Examen des pratiques d’approvisionnement de l’Agence canadienne d’inspection des aliments

Examen des pratiques d’approvisionnement de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (PDF, 701Ko)

Février 2020

Sur cette page

• I. Contexte
• II. Objectif et portée
• III. Résultats
• IV. Simplification
• V. Conclusion
• VI. Réponse de l’organisation
• VII. Reconnaissance
• Annexe I : État d’avancement des recommandations de l’examen

I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a procédé à un examen des activités d’approvisionnement de l’Agence canadienne d’inspection des aliments (ACIA).

2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer leur équité, leur ouverture et leur transparence.

3. Cet examen se fonde sur les questions et les plaintes portées à l’attention du BOA par les intervenants, tant en général qu’en ce qui concerne les soumissions spécifiques de divers organismes fédéraux. À la lumière de ces informations, le BOA a déterminé les trois éléments d’approvisionnement les plus à risque : 1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; 2) le processus de demande de soumissions; et 3) l’évaluation de soumissions et l’attribution des marchés. Aux fins du présent examen, nous définissons ces activités de la façon suivante :

1. Critères d’évaluation et plans de sélection – l’élaboration de critères d’évaluation obligatoires et cotés par points, et le choix de la méthode de sélection pour déterminer l’offre retenue.
2. Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de demande de soumissions.
3. Évaluation des soumissions et attribution de marchés – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions aux évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.

4. L’ACIA a été sélectionnée pour l’examen comme l’un des 20 plus importants ministères/organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant aux activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA prévoit procéder à des examens similaires pour les autres ministères/organismes sur une période de cinq ans.

5. L’ACIA a été créée en 1997 par la Loi sur l’Agence canadienne d’inspection des aliments et figure aux annexes II et V de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Relevant du Parlement par l’intermédiaire du ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire et du ministre de la Santé, l’ACIA a un vaste mandat qui englobe la salubrité des aliments, la santé des animaux et des végétaux et l’accès aux marchés internationaux.

6. La Division de la politique des approvisionnements et des marchés (DPAM), située dans la région de la capitale nationale (RCN), est l’unité d’approvisionnement centralisé de l’ACIA. Elle est responsable de l’acquisition de biens et de services d’une valeur de 10 000 $ ou plus ainsi que de l’acquisition de certains produits, notamment des logiciels, des services d’employés temporaires, des services d’apprentissage et tous les marchés avec d’anciens fonctionnaires. Au cours de la période d’examen, la DPAM était dirigée par un gestionnaire, Politique et planification, agissant au niveau PG-06 et comptant 14 membres du personnel.

7. Au cours de la période d’examen, l’ACIA a émis un total de 3 139 marchés d’une valeur de 93,76 M $. Sur ce total, le DPAM a émis 996 marchés d’une valeur de 82,98 M $ au nom de dix directions générales dans la RCN et de 162 sites régionaux.

II. Objectif et portée

8. Cet examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement de l’ACIA relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des offres et à l’attribution des marchés appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement de l’ACIA étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la LGFP et de ses règlements, de la Politiquesur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.

9. Les trois secteurs d’intérêt (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les activités d’approvisionnement à plus haut risque précisés au paragraphe 3 ci-dessus :

• SI 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables;
• SI 2 : Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles durant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables;
• SI 3 : L’évaluation des offres et l’attribution des marchés étaient conformes à la demande de soumissions.

10. L’examen du BOA a couvert la période du 1er juillet 2017 au 31 mars 2019. Le BOA a procédé à l’évaluation de 40 dossiers d’approvisionnement, dont : 13 marchés émis dans le cadre d’offres à commandes et d’arrangements en matière d’approvisionnement établis par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), 14 commandes subséquentes à des offres à commandes individuelles et nationales (OCIN) propres à l’ACIA et 13 marchés attribués dans le cadre d’autres processus d’approvisionnement concurrentiel. Cet examen a exclu les marchés non concurrentiels, les marchés de faible valeur (inférieure à 25 000 $), les marchés de travaux de construction, l’activité des cartes d’achat et les marchés administrés par SPAC. Comme la DPAM est responsable de toutes les activités d’approvisionnement dont la valeur du marché est de plus de 10 000 $, la portée de l’examen a été limitée aux marchés émis par la DPAM.

III. Résultats

11. Les pratiques d’approvisionnement de l’ACIA relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des offres et à l’attribution de marchés ont été évaluées en fonction des trois secteurs d’intérêt susmentionnés. Le BOA a formulé huit recommandations pour résoudre les problèmes relevés lors de l’examen. Au cours de l’examen du BOA, l’ACIA a pris des mesures pour améliorer ses pratiques d’approvisionnement en adoptant des modèles d’approvisionnement normalisés de SPAC, en élaborant des documents d’orientation liés à l’approvisionnement, en organisant des réunions de lancement d’évaluation des soumissions et en veillant à ce que les réunions d’évaluation par consensus soient présidées par un membre de la DPAM.

Secteur d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables

12. Le BOA a examiné un total de 40 dossiers attribués dans le cadre de processus concurrentiels, dont 20 comportaient un processus de demande de soumissions et les 20 autres étaient des commandes subséquentes à des offres à commandes. Sur les 20 processus de demande de soumissions qui comprenaient des critères d’évaluation, 11 comprenaient à la fois des critères obligatoires et des critères cotés, 7 comprenaient uniquement des critères obligatoires et 1 comprenait uniquement des critères cotés. Ces dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et la méthode de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils n’étaient pas trop restrictifs et s’ils correspondaient au besoin. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

Les critères d’évaluation et les systèmes de pondération étaient parfois inutilement restrictifs et ont possiblement empêché l’égalité des chances en matière de concurrence

13. Afin de garantir l’équité et la transparence du processus d’attribution, la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles communiquent les critères nécessaires pour répondre au besoin et la pondération qui leur est attribuée. Les critères d’évaluation doivent être établis avant que les soumissions ne soient sollicitées. Ils doivent être inclus dans la demande de soumissions au même titre que les exigences à satisfaire. L’article 10.7.25 de la PMCT précise que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects de la performance qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique. » La PMCT exige également que dans la mesure du possible, tous les soumissionnaires admissibles doivent avoir une possibilité égale de proposer une offre.

