Message de l'ombudsman de l'approvisionnement

Créer la confiance

La fonction d'ombudsman de l'approvisionnement a été créée dans le cadre des modifications à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, promulguées en application de la Loi fédérale sur la responsabilité. En septembre 2007, j'ai été nommé au poste d'ombudsman de l'approvisionnement désigné, et ma nomination a été confirmée en mai 2008. À ce moment-là, notre Bureau est devenu entièrement opérationnel, grâce à l'entrée en vigueur du Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement.

En 1977, je me suis joint à l'équipe du Bureau du vérificateur général du Canada. J'ai passé les 28 années suivantes dans un des bureaux nationaux de vérification les plus respectés au monde, où j'ai grandement appris auprès de quatre vérificateurs généraux. De plus, j'ai eu le privilège d'être le premier agent principal de gestion des risques d'un ministère fédéral. Dans cette fonction, je devais m'assurer que toutes les activités de Travaux publics et services gouvernementaux Canada étaient réalisées de manière équitable et transparente.

« Le gouvernement fédéral s'engage à prendre les mesures indiquées pour favoriser l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'appel d'offres en vue de la passation avec Sa Majesté de marchés de fournitures, de marchés de services ou de marchés de travaux. »
– Article 40.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques

Ce tout nouveau poste d'ombudsman de l'approvisionnement m'offre l'occasion de mettre ma formation et mon expérience professionnelles au service d'un mandat ambitieux. À titre d'ombudsman, j'entrevois une réelle possibilité de contribuer grandement à la mise en œuvre de meilleurs processus d'approvisionnement, d'un meilleur gouvernement, et d'offrir la meilleure valeur à la population canadienne.

Au fil des ans, l'approvisionnement est devenu de plus en plus complexe. En effet, il y a plus de 15 lois fédérales, un certain nombre de règlements et plus de 35 politiques qui concernent les approvisionnements. De plus, les approvisionnements nécessitent la participation de plusieurs joueurs clés ayant plusieurs rôles et responsabilités, y compris le Conseil du Trésor, les ministères opérationnels chargés des programmes, le ministère de la Justice ainsi que Travaux publics et services gouvernementaux Canada en tant qu'organisation de services communs pour la passation de contrats. Les administrateurs généraux des ministères et des organismes ont la responsabilité ultime de veiller à l'intégrité des processus d'approvisionnement.

Lorsque les ministères et les organismes ne disposent pas de l'expertise ou des pouvoirs nécessaires pour conclure des contrats particuliers, notamment ceux de grande valeur ou ceux qui comprennent des risques élevés, TPSGC effectue la passation de marchés en leurs noms. Le Ministère traite environ 20 % des 300 000 contrats conclus annuellement par le gouvernement fédéral, ce qui représente environ 14 milliards de dollars.

En collaboration avec les autres intervenants, mon bureau propose des solutions visant à améliorer le système d'approvisionnement fédéral. En commençant par notre engagement à aplanir les difficultés et à corriger les erreurs, dans la mesure du possible, nous tentons de trouver des manières de rassurer tous les intervenants des approvisionnements fédéraux – fournisseurs, ministères, organismes centraux, parlementaires – du bon fonctionnement du processus. Notre modèle opérationnel, dicté par l'engagement du gouvernement de veiller à ce que les processus d'approvisionnement soient équitables, ouverts et transparents, fournit une approche collégiale et coopérative afin d'assurer la participation volontaire de tous les intervenants dans la recherche continue de l'excellence dans les marchés publics.

Une fois ces objectifs atteints, le système d'approvisionnement fédéral fonctionnera mieux pour tous les intervenants. Les processus d'approvisionnement seront plus rapides et efficaces. Ainsi, il y aura moins de plaintes et il sera évident que ces processus sont équitables, ouverts et transparents. La population canadienne en aura plus pour son argent, en plus de bénéficier d'une meilleure prestation de services.

Dès la création de mon bureau, les fournisseurs ont commencé à communiquer avec nous pour obtenir de l'aide. Ces communications ont ouvert la voie au développement de notre organisation et ont orienté les travaux faisant l'objet du présent rapport.

Au fil des ans, le gouvernement a entrepris plusieurs examens de ses processus d'approvisionnement et il a formulé des recommandations pour améliorer le système. Bien que certaines de ces recommandations aient été mises en œuvre de manière réussie, plusieurs ne se sont jamais concrétisées. De ce fait, certaines personnes suggèrent que dans l'ensemble, les activités d'approvisionnement du gouvernement fédéral sont bien plus complexes aujourd'hui qu'il y a 10 ans.

En effet, personne ne niera que le système peut et doit être amélioré.

