Approfondissement et partage des connaissances : approvisionnement d’urgence

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1.0 Introduction

1.1 Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement

Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) est une organisation neutre et indépendante du gouvernement du Canada qui collabore avec les organisations fédérales et les entreprises canadiennes pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence de l’approvisionnement fédéral. Le BOA s’acquitte de ce mandat en établissant des liens entre les intervenants, en étudiant les plaintes, en réglant les problèmes, en formulant des recommandations et en communiquant les pratiques exemplaires.

Les employés du BOA sont chargés de ce qui suit :

  • examiner les pratiques d’acquisition de biens et de services des ministères pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présenter des recommandations aux ministères concernés pour les améliorer;
  • examiner toute plainte relative à l’attribution d’un contrat d’acquisition de biens d’une valeur inférieure à 26 400 $ et de services d’une valeur inférieure à 105 700 $ lorsque les critères de l’Accord de libre-échange canadien s’appliquent;
  • examiner toute plainte relative à la gestion de tout marché en vue de l’acquisition de matériel ou de services par un ministère, peu importe la valeur du marché;
  • veiller à donner l’accès à un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends, lorsque les deux parties concernées conviennent d’y participerNote de bas de page 1.

En 2018, le BOA a lancé une initiative d’approfondissement et de partage des connaissances pour mieux comprendre les problèmes fondamentaux liés à l’approvisionnement fédéral. Grâce à la publication d’études d’approfondissement et de partage des connaissances, le BOA entend diffuser ses connaissances et fournir des conseils utiles aux intervenants en approvisionnement fédéral.

1.2 But de l’étude

Cette étude a été entreprise pendant la pandémie de COVID-19 dans le but de déterminer de quelle manière les pratiques d’approvisionnement d’urgence ont été utilisées en réponse aux catastrophes passées, et quelles leçons, le cas échéant, pourraient être tirées de ces expériences afin d’être appliquées à de futures situations nécessitant un approvisionnement d’urgence.

1.3 Portée des travaux

Par le biais d’un examen des vérifications, des recherches universitaires, des cadres juridiques et des documents d’orientation, cette étude rassemble des exemples pertinents d’approvisionnements réalisés en réponse à des situations d’urgence.

Cette étude n’a pas pour but de fournir un examen complet de l’approvisionnement d’urgence ni une analyse de la réponse du Canada à la pandémie de COVID-19. Les méthodes adoptées par le Canada en réponse à la pandémie de COVID-19 ont été mises en évidence dans le présent rapport dans la mesure où elles servent à illustrer une stratégie particulière pour l’approvisionnement d’urgence.

1.4. Public cible

Cette étude peut intéresser les membres de la communauté des acheteurs participant à l’approvisionnement d’urgence, ainsi que ceux qui cherchent à comprendre le cadre juridique qui constitue la base de l’approvisionnement gouvernemental en situation d’urgence.

1.5 Méthodologie de développement

Un examen des cadres réglementaires et politiques régissant l’approvisionnement d’urgence a été entrepris, ainsi que d’autres sources accessibles au public, telles que des études universitaires, des vérifications et des articles de presse. Les exemples d’approvisionnement d’urgence ont été tirés de toute une série d’institutions, y compris des gouvernements provinciaux et d’État ainsi que des institutions multilatérales et des organisations à but non lucratif. Si ces institutions ne sont pas toutes liées par les mêmes règles en matière d’approvisionnement, par exemple les accords commerciaux internationaux, elles servent néanmoins à illustrer les différentes approches de la gestion de l’approvisionnement d’urgence afin de repérer les pratiques exemplaires.