14. Dans 16 des 18 processus de demande de soumissions comprenant des critères obligatoires, les critères correspondaient au besoin. Toutefois, dans deux cas, les critères ne correspondaient pas avec l’énoncé du besoin et n’ont peut-être pas donné à tous les soumissionnaires admissibles l’égalité des chances de concourir :

• Une demande de soumissions demandait aux soumissionnaires de démontrer une expérience spécialisée dans la traduction de documents scientifiques. Toutefois, les services étaient destinés à la Direction générale des ressources humaines (DGRH) et ne concernaient pas la traduction de terminologie scientifique. Une question posée par un soumissionnaire pendant la période de demande de soumissions visait à savoir si on s’attendait à ce que la nature des documents à traduire dans le cadre du marché soit scientifique, médicale, liée aux maladies des parasites, etc., ou s’il s’agissait de documents ordinaires de diverses natures. L’ACIA a publié la réponse suivante : « [l]es documents à traduire seront des documents ordinaires portant principalement sur les activités et les projets des ressources humaines (RH) – nous ne nous attendons pas à une terminologie scientifique. Dans l’éventualité où on nous demande d’inclure de l’information scientifique dans l’un de nos documents, nous demanderons aux auteurs de nous fournir les traductions nécessaires. » Cette réponse démontre que le critère obligatoire exigeant des soumissionnaires qu’ils fassent la preuve de cinq années consécutives d’expérience dans la traduction de documents contenant de la terminologie scientifique, médicale et relative aux maladies n’était pas nécessaire pour répondre au besoin. Par conséquent, l’inclusion de ce critère obligatoire pourrait avoir injustement exclu les entreprises qui ne possédaient pas une telle expérience spécialisée.
• Une autre demande de soumissions a nommé l’entrepreneur titulaire dans le critère obligatoire et a exigé des soumissionnaires qu’ils démontrent leur expérience dans l’utilisation d’un outil particulier « de » cet entrepreneur titulaire. Le besoin était un analyste principal de systèmes pour mettre en œuvre une suite logicielle achetée par l’entrepreneur titulaire. Le dossier d’approvisionnement comprenait une demande de la part de l’autorité technique d’orienter le marché vers l’entrepreneur titulaire; toutefois, cette demande a été rejetée au motif que le besoin ne répondait pas à l’une des exceptions à la concurrence énoncées dans le Règlement concernant les marchés de l’État. La décision de l’ACIA de rejeter la demande d’attribution du marché à l’entrepreneur titulaire démontre que l’ACIA elle-même avait déterminé qu’il était nécessaire de mettre en concurrence le besoin, déclenchant la règle de la PMCT qui exige l’égalité des chances pour tous les soumissionnaires. Étant donné que le logiciel n’était pas la propriété de l’entrepreneur titulaire, le fait de nommer l’entrepreneur titulaire dans le critère obligatoire sans préciser qu’une expérience équivalente serait acceptée a eu pour effet d’accorder un avantage injuste à l’entrepreneur titulaire tout en créant des obstacles pour d’autres soumissionnaires.

15. Dans deux des 18 demandes de soumissions comprenant des critères obligatoires, la demande de soumissions comprenait neuf critères obligatoires ou plus qui correspondaient étroitement à l’expérience des entrepreneurs titulaires. L’un d’entre eux était une demande de soumissions de 200 000 $ pour des services de conseil en informatique comprenant neuf critères obligatoires et sept critères cotés par points. Des 17 fournisseurs invités, l’entrepreneur titulaire a été le seul fournisseur à soumettre une offre. Le même fournisseur (l’entrepreneur titulaire) s’était vu attribuer des marchés consécutifs par l’ACIA au cours des sept années précédentes. En fonction de la valeur du marché, la demande de soumissions était visée par l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC), qui exigent que les conditions d’admissibilité des fournisseurs soient limitées aux seuls facteurs essentiels à l’exécution du marché.

16. L’article 10.7.25 de la PMCT énonce que « les avantages de chaque proposition devraient être comparés à l’aide d’une liste pondérée des critères à satisfaire. Les critères en question devraient définir exactement tous les aspects de la performance qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique. » L’échelle de pondération des critères cotés doit donc correspondre au besoin et refléter l’importance relative de chaque critère pour la réussite du projet.

17. Dans la demande de soumissions mentionnée ci-dessus, l’échelle de pondération des critères évalués attribue un nombre disproportionné de points pour les années d’expérience. Par exemple, les critères cotés par points C1, C2 et C3 attribuent entre 15 et 20 points pour plus de 10 ans d’expérience dans le développement de systèmes organisationnels et d’architectures Internet physiques et publiques tandis que les critères cotés par points C4 et C5 attribuent 15 points pour seulement un an d’expérience dans l’utilisation des logiciels Oracle SOA Enterprise Service Bus et Lumina Analytica. Étant donné l’attribution relativement disproportionnée des points, on s’attendrait à ce que les critères C4 et C5 soient plus importants pour la réussite du projet, ou qu’il soit rare ou impossible d’avoir plus d’un an d’expérience dans le domaine (par exemple, le logiciel n’existe que depuis un an). Cependant, le logiciel précisé aux critères C4 et C5 n’est pas mentionné dans l’énoncé du besoin, ce qui aurait été attendu pour quelque chose d’essentiel à la réussite du projet. En outre, les logiciels Oracle SOA Enterprise Service Bus et Lumina Analytica existent depuis plus de dix ans. Par conséquent, on ne voit pas pourquoi l’échelle de pondération accorderait un nombre semblable de points pour un an d’expérience que pour dix ans d’expérience et aucune justification à cet égard n’a été trouvée dans le dossier.

18. Un examen des qualifications de l’entrepreneur titulaire a révélé que l’échelle de pondération accordait le maximum de points pour la durée et le type d’expérience détenu par l’entrepreneur titulaire. L’absence de justification de la pondération disproportionnée dans le dossier donne l’impression que la pondération a été conçue pour donner un avantage à l’entrepreneur titulaire et d’autant plus lorsque l’on considère que le seuil minimal des critères cotés par points exige une note de passage minimale de 79 points. L’échelle de pondération des critères cotés par points (CP) comprend jusqu’à sept niveaux d’expérience qui correspondent à diverses attributions de points. L’échelle de pondération pour le critère CP5 est présentée ci-dessous à titre d’exemple.

19. Pour tous les critères cotés par points, l’entrepreneur titulaire possédait un niveau d’expérience correspondant au niveau le plus élevé possible, ce qui lui a valu un maximum de points et une note globale de 105. La particularité du seuil minimal de 79 points est illustrée lorsque l’on considère la note qui serait obtenue si un soumissionnaire possédait une expérience équivalente à celle du deuxième niveau le plus élevé, ce qui correspond à un mois d’expérience en moins pour chacun des critères notés par points. Le Tableau 1 présente les résultats qui découleraient de l’application du système d’attribution de points dans un scénario où un soumissionnaire hypothétique (soumissionnaire A) posséderait un mois d’expérience de moins que l’entrepreneur titulaire pour chacun des critères cotés par points et où le soumissionnaire B posséderait une expérience qui correspondrait à celle de l’entrepreneur titulaire. Comme le montre le tableau, le soumissionnaire ayant un mois d’expérience de moins que le niveau le plus élevé serait incapable d’atteindre le seuil minimal de réussite de 79 points.

20. Les pratiques d’approvisionnement mises en évidence ci-dessus auraient pu limiter les demandes de soumissions à un nombre restreint de soumissionnaires, ayant une incidence à la fois sur l’ouverture et l’équité des processus. L’inclusion de critères obligatoires non correspondants au besoin aurait pu exclure les soumissionnaires capables de répondre au besoin. De même, structurer un système de pondération de manière à favoriser l’entrepreneur titulaire et à rendre difficile la qualification d’autres soumissionnaires est incompatible avec l’obligation de veiller à ce que le processus offre des chances égales à tous les soumissionnaires qualifiés et que tous les fournisseurs potentiels soient traités équitablement.

