieure à 25 000 $.
Case 1 : sommaire de l'historique d'approvisionnement du Canada (Plamondon, 2010, p. 3 à 7).

L'authenticité de toute politique tend à se fixer et à se perpétuer au fil du temps (Pierson 2004; Peters 2012; Hall et Taylor 1996). Compte tenu de ces précédents, les changements peuvent être difficiles, sans pour autant être impossibles. En suivant cette notion de l'authenticité, le système d'approvisionnement (constitué de stratégies, de personnes, de processus et d'infrastructures) comporte un précédent historique visant à acquérir des biens qui persiste et qui peut avoir une incidence sur l'approvisionnement public aujourd'hui.

Termes et définitions clés

Aux fins du présent rapport, les biens désignent des articles, des marchandises, de l'équipement, des matériaux ou des fournitures (selon le Glossaire du Guide des approvisionnements du gouvernement du Canada). Les services désignent tout ce qui n'est pas un bien. Le présent rapport ne porte que sur la distinction entre les marchés de biens et les marchés de services. Ainsi, toutes les données du BOA portant sur les marchés d'approvisionnements ont été codées comme étant liées aux biens, aux services, et aux biens et services (lorsque les dossiers comprenaient les deux aspects de biens et de services) ou comme étant sans objet (lorsque le dossier était non défini ou non pertinent aux fins de l'étude). Les travaux de construction n'ont pas été considérés comme une catégorie indépendante et ont été codés en fonction de la catégorie parmi les quatre qui était la plus étroitement liée.Note de bas de page 6

Ni la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (chapitre 16)Note de bas de page 7 ni le Glossaire du Guide des approvisionnements de TPSGC ne fournissent de définition explicite de ce qui constitue un service, mais il existe pourtant une définition pour les biens et les travaux publics. Même s'il n'existe pas de définition des services, le SCT fait la distinction entre l'approvisionnement en biens, en services et en construction dans ses données de rapports en matière d'approvisionnement.Note de bas de page 8

Parmi les agents d'approvisionnement public, il n'existe aucune définition consensuelle de ce en quoi constitue un service. La National Association of State Procurement Officials (NASPO), une organisation-cadre qui représente les agents d'approvisionnement en chef des États-Unis, établit une distinction entre l'approvisionnement en biens et en services. Les définitions de services vont de ce qui ne constitue pas un bien à des listes claires de ce qui constitue un service, comme c'est le cas dans différents États américains (voir tableau 2).

L'approvisionnement en biens a tendance à être centré sur les intrants, dans la mesure où les demandes de propositions visent l'acquisition d'articles, de marchandises, d'équipements, de matériaux ou de fournitures. En revanche, dans le cadre de l'approvisionnement d'un service (qui, aux fins du présent rapport, est tout sauf un bien), le but consiste probablement à chercher la solution à un problème, ou à obtenir un résultat en particulier. Lorsqu'il est question d'approvisionnement de services « […] l'appel d'offres doit comprendre une description du programme, répondant à la question suivante : […] « Quel problème l'organisation cherche-t-elle à résoudre? » (NASPO, 2015 p. 163). Comme l'explique le manuel de la NASPO pour les agents publics en matière d'approvisionnement :

Dans le cadre de l'achat de services, les spécifications ou la portée des travaux doivent mettre l'accent sur la réalisation de résultats précis, et non sur des détails rigides du processus d'obtention des résultats. L'objectif du processus concurrentiel consiste à veiller à ce que la soumission ou la proposition du fournisseur de services réponde, à l'aide d'une solution, à un besoin défini (NASPO, 2015, p. 162-163).

La différence essentielle entre l'approvisionnement en biens et l'approvisionnement en services réside dans une distinction de l'objectif. Un bien est acquis, puisqu'un article prenant la forme d'un équipement, de matériaux ou de fournitures est requis. Dans le cadre de l'approvisionnement d'un bien, qu'il s'agisse de faire la guerre, de créer des espaces de travail en faisant l'achat de bureaux et de chaises, d'acheter des clôtures pour un événement parrainé par le gouvernement fédéral dans la Région de la capitale nationale, etc., l'article est acquis, car il est requis comme outil ou intrant pour réaliser une fonction. En revanche, l'approvisionnement de services vise en général à résoudre un problème plutôt qu'à seulement faire l'acquisition d'un article physique. La façon dont on procède à l'acquisition de services devrait être différente de celle dont on fait l'acquisition de biens. Au lieu d'aller au marché pour acheter un article précis (comme dans l'approvisionnement en biens), on lance un appel d'offres afin de trouver des solutions à un problème.

Tableau 2 : Définitions des marchés de services des différentes administrationsNote de bas de page 9

Arizona

La fourniture de main-d'œuvre, de temps ou d'effort par un entrepreneur ou un sous-traitant qui ne comprend pas la livraison d'un produit final précis autre que les rapports et le rendement requis. N'inclut pas les contrats de travail ni les conventions collectives.

Gouvernement du Canada

Il n'existe aucune définition.

Nebraska

Un service est défini comme nécessitant le temps ou l'effort d'un entrepreneur indépendant dont l'objectif est d'exécuter une tâche, une étude ou un rapport défini plutôt que de fournir un article final (fournitures, biens, équipements ou de matériaux) (Acte 73-502).

New Jersey

Un marché de services nécessite essentiellement de la main-d'œuvre, du temps et des efforts pour fournir une aide intangible générale ou professionnelle en vue d'accomplir un objectif (la construction et l'architecture sont supervisées par une division distincte).

Dakota du Nord

La fourniture de main-d'œuvre, de temps ou d'effort par un entrepreneur, ne comprenant pas la livraison d'un produit final précis autre que les rapports qui sont accessoires à leur rendement requis. Le terme comprend les services professionnels.

Pennsylvanie

La fourniture de main-d'œuvre, de temps ou d'effort par un entrepreneur, ne comprenant pas la livraison d'un produit final précis autre que les dessins, les spécifications, les rapports qui sont accessoires à leur rendement requis. Le terme inclut le fonctionnement ou l'entretien courant de structures, d'immeubles ou de biens immobiliers existants. Le terme n'inclut pas les contrats de travail ni les conventions collectives. Le terme inclut les services publics et les services fournis autrefois par les services publics comme l'électricité, téléphone, l'eau et les égouts.

Compte tenu du nombre démesuré de plaintes relatives aux marchés de services déposées auprès du BOA, il existe probablement des variables pouvant expliquer cette tendance. Toutefois, les chercheurs ont déterminé que les données recueillies par le BOA au cours de son histoire n'étaient pas suffisamment approfondies pour valider les observations formulées dans le présent rapport. Cependant, en tirant parti des données limitées et de l'expertise d'un comité constitué d'experts nationaux en approvisionnements publics, les chercheurs ont tenté de tirer certaines conclusions quant aux causes profondes de la croissance des plaintes liées aux marchés de services. Néanmoins, malgré les consultations menées auprès de plusieurs douzaines d'administrations américaines et de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) au nom de ses pays membres, il n'a pas été possible d'établir un ensemble de données pouvant justifier les opinions professionnelles des comités d'experts. Les observations formulées dans le présent rapport nécessitent des études plus approfondies afin de déterminer si elles représentent les causes profondes.

