Examen des pratiques d'approvisionnement - Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements

Résumé

En mai 2008, un fournisseur a communiqué avec le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) pour soulever plusieurs allégations concernant des irrégularités dans l'attribution et la gestion de contrats dans le cadre du Programme de services de construction CORCAN du Service correctionnel du Canada (SCC).

CORCAN est un organisme de service spécial (OSS) au sein du SCC qui fournit de la formation professionnelle et l'amélioration des compétences aux détenus des établissements correctionnels fédéraux, en appui à la politique sociale du gouvernement du Canada.

Un des cinq secteurs d'activités de CORCAN est Construction CORCAN, dont les activités se déroulent partout au pays, y compris à Kingston (Ont.), le site faisant l'objet des allégations. En 2007-2008, la valeur totale des dépenses de Construction CORCAN en Ontario était de 3,1 M $.

Les employés et le personnel contractuel de Construction CORCAN exécutent et gèrent les différents projets de construction ainsi que les éléments de formation et d'employabilité connexes. Les entrepreneurs embauchés par les représentants de Construction CORCAN doivent fournir du personnel qualifié dans la prestation de formation aux détenus. Pour obtenir les services des journaliers en construction qualifiés, CORCAN paie à l'entrepreneur des taux prescrits pour les métiers de la construction, plus des frais supplémentaires pour la formation. Ces projets de construction permettent aux détenus qui participent à l'exécution des travaux de recevoir de la formation et d'acquérir ainsi des compétences monnayables afin d'améliorer leurs chances d'obtenir un emploi dans l'avenir.

Les allégations concernent des questions d'approvisionnement relatives aux modalités contractuelles mises en place pour la prestation des services de construction et de la formation aux détenus au site de Kingston. Ces allégations comprennent :

  • la mauvaise utilisation des arrangements en matière d'approvisionnement (AA) établis pour la période de septembre 2006 à mars 2008. La valeur de ces AA était d'environ 1,3 M $ pour l'exercice 2007-2008;
  • la demande de propositions et l'établissement d'une entente interentreprises portant sur la période du 1er mars 2008 au 31 mars 2009, laquelle était évaluée à 2,3 M $;
  • les lacunes de la gestion relatives à l'utilisation de l'entente interentreprises;
  • un conflit d'intérêts potentiel dans l'exécution et la gestion de l'entente interentreprises.

Le Règlement régissant l'ombudsman de l'approvisionnement l'autorise à examiner les pratiques d'approvisionnement des ministères afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence, et de formuler des recommandations en vue de les améliorer.

À la suite d'enquêtes préliminaires, nous avons décidé de réaliser un examen des pratiques contractuelles de CORCAN, en vue d'examiner les pratiques et les systèmes faisant l'objet des allégations.

La question a ensuite été portée à l'attention des gestionnaires du SCC, lesquels ont été grandement préoccupés par les allégations. Il a alors été convenu que le SCC embaucherait une firme privée afin qu'elle étudie la question et rende compte de ses constatations. Les représentants du BOA et du SCC ont convenu de ce qui suit :

  • la portée des travaux et la méthode d'examen doivent satisfaire aux besoins du SCC et du BOA;
  • le SCC devra présenter un rapport et des plans d'action connexes à son comité de vérification;
  • s'il le juge nécessaire, le BOA examinera le rapport et les documents pertinents;
  • le BOA diffusera ses observations importantes dans son rapport annuel.

Le SCC a mandaté une firme privée pour réaliser la vérification, laquelle a été effectuée en trois étapes. Le rapport sur les travaux réalisés à l'étape préliminaire recommandait que trois des neuf allégations fassent l'objet d'examens futurs et déterminait que les six autres étaient non fondées. De ces trois allégations, deux concernaient la mauvaise utilisation possible des AA et l'autre portait sur l'appel d'offres et la mise en place d'une entente interentreprises.