La clarté du langage employé pour communiquer les critères et les instructions pour l’attribution des critères notés par points est à améliorer

Critères obligatoires

21. L’article 10.3.1 de la PMCT précise que « les critères d’évaluation et d’adjudication doivent être décrits dans les documents d’appel d’offres ». Ces critères doivent être établis au préalable et strictement respectés lors de l’évaluation. L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer une proposition recevable et les évaluateurs à s’assurer que les critères sont appliqués de la même manière à tous les soumissionnaires.

22. Dans cinq des 18 demandes de soumissions comprenant des critères obligatoires, certains des critères obligatoires n’étaient pas communiqués de manière claire, précise et mesurable :

• Deux demandes de soumissions exigeaient des soumissionnaires qu’ils démontrent que chaque ressource proposée possédait un « parcours professionnel avéré », mais ne définissaient pas la manière dont celui-ci pouvait être démontré par les soumissionnaires ou évalué par les évaluateurs.
• Une demande de soumissions demandait aux soumissionnaires de démontrer de l’expérience à titre de directeur de recherche ou de conseiller scientifique, mais ne précisait pas la durée de l’expérience requise (c’est-à-dire en années et en mois). Par conséquent, une journée d’expérience à ce titre permettrait de remplir les critères.
• Une demande de soumissions pour des services de blanchisserie comprenait des critères obligatoires impossibles à évaluer comme réussite ou échec, car il exigeait des soumissionnaires qu’ils « démontrent la façon dont ils fourniront les divers services ». Entre autres, il demandait aux soumissionnaires de fournir des détails sur la manière dont l’organisation des vêtements serait effectuée et sur la manière dont les vêtements souillés seraient collectés. La formulation de ce critère a obligé les évaluateurs à accepter ou à rejeter une proposition uniquement selon la présence ou l’absence de l’information décrite et ne permettait pas aux évaluateurs d’examiner le mérite, ou l’absence de mérite, du service proposé. Autrement dit, même une proposition absurde et non hygiénique de collecte de vêtements souillés recevrait une note de « réussite » uniquement du fait qu’elle a été soumise. Aucun critère coté lié à la présentation de ce plan n’a été inclus pour permettre aux évaluateurs d’évaluer le mérite de l’approche proposée. Structurer l’évaluation d’une telle manière comporte plusieurs risques, notamment que l’ACIA se retrouve avec un fournisseur ne répondant pas à ses besoins.
• Une demande de services de formation linguistique exigeait des soumissionnaires qu’ils démontrent que les ressources proposées (un minimum de cinq selon l’énoncé des travaux) avaient trois ans d’expérience dans l’enseignement du français et de l’anglais. Une question concernant le nombre de ressources requises et leurs qualifications a été soumise par un soumissionnaire pendant la période d’demande de soumissions. Le soumissionnaire intéressé a demandé des précisions, à savoir si le « et » devait être « et/ou » et si trois ressources françaises et deux ressources anglaises seraient acceptables. La réponse de l’ACIA est la suivante : « Nous ne sommes pas en mesure pour l’instant de dire avec certitude le nombre d’enseignants du français et/ou de l’anglais dont nous aurons besoin; les ressources présentées doivent donc pouvoir enseigner soit le français, soit l’anglais ». En précisant que le « et » devait être un « ou », la réponse contredisait la formulation de la demande de soumissions et était probablement destinée à remplacer les critères définis à l’origine dans la demande de soumissions; toutefois, il n’y avait aucune preuve d’une modification dans le dossier. Par conséquent, la formulation originale des critères, lorsqu’elle a été lue conjointement avec la réponse fournie par l’ACIA, n’était pas claire et rendait difficile pour les soumissionnaires la préparation d’offres recevables. Si l’intention des critères avait changé, alors le changement aurait dû être communiqué aux soumissionnaires au moyen d’une modification de demande de soumissions.

23. L’inclusion de termes ambigus ou indéfinis dans les critères obligatoires empêche les soumissionnaires de connaître les critères et les méthodes d’évaluation de leurs propositions. Si ces termes ne sont pas définis dès le départ, les soumissionnaires risquent de devoir en deviner le sens et les évaluateurs peuvent avoir du mal à les interpréter au cours du processus d’évaluation. Il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures, car il est plus difficile de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations.

Critères cotés par points

24. L’article 10.7.25 de la PMCT exige des critères pondérés pour déterminer avec précision tous les éléments de rendement importants pour le succès du projet et pour mesurer à la fois la compétence du fournisseur et la valeur de son approche technique particulière. L’article 10.7.27 de la PMCT exige que les entreprises concurrentes soient informées des critères de mesure et de la pondération qui leur est attribuée, ce qui favorise la transparence du processus d’attribution des marchés.

25. Les instructions relatives à la notation des critères cotés par points et à la base de sélection étaient bien précisées dans tous les dossiers (12) comprenant des critères cotés par points sauf deux. Par exemple, dans la demande de soumissions visant l’élaboration et la prestation d’une formation liée à la santé mentale et au bien-être, les instructions pour l’attribution de points pour les critères cotés par points 1 et 2 (CP1 et CP2) ont été bien précisées dans la demande de soumissions. Dans le cas de cette demande de soumissions, les soumissionnaires ayant six ans d’expérience obtiendraient un point, deux points pour sept ans d’expérience, trois points pour huit ans d’expérience, etc. De même, l’expérience en prestation de services à un ministère se traduirait par un point, deux points pour deux ministères, etc.

26. Dans la même demande de soumissions, le troisième critère coté par points (CP3) demandait aux soumissionnaires de fournir un exemple de plan de formation qui démontre la façon dont les ressources proposées formeraient les pairs aidants nouveaux et existants. De plus, le critère énonce que « [l]es éléments suivants sont des exemples de ce qui pourrait être inclus dans le plan : Tirer parti de son expérience vécue pour inspirer l’espoir aux autres; créer une communauté de pratique pour échanger et apprendre les uns des autres; prévoir un code de conduite pour protéger la confidentialité des pairs ». Les points devaient être attribués en fonction de « la présence de preuves solides des critères évalués ». Toutefois, les critères ne précisaient pas les éléments minimaux à inclure dans le plan. Le formulaire d’évaluation consensuelle du soumissionnaire retenu énonçait que la totalité des points était attribuée sur la base de la « présentation d’un plan très complet », qui comprenait « des modules de formation et des objectifs d’apprentissage… [et] la manière dont le programme de formation répond aux objectifs de rendement de la matrice des connaissances des normes de pratique pour le soutien par les pairs, tels qu’ils sont établis par Peer Support Accreditation and Certification Canada » L’article 10.7.27 de la PMCT énonce que « le principe voulant que l’on applique les mêmes critères et que l’on impose les mêmes exigences à tous les soumissionnaires fait partie intégrante du droit contractuel canadien ». Le fait de ne pas préciser correctement le contenu minimum requis du plan a augmenté le risque de recevoir des propositions très variées de la part de différents fournisseurs, ce qui rend difficile pour les évaluateurs d’appliquer les critères de manière égale à tous les soumissionnaires. En outre, les critères cotés par points exigeaient des soumissionnaires qu’ils fournissent « une description de l’historique de l’entreprise et de l’expérience connexe », mais ne précisaient pas la nature de l’expérience requise (par exemple une expérience correspondant au besoin). Par conséquent, l’expérience dans n’importe quel domaine aurait permis d’attribuer des points entiers.