Orientations de la recherche en matière d'approvisionnement public

Bien que la pratique de l'approvisionnement public ait été entreprise de nombreuses façons depuis plus d'un siècle (voir Kenney, 2007), son étude demeure relativement marginale. Dans la documentation portant sur les approvisionnements publics, les distinctions entre l'approvisionnement public et privé (ainsi que leurs interactions) font l'objet de discussions (Emanuelli, 2005; Worthington, 2013), et les complexités de l'approvisionnement public sont étudiées (Hartley, 1991; Emanuelli, 2005; Worthington, 2004 et 2013; Thai, 2004; Thai et al. 2005; Thai et al. 2007), les rôles des ressources humaines et de la capacité de gestion sont évalués (McCue, 2001; Snider, 2006), tout comme les nouvelles tendances, p. ex., l'approvisionnement écologique (OCDE 2003; OCDE 2013), l'approvisionnement électronique (McCue et Alexandru, 2012; Gardenal, 2013), les différents modes d'exécution des programmes (NASPO, 2015), etc. Les différences de complexité de l'approvisionnement en services par rapport à l'approvisionnement en biens sont reconnues (California, 2013; NASPO, 2015), en mettant spécialement l'accent sur l'approvisionnement en services de technologie de l'information (Sieverding, 2008; Ancarani, Di Mauro et Giammanco, 2009; California, 2013). Toutefois, les implications de l'approvisionnement en services portant sur des systèmes généralement orientés sur des biens demeurent sous-étudiées, ce qui explique le manque de documentation en matière d'approvisionnement public. Alors que les gouvernements du monde entier procèdent à l'acquisition d'un nombre accru de services, il convient de se pencher plus étroitement sur la façon dont ces services sont acquis.

On peut étudier le processus d'approvisionnement sous l'angle des plaintes. Le nombre et la nature des plaintes liées à l'approvisionnement peuvent servir de point de départ pour évaluer si les processus d'approvisionnement orientés sur les biens contribuent au nombre démesuré de plaintes sur les marchés de services. Selon les données recueillies pour la réalisation du présent rapport, la majorité des administrations comparables ont également observé des niveaux accrus de plaintes en matière de marchés de services. Toutefois, aucune recherche publiée ne semble avoir été entreprise pour permettre de suggérer des explications de l'état actuel des choses. Les examens de la documentation et des consultations auprès d'expertsNote de bas de page 10 ont permis de confirmer que l'utilisation de plaintes comme angle d'évaluation du processus d'approvisionnement constitue un axe de recherche unique.

Le présent rapport confirme qu'il y a plus de plaintes sur des marchés de services que de plaintes sur des marchés de biens (en dépit du volume supérieur d'approvisionnements en biens du gouvernement fédéral). Grâce à de la recherche et aux consultations auprès d'experts, des explications potentielles (qui nécessitent une recherche plus approfondie afin d'être confirmées) comprennent les incompatibilités entre les systèmes d'approvisionnement orientés sur les biens et l'approvisionnement en services, ainsi que la capacité humaine du système à entreprendre l'approvisionnement en services. Sans modifier la structure sous-jacente et former le personnel à penser différemment au sujet de la tâche d'approvisionnement en service, l'ombudsman de l'approvisionnement pourrait inévitablement continuer à recevoir un nombre démesuré de plaintes à l'égard des marchés de services par rapport aux plaintes liées aux marchés de biens.

Le contenu de ce rapport est basé sur les données internes du BOA, les données communiquées par des administrations comparables, les données tirées de consultations externes et les données du gouvernement du Canada, ainsi que de sources secondaires (y compris des articles scientifiques et des rapports d'experts). Le présent rapport sert non seulement à répondre à la demande de recherche du BOA, mais contribuera également à combler les lacunes en matière de documentation sur l'incompatibilité de l'utilisation des processus d'approvisionnement orientés sur les biens en ce qui concerne l'approvisionnement en services.

Questions de recherche

En consultation avec le BOA, les questions de recherche suivantes ont été définies afin d'orienter l'étude :

  1. Quelles sont les différences inhérentes dans la passation de marchés de services (par opposition aux marchés de biens) qui peuvent contribuer au nombre disproportionné de plaintes au sujet des marchés de services par rapport aux marchés de biens?
  2. Quelles sont les difficultés ou les raisons qui pourraient contribuer au nombre disproportionné de plaintes liées aux services?
  3. Quelles conclusions peut-on tirer de la recherche?
  4. Les administrations comparables connaissent-elles des problèmes similaires?

Hypothèses

Selon la recherche initiale, deux hypothèses ont été élaborées pour confirmer le nombre accru de plaintes liées aux marchés de services par rapport aux plaintes liées aux marchés de biens et pour suggérer des explications potentielles. Deux hypothèses ont été confirmées grâce à la collecte de données, puis vérifiées grâce à des consultations menées auprès d'experts.Note de bas de page 11

Les hypothèses du présent rapport sont les suivantes :

Hypothèse 1 :

Le nombre de plaintes liées aux marchés de services est démesuré par rapport à celles liées aux marchés de biens.

Pour valider l'hypothèse 1, il devrait y avoir un nombre supérieur de plaintes liées aux marchés de services par rapport à celles liées aux marchés de biens. Les données ont confirmé l'hypothèse 1 : 79 % des plaintes pertinentes sont liées aux marchés de services, comparativement à 21 % pour les marchés de biens, selon les données du BOA, depuis 2008.

Hypothèse 2 :

L'approvisionnement en biens est centré sur les intrants, alors que l'approvisionnement en services met l'accent sur les résultats. Par conséquent, il existe une incompatibilité structurelle entre le modèle d'approvisionnement existant (élaboré pour faire l'acquisition de biens) et celui de l'approvisionnement en services.

Si l'hypothèse 2 est valable, il devrait y avoir un nombre supérieur de plaintes au cours des phases préalables à l'attribution des marchés et des phases de passation de marchés, ce qui laisse supposer que le processus d'approvisionnement pourrait être orienté sur des biens fondés sur les intrants plutôt que sur l'approvisionnement en services, qui est orienté sur les résultats. Les données ont confirmé l'hypothèse 2, puisque 55 % des plaintes déposées depuis 2008 sont liées à la phrase contractuelle. Les chercheurs n'ont pas évalué les plaintes dans le contexte du mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement, mais en fonction de la phase contractuelle au cours de laquelle la plainte a été formulée.

La confirmation des deux hypothèses met en évidence de possibles causes fondamentales des difficultés liées à l'approvisionnement en services, plutôt qu'une « théorie » définitive. Afin de veiller à ce que les résultats de la présente étude ne soient pas exagérés, il convient de noter que les experts s'entendent largement sur le fait qu'il existe actuellement une quantité insuffisante de données et d'analyses de la documentation afin de permettre d'expliquer entièrement les problèmes endémiques liés à l'approvisionnement en services. Et le travail n'est pas terminé!

Afin de mieux décrire les liens établis dans le présent rapport, il peut être utile de prendre un échantillon statistiquement valide des dossiers du BOA pour effectuer une évaluation plus approfondie. Le fait de déterminer clairement le motif des plaintes, voire d'interroger les plaignants, peut contribuer à obtenir des conclusions plus explicites au sujet des variables contribuant au nombre accru de plaintes sur les marchés de services. Cette recherche supplémentaire plus ciblée peut permettre de vérifier les observations du rapport au sujet de l'incompatibilité entre le processus d'approvisionnement et les services qui sont acquis.

Méthodologie

Aux fins du présent projet, un exercice de définition de la portée des dossiers de plaintes du BOA a été entrepris afin d'évaluer le nombre de plaintes visant des marchés de biens et de services et la différence entre ceux-ci. Compte tenu de la nature confidentielle des dossiers du BOA, environ huit membres du personnel du Bureau ont examiné tous les dossiers de plaintes liées à l'approvisionnement depuis l'ouverture du Bureau en 2008 (les chercheurs n'ont pas pu avoir accès aux dossiers confidentiels). Bien qu'il puisse y avoir des incohérences dans la nature subjective de la collecte et de la consignation de données, compte tenu de la participation de huit membres du personnel, la normalisation a été encouragée grâce à l'utilisation de modèles prédéfinis (voir l'Annexe 2 pour consulter le modèle et le tableau 1 pour la codification [c.-à-d. la description des phases contractuelles du BOA]).