Pendant la deuxième étape, la firme a examiné les allégations et a confirmé la mauvaise utilisation des AA, les enjeux relatifs aux processus d'appels d'offres et de mise en place de l'entente interentreprises, les problèmes relatifs à l'utilisation de cette dernière, ainsi que la question d'un conflit d'intérêts potentiel dans la mise en œuvre de l'entente interentreprises.

Lors de la troisième étape, la firme a examiné la gestion de l'entente interentreprises. Le rapport connexe comprend des recommandations visant à améliorer les contrôles sur la gestion des projets qui pourraient être réalisés dans le cadre de telles ententes.

Selon notre examen du dossier et des rapports, nous croyons qu'il y avait de sérieuses lacunes dans les pratiques d'approvisionnement, notamment :
  • la courte période de l'invitation à soumissionner (trois jours, soit du 20 au 22 décembre 2007);
  • l'absence d'une méthode d'évaluation dans les documents de l'invitation à soumissionner;
  • l'absence de contrôles appropriés pour gérer une situation de conflit d'intérêts avéré;
  • l'absence des documents requis dans les dossiers d'approvisionnement.

Il semble aussi que les pouvoirs de passation de marchés et les pouvoirs financiers ont été dépassés.

Ainsi, selon nous, en ce qui a trait aux transactions que nous avons étudiées, les concepts d'équité, d'ouverture et de transparence de l'attribution et la gestion des contrats ont été fortement compromis.

Nous avons constaté que les gestionnaires du SCC ont agi de manière responsable et prudente lorsque les représentants du BOA ont porté la question à leur attention.

Toutes les allégations et les constatations de l'examen ont été analysées et abordées dans un plan d'action de la gestion très détaillé. Le plan d'action de la gestion précise les changements opérationnels, structurels et politiques qui devront être apportés afin de prévenir de futures défaillances des contrôles internes. On nous a avisés que le SCC a traité les enjeux connexes en matière de ressources humaines, lesquels étaient liés à un conflit d'intérêts potentiel.

Selon notre examen du travail effectué par la firme et le plan d'action préparé par les gestionnaires du SCC pour régler les éléments constatés dans l'examen, nous croyons que les gestionnaires du SCC ont traité les allégations adéquatement.

Le SCC a réalisé de plus amples travaux et il a été rassuré de constater que l'enjeu est de nature administrative, puisqu'il provient d'une défaillance des contrôles internes et qu'il n'y a donc pas eu d'activité illégale. De plus, le SCC est soulagé qu'aucune mesure de recouvrement n'est requise.

CORCAN a géré l'entente interentreprises selon l'hypothèse que l'entente n'était pas assujettie au Règlement sur les marchés de l'État ou à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT). À la suite du présent examen, le SCC nous a avisés de ses conclusions, selon lesquelles le Règlement sur les marchés de l'État et la Politique sur les marchés du CT s'appliquent bien à ce type d'entente où des biens ou des services sont obtenus par le SCC.

Le BOA recommande que :

  • le SCC examine les autres contrats de services de construction CORCAN afin de s'assurer qu'il n'y a pas de problème systémique ayant des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverture et à la transparence des processus d'approvisionnement et que les pouvoirs délégués de passation de marchés ainsi que les pouvoirs financiers ont été respectés;
  • le SCC évalue le besoin en formation dans le domaine de l'approvisionnement, y compris les services de construction, et qu'il établisse un plan d'action approprié;
  • le SCC examine, en consultation avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor, l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises, y compris les enjeux relatifs à l'application du Règlement sur les marchés de l'État et les pouvoirs ministériels délégués.

Le SCC accepte toutes les recommandations du présent rapport. Nous aborderons les mesures connexes de manière plus détaillée dans le rapport comme tel.