1.6 Demandes de renseignements

Veuillez transmettre toute demande de renseignements à l’adresse suivante :

Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
410, avenue Laurier Ouest, bureau 400
Ottawa (Ontario)   K1R 1B7
Canada

Téléphone :
1-866-734-5169
Numéro sans frais pour les personnes malentendantes :
1-800-926-9105
Courriel :
ombudsman@opo-boa.gc.ca

2. Approche fédérale en matière d’approvisionnement d’urgence

Le Règlement sur les marchés de l’État (RME) a force de loi et établit les exigences que les ministères fédéraux doivent respecter lorsqu’ils passent des marchés de biens, de services et de constructionNote de bas de page 2. Le RME et la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) contiennent tous deux plusieurs exceptions à la règle générale de mise en concurrence (c’est-à-dire l’appel d’offres concurrentiel); l’une de ces exceptions est le cas d’une extrême urgenceNote de bas de page 3.

Une extrême urgence est définie dans l’Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) comme pouvant être « une situation réelle ou imminente qui met en danger la vie; une catastrophe menaçant la qualité de vie ou la sécurité de la population canadienne; une catastrophe entraînant la perte de vies; une catastrophe entraînant des pertes ou des dommages considérables pour l’ÉtatNote de bas de page 4.  La section 10.2.2 de la PMCT précise qu’« une urgence peut être un danger pour la vie, réel ou imminent, un désastre qui menace la qualité de la vie ou qui a causé la mort, ou encore un événement pouvant conduire à des pertes ou à des dommages importants pour les biens de l’ÉtatNote de bas de page 5. La justification de cette exception à la règle générale exigeant la mise en concurrence est fournie dans la PMCT qui stipule que « les urgences sont ordinairement inévitables et exigent des mesures immédiates qui empêchent la stricte application de la procédure établie pour les soumissions résultant des appels d’offres »Note de bas de page 5.  

Plusieurs accords commerciaux prévoient des exceptions similaires pour les situations d’urgence. Par exemple, l’alinéa 1d) de l’article 513 de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) stipule que « si cela est strictement nécessaire dans les cas où, pour des raisons d’extrême urgence dues à des événements qui ne pouvaient pas être prévus par l’entité contractante, un appel d’offres ouvert ne permettrait pas d’obtenir les produits ou les services en temps voulu »Note de bas de page 6. De même, l’article 13.9 : Appel d’offres limité de l’Accord entre le Canada, les États-Unis et le Mexique (ACEUM) stipule qu’une entité peut recourir à des procédures d’appel d’offres limité « dans la mesure où cela est strictement nécessaire dans les cas où, pour des raisons d’extrême urgence dues à des événements qui ne pouvaient pas être prévus par l’entité contractante, l’appel d’offres ouvert ou sélectif ne permettrait pas d’obtenir les marchandises ou les services en temps voulu »Note de bas de page 7. Enfin, l’article XIII de l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC) stipule que « dans la mesure où cela sera strictement nécessaire dans les cas où, pour des raisons d'extrême urgence dues à des événements qui ne pouvaient pas être prévus par l’entité contractante, l’appel d’offres ouvert ou sélectif ne permettrait pas d’obtenir les marchandises ou les services en temps voulu »Note de bas de page 8.

Lorsque cette exception à la concurrence a été mise en avant pour un marché qui aurait autrement été soumis à des accords commerciaux, l’Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels indique que les agents contractants doivent « inclure dans le dossier d’acquisition les renvois pertinents aux accords commerciaux afin de justifier la mesure non concurrentielle qui est proposée »Note de bas de page 4. Cet avis sur la Politique indique clairement que l’autorité contractante doit veiller à ce que le dossier d’approvisionnement soit correctement documenté pour étayer les décisions prises et établir une piste de vérification.

En ce qui concerne l’exception à la concurrence prévue dans le RME, la PMCT et les accords commerciaux, les plafonds des marchés conclus en cas d’urgence sont établis dans la partie III de l’appendice C – Directive sur les marchés de la PMCT. Cette section permet à tout ministère ou organisme fédéral de conclure et de modifier un marché jusqu’à une valeur totale de 1 million de dollars (y compris les modifications et toutes les taxes applicables) et jusqu’à 15 millions pour la ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada (TPSGC), maintenant le ministère de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), en réponse à un besoin urgentNote de bas de page 9. Elle prévoit également des délégations exceptionnelles de pouvoirs financiers pour certains services en cas d’extrême urgence lorsque tous les critères suivants sont remplisNote de bas de page 9 :

  • le ministre invoque les dispositions relatives à la sécurité nationale ou aux mesures d’extrême urgence prévues dans les accords commerciaux applicables;
  • le besoin ne peut pas être satisfait par les procédures normales d’attribution des marchés à cause de l’urgence de la situation;
  • le ministre responsable approuve l’invocation de ces pouvoirs spéciauxNote de bas de page 9.