Le personnel du BOA a examiné les dossiers de plaintes et consigné les données pertinentes en fonction de la nature des marchés (c.-à-d., de biens ou de services), le type de plainte (c.-à-d. phase contractuelle concernée), le ministère concerné, ainsi que les mesures prises ou la résolution obtenue. Seules les plaintes liées aux marchés d'approvisionnement ont été examinées et prises en compte dans cette évaluation. Tous les autres dossiers (p. ex., appels de demandes de renseignements généraux au Bureau) n'ont pas été comptés. Les données recueillies par le personnel du BOA ont été dépersonnalisées et tous les indicateurs ont été supprimés afin qu'elles puissent être rendues publiques. Les chercheurs ont consigné et codé les données dépersonnalisées.

Au total, 668 dossiers de plaintes ont été reçus du BOA et codés par les chercheurs. Sur ces 668 entrées, 480 étaient liées à des marchés de services, 125 à des marchés de biens, 7 ont été classées comme des marchés en partie de biens et en partie de services, et 56 étaient sans objet (S/O), car ils n'étaient pas définis ou non pertinents pour l'ensemble de données (p. ex., questions au BOA) (voir le tableau 3 et les tableaux de données 5 et tableau de données 6).

Tableau de données 5 : Types de plaintes par nombre de 2008 à 2014, n = 668
Types de plaintes Nombre
Biens 125
Service 480
Biens et service 7
S.O. 56

Aux fins de l'établissement du présent rapport final, ainsi que pour des raisons de comparabilité avec d'autres administrations, seuls les dossiers clairement définis comme étant liés à des biens ou des services ont été analysés. Pour ces raisons, le nombre de dossiers utilisables a été réduit, passant de 668 à 605.

Tableau de données 6 : Types de plaintes par pourcentage de 2008 à 2014, n=605
Types de plaintes Pourcentage (%)
Contrats de biens 19
Contrats de service 72
Contrats de biens et de service 1
S.O. 8

Cette méthodologie a été cruciale pour deux raisons. Tout d'abord, pour que les chercheurs puissent évaluer l'hypothèse1, toutes les plaintes ainsi que la distinction entre les marchés de biens et les marchés de services ont été présentées sous forme de tableau. En second lieu, pour évaluer l'hypothèse 2, il a été nécessaire d'établir un lien entre les plaintes et les phases contractuelles précises. Les phases de contrat prédéfinies du BOA ont été adoptées dans le présent rapport et ont été utilisées pour coder le « temps » (c.-à-d. la phase de contrat concernée) de la plainte, permettant de la lier à un ensemble d'étapes et de pratiques du processus d'approvisionnement. Voir le tableau 1 pour consulter les phases et leurs descriptions.

Lorsqu'elle est étayée par une masse critique de données, l'identification des phases contractuelles concernées peut permettre de suggérer des raisons à l'origine du nombre accru de plaintes sur les marchés de services par rapport à celles sur les marchés de biens. Par exemple, les plaintes liées aux phases 1 et 2 (voir le tableau 1 pour obtenir les définitions) peuvent suggérer des problèmes avant l'attribution des marchés liés à la formulation de la demande de propositions ainsi que des problèmes liés à l'évaluation et à l'interprétation des modalités du processus d'évaluation.

Pour évaluer les conclusions de la recherche et déterminer si des administrations similaires ont connu une répartition analogue des plaintes, une évaluation comparative a été entreprise à l'aide de données provenant d'administrations comparables. Les 50 États des États-Unis ont été ciblés aux fins de comparaison, car bon nombre d'entre eux présentent des similarités géographiques avec le Canada et travaillent avec des fournisseurs similaires. Bien que tous les États ne disposent pas des budgets du gouvernement du Canada ou de populations similaires à celles du Canada dans son intégralité, de nombreux États ont des processus de traitement des plaintes propres à l'approvisionnement dans leur système étatique.

En tant qu'association professionnelle, la NASPO produit de la recherche, organise des séances d'éducation et de formation et réunit ses membres pour trouver des solutions à ces problèmes et aux pratiques de l'approvisionnement public. En 2014, la NASPO a entrepris une étude sur les « pratiques d'approvisionnement étatiques ». Sur ses 50 membres, 42 disposent de législations, de règles ou de règlements liés aux plaintes en matière d'approvisionnement. Les chercheurs ont communiqué avec ces 42 états, en leur demandant des données sur le nombre de plaintes que leurs bureaux ont reçues, la différence entre les plaintes sur les marchés de biens et les marchés de services, ainsi que leurs définitions (si elles existent) de biens et de services (voir l'Annexe 3 pour obtenir un exemplaire de tableau de demande de données et l'Annexe 4 pour la liste des administrations consultées).

Seize administrations participantes ont transmis des données complètes ou partielles (y compris une définition de « service ») pour le présent rapport. Toutes les administrations ont eu la garantie que les données recueillies étaient anonymes afin qu'elles ne puissent pas être associées à une administration précise, mais certains représentants ont fait remarquer que leurs données étaient en fait accessibles au public.Note de bas de page 12 Les représentants en matière d'approvisionnement des États ont accordé un grand intérêt aux résultats de cette étude. Pour promouvoir la collaboration et favoriser les comparaisons entre les administrations, les données dépersonnalisées recueillies pour le présent rapport seront communiquées de façon globale aux administrations participantes.

La méthodologie du présent rapport est fondée sur une analyse inductive. Pour mener leur étude, les chercheurs sont passés de l'observation précise selon laquelle le BOA connaissait un nombre démesuré de plaintes sur les marchés de services à la découverte que la plupart des plaintes sont liées aux phases initiales du processus d'approvisionnement. Bien que l'ensemble de données du présent rapport ne puisse expliquer pourquoi cette constante existe, un raisonnement par induction confirme son existence.

Les données des administrations américaines ont confirmé que l'expérience du BOA n'était pas unique. Pour suggérer des explications potentielles et pour établir de futures orientations en matière de recherche, des experts en approvisionnement public ont été consultés. Ils sont arrivés à la conclusion que les systèmes actuels sont incompatibles pour l'approvisionnement de services, incompatibilité qui est exacerbée par le manque de capacités humaines en matière d'approvisionnement, entraînant un nombre accru de plaintes liées à des marchés de services. Ces explications potentielles méritent une recherche approfondie.

Conclusions

Dans cette section, nous analyserons les résultats du rapport sous l'angle de deux hypothèses et des résultats de leur mise à l'essai.

Il était primordial de vérifier s'il existait un nombre systématiquement plus élevé de plaintes relatives aux marchés de services par rapport à celles relatives aux marchés de biens, comme le suppose l'hypothèse de base de ce rapport. Les données ont confirmé l'hypothèse 1 : 79 % des plaintes pertinentes sont liées aux marchés de services, comparativement à 21 % pour les marchés de biens, selon les données depuis 2008 (voir le tableau de données 7).

Tableau de données 7 : Plaintes relatives aux biens par rapport à celles relatives aux services (selon les plaintes pertinentes seulement)
Plaintes relatives aux Pourcentage (%)
Biens 79
Services 21

En raison des données sur les plaintes liées aux services dépassant considérablement les données sur les plaintes liées aux biens, une série chronologique de plaintes depuis 2008 a été créée pour veiller à ce que l'écart ne puisse pas être attribué aux « pics » d'anomalies ou de plaintes dans des années précises. Comme il est indiqué dans le tableau de données 8, depuis 2008, les plaintes relatives aux marchés de services dépassent toujours les plaintes relatives aux marchés de biens, ce qui laisse supposer un ratio relativement stable (services par rapport à biens) au cours de la période d'étude.