Rapport détaillé

Renseignements généraux

Contexte

5.1 En mai 2008, un fournisseur a communiqué avec le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) pour soulever plusieurs allégations concernant des irrégularités dans l'attribution et la gestion des contrats dans le cadre du Programme de services de construction CORCAN du Service correctionnel du Canada (SCC).

5.2 CORCAN est un organisme de service spécial (OSS) au sein du SCC qui fournit de la formation professionnelle et l'amélioration des compétences aux détenus des établissements correctionnels fédéraux, en appui à la politique sociale du gouvernement du Canada.

5.3 Un des cinq secteurs d'activités de CORCAN est Construction CORCAN, dont les activités se déroulent partout au pays, y compris à Kingston (Ont.), le site faisant l'objet des allégations. En 2007-2008, la valeur totale des dépenses de Construction CORCAN en Ontario était de 3,1 M $, dont une somme d'environ 1,3 M $ concerne les arrangements en matière d'approvisionnement (AA) dont il est question dans les allégations.

5.4 Les employés et le personnel contractuel de Construction CORCAN exécutent et gèrent les différents projets de construction ainsi que les éléments de formation et d'employabilité connexes. Ces projets de construction permettent aux détenus qui participent à l'exécution des travaux de recevoir de la formation et d'acquérir ainsi des compétences monnayables afin d'améliorer leurs chances d'obtenir un emploi dans l'avenir.

5.5 Les allégations concernent des questions d'approvisionnement relatives aux arrangements contractuels mis en place pour la prestation des services de construction et de la formation aux détenus au site de Kingston. Ces allégations comprennent notamment :

  • la mauvaise utilisation des AA établis pour la période de septembre 2006 à mars 2008;
  • la demande de propositions et l'établissement d'une entente interentreprises portant sur la période du 1er mars 2008 au 31 mars 2009, laquelle était évaluée à 2,3 M $;
  • les lacunes de la gestion relatives à l'utilisation de l'entente interentreprises;
  • un conflit d'intérêts potentiel dans l'exécution et la gestion de l'entente interentreprises.

Définitions

5.6 Les arrangements en matière d'approvisionnement (AA) sont des ententes non exécutoires ayant des modalités préétablies entre Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et les fournisseurs pour la prestation, sur demande, de services de construction à CORCAN. Plus de 30 fournisseurs figurent sur les AA pour la prestation de services relatifs à différents corps de métiers spécialisés de la construction. CORCAN répond à ses besoins précis en établissant des commandes ou des contrats subséquents dans le cadre de ces AA.

5.7 CORCAN utilise aussi une autre méthode afin d'obtenir des services de construction : une entente interentreprises. Les représentants du SCC l'ont décrit comme un type d'arrangement entre CORCAN et une personne morale pour la fourniture de main-d'œuvre carcérale ou de produits fabriqués par les détenus à ladite personne morale. Dans le cadre de cette entente interentreprises, les entrepreneurs embauchés par Construction CORCAN doivent fournir le personnel qualifié pour assurer la formation des détenus. Pour obtenir les services des journaliers en construction qualifiés, CORCAN paie à l'entrepreneur des taux prescrits pour les corps de métiers de la construction plus des frais supplémentaires pour la formation et l'administration.

Décision de réaliser un examen

5.8 Le Règlement régissant l'ombudsman de l'approvisionnement l'autorise à examiner les pratiques d'approvisionnement des ministères afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence, et de formuler des recommandations en vue de les améliorer.

5.9 À la suite d'enquêtes préliminaires, nous avons décidé de réaliser un examen des pratiques contractuelles de CORCAN, car les allégations suggéraient un risque réel de graves enjeux systémiques.

5. 10 La question a ensuite été portée à l'attention des gestionnaires du SCC lesquels ont été grandement préoccupés par les allégations. Il a alors été convenu que le SCC embaucherait une firme privée afin qu'elle étudie la question et rende compte de ses constatations. Les représentants du BOA et du SCC ont convenu de ce qui suit :

  • la portée des travaux et la méthode d'examen doivent satisfaire aux besoins du SCC et du BOA;
  • le SCC devra présenter un rapport et des plans d'action connexes à son comité de vérification;
  • s'il le juge nécessaire, le BOA examinera le rapport et les documents pertinents;
  • le BOA diffusera ses observations importantes dans son rapport annuel.