27. En général, l’ACIA a fourni des instructions bien précises pour la notation des critères cotés par points. Toutefois, tout comme l’emploi d’un langage ambigu dans la définition des critères obligatoires, un manque de clarté concernant la base d’attribution des points pour les critères cotés par points crée une ambiguïté qui peut entraver la capacité des soumissionnaires et des évaluateurs à déterminer la façon dont les critères seront utilisés pour déterminer l’offre retenue.

Méthode de sélection

28. En ce qui concerne la méthode de sélection, l’ACIA a systématiquement informé les soumissionnaires de la manière dont le marché serait attribué. Les soumissionnaires qui remplissaient les critères obligatoires et dépassaient le seuil minimal des critères cotés par points passaient au niveau suivant où les points techniques cotés et le prix étaient combinés pour déterminer le soumissionnaire le mieux classé à qui attribuer le marché. L’examen du BOA visait 20 marchés attribués dans le cadre d’un processus de demande de soumissions concurrentielles. Dix-neuf dossiers comprenaient une évaluation technique des propositions et un dossier a été attribué sur la seule base du prix. Douze des 19 dossiers incluaient des critères cotés par points. Dans ces 12 cas, le rapport de points entre les volets technique et financier était des rapports standards, soit de 70/30, soit de 80/20. Dans les cas où la méthode de sélection comprenait un rapport entre le mérite technique et le prix, ce rapport était approprié compte tenu de la nature du besoin. Les sept dossiers restants étaient soit l’offre techniquement conforme la moins chère, soit le prix au mot le plus bas dans le cas de marchés de services de traduction, les deux étant des méthodes de sélection standard.

Secteur d’intérêt 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période fixée pour soumissionner étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables

29. Le BOA a examiné un total de 40 dossiers : 20 demandes de soumissions concurrentielles et 20 commandes subséquentes à des offres à commandes, dont 14 étaient subséquentes à des offres à commandes individuelles et nationales (OCIN). Les demandes de soumissions concurrentielles ont été évalués pour déterminer si le document de demande de soumissions était clair et contenait des informations complètes, notamment une description précise du besoin et les instructions nécessaires pour préparer une offre conforme. La conception et l’exécution du processus de demande de soumissions ont également été évaluées pour déterminer si le processus d’approvisionnement était équitable, ouvert et transparent. Il s’agissait notamment de déterminer si l’ACIA avait établi un cadre pour s’assurer que les pratiques d’approvisionnement étaient conformes aux lois, règlements et politiques, si la demande de soumissions était ouverte au nombre approprié de fournisseurs et pour la durée requise et si les communications avec les soumissionnaires appuyaient la préparation de soumissions recevables. Les 20 commandes subséquentes à des offres à commandes ont été évaluées pour déterminer si la commande était claire et contenait des informations complètes, y compris une description précise du besoin et du calendrier de livraison et si les procédures contractuelles énoncées étaient respectées. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

Les politiques internes d’approvisionnement sont dépassées et ont besoin d’amélioration pour garantir le caractère adéquat du cadre de contrôle de l’Agence canadienne d’inspection des aliments

30. Aux termes de la PMCT, il incombe aux ministères de veiller à ce que des cadres de contrôle suffisants soient mis en place et appliqués pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. Le Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) a mis au point l’un des cadres de contrôle interne les plus largement utilisés et acceptés. Le cadre définit les activités de contrôle comme « les actions établies au moyen de politiques et de procédures permettant d’assurer l’exécution des directives de la direction afin d’atténuer les risques pour la réalisation des objectifs ». Selon ce cadre, les politiques sont les moyens par lesquels les organisations déploient des activités de contrôle, car elles établissent ce qui est attendu et les procédures qui les mettent en œuvre. Une politique bien déterminée est un élément clé d’un cadre de contrôle qui permet d’assurer que les approvisionnements sont effectués dans le respect des règles et règlements et qu’ils sont menés de manière cohérente, ce qui permet une surveillance efficace de la gestion.

31. Le BOA a examiné les politiques d’approvisionnement de l’ACIA pour évaluer la cohérence avec les exigences énoncées dans la PMCT. Cet examen ne comprenait pas d’évaluation de la pertinence du cadre de contrôle de l’ACIA en ce qui concerne les approvisionnements. La politique d’approvisionnement et de passation de marchés de l’ACIA (la Politique) énonce les principes, les règles et les règlements régissant les activités d’approvisionnement et de passation de marchés de l’ACIA. L’examen de cette politique a montré que de l’information de haut niveau concernant les obligations de l’ACIA dans le cadre de la PMCT et des accords commerciaux était incluse. Par exemple, la Politique énonce que « l’ACIA doit mener ses activités d’approvisionnement et de passation de marchés conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor ». L’annexe B de cette politique, intitulée « Points saillants de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor », donne un aperçu des principaux éléments de la PMCT, y compris un certain nombre d’éléments qui doivent être inclus dans la demande de soumissions.

32. Bien que la politique d’approvisionnement interne de l’ACIA s’en remette à la PMCT et soit donc conforme à ses exigences, certains éléments de la politique étaient dépassés, comme les seuils d’applicabilité des accords de libre-échange (ALE), dont la validité a expiré le 31 décembre 2009. La politique ne précisait pas de manière adéquate les éléments clés du processus d’approvisionnement et des procédures opérationnelles standard pour le groupe d’approvisionnement telles que des mécanismes d’examen et d’approbation internes n’ont pas été établies. Par exemple, l’annexe C – Processus de passation de marchés de la politique – vise à déterminer les rôles et les responsabilités du gestionnaire et de l’autorité contractante à quatre étapes du processus de l’approvisionnement : précision du besoin, attribution du marché, administration du marché et clôture du marché. Les rôles et les responsabilités concernant la demande de soumissions sont inclus dans « l’attribution du marché » et se limitent à ce qui suit : « L’évaluation technique des offres est généralement la responsabilité du gestionnaire. L’autorité contractante mènera l’évaluation financière. Un examen juridique peut être nécessaire avant l’attribution d’un marché. » Un tel niveau de détail n’est pas suffisant pour établir ce que l’on attend des personnes détenant un pouvoir de passation de marchés ni pour établir les procédures d’attribution des marchés. Inversement, l’annexe G, qui documente les procédures de l’ACIA concernant l’attribution des marchés de services d’aide temporaire, est un bon exemple d’un domaine de la politique qui a été bien documenté et a fourni des conseils détaillés sur les exigences procédurales pour l’attribution des marchés de services d’aide temporaire. Cet article de la politique précise clairement les rôles et les responsabilités des autorités techniques et des autorités contractantes et fournit des instructions détaillées pour chaque étape du processus de passation de marchés pour ces services, y compris le moment où engager la DPAM, le type d’information à inclure dans la demande et les pouvoirs d’approbation requis aux différentes étapes du processus.