Le nombre systématiquement plus élevé de plaintes relatives aux marchés de services par rapport à celles relatives aux marchés de biens peut laisser supposer que cette tendance est attribuable à une variable constante ou un ensemble de variables.

Le groupe d'experts ne s'est pas étonné du nombre considérablement plus élevé de plaintes relatives aux marchés de services. Par exemple, la National Association of State Procurement Officers (NASPO) a indiqué que l'achat de services peut s'avérer difficile s'il n'est pas effectué convenablement. L'organisation s'emploie actuellement à élaborer une plate-forme éducative de soutien aux marchés publics pour le personnel responsable de l'approvisionnement étatique, du premier échelon à la haute direction, ce qui comprend l'accès à l'éducation et la formation sur des sujets comme les méthodes de passation de marché des niveaux de service.

Puisqu'il a été établi que le nombre de plaintes relatives aux marchés des services est beaucoup plus élevé que le nombre de plaintes relatives aux marchés des biens, la prochaine section porte sur l'identification des variables potentielles afin de mieux comprendre la situation.

L'hypothèse 2 sous-jacente concerne l'approvisionnement en biens et en services. En se fondant sur l'hypothèse selon laquelle l'approvisionnement en biens et en services doit refléter leurs différents objectifs, la deuxième hypothèse vise à vérifier si le mode d'approvisionnement en biens et services peut être une variable du nombre plus élevé de plaintes relatives aux marchés des services, en raison de leurs objectifs différents. Sur le plan opérationnel, on a supposé que les distinctions relevaient d'une incompatibilité structurelle entre le modèle d'approvisionnement existant élaboré pour acheter des biens axés sur les intrants et l'utilisation du modèle pour acheter des services axés sur les résultats. Peut-on utiliser un modèle élaboré pour acheter des biens dans le cas de l'achat de services (souvent plus complexes)?

Tableau de données 8 : Nombre de plaintes reçues (par année) par type de plainte
Année Plaintes pour les biens Plaintes pour les services
2008-2009 29 63
2009-2010 8 26
2010-2011 14 53
2011-2012 22 85
2012-2013 14 80
2013-2014 20 78
2014-2015 18 95

La majorité des experts consultés ont souligné un problème de capacité en ressources humaines lorsqu'il était question de l'approvisionnement en services (voir la case 2). Du point de vue des experts, étant donné que l'approvisionnement en services vise un résultat et non un intrant, ce qui le distingue de l'approvisionnement en biens, il faut avoir recours à des processus différents (p. ex. évaluation) et une culture organisationnelle différente pour gérer ces dossiers.

Experts et importance de la capacité en ressources humaines

Afin d'enquêter sur les causes profondes possibles des plaintes relatives aux services dans le système d'approvisionnement, un groupe d'experts internationaux a été retenu selon les critères suivants :

  1. leur point de vue du secteur public mondial et leur expérience;
  2. leur connaissance des documents de recherche et universitaires et leur contribution au domaine des marchés publics;
  3. leur expérience en consultation et en évaluation des problèmes d'approvisionnement public pour déterminer et comprendre les avenues possibles d'une prochaine étude visant à évaluer les faiblesses et les problèmes du système.

En règle générale, les experts ont reconnu qu'au-delà des incompatibilités structurelles, l'approvisionnement est lié à un problème humain inhérent.

Case 2 : Les fonctions du groupe d'experts internationaux en approvisionnement public et leurs principales conclusions.

Comme l'a indiqué le professeur Stephen Gordon de l'Old Dominion University, l'approvisionnement public est plus qu'un processus; il fait partie d'un système complexe du gouvernement qui doit réagir à différentes pressions. Étant donné l'environnement complexe et dynamique de l'approvisionnement public en général, et le niveau supérieur de difficulté associé à l'approvisionnement en services par rapport à l'approvisionnement en biens, la capacité des responsables de l'approvisionnement et de la passation des marchés à exécuter l'approvisionnement en service comme il se doit est essentielle à la réussite stratégique des organisations publiques.

L'idée de mettre l'accent sur chacun des responsables individuellement a été réitérée par le professeur Dermot Cahill de l'Institute for Competition and Procurement Studies de l'Université de Bangor, et la NASPO qui fournit un soutien et une formation en matière d'approvisionnement. En général, les experts reconnaissent que le changement doit provenir de chaque responsable individuellement qui ajustera son analyse au cas par cas pour l'approvisionnement en service. À leur avis, il ne fait aucun doute que ce type de changement nécessite la mise en œuvre de programmes de formation et d'éducation, ainsi que des changements dans la culture organisationnelle.

En ce qui concerne la question de la capacité humaine, le professeur Khi Thai de la Florida Atlantic University a souligné notamment l'importance d'améliorer les procédures d'évaluation pour aider les responsables individuellement lors de l'évaluation des résultats. Des critères clairs liés aux services n'existent pas toujours; par conséquent, il peut être difficile d'obtenir des résultats. Selon le professeur Thai, il arrive souvent que les comités responsables de l'approvisionnement évaluent les prix par défaut, en considérant le coût le plus faible (c'est-à-dire le meilleur rapport qualité-prix) comme la meilleure option. Cependant, cette mesure peut être problématique, puisqu'elle pourrait ne pas aboutir au résultat souhaité. D'autres enquêtes sont nécessaires pour répondre à la question du « meilleur rapport qualité-prix par opposition au coût le plus faible » dans l'approvisionnement public, puisque la façon de comparer la qualité par rapport aux différences de prix reste à étudier.

Selon les consultations des chercheurs, les experts ont été unanimes à utiliser le terme « incompatibilité » pour expliquer la disparité entre le système d'approvisionnement réel en biens et l'approvisionnement en services.

Les données ont confirmé que l'hypothèse 2 détient le nombre le plus élevé de plaintes (55 %) déposées pour la phase de passation de marchés (phase no 2) depuis 2008. Au total, 668 dossiers de plaintes ont été reçus du BOA et codés par les chercheurs. Les phases connexes des marchés sont indiquées dans le tableau 3 et leurs importances relatives sont présentées dans le tableau de données 9.

Tableau 3 : Plaintes et phases des marchés connexes
Phase Total des plaintes connexes
1. Précontractuelle
106
2. Passation du marché
369
3. Administration du marché
109
4. Suivant l'attribution du marché
12
1&2
5
2&3
1
2&4
1
3&4
1
S.O.
64
Total
668
Tableau de données 9 : Pourcentage de plaintes par phase du marché
Phase du marché Pourcentage (%)
Phase 1 : précontractuelle 16
Phase 2 : passation de marché 55
Phase 3 : administration des marché 16
Phase 4 : suivant le marché 2
S.O. (non défini ou non pertinent) 10
Combinées 1

Aux fins d'établissement de ce rapport, on a seulement analysé les dossiers liés clairement aux phases 1 à 4. Comme il a été noté précédemment, les classifications combinées, ainsi que les dossiers qui étaient sans objet (S.O.) ont été éliminés. Pour ces raisons, le nombre de dossiers utilisables a été réduit, passant de 668 à 596. Le nombre de dossiers utilisables a été réduit à 563 en analysant seulement les dossiers qui étaient clairement définis comme étant liés à des biens ou à des services (en éliminant, comme il a été effectué précédemment, les dossiers sans objet et les étiquettes de biens et de services). La répartition des plaintes par phase de marché après la réduction de l'échantillon est présentée à le tableau de données 10.