En outre, le recours à ces exceptions doit être signalé au SCT « dans les 60 jours suivant l’utilisation de ce pouvoir ou le début des travaux »Note de bas de page 9.

Au-delà des dispositions précisées ci-dessus, le Guide des approvisionnements de SPAC, qui est un outil utilisé par les agents chargés de l’approvisionnement de SPAC et qui explique comment SPAC mène ses activités d’approvisionnement, indique des considérations supplémentaires pour les autorités chargées de l’approvisionnement sur la gestion des besoins d’urgenceNote de bas de page 10. Cela inclut 14 considérations telles que la collaboration avec d’autres ministères et ordres de gouvernement ainsi que l’établissement d’un processus pour accélérer les approbationsNote de bas de page 10. Ces recommandations sont destinées à être prises en compte avant qu’une situation d’urgence ne se produise « afin de réduire les risques et les pertes durant ce qui peut être une période très difficile, et faciliter l’approvisionnement lors d’une situation où il est essentiel d’être rapide, calme et souple »Note de bas de page 10.

3. Approches communes en matière d’approvisionnement d’urgence

Pendant les périodes d’extrême urgence, la fonction d’approvisionnement joue un rôle crucial dans les efforts d’intervention en fournissant des biens et des services essentiels. Parmi les défis courants associés à l’approvisionnement d’urgence, on peut citer les contraintes de temps, les chaînes d’approvisionnement perturbées, les ressources réduites et la demande accrue pour certains biensNote de bas de page 11. En raison de l’urgence, la fonction d’approvisionnement peut également être confrontée à des défis internes tels que le travail à domicile sans accès complet aux ressources ou aux outils, et une baisse du moral ou un stress accruNote de bas de page 11. Ces défis constituent le fondement d’approches communes en matière d’approvisionnement d’urgence.

Un examen des réponses précédentes aux catastrophes et à l’approvisionnement d’urgence a révélé qu’il existe certaines approches communes aux pratiques d’approvisionnement d’urgence. En tant qu’organisation qui opère fréquemment dans des environnements à haut risque et incertains, les Nations Unies (ONU), qui facilitent la coopération internationale, ont élaboré des lignes directrices détaillées pour soutenir les activités d’approvisionnement dans les situations d’urgence. Ces pratiques d’approvisionnement d’urgence permettent à l’ONU de répondre rapidement et de manière transparente à des besoins extraordinaires grâce à des niveaux accrus de délégation de pouvoirs, en s’appuyant sur tout contrat établi par d’autres bureaux du Secrétariat ou d’autres entités de l’ONU tout en restant pleinement conforme aux règlements et règles de l’OrganisationNote de bas de page 12. Ces approches et plusieurs autres sont examinées plus en détail ci-dessous, notamment les mesures en cours et en constante évolution du Canada pour l’achat de biens et de services liés à la pandémie de COVID-19.

3.1 Augmentation de la délégation des pouvoirs en matière d’approvisionnement

Une approche commune pour l’approvisionnement d’urgence consiste à déléguer davantage les pouvoirs en matière d’approvisionnement. Cette approche a été utilisée au Canada, comme l’a montré la discussion précédente sur le RME et la PMCT. Cette section démontrera l’utilité de cette méthode dans les réponses aux situations d’urgence, qu’elles soient étatiques ou non étatiques. Le principal avantage de cette stratégie est qu’elle permet aux responsables de l’approvisionnement de se procurer en temps utile les biens et services dont ils ont tant besoin en augmentant les plafonds des marchés qui déclencheraient des niveaux d’approbation supplémentaires dans des circonstances normales. En témoignent la réponse des Nations Unies en Afrique de l’Ouest, la réponse canadienne aux incendies en Alberta et la réponse du Canada à la pandémie de COVID-19.