33. La DPAM a commencé à faire des améliorations dans le domaine en élaborant des processus normalisés, en créant des outils tels qu’un système de suivi des économies pour mesurer la valeur monétaire des économies réalisées dans le cadre des processus concurrentiels et des marchés négociés et en organisant des séances d’information sur l’approvisionnement à l’intention des clients de la DPAM et du personnel de l’ACIA. En dehors de la période d’examen, la DPAM a terminé la certification normalisée des fournisseurs uniques et des appels d’offres limités en juin 2019 et a adopté les modèles normalisés d’approvisionnement de SPAC en mai 2019. Toutefois, une politique robuste et à jour qui établit officiellement les procédures contractuelles est nécessaire pour veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics.

La conception et l’exécution des processus de demande de soumissions concurrentielles étaient généralement conformes aux règles, règlements et politiques applicables

34. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que les marchés publics se déroulent de façon à accroître l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. L’article 10.7 comprend les exigences minimales à inclure dans le document de demande de soumissions ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.

35. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions du travail ou des spécifications, présentant des résultats clairs ou des exigences de rendement, les objectifs à atteindre et le calendrier de livraison dans le cas des marchés de services ainsi que les critères d’évaluation et d’attribution. Ces exigences minimales augmentent pour les demandes de soumissions visées par des accords commerciaux. Par exemple, l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) exige que les avis de demandes de soumissions comprennent : a) une brève description du marché envisagé; b) l’endroit où une personne peut obtenir de l’information et les documents de demande de soumissions; c) les conditions pour obtenir les documents de demande de soumissions; d) le lieu où les offres sont à envoyer; e) la date et l’heure limite de soumission des offres; f) l’heure et le lieu d’ouverture des offres en cas d’ouverture publique et une déclaration selon laquelle le marché est soumis à l’accord commercial applicable. L’ALEC prescrit également certains éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus de demande de soumissions tels que l’établissement d’un délai raisonnable pour que les fournisseurs préparent et soumettent des offres recevables. En vertu de l’ALENA et de l’AMP-OMC, la période de demande de soumissions ouverte ne doit pas être inférieure à 40 jours.

36. Sur les 20 processus de demande de soumissions concurrentielles évalués pour la conformité aux procédures établies dans la PMCT et les sept dossiers visés par un ou plusieurs accords commerciaux, l’ACIA s’est conformée aux principaux éléments de la PMCT et aux dispositions des accords commerciaux, le cas échéant. Par exemple, les demandes de soumissions comprenaient de l’information claire et complète, y compris les instructions nécessaires pour préparer une offre conforme. Les documents de demande de soumissions comprenaient systématiquement des instructions claires et complètes pour poser des questions et demander des éclaircissements, y compris le délai pour soumettre des questions. Sur les sept dossiers visés par l’ALENA, la durée de la période de demande de soumissions respectait l’exigence des 40 jours. Pour les marchés attribués dans le cadre d’accords d’approvisionnement établis par SPAC, le nombre de fournisseurs invités a atteint ou dépassé les minimums établis dans les accords-cadres.

Dans un cas, les communications avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions n’ont pas permis de préparer des offres recevables

37. La PMCT énonce que « les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». L’énoncé s’applique à tous les éléments du processus d’approvisionnement, y compris les interactions avec les fournisseurs. Au cours du processus de demande de soumissions, les fournisseurs peuvent communiquer avec des organismes fédéraux pour obtenir des clarifications ou des explications sur le contenu de la demande de soumissions. Pour les marchés visés par l’ALEC, l’ALENA et l’AMP-OMC, la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords.

38. Sur les 20 demandes de soumissions concurrentielles examinées, les communications avec les soumissionnaires étaient suffisamment documentées. Lorsque des questions ont été posées, les réponses ont généralement été fournies dans un ou deux jours après réception et généralement à toutes les parties invitées, sinon affichées publiquement. Toutefois, dans un cas, l’ACIA a fait une déclaration inexacte quant à l’existence d’un entrepreneur titulaire en réponse à la question d’un soumissionnaire. La demande de soumissions demandait un consultant principal en technologie de l'information pour réaliser le projet de Renseignements d’affaires sur les ressources humaines (RARH). Le marché était évalué à 276 000 $ et visé par l’ALEC, l’ALENA et l’AMP-OMC. Dans un courriel interne entre les autorités techniques et contractantes, il a été confirmé que le soumissionnaire retenu avait déjà effectué le travail pour le projet de RARH dans le cadre d’un marché distinct attribué à l’origine pour le projet de Réseau canadien d’information sur la salubrité des aliments (RCISA). Le courriel interne énonçait que « le marché (du RCISA) était presque à échéance en mars 2018, mais nous avions vraiment besoin du même type de ressources pour effectuer certains travaux des phases 2 et 3 sur le projet de RARH. Nous avons donc prolongé le marché (du RCISA) de 60 jours supplémentaires pour soutenir le projet de RARH. Selon le courriel, environ 60 000 $ de travaux liés au projet de RARH avaient été effectués dans le cadre du marché du RCISA. En septembre 2018, l’addenda no 1 a été publié en réponse aux questions soumises pendant la période de demande de soumissions. La première question posée était la suivante : « Y a-t-il eu quelqu’un dans ce rôle au cours des six derniers mois? » La réponse fournie par l’ACIA a été « Non ». Une deuxième question a été posée : « Y a-t-il ou y a-t-il eu un entrepreneur titulaire fournissant des services identiques ou semblables à ceux décrits dans le présent énoncé des travaux? Si oui, veuillez fournir le nom du fournisseur titulaire ainsi que la durée et la valeur du marché ». La réponse fournie était « Pas au cours des six dernières années ». Cependant, le courriel interne de l’ACIA a établi qu’une personne avait effectué le travail au cours des six mois précédents et que l’ACIA en était consciente avant de répondre aux questions.

39. En faisant une déclaration inexacte quant à l’existence d’un entrepreneur titulaire, l’ACIA a compromis l’intégrité et la transparence du processus d’approvisionnement. Ces actions sont incompatibles avec l’exigence énoncée à l’article 2a) de la PMCT, selon lequel les marchés publics doivent être passés de manière à résister à l’examen du public en matière de prudence et de probité.

Des commandes subséquentes à des offres à commandes n’étaient pas suffisamment documentées pour faciliter la surveillance de la gestion

40. Vingt marchés subséquents à des offres à commandes ont été examinés pour déterminer s’ils avaient été attribués d’une manière conforme à la PMCT et aux instructions relatives à des outils d’achat en particulier. Sur ces 20 marchés, 14 étaient subséquents à des OCIN et les six marchés restants étaient subséquents à des offres à commandes établies par SPAC. Une offre à commandes est une entente de fourniture de biens et de services, sur demande, à des prix et à des conditions déterminés pour une période déterminée.