Objectifs

5.11 Nous voulions nous assurer que le personnel du SCC avait bien pris :

  • des mesures adéquates pour enquêter sur les allégations;
  • des mesures adéquates, dans le cas où les allégations se sont avérées pour éviter que de telles irrégularités surviennent à nouveau.

5.12 Le SCC a mandaté une firme pour réaliser une vérification en trois étapes, chacune d'entre elles devant faire l'objet d'un rapport. Nous avons examiné chaque rapport, en mettant l'accent sur la justification des constatations qui portaient sur les allégations en matière d'approvisionnement.

Examen de la portée et période faisant l'objet de l'examen

5.13 La portée planifiée de notre examen visait uniquement à déterminer si l'examen réalisé par la firme du secteur privé était approfondi et de qualité suffisante pour nous permettre de nous fier à ses constatations. Si nous pouvons nous fier aux rapports de la firma, nous pourrons réaliser l'examen des mesures prises par le SCC afin de nous assurer qu'elles soient appropriées dans les circonstances.

5.14 Bien que la portée de notre travail était limitée à l'examen et à la gestion du plan d'action de la gestion, nous voulions aussi recevoir du SCC l'assurance que les allégations ne découlaient pas d'un problème systémique et qu'aucune loi n'avait été enfreinte.

5.15 La période visée par notre examen est celle concernée par les allégations, soit de septembre 2006 à novembre 2008.

Critères de l'examen

5.16 Nos critères d'examen traitent de l'intégralité de l'examen de la firme privée et de la pertinence du plan d'action de la gestion, plus particulièrement :

  • l'examen doit être réalisé par des personnes ayant une formation et de l'expérience adéquates;
  • le plan de travail de l'examen doit comprendre une portée, des objectifs et une méthodologie clairs, et préciser l'ampleur de la vérification;
  • le rapport de vérification devrait être étayé des documents de travail qui fournissent des preuves précises des constatations signalées;
  • le plan d'action de la gestion devrait préciser les mesures à prendre pour traiter les problèmes constatés, attribuer les responsabilités connexes et cibler une date pour la mise en œuvre de ces mesures.

L'examen de la firme

Les différentes étapes de l'examen de la firme

5.17 Le rapport de l'étape préliminaire recommandait que trois des neuf allégations fassent l'objet d'examens futurs et déterminait que les six autres étaient non fondées. Les deux premières allégations initiales concernaient la mauvaise utilisation possible des AA, et l'autre portait sur l'appel d'offres et la mise en place d'une entente interentreprises.

5.18 Le rapport de la deuxième étape examinait plus en détail les allégations et formulait des recommandations sur la bonne manière d'établir des commandes subséquentes aux AA, ainsi que sur l'appel d'offres et le processus d'établissement d'une entente interentreprises. De plus, dans ce rapport la firme a évalué l'utilisation de l'entente interentreprises, ainsi que l'enjeu relatif à un conflit d'intérêts potentiel dans la mise en place de l'entente interentreprises.

5.19 Lors de la troisième étape, la firme a examiné la gestion de l'entente interentreprises, et le rapport connexe comprend des recommandations visant à améliorer les contrôles sur la gestion des projets qui pourraient être réalisés dans le cadre de telles ententes.

