Bonnes pratiques

Différentes approches innovantes en approvisionnement du Royaume-Uni

De temps à autres, le Bureau est informé de différentes approches innovantes qui sont utilisées par d’autres juridictions ou d’autres pays. L’ombudsman de l’approvisionnement a reçu récemment un document d’orientation élaboré par l’Institute for Competition and Procurement Studies de l’Université de Bangor au Royaume-Uni intitulé « Simplified Open Procedure Guidance ».

La procédure simplifiée présente les nouvelles pratiques d’approvisionnement pouvant faciliter l’annonce et l’attribution des contrats sous les seuils monétaires de l’Union européenne. Ces nouvelles pratiques visent à remplacer la procédure d’attribution de contrat habituelle ouverte ainsi que la pratique consistant à demander des prix, lesquelles occasionnent des coûts trop élevés et constituent des obstacles pour les petites entreprises. La procédure simplifiée est entièrement électronique, peut être effectuée en moins de 40 jours du début à la fin, et est bénéfique pour les fournisseurs et les responsables de l’approvisionnement du secteur public puisqu’elle augmente la transparence et réduit les coûts d’option ainsi que des transactions.

Cette procédure simplifiée est un bon exemple des avancées dans ce domaine qui permettent de moderniser et de rendre l’approvisionnement plus transparent tout en répondant aux nombreuses inquiétudes soulevées à notre bureau par les fournisseurs canadiens au sujet du système fédéral des achats.

Le Bureau a tenté de savoir si des initiatives similaires existaient pour le système canadien. Rien n’a été trouvé.

Vérifications et contre-vérifications – Mise sur pied d'un comité d'examen des approvisionnements

Les ministères doivent disposer de mécanismes de vérification et de contre-vérification pour garantir la saine gestion des finances publiques, y compris des dépenses en biens et services. Dans le cadre d'un examen de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement de différents ministères, l'ombudsman de l'approvisionnement a eu l'occasion d'observer les pratiques décrites ci-dessous, qui pourraient aider les ministères à renforcer leur propre fonction de surveillance.

  • Tenir à jour le cadre de référence des comités d'examen de l'approvisionnement pour s'assurer que l'information est toujours actuelle (c.-à-d. mandat et pouvoirs, membres qui comprennent le processus d'approvisionnement, examen des projets de marché au début d'un processus d'approvisionnement et types de marchés examinés).
  • Utiliser une liste de contrôle ou un modèle pour s'assurer que les principaux risques ministériels sont abordés dans les documents présentés aux fins d'examen.
  • Les directives sur la préparation des documents à présenter aux fins d'examen au comité devraient comprendre des questions supplémentaires permettant aux personnes qui ont élaboré ces documents de s'assurer de n'avoir rien oublié. Ces questions s'ajoutent à la liste de contrôle et au modèle mentionnés ci-dessus.
  • Élaborer un processus d'examen simplifié pour les projets de marché à faibles risques, qui prévoit des processus de saine gestion des risques et une utilisation appropriée des ressources.
  • Soutenir le comité d'examen des approvisionnements à l'aide d'un système informatisé qui permet d'assurer un suivi de l'évolution des décisions prises.
  • Établir un moyen de repérer les marchés qui arrivent à échéance pour ne pas qu'ils soient renouvelés automatiquement et s'assurer que les options du marché initial ne soient pas exercées avant qu'un nouvel appel à la concurrence soit envisagé.
  • Faire en sorte que le comité d'examen des approvisionnements puisse mesurer les répercussions de ses décisions, soit déterminer si ses décisions ont pour effet d'améliorer l'activité d'approvisionnement du ministère ou de lui nuire.
  • Faire en sorte que le comité d'examen des approvisionnements puisse vérifier où en sont les projets de marchédans leprocessus d'examen afin d'en aviser les clients.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Fonction De Surveillance Et De Remise En Question De L'approvisionnement.