Tableau de données 10 : Nombre de plaintes par phase du marché
Phase du marché Nombre de plaintes
Phase 1 102
Phase 2 350
Phase 3 99
Phase 4 12
Tableau de données 11 : Plaintes relatives aux services seulement par phase de marché (2008-2014)
Phase du marché Nombre de plaintes
Phase 1 77
Phase 2 281
Phase 3 79
Phase 4 8
Tableau de données 12 : Plaintes relatives aux biens par phase du marché (2008-2014)
Phase du marché Nombre de plaintes
Phase 1 25
Phase 2 69
Phase 3 20
Phase 4 4

Lorsqu'on les classe en fonction de la phase contractuelle, la plupart des plaintes sont liées aux phases 1, 2 et 3 (voir tableau de données 10), la vaste majorité des plaintes étant liées précisément à la phase 2. Cette tendance s'observe pour les plaintes relatives à des marchés de biens et des marchés de services lorsqu'on les isole, et, dans les deux cas, on constate un nombre accru de plaintes liées à la phase de passation de marchés 2 (voir tableaux de données 11 et tableau des données 12).

Le fait que les problèmes proviennent essentiellement de la phase de passation de marchés 2 laisse croire que ce n'est pas la nature subjective de l'évaluation d'un service qui est en cause. Puisque la phase 2 comprend les étapes de l'évaluation à l'attribution du marché, on pourrait plutôt supposer qu'il existe une incompatibilité avec la stratégie, les personnes, les processus et l'infrastructure qui contribuent au système d'approvisionnement, éventuellement pour l'approvisionnement en biens et en services. Par exemple, si un organisme gouvernemental fait un appel d'offres pour des logiciels, il peut publier une demande de propositions portant sur de la main-d'œuvre, à un taux horaire. L'agent semble procéder à l'achat d'un bien (main-d'œuvre) alors qu'en fait, il devrait rechercher une solution à un problème et formuler sa demande en conséquence.

Puisque les plaintes survenant à la phase 2 portent davantage sur les biens que sur les services, il convient d'approfondir la recherche afin de déterminer précisément quelles variables peuvent contribuer à ce résultat. Les soumissionnaires non retenus déposent-ils des plaintes, ce qui contribuerait à l'augmentation du nombre de plaintes? L'évaluation des soumissions est-elle une source de conflit pour les fournisseurs? Les demandes de propositions sous-jacentes manquent-elles de clarté, ce qui pourrait amener des fournisseurs inappropriés à soumissionner? Des éléments précis du système d'approvisionnement peuvent-ils être isolés afin d'expliquer l'écart entre les plaintes? Est-il question d'un problème de capacité humaine? Ou d'une combinaison des deux?

Bien que les résultats du présent rapport ne soient pas définitifs, les éléments de preuve obtenus lors de la consultation auprès du comité d'experts en matière d'approvisionnement public laissent supposer que la formulation des demandes de propositions ainsi que l'évaluation des soumissions posent problème et entraînent une augmentation du nombre de plaintes liées aux marchés de services. Comme dans l'exemple d'achat de logiciels mentionné ci-dessus, les responsables de l'approvisionnement public peuvent se mettre dans une position inhérente de désavantage en traitant l'approvisionnement comme un processus linéaire (par exemple, en cochant des cases) pouvant être appliqué à l'intégralité du processus, sans égard au type d'approvisionnement en cause.

Données comparatives

Pour vérifier les constatations tirées à partir des données du BOA, les chercheurs ont recueilli des données auprès des administrations comparables dans les provinces canadiennes et les États américains. Tous les territoires et provinces canadiens (à l'exception des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et de l'Île-du-Prince-Édouard) ont des ombudsmans provinciaux (voir tableau 4). Ces bureaux jouent habituellement le rôle d'ombudsman général, responsable de la gestion des plaintes liées aux services provinciaux, par exemple, la santé, et relèvent directement de la législature (contrairement au BOA fédéral). Il n'existe aucun équivalent provincial d'ombudsman de l'approvisionnement au pays. La majorité des ombudsmans provinciaux reçoivent les plaintes liées aux marchés d'approvisionnement (le Québec accepte uniquement les plaintes liées à l'accès provincial aux services). En raison de leur faible fréquence de plaintes, la plupart des bureaux provinciaux ne recueillent pas de données sur les plaintes en matière d'approvisionnement. Empiriquement, toutefois, les bureaux provinciaux participants ont signalé un nombre accru de plaintes liées aux marchés de services lorsque des plaintes liées aux marchés d'approvisionnement sont reçues.

Tableau 4 : Éléments de preuve empiriques sur les plaintes liées à des marchés d'approvisionnement des bureaux d'ombudsman provinciaux du Canada

Province et commentaires

  • Alberta
    • Province visée par des plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement; quelques plaintes reçues.
    • Quelques plaintes reçues concernant principalement les services.
  • Colombie-Britannique
    • Province visée par les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement.
    • 289 dossiers de plaintes depuis 2008 (incapacité à examiner les biens par rapport aux services).
  • Manitoba
    • Non recevable
  • Nouveau-Brunswick
    • Non recevable
  • Terre-Neuve-et-Labrador
    • Province visée par les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement.
    • Environ 16 plaintes depuis 2002.
    • La majorité était liée aux marchés de service.
  • Nouvelle-Écosse
    • Non recevable
  • Ontario
    • Province visée par les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement.
    • La plupart étaient liées aux services.
  • Québec
    • Sans objet. Accepte seulement les plaintes liées à l'accès provincial aux services.
  • Saskatchewan
    • Province visée par les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement.
    • Reçoit rarement de telles plaintes.
  • Yukon
    • Province visée par les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement. Aucune donnée sur les plaintes.

Nota : Les provinces et territoires canadiens (à l'exception des Territoires du Nord-Ouest, du Nunavut et de l'Île-du-Prince-Édouard) ont des ombudsmans provinciaux.

Bien que les données canadiennes n'aient pas permis d'étayer les constatations initiales du rapport, les États américains ont fourni une base fertile permettant d'établir des comparaisons. On a communiqué avec les 42 administrations comparables tirées de l'étude réalisée par la NASPO en 2014 afin de demander des données sur les plaintes liées à l'approvisionnement.

Tableau de données 13 : Administration comparative - Échantillon de la population
Administrations Nombre
Échantillon de la population totale 42
Administrations répondantes 16
Administrations participantes 11
Échantillon pertinent 5

Comme le montre le tableau de données 13, sur les 42 administrations consultées, 16 ont répondu et ont fourni des données ou des renseignements, y compris des données sur les plaintes et des définitions sur les notions de biens et de services. De ces 16 administrations, 11 ont précisément communiqué des données sur les plaintes. De ces 11, 5 ont fait le suivi de la différence entre le nombre de plaintes liées aux marchés de services et aux marchés de biens, et ce, sur base annuelle. Ces cinq administrations ont servi comme échantillon de population comparatif aux fins de l'établissement du présent rapport. Deux autres administrations ont fourni des données sur les plaintes en établissant une différence entre les biens et les services, mais seulement de façon regroupée et non sur une base annuelle. Afin de s'assurer de la comparabilité de ces données avec celles du BOA et de vérifier les niveaux de plaintes à l'échelle des séries chronologiques de données, seules les administrations ayant fait le suivi des données de plaintes portant sur les marchés de services et les marchés de biens sur une base annuelle ont été utilisées.

Les tableaux de données 14 à 18 décrivent le nombre de plaintes en fonction du type de plainte pour les administrations 1 à 5, sur une base annuelle.