Objectifs de l'examen de la firme

5.20 La portée de l'examen réalisé par la firme privée comprenait la vérification des documents fournis par CORCAN, lesquels sont cités dans les allégations. Selon l'évaluation préliminaire, l'examen a mis l'accent sur les éléments suivants :

  • l'utilisation et la rotation des fournisseurs dans le cadre d'AA pour la période de septembre 2006 et mars 2008;
  • l'appel d'offres et l'attribution relatifs à l'entente interentreprises;
  • l'évaluation de l'utilisation de l'entente interentreprises;
  • le risque d'un conflit d'intérêts perçu dans la mise en place et l'utilisation de l'entente interentreprises;
  • en ce qui a trait à l'examen de l'entente interentreprises avec l'entrepreneur;
    • l'acceptation des projets,
    • les travaux dont on a autorisé l'exécution;
    • les contrôles sur les travaux réalisés et rémunérés.

Constatations et recommandations issues de l'examen de la firme

Utilisation/rotation des commandes subséquentes dans le cadre d'AA, de septembre 2006 à mars 2008

5.21 Constatation : Pour certaines périodes précises, aucune documentation ne démontrait que les représentants de CORCAN sélectionnaient les entrepreneurs conformément aux modalités de l'AA.

5.22 Recommandation 1 : Le président-directeur général de CORCAN doit veiller à ce que la documentation appropriée soit versée au dossier afin d'appuyer les processus d'approvisionnement.

Utilisation de l'entente interentreprises

5.23 Constatation : L'entente interentreprises a été attribuée à une entreprise appartenant à un membre de la famille d'un employé de CORCAN qui était responsable des opérations quotidiennes de Construction CORCAN. Cet employé a initialement déclaré qu'il était possiblement en situation de conflit d'intérêts et les représentants de CORCAN ont consulté les Services juridiques du SCC ainsi que la Direction générale des valeurs et de l'éthique. Nonobstant le conflit d'intérêts déclaré, aucun contrôle n'a été mis en place pour atténuer les risques.

5.24 La demande de lettre d'intérêt a été brièvement publiée dans des journaux du 20 au 22 décembre 2007, soit juste avant la période des Fêtes. De plus, on ne divulguait pas aux soumissionnaires la manière dont les soumissions seraient évaluées. En fait, le guide de cotation a été élaboré après la réception des soumissions. Selon la documentation disponible, il était impossible de confirmer quand ou comment la soumission de l'entrepreneur a été envoyée, ou encore l'identité de la personne l'ayant soumise.

5.25 Recommandation 2 : Le président-directeur général de CORCAN doit veiller à ce que des mesures appropriées soient mises en place afin de garantir l'équité, l'ouverture et la transparence pendant l'appel d'offres et le processus d'attribution de l'entente interentreprises.

5.26 Constatations : Les principes directeurs de CORCAN font référence à des arrangements commerciaux avec le secteur privé, mais ne semblent pas étudier la question de l'achat de services auprès du partenaire commercial. Ainsi, on ne sait pas si les ententes interentreprises s'appliquent pour des services d'approvisionnement. Il ne semble pas y avoir de précédent de l'utilisation par CORCAN d'une entente interentreprises uniquement pour acquérir des services.

5.27 En outre, on ne sait pas quelle est la limitation financière de CORCAN relativement à la conclusion d'ententes interentreprises. Le coût annuel estimatif de l'entente d'un an varie entre 1,6 M $ et 3,2 M $. Selon une perspective contractuelle, cela dépasse la limite d'approbation de CORCAN, laquelle est de 400 000 $.

5.28 Recommandation 3 : Le président-directeur général de CORCAN, en collaboration avec le sous-commissaire adjoint des Services ministériels, devrait clairement définir les circonstances dans lesquelles les ententes interentreprises peuvent être utilisées pour acquérir des biens et/ou des services, et préciser la personne responsable.

5.29 Constatations : Malgré un risque de conflit d'intérêts potentiel, le gestionnaire de Construction CORCAN a participé à la gestion quotidienne de l'entente interentreprises,

5.30 Recommandation 4 : Le président-directeur général de CORCAN devrait veiller à ce que des mesures appropriées soient immédiatement mises en place afin de traiter la perception de conflit d'intérêts dans la gestion quotidienne de l'entente interentreprises.