Nouvelles sur les soumissions

Les fournisseurs investissent temps et effort pour soumissionner les marchés (contrats) de biens et de services du gouvernement. Compte tenu de cet investissement, il est normal qu'ils s'attendent à recevoir des nouvelles de leur soumission. S'ils ne reçoivent pas de nouvelles ni de renseignements pertinents, cela pourrait les dissuader de soumissionner de nouveau. L'ombudsman de l'approvisionnement a examiné les pratiques concernant la communication des résultats aux fournisseurs (séances d'information / débreffage). Il a relevé très peu d'uniformité d'un ministère à un autre et à l'intérieur d'un même ministère parmi les participants à l'examen, mais a tout de même observé les bonnes pratiques ci-dessous.

  • Inclure, dans les demandes de soumissions, une disposition informant les fournisseurs qu'ils peuvent demander une séance d'information / débreffage.
  • Informer les fournisseurs du moment où ils pourront demander une séance d'information / débreffage et de la nature des renseignements qu'ils peuvent s'attendre à recevoir.
  • Fournir des directives aux personnes participant au processus d'approvisionnement sur la nature des renseignements pouvant être divulgués et les moyens à utiliser à cette fin.
  • Établir une politique sur les séances d'information / débreffage et la divulgation des renseignements et la communiquer au personnel de l'approvisionnement et aux fournisseurs.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Débreffages à l'intention des fournisseurs.

Contestation des préavis d'adjudication de contrat

Le gouvernement publie des préavis d'adjudication de contrat, ou préavis d'adjudication de contrat (PAC), pour agir en toute transparence lorsqu'il prévoit attribuer un marché (contrat) directement à un fournisseur précis. Il publie un PAC lorsqu'il a la quasi-certitude qu'il n'existe aucun autre fournisseur en mesure d'offrir les biens ou services dont il a besoin.

Dans le processus des PAC, les autres fournisseurs éventuels ont la possibilité de démontrer qu'ils sont aussi capables d'offrir les biens ou les services. Pour ce faire, ils doivent présenter un énoncé de capacités au ministère, lequel décide s'il convient de l'accepter ou de le rejeter. La Politique sur les marchés sur les marchés du Conseil du Trésor stipule que la décision de rejeter l'énoncé doit être prise par un fonctionnaire autre que celui qui a autorisé le recours au PAC.

Au cours d'un examen des pratiques ministérielles relatives aux PAC, l'ombudsman de l'approvisionnement a relevé une bonne pratique encore plus rigoureuse, qui est expliquée ci-dessous.

  • Faire examiner les énoncés de capacités par un fonctionnaire d'un échelon supérieur à celui de la personne qui a autorisé le recours au PAC.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Préavis D'adjudication De Contrat.

Offres à commandes et information à l'appui de la prise de décisions

En 2005, l'utilisation des offres à commandes de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour les biens et services les plus couramment achetés est devenue obligatoire pour les ministères. Une offre à commandes est une offre d'un fournisseur visant à fournir au gouvernement des biens ou des services à des prix convenus à l'avance pour une durée déterminée.

Après examen d'offres à commandes, l'ombudsman de l'approvisionnement a observé les pratiques ci-dessous, qui pourraient être utiles aux autres ministères intéressés à établir leurs propres offres à commandes.

  • S'assurer que l'information sur la demande et l'utilisation du bien ou du service est essentielle aux activités de planification et de surveillance.
  • Si l'on saisit l'information dans une base de données, s'assurer que les données sont complètes et exactes et que tous les utilisateurs connaissent bien les limites des données si tel est le cas.
  • Lorsque l'information conservée dans la base de données ne sert pas à la prise de décisions parce qu'il existe de meilleures sources de renseignements, déterminer s'il convient de continuer d'investir temps et argent dans la mise à jour de cette base de données.
Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Offres À Commandes Obligatoires.
Gestion des modifications aux marchés de construction

L'industrie de la construction est un moteur important de l'économie canadienne, et la majeure partie des entreprises canadiennes de construction sont de petites entreprises. De par leur nature, les projets de construction comportent des risques. Les modifications ou changements aux marchés (contrats) de construction sont chose courante, et leur gestion comporte son lot de difficultés.