41. Selon la PMCT, les dossiers d’approvisionnement « doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés ». Les 20 commandes subséquentes ont été examinées afin de déterminer si une piste de vérification complète était au dossier pour appuyer une prise de décisions cohérente et transparente et, plus précisément, si la commande subséquente était claire et contenait des informations complètes, y compris une description précise du besoin et du calendrier de livraison, et si les procédures contractuelles énoncées étaient respectées. De plus, les procédures d’attribution de marchés de chaque outil étaient examinées pour en vérifier la clarté.

42. Pour les six marchés attribués dans le cadre des offres à commandes établies par SPAC, dans tous les dossiers sauf un, les documents étaient suffisants pour démontrer que l’ACIA avait respecté les procédures de commande. Dans ce seul cas où des informations insuffisantes ont été fournies, l’offre à commandes avait expiré et l’ACIA n’a pas pu produire une copie de l’accord-cadre contenant les procédures de commande subséquente. Par conséquent, le BOA n’a pu confirmer que les procédures avaient été respectées. Le dossier était par ailleurs bien documenté.

43. Quatorze commandes étaient subséquentes à des offres à commandes propres à l’ACIA, dont 11 étaient visées par un ou plusieurs accords de libre-échange (ALE), et des problèmes importants de documentation ont été constatés dans les 14 dossiers. En vertu des ALE applicables, les autorités contractantes sont tenues de garantir que des documents et des dossiers complets sont tenus pour permettre de vérifier que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords. Dans les 14 commandes subséquentes à des OCIN, les dossiers d’approvisionnement ne contenaient pas d’énoncé du besoin ni de description précise des travaux. Par exemple, dans le cas des sept commandes subséquentes pour des services d’analyse de résidus, la description du travail inclus dans la commande se limitait à la déclaration suivante : « Analyse de résidus 1er oct. 2017 – 31 mars 2018 », ce qui n’est pas conforme au processus de commande subséquente prévu dans l’accord-cadre, selon lequel l’ACIA doit « fournir à l’offrant une description des travaux [qui comprend] des détails sur les analyses à effectuer et un calendrier précisant les dates d’achèvement des éléments livrables ».

44. Le même accord-cadre exige que les commandes subséquentes soient passées aux fournisseurs qualifiés dans une proportion déterminée. Par exemple, quatre fournisseurs se sont qualifiés pour effectuer des analyses de résidus alimentaires sur des fruits et légumes frais. Les procédures de commande subséquente précisent que le fournisseur le mieux coté pour la catégorie d’analyse doit recevoir 55 % des travaux, le deuxième fournisseur le mieux coté en reçoit 20 %, le troisième en reçoit 15 % et le quatrième fournisseur reçoit les 10 % restants. Selon les documents fournis par l’ACIA, le BOA n’a pas été en mesure de confirmer que l’ACIA a respecté les exigences de répartition proportionnelle de l’accord-cadre.

Certaines pratiques concernant les commandes subséquentes à une offre à commandes pourraient être perçues comme un contournement des autorités d’approbation obligatoires

45. Au cours de la période d’examen, l’ACIA a émis 72 commandes subséquentes à une offre à commandes pour l’analyse de résidus chimiques sur des échantillons d’aliments, dont sept faisaient partie de l’échantillon du BOA. En général, les offres à commandes servent à répondre à des besoins bien déterminés, mais dont la demande ne peut être prévue avec précision. Les commandes en question ont été passées mensuellement et pour des montants relativement constants, ce qui laisse croire que la demande était connue et prévisible. La valeur cumulée des commandes subséquentes était d’environ 11,9 M $ pour l’exercice financier 2018-2019 et de 19,6 M $ pour la période d’examen de l’échantillon du BOA (du 1er juillet 2017 au 31 mars 2019). Trente-quatre des 72 commandes ont été passées auprès d’un seul fournisseur et ont été évaluées à environ 10,4 M $.

46. Les limites visant les commandes subséquentes confèrent à l’ACIA le pouvoir délégué de conclure un marché émis dans le cadre de ces offres à commandes jusqu’à concurrence de 400 000 $. Toutes les demandes de services (c’est-à-dire les commandes subséquentes à ces offres à commandes) qui dépassent la limite de commande subséquente de 400 000 $ ne peuvent être émises que par SPAC, car l’ACIA ne détient pas le pouvoir d’approbation délégué au-delà de cette limite. À au moins dix reprises, l’ACIA a passé des commandes subséquentes multiples au même fournisseur à la même date pour des services d’analyse de résidus chimiques à fournir dans la même période de chevauchement. Par exemple, le 1er novembre 2017, l’ACIA a émis deux commandes subséquentes au même fournisseur d’une valeur de 395 500 $ et 322 050 $; le 1er janvier 2018, l’ACIA a passé deux autres commandes au même fournisseur d’une valeur de 339 000 $ et 322 050 $.

47. Les commandes individuelles n’incluaient pas d’énoncé des travaux précisant la nature des services à fournir à la suite de la commande subséquente. En l’absence d’information sur la nature des services d’analyse chimique recherchés, les multiples cas de commandes subséquentes multiples au même fournisseur le même jour pour des montants globaux dépassant le seuil de 400 000 dollars pourraient être perçus comme une division inutile d’un besoin global en un certain nombre de marchés plus petits, évitant ainsi les autorités d’approbation des marchés, c’est-à-dire le fractionnement des marchés. La pratique de fractionnement des marchés est explicitement interdite par les accords commerciaux, la PMCT et la politique d’approvisionnement et de passation de marchés de l’ACIA qui énonce ce qui suit :

« Le fractionnement d’un marché est une pratique interdite qui consiste à diviser un besoin global en plusieurs marchés de moindre importance afin de contourner la nécessité de faire approuver le marché. Par exemple : 1. Passer plusieurs commandes subséquentes pour un seul besoin, réduisant ainsi le montant de chaque commande de façon à respecter la limite fixée pour les commandes subséquentes dans la convention d’offre à commandes. Toutefois, bien qu’une entente d’offre à commandes ne soit pas un marché, une commande subséquente en est un. Par conséquent, le fait de passer plusieurs commandes subséquentes pour répondre à un seul besoin constitue une pratique de fractionnement de marché ».