Tableau de données 14  : Administration 1, type de plainte, par année
Année Nombre de plaintes relatives aux biens Nombre de plaintes relatives aux services
2008 6 9
2009 5 12
2010 11 11
2011 7 4
2012 5 11
2013 2 3
2014 1 5

Remarque : En 2011, l'approvisionnement en services de Technologie de l'information (TI) pour l'administration 1 a été transféré à une direction générale administrative distincte.

Tableau de données 15 : Administration 2, type de plainte, par année
Année Nombre de plaintes relatives aux biens Nombre de plaintes relatives aux services
2008 25 16
2009 36 14
2010 24 17
2011 33 29
2012 30 18
2013 12 18
2014 10 15
Tableau de données 16 : Administration 3, type de plainte, par année
Année Nombre de plaintes relatives aux biens Nombre de plaintes relatives aux services
2008 0 0
2009 0 2
2010 0 2
2011 3 2
2012 1 1
2013 11 11
2014 1 5

Remarque : Données non recueillies dans l'administration 3 avant 2009.

Tableau de données 17 : Administration 4, type de plainte, par année
Année Nombre de plaintes relatives aux biens Nombre de plaintes relatives aux services
2008 3 16
2009 7 12
2010 2 24
2011 0 16
2012 1 18
2013 4 9
2014 2 10
Tableau de données 18 : Administration 5, type de plainte, par année

Remarque : Données non recueillies dans l'administration 5 avant 2012.

Année Nombre de plaintes relatives aux biens Nombre de plaintes relatives aux services
2012 15 10
2013 14 9
2014 15 10

Trois des cinq administrations ont indiqué un nombre accru de plaintes relatives aux marchés de services par rapport aux marchés de biens. De façon regroupée (c'est-à-dire les données sur le nombre total de plaintes liées aux biens et aux services depuis 2008), et ce, en comptant deux administrations supplémentaires qui ont fourni des données, mais non une base annuelle, les données recueillies indiquent une tendance similaire à celles du BOA, selon laquelle les administrations américaines enregistrent, depuis 2008, un nombre supérieur de plaintes liées aux marchés de services qu'à celui des plaintes liées aux marchés de biens.

Tableau de données 19 : Comparaison du total de plaintes par type et nombre des administrations 1 à 7 et du BOA
Administration Plaintes relatives aux biens Plaintes relatives aux services
1 37 55
2 170 127
3 16 23
4 19 105
5 15 10
6 25 229
7 33 2
BOA 125 480

Compte tenu des tendances observées dans les données des administrations américaines, le nombre accru de plaintes liées aux marchés de services qu'a connu le BOA ne semble pas exceptionnel. La recherche comparative a également mis en évidence le fait que certaines administrations font la distinction entre les biens, les services, les TI et même certains matériaux de construction. Ces distinctions ont été reconnues sur le plan administratif en séparant les fonctions d'approvisionnement en différents organismes.

Au Mississippi, par exemple, il existe quatre organismes de surveillance de l'approvisionnement ayant été établis en reconnaissance de leurs différences : une pour les marchandises (non liées aux TI), un pour les services, un pour les travaux de construction et un pour les services de TI. Cette différenciation souligne les processus et l'expertise distincts requis pour l'approvisionnement en biens par rapport à l'approvisionnement en services. La Pennsylvanie a souligné la complexité de l'approvisionnement en services de TI en déléguant la responsabilité à l'Office of Administration, du Bureau du gouverneur, et ce, depuis 2011.

Ayant connu des difficultés d'approvisionnement dans le cadre de grands projets de TI (p. ex. annulation ou suspension des projets de TI après des années de développement, projets excédant les coûts et les délais prévus), la Californie a mis sur pied un groupe de travail, en l'occurrence le California Task Force on Reengineering IT Procurement for Success pour étudier la situation et fournir des solutions. Dans le rapport qu'il a présenté en août 2013, ce groupe a formulé diverses recommandations visant à améliorer l'approvisionnement en TI grâce à une phase préalable au marché plus approfondie, à des ressources humaines disposant d'une expertise en matière d'approvisionnement, à des changements dans l'évaluation des soumissions, etc. Ces recommandations semblent cadrer avec les constatations du présent rapport, lesquelles révèlent une incompatibilité entre l'approvisionnement en services et le système d'approvisionnement actuel, y compris en ce qui concerne la stratégie, les personnes, les processus et l'infrastructure.

Observations et étapes suivantes

La demande de l'ombudsman de l'approvisionnement d'évaluer un nombre démesuré de plaintes relatives aux marchés de services sous l'angle des données sur les plaintes semble être originale. Les conclusions de ce rapport peuvent effectivement refléter les limites d'une analyse potentielle pour vérifier les deux hypothèses, selon les données disponibles, un ensemble composé de données comparatives et les consultations d'experts.

Les observations suivantes découlent des données recueillies pour ce rapport :

  1. Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) n'est pas le seul à faire face à un nombre supérieur de plaintes relatives aux marchés de services.
  2. Il existe une incompatibilité entre l'acquisition de services axés sur les résultats et le système d'approvisionnement axé sur les biens sous-jacent.
  3. D'autres recherches sont nécessaires pour trouver des explications afin de tirer des conclusions définitives sur les raisons pour lesquelles le BOA obtient ces résultats, ainsi que sur leurs causes.

Bien que le nombre de plaintes relatives aux services au Canada ait dépassé leur augmentation relative en volume, des liens de causalité ne peuvent pas être établis pour expliquer le nombre démesuré de plaintes relatives aux marchés de services déposées auprès du BOA. Les données du SCT indiquent que la quantité d'approvisionnement en biens dépasse toujours le nombre de marchés de services d'approvisionnement; toutefois, les marchés de services sont toujours touchés par un nombre supérieur de plaintes.

En l'absence d'autres renseignements provenant des dossiers du BOA ou des entrevues avec les fournisseurs, les données du BOA ne font qu'indiquer un nombre supérieur de plaintes pour l'étape 2 du marché. Lors de la discussion sur les résultats, les membres du groupe d'experts en sont parvenus à une interprétation quasi unanime. Les commentaires des experts reposaient sur l'idée que la capacité humaine était le facteur le plus important des plaintes fondées sur les marchés de services. Le processus d'approvisionnement sous-jacent au personnel ne convient pas à l'approvisionnement en services complexe, fondé sur les résultats. Les incitatifs politiques et bureaucratiques sèment la confusion, laissant ainsi nébuleuse l'obligation de rendre compte en matière d'approvisionnement.

On a demandé aux chercheurs de mieux comprendre pourquoi les plaintes relatives aux services étaient plus nombreuses que celles liées aux biens. Au-delà de l'analyse entreprise dans ce rapport, les données ne peuvent pas être extrapolées davantage pour expliquer ou prouver pourquoi il existe un nombre supérieur de plaintes relatives aux services. Par conséquent, les suggestions concernant une prochaine étude sont faites selon les consultations d'experts pour arriver aux conclusions actuelles et proposer des orientations pour les prochaines études.

Les données expliquant pourquoi le nombre de plaintes relatives aux marchés de services est supérieur peuvent être recueillies de différentes façons, par exemple, au moyen d'une analyse et d'une évaluation internes, puisque le personnel du BOA dispose de l'accès le plus direct aux dossiers. Les orientations futures des recherches peuvent comprendre : l'analyse comparative des administrations ayant un niveau élevé de plaintes relatives à l'approvisionnement effectué dans le cadre des marchés de services, ainsi que les administrations qui considèrent l'achat de services comme une question distincte (par exemple, en la plaçant dans un ministère distinct); l'entrevue avec les autorités responsables des approvisionnements du secteur public pour déterminer si l'approvisionnement en service et l'approvisionnement en biens sont perçus différemment; l'entrevue avec les plaignants afin de mieux comprendre la nature de leur plainte.