Au cours d'un examen sur la façon dont les modifications sont apportées aux marchés de construction, l'ombudsman de l'approvisionnement a fait les observations ci-dessous.

  • Fournir de l'information complète, sous forme de politiques et de procédures, sur le processus de gestion des modifications, notamment, les critères pour introduire une modification, la façon d'établir les coûts et la nécessité d'évaluer l'incidence d'une modification sur le calendrier de projet. Fournir également des formulaires normalisés, les renseignements nécessaires pour chaque formulaire, des directives sur la façon de négocier les coûts et les approbations, les listes de contrôle de gestion, ainsi que des exemples et des renseignements sur les processus de modification des contrats d'urgence.
  • Établir et utiliser une liste de contrôle des documents nécessaires pour justifier la modification :
    • un résumé de la modification envisagée et des instructions concernant le chantier, préparées par le gestionnaire de projet;
    • un prix établi par l'entrepreneur correspondant au coût de tous travaux supplémentaires;
    • une confirmation écrite de la part du gestionnaire de projet confirmant que le coût des travaux supplémentaires est juste et raisonnable;
    • une confirmation de la disponibilité des fonds nécessaires pour la modification proposée;
    • une copie des modifications au contrat, signée par le gestionnaire de projet et remise à l'entrepreneur.
  • Trouver des moyens d'accélérer le processus de modifications aux contrats pour s'assurer que ces modifications seront approuvées et communiquées dès que possible, par exemple :
    • recourir à une procédure simplifiée;
    • déléguer aux gestionnaires de projet certains pouvoirs concernant les modifications aux contrats pour permettre un processus rapide de décision et d'approbation;
    • établir un processus d'approbation préalable, appuyé sur une évaluation des risques contractuels, pour permettre un processus rapide d'approbation lorsque les travaux sont déjà entrepris.
  • Dans le cadre du processus de gestion des modifications, exiger que ces dernières soient examinées par une personne qui ne participe pas directement au projet avant de les faire approuver.
  • Recruter du personnel qui possède les compétences et les connaissances spécialisées nécessaires en construction de sorte qu'il puisse former et encadrer d'autres employés et renforcer ainsi la capacité.
  • Outre la formation en cours d'emploi offerte dans le domaine de la construction, investir dans la formation commune des gestionnaires de projet et du personnel chargé des achats.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Modifications Aux Marchés De Construction.

Validation des paiements aux fournisseurs

Chaque année, le gouvernement du Canada achète des biens et des services auprès de nombreux fournisseurs dans le cadre de marchés (contrats) évalués à environ 14 milliards de dollars. La plupart du temps, les fournisseurs sont payés en fonction d'un prix ferme indiqué dans le contrat. Dans certains cas, le prix n'est établi qu'une fois les travaux terminés, et le montant à verser pourra varier selon divers facteurs, comme le coût réel des matériaux ou le nombre d'heures travaillées. Ces contrats sont généralement plus complexes et risqués; leur prix est négocié en fonction des frais remboursables. Qu'il s'agisse d'un contrat à prix ferme ou d'un autre à frais remboursables, le gouvernement peut examiner les dossiers des fournisseurs pour vérifier s'il a payé un prix juste et raisonnable. Il effectue alors ce qu'il est convenu d'appeler une « vérification des coûts ».

L'ombudsman de l'approvisionnement a entrepris un examen pour déterminer si la vérification des paiements effectués dans le cadre de contrats à frais remboursables contribuait à l'équité, à l'ouverture et à la transparence des processus d'approvisionnement du gouvernement. Les bonnes pratiques observées au cours de l'examen sont présentées ci-dessous.