Secteur d’intérêt 3 : Déterminer si l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient conformes à la demande de soumissions

48. Sur les 20 processus examinés de demandes de soumissions concurrentielles, 19 comprenaient une évaluation technique et un a été attribué sur la seule base du prix. Les 19 dossiers qui comprenaient une évaluation technique ont été examinés pour déterminer si un processus avait été mis en place, assorti de conseils pour les évaluateurs, afin de garantir : l’évaluation cohérente des offres; l’évaluation des offres conformément à l’approche prévue; la documentation suffisante des dossiers. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

La réalisation des évaluations de soumissions n’était pas régulièrement conforme à l’approche prévue

49. Afin de garantir la transparence et le caractère défendable des processus d’évaluation, la PMCT exige que les critères employés pour évaluer les propositions soient communiqués aux soumissionnaires et inclus dans le document de demande de soumissions ainsi que la méthode pour parvenir à la sélection du soumissionnaire retenu. Les critères d’évaluation doivent être strictement respectés et appliqués de manière égale à tous les soumissionnaires. Le fait de ne pas garantir l’évaluation cohérente des propositions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent une attribution erronée du marché et remettent en question l’intégrité du processus d’approvisionnement.

50. L’ACIA a élaboré des lignes directrices à l’intention des équipes d’évaluation qui comprennent des instructions pour évaluer les critères obligatoires et cotés par points et pour demander des précisions aux soumissionnaires. Ces lignes directrices précisent les exigences minimales en matière de documentation auxquelles doivent se conformer les évaluateurs ainsi que les certifications de conflit d’intérêts et de non-divulgation pour garantir que les évaluateurs divulguent de manière appropriée tout conflit potentiel avant d’évaluer les offres.

51. L’examen par le BOA des 19 dossiers pour lesquels une évaluation technique a été effectuée a révélé qu’un processus cohérent avait été établi, mais appliqué de manière incohérente. Par exemple : 1) au moins trois membres ont été systématiquement affectés à l’équipe d’évaluation; 2) les instructions pour l’évaluation des propositions ont été communiquées aux membres de l’équipe d’évaluation dans tous les dossiers sauf trois; 3) les critères utilisés pour évaluer les propositions étaient identiques à ceux du document de demande de soumissions pour tous les dossiers. Toutefois, l’examen du BOA a relevé quatre cas où les évaluations n’ont pas été effectuées conformément à l’approche prévue :

• Un dossier concernait une évaluation individuelle ayant lieu après l’évaluation de consensus. Les lignes directrices de l’équipe d’évaluation de l’ACIA exigent que l’évaluation de consensus soit effectuée après les évaluations individuelles. Le consensus est ensuite à atteindre par une discussion des faiblesses et des forces de chaque soumission et à consigner dans la grille de synthèse de l’évaluation de consensus définitive. Les dates des évaluations individuelles et de consensus suggèrent qu’un évaluateur n’a pas effectué d’évaluation individuelle avant l’évaluation de consensus, mais a plutôt participé à l’évaluation de consensus et a ensuite effectué l’évaluation individuelle comme une formalité. Par conséquent, l’évaluation n’a pas été réalisée conformément à l’approche prévue et la procédure régulière n’a pas été suivie.
• Dans deux dossiers, les évaluateurs n’ont pas justifié l’attribution d’un nombre de points inférieur à la totalité pour des critères cotés par points. Selon les lignes directrices de l’ACIA en matière d’évaluation, “il faut qu’une piste de vérification complète soit maintenue de toutes les décisions liées au processus d’évaluation, y compris la justification de chaque évaluation”. De même, la PMCT exige que les dossiers d’approvisionnement soient correctement documentés afin de garantir l’équité envers tous les entrepreneurs potentiels et la transparence du processus d’attribution. Le fait de documenter correctement la justification de l’attribution des points permet de défendre l’équité de l’application des critères d’évaluation à tous les soumissionnaires.
• Dans un cas, des soumissions non conformes ont été évaluées de manière erronée comme conformes et le marché a été attribué à un soumissionnaire qui ne répondait pas aux critères obligatoires. Le marché portait sur la prestation de services de formation linguistique et les critères obligatoires exigeaient que les ressources possèdent un diplôme de premier cycle d’une “université canadienne reconnue”. Le soumissionnaire retenu a présenté deux ressources qui ne répondaient pas à l’exigence, mais qui avaient obtenu une équivalence canadienne. Les ressources ont été jugées conformes par les évaluateurs qui n’ont pas respecté à la lettre les critères de la sollicitation exigeant un diplôme d’une université canadienne reconnue. Le fait de ne pas inclure dans la demande de propositions (DDP) un énoncé précisant que l’équivalence canadienne serait acceptée peut avoir empêché la concurrence en dissuadant les soumissionnaires détenant des diplômes qui auraient satisfait aux normes d’équivalence. Les soumissions ou propositions qui ne répondent pas à toutes les exigences obligatoires énumérées dans le document de demande de soumissions doivent être rejetées.

52. Les pratiques d’approvisionnement mises en évidence ci-dessus représentent des infractions aux lignes directrices de l’équipe d’évaluation de l’ACIA et à la PMCT. Elles laissent croire que l’ACIA n’a pas mis en place de mécanismes de supervision et d’examen efficaces pour garantir que les évaluations sont effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution. Les infractions telles que les dates en désordre constatées dans des évaluations individuelles et de consensus peuvent discréditer le processus d’évaluation, remettre en question l’intégrité du processus d’approvisionnement et fournir des motifs aux soumissionnaires non retenus pour contester l’attribution du marché. Au cours de l’examen du BOA, l’ACIA a pris des mesures pour améliorer le processus d’évaluation en mettant en place une pratique selon laquelle l’équipe d’approvisionnement de la DPAM organise des réunions de lancement d’évaluation des offres et préside toutes les évaluations par consensus.

Les documents du dossier d’approvisionnement étaient incomplets

53. Selon l’article 12.3.1 de la PMCT, les « dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés ». L’obligation de garantir la documentation adéquate des dossiers s’étend aux actions entreprises pendant la période de sollicitation ainsi qu’à l’évaluation des propositions.

54. La documentation des dossiers a été examinée pour déterminer si le dossier renfermait une piste de vérification complète en vue d’appuyer une prise de décisions cohérente et transparente. En général, la documentation de l’ACIA n’était pas complète, car 29 des 40 dossiers manquaient des documents clés tels qu’une copie de la soumission, des documents sur les communications avec les soumissionnaires, des instructions aux évaluateurs et une déclaration de conflit d’intérêts signée par les évaluateurs. Au cours de la période d’examen, l’ACIA a fourni les documents manquants pour six dossiers; toutefois, elle n’a pas été en mesure de fournir les documents justificatifs pour les 23 dossiers restants. Par exemple : une déclaration signée de conflit d’intérêts par les évaluateurs n’était pas présente dans six dossiers; les instructions aux évaluateurs n’étaient pas incluses dans trois dossiers; dans chacune des 14 commandes subséquentes à des OCIN, le dossier d’approvisionnement ne contenait pas d’énoncé du besoin ni de description précise des travaux.

55. Des dossiers d’approvisionnement incomplets ont donné lieu à des actions d’approvisionnement insuffisamment soutenues qui risquent de compromettre l’intégrité, l’équité et la transparence du processus d’approvisionnement. La tenue de dossiers d’évaluation complets et détaillés est essentielle pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de manière égale à toutes les soumissions concurrentes et que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations de l’ACIA aux termes de la PMCT et des accords commerciaux applicables. De plus, le fait de ne pas tenir des dossiers complets expose l’ACIA au risque de ne pas pouvoir défendre les contestations du processus d’approvisionnement.