Le processus d'approvisionnement public est une entreprise multidimensionnelle dans un cadre complexe d'incitatifs et de règlements politiques. L'approvisionnement d'aujourd'hui ne se limite pas à l'acquisition d'un article. En raison de l'approvisionnement accru en divers services et des différentes exigences liées à l'approvisionnement en service axé sur le résultat ou la solution, il pourrait être nécessaire de réexaminer les stratégies, les processus et les ressources humaines requises pour obtenir de façon efficace un service.

Annexe 1 : Réalisation du mandat de l'ombudsman de l'approvisionnement

L'ombudsman de l'approvisionnement réalise son mandat en évaluant les pratiques d'approvisionnement des ministères et en recevant les plaintes des fournisseurs canadiens. Les pratiques d'approvisionnement ministérielles sont examinées notamment pour veiller à ce qu'elles s'harmonisent avec les politiques du Cabinet, respectent la Loi sur la gestion des finances publiques, se conforment aux examens précédents des pratiques d'approvisionnement ministérielles, etc. Les plaintes relatives aux marchés d'approvisionnement, qui constituent l'élément central de ce rapport, ont tendance à se répartir dans deux catégories : la première regroupe les plaintes contestant l'attribution d'un marché; la deuxième regroupe les plaintes contestant l'administration d'un marché.

Pour les deux types de plaintes, les fournisseurs canadiens peuvent déposer une plainte par écrit auprès de l'ombudsman de l'approvisionnement (Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, 22.2 [1]) dans les 30 jours suivants l'annonce de l'attribution d'un marché (et jusqu'à 90 jours suivant l'annonce si une exception est accordée par le BOA) (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement 7[1]). Une plainte est jugée close lorsque l'ombudsman de l'approvisionnement reçoit les renseignements nécessaires qui comprennent les documents pour établir la plainte, les faits et les motifs de la plainte, le bénéfice net que le plaignant aurait pu obtenir et le coût de présentation de la soumission du plaignant (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 7[4]). Une fois que la plainte est déposée, l'ombudsman de l'approvisionnement dispose de 10 jours ouvrables pour faire savoir au plaignant et au ministère concerné si la plainte sera examinée ou non (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 8).

Au-delà du respect des exigences minimales en matière d'information définies à l'article 7 du Règlement, les faits et les motifs liés à la plainte ne peuvent jamais avoir fait l'objet de procédures ni avoir été portés devant le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), et ne peuvent pas être exemptés par des lois (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 9[1]). En tout temps, un examen par l'ombudsman de l'approvisionnement peut prendre fin en cas de non-respect des exigences, si le plaignant retire la plainte, si l'attribution du marché est annulée ou si l'ombudsman de l'approvisionnement « détermine que la plainte est futile ou vexatoire » (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 10).

L'ombudsman de l'approvisionnement passe généralement en revue les plaintes « selon un processus d'examen simple » (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 11[1]). Les ministères concernés disposent de 15 jours ouvrables pour fournir des commentaires au plaignant concernant le dossier. Un processus d'examen élargi à la demande du plaignant ou du ministère ou à l'initiative de l'ombudsman de l'approvisionnement est également possible. Les parties concernées doivent être avisées immédiatement si l'ombudsman de l'approvisionnement entreprend un examen élargi.

En ce qui concerne un examen élargi, la nature de la plainte, la valeur du marché, la complexité des exigences de la soumission ou du processus d'approvisionnement, les répercussions possibles que les constatations et les recommandations pourraient avoir sur les opérations et les ressources gouvernementales doivent être prises en considération (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 11[2]). Durant un examen élargi, l'ombudsman de l'approvisionnement examine le dossier de plainte et agit en médiateur, alors que le ministère concerné et le plaignant fournissent des commentaires, en offrant la possibilité à l'autre partie de donner sa réponse dans les 10 jours ouvrables (en commençant par le ministère) (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 11[2]).

Peu importe si un examen simple ou élargi est entrepris par l'ombudsman de l'approvisionnement, ce dernier est tenu de faire rapport de ces constatations et recommandations dans un délai maximal de 120 jours ouvrables suivant le dépôt de la plainte (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 14) au plaignant, au ministre concerné et au ministre de TPSGC. Le pouvoir de l'ombudsman de l'approvisionnement est restreint à la recommandation du versement d'une indemnité si cela est raisonnableNote de bas de page 13, étant donné qu'il n'y a que le gouverneur en conseil qui peut imposer des amendes (Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, 23(2)).

Lorsque l'ombudsman de l'approvisionnement examine les plaintes relatives à l'administration d'un marché, le même processus de validation que celui des plaintes relatives à l'attribution des marchés est suivi. Cependant, le processus d'examen diffère légèrement. Pour examiner une plainte relative à l'administration d'un marché, l'ombudsman de l'approvisionnement détermine si l'administration était raisonnable compte tenu des circonstances et si les parties ont été de mauvaise foi (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 20). Bien que l'ombudsman de l'approvisionnement ne puisse pas faire de recommandations pour modifier les conditions du marché ou proposer une mesure corrective autre que celles prévues au marché (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 21), il existe d'autres moyens de règlement, notamment au moyen du processus de règlement extrajudiciaire des différends (RED).

Le RED est une option de règlement des différends à la demande d'une partie concernant le marché lié à « un différend sur l'interprétation ou l'application des conditions du marché » (Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, 23[1]). Afin d'aller de l'avant avec le RED, l'ombudsman de l'approvisionnement doit obtenir l'accord de toutes les parties, et les participants doivent s'entendre sur la prise en charge des coûts. Le RED se déroule uniquement si les parties acceptent les conditions.

Annexe 2 : Modèle de collecte de données

No de dossier/
fournisseur
Nature du marché
(B ou S)
Industrie Devis de fournisseurs Ministère connexe Nature de plainte Phase connexe (1-4) Résolution? (O/N) Date de la plainte (mois et année) Date de règlement (mois et année)
2012/13-115 (S) S.O. S.O. Conseil national de recherches du Canada Cote de sécurité 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; pris en considération pour les prochains examens des pratiques d'approvision-
nement
août 2012 Non indiqué
2012/13-301 (S) S.O. S.O. Commission canadienne de sûreté nucléaire Commission occulte 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; le Bureau du Conseil privé (BCP) mène une enquête de façon centralisée févr. 2013 Non indiqué
2012/13-267 (S) S.O. S.O. À l'échelle du gouvernement Relations employeur-
employé
1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; problème systémique, pris en considération pour les prochains examens des pratiques d'approvision-
nement
janv. 2013 Non indiqué
2014/15-159 (S) S.O. S.O. TPSGC au nom de Santé Canada Sécurité 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; aucun détenteur de marché août 2014 Non indiqué
2014/15-511 (S) S.O. S.O. S.O. Sécurité 1- Phase préalable à l'attribution du marché A fourni des renseignements au Service canadien de renseignements criminels (SCRC) mars 2015 Non indiqué
2014/15-002 (S) S.O. S.O. Agence du revenu du Canada Énoncé des travaux 1- Phase préalable à l'attribution du marché N'a pas donné l'autorisation de communiquer avec le ministère avr. 2014 Non indiqué
2014/15-491 (S) S.O. S.O. TPSGC Bibliothèque et Archives Canada Travail non obtenu 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; AMA févr. 2015 Non indiqué
2014/15-489 (S) S.O. S.O. S.O. Plan d'évaluation et de sélection 1- Phase préalable à l'attribution du marché A fourni des options à prendre en considération févr. 2015 Non indiqué
2013/14-336 (S) S.O. S.O. Tribunal canadien des droits de la personne Construire directement avec les ressources de l'entreprise 1- Phase préalable à l'attribution du marché Le plaignant n'a pas fourni de document écrit déc. 2013 Non indiqué
2012/13-303 (S) S.O. S.O. Industrie Canada Critères obligatoires restrictifs 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat; le BOA était seulement mis en copie fév. 2013 Non indiqué
2011/12-221 (S) S.O. S.O. Non indiqué Exigences contraignantes 1- Phase préalable à l'attribution du marché Retiré nov. 2011 Non indiqué
2010/11-061 (S) S.O. S.O. TPSGC Critères de sélection favorisant un soumissionnaire 1- Phase préalable à l'attribution du marché Hors mandat juin 2010 Fermé
2014/15-301 (S) S.O. S.O. Inconnu Énoncé des travaux et plan d'évaluation et de sélection 1- Phase préalable à l'attribution du marché Serait pris en considération pour les prochains examens des pratiques d'approvision-
nement
nov. 2014 Non indiqué