  • Même si le gouvernement n'effectue pas de vérification des coûts, prévoir une clause dans le contrat à ce sujet pourra :
    • s'avérer utile si les ministères souhaitent obtenir des renseignements supplémentaires de la part des fournisseurs;
    • dissuader les fournisseurs de soumettre des factures surfaites.
  • Les groupes de vérification interne ministériels recommandent d'effectuer une vérification des coûts :
    • dans certains cas, lorsque Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a attribué le marché pour le compte d'un autre ministère;
    • dans le cas des contrats de construction pour réduire le risque de coûts excessifs dans le cadre des projets et démontrer l'optimisation des ressources.
  • L'établissement d'un programme de vérification des coûts spécialement conçu pour les contrats à frais remboursables comporte certains avantages, y compris celui de pouvoir récupérer toute somme versée en trop aux fournisseurs.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Vérification Ministérielle Des Dossiers Des Fournisseurs Pour Valider Les Paiements Contractuels.

Évaluation des soumissions et sélection des entrepreneurs

Avant d'acheter des biens ou des services, les ministères doivent déterminer avec précision leurs besoins opérationnels et comment ils entendent s'assurer que leurs achats leur procureront le meilleur rapport qualité-prix. L'ombudsman de l'approvisionnement a entrepris un examen des plans opérationnels et des méthodes d'approvisionnement utilisées pour obtenir des soumissions auprès de fournisseurs, évaluer les soumissions recueillies et choisir un entrepreneur. Au cours de l'examen, les bonnes pratiques ci-dessous ont été observées.

  • Afin de réduire au minimum le risque que les biens ou services achetés ne répondent pas aux besoins du ministère, faire en sorte que les hauts responsables des achats exigent des gestionnaires de programme qu'ils confirment, par écrit :
    • que l'énoncé des travaux correspond bien à leurs besoins;
    • qu'ils sont d'accord avec la méthode qui sera utilisée pour évaluer les soumissions et sélectionner un entrepreneur.
  • Lorsqu'on crée de nouvelles façons d'acheter des biens ou des services, tenir compte des résultats des études de marché et des points de vue des principaux intervenants.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Stratégies d'approvisionnement méthodes d'évaluation et de sélection des soumissions.

Gestion du rendement des fournisseurs

Le rendement d'un fournisseur, c'est la mesure dans laquelle celui-ci remplit ses obligations en vertu du marché (contrat) de biens ou de services qui lui a été attribué. À divers degrés, les organisations surveillent et évaluent le rendement des fournisseurs, prennent des mesures correctives en cas de problème et préparent des rapports sur l'atteinte des objectifs de rendement. Le Conseil du Trésor n'a pas publié de politique officielle sur le rendement des fournisseurs. Cependant, selon sa Politique sur les marchés, les marchés devraient être gérés et administrés de façon à en garantir la bonne exécution conformément aux conditions convenues concernant les délais, le coût et le rendement.

L'ombudsman de l'approvisionnement a examiné diverses approches de gestion du rendement des fournisseurs et fait les observations ci-dessous.