Gestion de l'entente interentreprises

5.31 L'examen formule six autres recommandations relatives aux lacunes administratives observées. Ces recommandations concernent généralement l'élaboration et la mise en œuvre de contrôles internes adéquats.

Réponses ministérielles à l'examen

5.32 Le SCC a accepté toutes les recommandations issues de l'examen. De plus, il a préparé un plan d'action de la gestion afin de régler les enjeux soulevés dans l'examen et il l'a transmis au BOA. Le 20 janvier 2009, le Comité de vérification du SCC a approuvé le plan d'action.

5.33 Un rapport d'étape de ce plan d'action de la gestion a été préparé le 31 mars 2009, et il a été transmis au BOA.

Conclusions du BOA

5.34 Selon notre examen des dossiers et des rapports pertinents, nous croyons que les concepts d'équité, d'ouverture et de transparence de l'attribution et la gestion des contrats ont été fortement compromis. Toutefois, nous avons constaté que les gestionnaires du SCC ont agi de manière responsable et prudente lorsque les représentants du BOA ont porté la question à leur attention.

5.35 Nous avons constaté que toutes les allégations et les constatations de l'examen ont été analysées et abordées dans un plan d'action de la gestion très détaillé. La question a été signalée au plus haut niveau et le Comité de vérification en a discuté. Le plan d'action précise les changements opérationnels, structurels et politiques qui devront être apportés afin de prévenir de futures défaillances des contrôles internes. On nous a signalé que le SCC a traité les enjeux connexes en matière de ressources humaines, lesquels étaient liés à un conflit d'intérêts potentiel.

5.36 Selon notre examen du travail effectué par la firme et le plan d'action préparé par les gestionnaires du SCC pour régler les éléments constatés dans l'examen, nous croyons que les gestionnaires du SCC ont traité les allégations adéquatement.

5.37 Les gestionnaires du SCC ont réalisé de plus amples travaux et ils ont été rassurés de constater que l'enjeu est de nature administrative, puisqu'il provient d'une défaillance des contrôles internes et qu'il n'y a donc pas eu d'activité illégale. De plus, les gestionnaires du SCC sont soulagés qu'aucune mesure de recouvrement n'est requise.

5.38 CORCAN a géré l'entente interentreprises selon l'hypothèse qu'elle n'était pas assujettie au Règlement sur les marchés de l'État ou à la Politique sur les marchés du CT. À la suite du présent examen, le SCC nous a avisés de ses conclusions, selon lesquelles le Règlement sur les marchés de l'État et la Politique sur les marchés du CT s'appliquent bien à ce type d'entente où des biens ou des services sont obtenus par le SCC.

Les recommandations du BOA :

5.39 Afin d'obtenir l'assurance du SCC qu'il n'y a pas de problèmes systémiques et qu'aucune loi n'a été enfreinte, le BOA recommande que :

  • le SCC examine les autres contrats de services de construction afin de s'assurer qu'il n'y a pas de problème systémique ayant des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement et que les pouvoirs délégués de passation de marchés ainsi que les pouvoirs financiers ont été respectés;
  • le SCC évalue le besoin en formation dans le domaine de l'approvisionnement, y compris les services de construction, et qu'il établisse un plan d'action approprié;
  • le SCC examine, en consultation avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor, l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises, y compris les enjeux relatifs à l'application du Règlement sur les marchés de l'État et les pouvoirs ministériels délégués.

Réponse du Ministère

Le SCC accepte les recommandations du présent rapport. En 2009-2010 le SCC :

  • entreprendra un examen des contrats de Construction CORCAN;
  • évaluera le besoin de formation additionnelle dans ce domaine;
  • examinera, en consultation avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor, l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises. De plus, il examinera et révisera, au besoin, les principes directeurs de CORCAN.