Annexe 3 : Tableau de demande de données utilisé

Nom de l'administration :

Total des plaintes annuelles
Ce tableau est seulement à titre d'exemple et ne contient aucune donnée.
Année Nombre total de plaintes
2008  
2009  
2010  
2011  
2012  
2013  
2014  
Plaintes relatives aux biens par rapport aux services
Ce tableau est seulement à titre d'exemple et
ne contient aucune donnée.
Année Plaintes relatives aux biens Plaintes relatives aux services
2008    
2009    
2010    
2011    
2012    
2013    
2014    
Définitions
Ce tableau est seulement à titre d'exemple et ne contient aucune donnée.
Biens Services
   

Annexe 4 : Nom de la juridiction

  1. Alabama
  2. Alaska
  3. Arizona
  4. Arkansas
  5. Californie
  6. District de Columbia
  7. Delaware
  8. Floride
  9. Géorgie
  10. Hawaii
  11. Idaho
  12. Illinois
  13. Indiana
  14. Iowa
  15. Kansas
  16. Louisiane
  17. Maine
  18. Maryland
  19. Michigan
  20. Mississipi
  21. Missouri
  1. Montana
  2. Nebraska
  3. Nevada
  4. New Hampshire
  5. New Jersey
  6. Nouveau-Mexique
  7. New York
  8. Caroline du Nord
  9. Dakota du Nord
  10. Oklahoma
  11. Oregon
  12. Pennsylvanie
  13. Rhode Island
  14. Caroline du Sud
  15. Tennessee
  16. Utah
  17. Vermont
  18. Virginie
  19. Washington
  20. Virginie-Occidentale
  21. Wisconsin

Bibliographie

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Experts consultés

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  • Paul Emanuelli, General Counsel and Managing Director, The Procurement Office, Toronto, Canada.
  • Krista Ferrel (pour la NASPO), Director of Strategic Programs, National Association of State Procurement Officials, États-Unis.
  • Steven Graves, professeur, Massachusetts Institute of Technology (MIT), États-Unis.
  • Stephen B. Gordon, Professor of Practice, Public Administration, Old Dominion University, États-Unis.
  • Khai Thai, School of Public Administration, Florida Atlantic University, États-Unis.

Notes de bas de page

Note de bas de page 1

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En avril 1873, on a découvert que le premier ministre Sir John A. Macdonald avait accepté d'importantes sommes d'argent de Sir Hugh Allan. En échange, Sir Allan avait l'assurance qu'il se verrait attribuer des marchés lucratifs pour la construction du chemin de fer transcontinental, le Canadien Pacifique. Une commission d'enquête parlementaire a été mise sur pied en août 1873 pour enquêter sur ce qui est devenu le scandale du Pacifique. Au vu des preuves confirmant le scandale, le gouvernement de Sir John A. Macdonald a dû démissionner en novembre 1873 et une élection générale s'en est suivie. En 1878, le gouvernement de Sir John A. Macdonald a été réélu et est revenu au pouvoir (Bibliothèque et Archives Canada (2001), « ARCHIVÉE - La Confédération canadienne, » (consulté le 12 juin 2015).

Note de bas de page 2

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Cf., gouvernement du Canada, (2015), Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux.

Note de bas de page 3

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Cf., gouvernement du Canada, (2015), Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement.

Note de bas de page 4

Le gouverneur en conseil ou le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux peut attribuer d'autres tâches ou fonctions à l'ombudsman de l'approvisionnement portant sur les pratiques d'approvisionnement en biens et en services.

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Note de bas de page 5

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Consulter également le site Web du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement.

Note de bas de page 6

Compte tenu de la complexité de l'approvisionnement en services, il est conseillé au gouvernement du Canada d'élaborer une définition du service (ou de définir ce qui ne constitue pas des services).

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Note de bas de page 7

Retour à la référence de la note de bas de page 7

Glossaire du Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (2015) 1. Glossaire du Guide des approvisionnements, (consulté le 27 avril 2015).

Note de bas de page 8

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« Publications – Données sur les marchés » du Secrétariat du Conseil du Trésor (2013), (consulté le 27 avril 2015).

Note de bas de page 9

Pour les administrations étrangères, les définitions ont été obtenues grâce à des échanges de courriels avec les agents d'approvisionnement des différents États, aux fins de collecte de données.

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Note de bas de page 10

Six consultations ont été entreprises auprès d'universitaires et de praticiens du domaine de l'approvisionnement. Pour connaître la liste d'experts consultés, se reporter à la section « Experts consultés » de la bibliographie.

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Note de bas de page 11

Des modifications ont été apportées aux hypothèses initiales évaluées en fonction de la disponibilité des données et des consultations d'experts.

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Note de bas de page 12

Les administrations ayant rendu publiques leurs données sur les plaintes liées à l'approvisionnement ont cité la transparence et l'obligation de rendre compte comme mécanismes pour améliorer la qualité de leur travail. Si le public peut surveiller les plaintes et la catégorie auxquelles elles appartiennent, le système peut être davantage porté à observer des pratiques d'approvisionnement plus efficaces.

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Note de bas de page 13

Selon le Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, le versement d'une indemnité peut être recommandé par l'ombudsman de l'approvisionnement des façons suivantes :

13. (1) Sous réserve du paragraphe (2), l'ombudsman de l'approvisionnement peut :

  1. soit recommander le versement d'une indemnité pour le bénéfice que le plaignant aurait pu réaliser si, n'eût été les actions du ministère contractant, il s'était vu attribuer le marché de l'État visé par la plainte. Cette indemnité ne peut excéder le moindre des montants suivants :
  • le bénéfice net, moins les coûts de soumission, le cas échéant, que le plaignant aurait pu réaliser — sans tenir compte de la valeur d'options ou de prolongations du marché —, s'il s'était vu attribuer le marché de l'État à la moindre des valeurs des soumissions suivantes : celle à laquelle il a soumissionné pour ce marché, le cas échéant, ou celle à laquelle le marché a été attribué,
  • 10 % de la valeur du marché de l'État à laquelle il a été attribué, sans tenir compte de la valeur d'options ou de prolongations du marché, moins les coûts de soumission, le cas échéant,
  1. soit recommander le versement d'une indemnité égale aux coûts de soumission du plaignant, mais n'excédant pas le montant égal à 10 % de la valeur du marché de l'État à laquelle il a été attribué, sans tenir compte de la valeur d'options ou de prolongations du marché.

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