Le mandat confié à mon Bureau a permis de nous positionner de manière à aider le gouvernement à y parvenir. Nous ne sommes pas des vérificateurs, qui mettent l'accent sur la détermination et la correction des lacunes. Nous ne sommes pas non plus un tribunal ou une cour, traitant des questions de loi et de règlements et partageant les responsabilités.

Le rôle d'un ombudsman dans le sens le plus général du terme est d'aider.

Les pouvoirs formels d'un ombudsman reposent officiellement sur l'autorité d'enquêter sur des plaintes d'actes répréhensibles et sur les pratiques des institutions gouvernementales. En même temps, les ombudsmans, ayant tiré des conclusions et trouvé des solutions apparentes aux problèmes, ne possèdent généralement pas les pouvoirs nécessaires pour effectuer ou appliquer les changements et les améliorations proposés. Ils peuvent uniquement formuler des recommandations. Certains croient qu'il s'agit d'une faiblesse; pour notre part, nous croyons que c'est une force.

Le vrai pouvoir – le vrai potentiel de valeur ajoutée – d'un ombudsman est de favoriser et d'appuyer les communications entre les partis ayant des enjeux à résoudre et de les aider à trouver des solutions aux problèmes. Les résultats sont atteints, non pas par des applications obligatoires, mais bien par le pouvoir de la persuasion.

Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement souhaite utiliser ce pouvoir de persuasion pour contribuer au processus continu de changement, de manière à ce que la population canadienne puisse faire confiance au processus d'approvisionnement fédéral.

Afin d'atteindre nos objectifs, nous devons travailler en collaboration avec tous les intervenants du domaine de l'approvisionnement. Nous devons être perçus par tous comme des agents de changement crédibles et indépendants. En adoptant une démarche professionnelle et en étant bien informés des enjeux relatifs aux approvisionnements, nous devons, dans tous les aspects de notre travail démontrer que nous sommes absolument neutres; nous n'agissons pas comme lobbyistes des fournisseurs ni comme défenseurs des organisations fédérales. Lorsque nous formulons des recommandations, qu'elles soient de nature transactionnelle ou plus systémique, il doit être évident que nous proposons des solutions raisonnables, bien réfléchies, réalisables et abordables.

Voilà les principes qui ont façonné nos normes, systèmes et processus pour le traitement des demandes et des requêtes de fournisseurs individuels. Jusqu'à présent, presque tous ces fournisseurs ont été satisfaits des résultats de nos interventions. La fonction publique l'est tout autant. Sans exception, nos interventions auprès des ministères ont bien été accueillies par ces derniers. Les sous-ministres et les organismes centraux ont particulièrement été coopératifs et je souhaiterais profiter de l'occasion pour les remercier.

Nous croyons que cela s'explique du fait que nous avons mis l'accent sur nos connaissances, notre professionnalisme et notre neutralité et que nous en avons fait la démonstration dès le départ. Nous avons clairement établi que nous cherchions des solutions durables comportant une valeur à long terme. Nous avons créé un climat de confiance.

Ayant créé cet environnement positif, nous croyons que nous avons réussi à accroître les possibilités que nos recommandations soient acceptées de manière générale. Cela dit, si nous orientons nos gestes uniquement en fonction des plaintes reçues, nous risquons d'avoir des centres d'intérêt de portée très restreinte. Si au fil du temps les gens nous voient uniquement traiter des problèmes transactionnels limités, ils seront de plus en plus réticents à faire appel à nos services.

Nous devons plutôt être proactifs. Ainsi, dès la création de notre Bureau, nous avons mis l'accent sur les communications de rayonnement afin de mieux nous faire connaître. Mes cadres supérieurs et moi-même avons voyagé aux quatre coins du pays, discutant plus particulièrement avec les fournisseurs et les fonctionnaires. Nous avons insisté sur le fait que nous étions là pour améliorer la situation : nous croyons qu'il est possible de changer les choses et que la clé du succès est la coopération.

Cette coopération, et l'une des raisons pour lesquelles la confiance est si importante pour notre succès, repose en partie sur la volonté des intervenants à nous communiquer les vrais problèmes et enjeux. Selon ce que nous avons entendu, et selon notre expérience, nous estimons que le système fonctionne. Toutefois, nous croyons que plusieurs éléments du système devraient être renforcés. La vaste majorité des contrats gouvernementaux ne donne lieu à aucun problème important. J'aimerais vous faire part de certains propos que nous avons recueillis jusqu'à présent. Cela met en contexte les renseignements détaillés présentés dans ce tout premier rapport et nous permet d'établir les bases du travail que nous accomplirons dans les années à venir.