IV. Simplification

56. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus d’approvisionnement est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement de l’ACIA, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables des marchés publics, et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement.

Normalisation des documents d’approvisionnement pour rationaliser les processus d’approvisionnement

57. L’ACIA utilisait systématiquement les formulaires normalisés de SPAC pour toutes les commandes subséquentes, y compris les commandes subséquentes à des offres à commandes propres à l’ACIA. En mai 2019, hors de la période d’examen, l’ACIA a adopté les modèles normalisés d’approvisionnement de SPAC. Ces modèles donnent lieu à plus de simplification en assurant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement.

Limiter le nombre de critères obligatoires aux qualités essentielles pourrait favoriser la participation des fournisseurs

58. Sept critères d’évaluation ou plus ont été observés dans six demandes de soumissions. Comme il a été mentionné précédemment dans le présent examen, les critères obligatoires doivent correspondre au besoin et être limités aux seuls éléments nécessaires à la réussite du projet. Par conséquent, le nombre de critères obligatoires dépendra de la complexité du besoin et on peut s’attendre à ce qu’il varie en conséquence. Cela dit, un nombre élevé de critères augmente l’effort des fournisseurs pour répondre à la demande de soumissions. Les autorités contractantes et techniques doivent être conscientes de l’incidence possible sur la volonté des fournisseurs de répondre à une demande de soumissions, en particulier dans le cas de besoins de faible valeur où le coût de préparation d’une proposition peut dépasser les avantages du marché pour le fournisseur. Le processus pourrait être simplifié en réduisant le nombre de critères obligatoires aux seuls éléments qui sont essentiels pour répondre au besoin.

Utiliser des offres à commandes pour répondre à des besoins récurrents et prévisibles

59. Comme le souligne la recommandation 6, l’ACIA a émis 72 commandes subséquentes à des offres à commandes pour l’analyse de résidus chimiques sur des échantillons d’aliments pendant la période d’examen du BOA. Dans au moins dix cas, de multiples commandes ont été passées au même fournisseur pour la même période. La pratique consistant à passer de multiples commandes pour répondre à un seul besoin impose une charge inutile à l’unité d’approvisionnement. Afin de promouvoir la simplification et une transparence accrue, l’ACIA pourrait envisager d’autres stratégies pour répondre aux besoins opérationnels lorsque les services nécessaires demeurent relativement cohérents. Dans un tel cas, l’ACIA pourrait envisager de structurer le besoin comme un marché pluriannuel plus important ou d’augmenter la limite des commandes subséquentes à un nombre de commandes qui reflète la demande prévue et historique pour ces services, qui est restée relativement constante au cours des cinq dernières années.

V. Conclusion

60. Les pratiques d’approvisionnement de l’ACIA relatives aux plans d’évaluation et de sélection, aux appels d’offres, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la LGFP et de ses règlements d’application, de la PMCT et des lignes directrices ministérielles, et si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

61. Les documents de demande de soumissions examinés ont systématiquement énoncé les critères d’évaluation et la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue. Cependant, les critères d’évaluation et les systèmes de pondération étaient parfois inutilement restrictifs et ont pu empêcher les soumissionnaires d’avoir des chances égales de concourir. On a également relevé plusieurs cas où l’emploi de termes ambigus ou indéfinis a pu nuire à la transparence en entravant la capacité des soumissionnaires et des évaluateurs de déterminer la façon dont les facteurs d’évaluation seraient utilisés pour déterminer la soumission retenue. De même, une plus grande clarté était nécessaire dans les instructions d’attribution des points aux critères cotés par points pour veiller à ce que les critères d’évaluation soient appliqués de la même manière à tous les soumissionnaires.

62. La conception et l’exécution des processus de demande de soumissions concurrentielles étaient généralement conformes aux règles, règlements et politiques applicables. Toutefois, le BOA n’a pu conclure que les marchés émis dans le cadre d’offres à commandes propres à l’ACIA avaient été exécutés conformément aux procédures d’approvisionnement précisées, car les dossiers n’étaient pas suffisamment documentés. En l’absence d’information sur la nature des services recherchés, les cas de commandes multiples au même fournisseur le même jour pour des montants globaux dépassant la limite pour des commandes subséquentes pourraient être perçus comme la division inutile d’un besoin global en un certain nombre de marchés plus petits, évitant ainsi les autorités d’approbation des marchés, c’est-à-dire le fractionnement des marchés.

63. L’ACIA a préparé des directives normalisées pour les évaluateurs et a mis en place un processus cohérent pour l’évaluation des soumissions. Toutefois, plusieurs cas ont été relevés dans lesquels les évaluations n’ont pas été effectuées de manière cohérente conformément à l’approche prévue et, dans un cas, des soumissions non conformes ont été évaluées de manière incorrecte comme conformes et un marché a été attribué à un soumissionnaire qui ne répondait pas aux critères obligatoires. Le fait de ne pas garantir l’évaluation cohérente des propositions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection remettent en question l’intégrité du processus d’approvisionnement.

64. Au cours de l’examen du BOA, l’ACIA a pris des mesures pour améliorer ses pratiques d’approvisionnement en adoptant les modèles d’approvisionnement normalisés de SPAC, en élaborant des documents d’orientation liés à l’approvisionnement, en organisant des réunions de lancement d’évaluation des soumissions et en veillant à ce que les réunions d’évaluation par consensus soient présidées par un membre de la DPAM. D’autres améliorations doivent être apportées aux politiques internes d’approvisionnement de l’ACIA qui étaient dépassées et insuffisantes pour garantir la pertinence du cadre de contrôle de l’ACIA.

65. Afin de résoudre les problèmes relevés, le BOA a formulé huit recommandations. Ces recommandations sont fournies à l’Annexe A du présent rapport. Le BOA effectuera un examen de suivi dans deux ans pour évaluer la mise en œuvre du plan d’action de l’ACIA pour donner suite à ces recommandations.

VI. Réponse de l’organisation

66. L’ACIA est reconnaissante de l’occasion de travailler avec le BOA pendant cet examen. Comme l’a noté le BOA, l’ACIA a déjà pris des mesures pour améliorer ses pratiques d’approvisionnement. L’ACIA poursuivra ces mesures et élaborera un plan comportant des actions concrètes et des échéances pour une mise en œuvre complète d’ici mars 2021.

VII. Reconnaissance

67. Le BOA souhaite exprimer sa reconnaissance à la direction et au personnel de la DPAM de l’ACIA pour l’aide et la coopération offertes aux examinateurs au cours de l’évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement

Annexe I : État d’avancement des recommandations de l’examen

Examen des pratiques d’approvisionnement, des plans d’évaluation et de sélection, des appels d’offres et de l’évaluation des soumissions et de l’attribution des marchés à l’Agence canadienne d’inspection des aliments

Date de modification : 

2020-05-27