  • Établir un processus structuré et défini en fonction du type de bien ou de service acheté, des exigences opérationnelles à remplir et de la valeur, de la portée et de la complexité du contrat en question.
  • Déterminer les mesures de rendement des fournisseurs au début du processus d'approvisionnement, soit à l'étape de la définition des besoins, et inclure ces mesures dans les demandes de soumissions et les contrats. Cette information sera indispensable à l'évaluation du rendement des fournisseurs pour la durée du contrat.
  • Utiliser l'information sur le rendement antérieur des fournisseurs et les résultats des sondages sur la satisfaction des clients pour établir les mesures à inclure dans les demandes de soumissions à venir.
  • Utiliser des indicateurs de rendement clés, ou IRC, pour évaluer le rendement dans une activité donnée et déterminer si le fournisseur a bien rempli ses obligations contractuelles.
  • Inclure dans les contrats des clauses sur le rendement. Voici des exemples de clauses :
    • dommages-intérêts – clause souvent incluse dans les contrats de construction, qui prévoit que le fournisseur, s'il ne remplit pas une condition du contrat, devra verser un montant à l'organisation;
    • pénalité – clause qui définit, par exemple, la pénalité qui sera imposée au fournisseur s'il offre un rendement inférieur à celui qui était convenu;
    • retenues de garantie – clause qui prévoit que le client retiendra un pourcentage sur le paiement final, par exemple 10 %, jusqu'à ce que le fournisseur ait rempli toutes les conditions du contrat.
  • Surveiller le rendement pour réduire au minimum les risques contractuels liés aux délais, à la qualité, au calendrier et au coût. Lorsque des employés sont affectés spécialement à cette activité, les problèmes soulevés peuvent être réglés avec rapidité et efficacité.
  • Utiliser divers moyens, comme des étapes clés, des réunions pour vérifier l'avancement des travaux et des réunions d'examen technique, pour gérer les problèmes de rendement à mesure qu'ils surviennent.
  • Utiliser des listes de contrôle, des formulaires, des modèles, des guides d'utilisation et autres guides pour faciliter la prise de décisions.
  • Utiliser des systèmes automatisés pour faciliter la surveillance et l'évaluation du rendement des fournisseurs, de même que la production de rapports à ce sujet.
  • Une fois le contrat exécuté, utiliser une procédure officielle de clôture de dossier, par exemple vérifier si les biens ou services ont été fournis en conformité avec le contrat, le fournisseur a été payé et un formulaire d'évaluation sur le rendement du fournisseur a été rempli.
  • Faire savoir au fournisseur, à l'étape de la demande de soumissions, qu'une évaluation officielle sera effectuée à la fin du contrat et que les résultats lui seront transmis aux fins de commentaires.
  • Se servir des résultats de l'évaluation officielle pour appliquer des mesures correctives, par exemple retirer au fournisseur le droit de soumissionner pendant une période donnée.
  • Établir une politique sur le rendement des fournisseurs pour garantir à ces derniers un traitement uniforme et équitable. Cette politique permettra également d'informer les fournisseurs sur les attentes du gouvernement et les critères en fonction desquels certaines décisions et mesures seront prises.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Étude Sur L'approche De Gestion À L'égard Du Rendement Des Fournisseurs.

Gestion des risques liés aux marchés prescrits de moins de 25 000 $

Le Règlement sur les marchés de l'État établit les conditions à remplir pour conclure des marchés (contrats). La concurrence est la norme, mais il existe certaines exceptions à cette règle. Voici un exemple d'exception : il n'est pas nécessaire de demander des soumissions pour les contrats de biens ou de services de moins de 25 000 $. Lorsqu'un marché n'est pas ouvert à la concurrence, on parle de « marché prescrit ». Cette façon de faire comporte certains avantages, mais aussi des risques. Après examen, l'ombudsman de l'approvisionnement a fait les observations ci-dessous.

  • Pour que le processus soit considéré comme transparent et puisse résister à l'examen public, indiquer dans le dossier :
    • la raison pour laquelle le marché n'a pas été soumis à la concurrence;
    • la raison pour laquelle le marché est passé directement avec un fournisseur donné;
    • la raison pour laquelle le prix est jugé juste et raisonnable malgré l'absence de concurrence.
  • Surveiller et gérer de façon stratégique toute activité d'approvisionnement du ministère pour atténuer les risques, par exemple le favoritisme perçu envers un fournisseur donné ou le fractionnement des marchés. L'information sur les contrats ainsi recueillie peut aussi être utile dans l'établissement des plans d'achat et de formation pour le ministère.
  • Offrir une formation au personnel chargé des achats, mais aussi aux autres personnes qui interviennent dans le processus.

Pour en savoir plus long sur les points examinés, les conclusions tirées, les pratiques à améliorer et les pratiques à privilégier, consulter le rapport Marchés Prescrits De Moins De 25 000 $ – Une Étude Axée Sur Le Risque.

Que dit le BOA des pratiques d'approvisionnement?

Les rapports complets sur les pratiques d'approvisionnement sont disponibles sur le site web du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA). En voici les faits saillants.

Comités d'examen des approvisionnements

Séance d'information à l'intention des fournisseurs

Préavis d'adjudication de contrat (PAC)

Offres à commandes et arrangements en matière d'approvisionnement

Modifications aux marchés de construction

Évaluation des soumissions

Rendement des fournisseurs

Amélioration du processus d'approvisionnement