Les fournisseurs nous ont mentionné, que dans certains cas :

• ils ont des doutes sur le processus d'adjudiction des contrats, ils ne savent pas si le gouvernement se fonde réellement sur les processus et les critères de prise de décision publiés pour un processus d'approvisionnement précis lorsque vient le temps d'attribuer le contrat;
• le manque de confiance peut découler en partie de la manière irrégulière dont le gouvernement tient ses débreffages auprès des soumissionnaires non retenus. La plupart du temps, ces derniers ne peuvent pas découvrir les raisons pour lesquelles ils n'ont pas obtenu de contrat;
• le gouvernement prend trop de temps à payer ses factures. Des processus de paiement lents peuvent dissuader des fournisseurs compétents de soumissionner des contrats du gouvernement;
• les offres à commandes sont source de préoccupations. Particulièrement lorsque leur utilisation est perçue comme une manière de réduire l'accès aux marchés du gouvernement fédéral;
• les communications entre les fournisseurs et les représentants du gouvernement sont inadéquates. Les renseignements appropriés ne sont pas échangés au bon moment;
• les fournisseurs ont, de manière générale, de la difficulté à trouver les renseignements pertinents sur la manière de faire affaire avec le gouvernement du Canada.

De leur côté, les représentants du gouvernement souhaiteraient que certains enjeux soient résolus :

• il n'y a pas assez d'employés formés de manière appropriée pour bien faire le travail;
• le personnel en place croit que les processus requis prennent beaucoup trop de temps et qu'ils n'encouragent pas assez le jugement professionnel ou l'innovation;
• la mise en application des règles gouvernementales est incohérente d'une organisation à l'autre, même au sein d'un même ministère;
• les efforts de simplification des processus d'approvisionnement par l'introduction d'outils automatisés peuvent être entravés par la complexité des « solutions »;
• de manière générale, il y a tout simplement trop de règles à suivre, on met trop l'emphase sur la conformité à ces règles, ce qui nuit à l'atteinte des résultats.

Comme vous le constaterez à la lecture du présent rapport, nous n'avons pas été en mesure de traiter toutes ces préoccupations pendant notre première année d'activités. Toutefois, puisque mon mandat s'échelonne sur cinq ans, vous pourrez constater les mesures que nous aurons prises à l'égard de ces préoccupations dans nos futurs rapports annuels.

L'approvisionnement n'est pas un objectif en soi. Il s'agit plutôt d'un moyen grâce auquel le gouvernement peut atteindre ses objectifs politiques et les ministères peuvent réaliser leurs objectifs de prestation de services à la population canadienne. La nature même du processus d'approvisionnement est d'être utile et positif. Lorsqu'ils fonctionnent bien, les programmes permettent de réaliser les objectifs pour lesquels ils ont été élaborés, et leur prestation est réalisée tout en respectant les délais et le budget, puisque le gouvernement collabore avec les meilleurs fournisseurs possibles.

Nous devrions tous être préoccupés par les contraintes que vit la collectivité de l'approvisionnement fédéral. Nous avons rencontré tellement de fonctionnaires, qualifiés et compétents, qui font de leur mieux pour fournir à la population canadienne des services de grande qualité, mais qui sont frustrés par leur contexte de travail.

De plus, je suis consterné d'apprendre qu'il y a des fournisseurs hautement qualifiés sur le marché, petits et grands, qui ne souhaitent pas faire affaire avec le gouvernement, car ils perçoivent le système comme étant inefficace et inéquitable.

Toutefois, il a des signes très visibles et appréciés d'amélioration. Dans le Chapitre 3 du rapport de décembre 2008 de la vérificatrice générale sur la passation de marchés de services professionnels de TPSGC, on peut lire que 95 % des contrats ont été attribués conformément aux règles établies pour garantir l'équité, l'ouverture et la transparence. Le Bureau des petites et des moyennes entreprises (BPME), mis sur pied pour aider les petites et les moyennes entreprises à faire affaire avec le gouvernement fédéral, a gagné beaucoup de respect de la part de la collectivité des petits fournisseurs. La haute gestion de tous les ministères, plus particulièrement du Secrétariat du Conseil du Trésor et de TPSGC, déploie beaucoup d'efforts en vue de réduire la panoplie de règles et de procédures qui ralentissent les processus d'approvisionnement.

En tant qu'ombudsman de l'approvisionnement, il m'incombe d'aider à renforcer la confiance de la population canadienne dans le processus d'approvisionnement fédéral. Pour ce faire, notre Bureau collaborera avec les autres organisations fédérales qui travaillent à améliorer le système, afin de déterminer les secteurs à corriger et les évaluer attentivement de concert avec les fournisseurs et les collectivités du gouvernement, de déterminer les pratiques efficaces et de rechercher des améliorations réalisables et abordables qui pourront être mises en œuvre dans l'intérêt de tous les intervenants.

Mon personnel et moi-même sommes engagés envers ce processus de changement. Vous pourrez constater les résultats de cet engagement dans le présent rapport annuel, et dans les années à venir.

Shahid Minto M.Sc pol., LL.B, CA
Ombudsman de l'approvisionnement

Date de modification :

2018-11-01