Le Guide des approvisionnements des Nations Unies prévoit des délégations de pouvoir accrues pour l’approvisionnement dans les situations d’urgence. Ces dispositions permettent une délégation financière accrue au directeur de la Division de l’approvisionnement, qui est responsable de la gestion stratégique globale de la fonction d’approvisionnement au sein d’une région, à hauteur de 10 millions de dollars américainsNote de bas de page 12. Les demandes de mise en œuvre de cette délégation accrue doivent contenir des renseignements généraux et une justification de son utilisation, y compris la valeur approximative, la quantité et les exigences des besoins d’approvisionnement estimésNote de bas de page 12. Les demandes d’approbation doivent également justifier que le pouvoir discrétionnaire en place ne permettra pas de répondre aux besoins de l’opération d’urgence en matière d’approvisionnementNote de bas de page 12. L’approche adoptée par le Canada exige qu’un rapport sur l’approvisionnement d’urgence soit fourni au Secrétariat du Conseil du Trésor dans les 60 jours civils suivant l’autorisation ou le début des travauxNote de bas de page 9. Pour le Canada, ce rapport doit fournir « des renseignements détaillés sur les circonstances; le type et la valeur du marché adjugé; les raisons expliquant pourquoi la recherche de soumissions n’est ni pratique ni possible; le niveau de délégation du ministère ou de l’organisme auquel le pouvoir de passation de marchés en cas d’urgence a été accordé »Note de bas de page 9.

Il existe deux domaines importants de divergence entre les approches des Nations Unies et du Canada. Premièrement, en ce qui concerne les Nations Unies, l’activation des procédures d’approvisionnement d’urgence est limitée à une opération spécifique, et peut même être limitée à l’acquisition de produits spécifiquesNote de bas de page 12. En outre, lors de l’activation des procédures d’approvisionnement d’urgence, le directeur de la Division de l’approvisionnement est tenu de présenter un rapport hebdomadaire sur tous les achats effectués dans le cadre de la délégation des pouvoirs d’urgenceNote de bas de page 12. La deuxième différence concerne la manière dont la communication des données est intégrée dans le processus d’approvisionnement. Dans le cas de l’ONU, ce rapport fait partie du processus, tandis qu’au Canada, il est établi après coup.

Un exemple de cette délégation d’urgence est la Mission des Nations Unies pour l’action d’urgence contre l’Ebola (MINUAUCE). La MINUAUCE est une mission d’urgence qui a été créée en septembre 2014 pour gérer l’épidémie du virus Ebola en Afrique de l’OuestNote de bas de page 13. Des mesures spéciales dans les domaines du recrutement, de l’approvisionnement et de la gestion des biens ont été accordées pour faciliter le démarrage et le fonctionnement de la missionNote de bas de page 13. Parmi ces mesures figurait l’augmentation de l’autorité financière du directeur de la Division de l’approvisionnement pour conclure des marchés individuels pour des montants allant jusqu’à une valeur cumulative initiale de 10 millions de dollars (qui a ensuite été portée à 50 millions de dollars), ce qui a entraîné l’obligation de soumettre tous les 3 jours un rapport au secrétaire général adjoint sur l’utilisation de cette délégationNote de bas de page 13. Une vérification de la MINUAUCE réalisée par le Bureau des services de contrôle interne (BSCI) de l’ONU a révélé que les contrôles supplémentaires liés à l’augmentation des rapports étaient respectés et permettaient de garantir efficacement que la délégation spéciale n’était utilisée que lorsque cela était nécessaireNote de bas de page 13.

Un autre exemple de l’importance des délégations des pouvoirs financiers d’urgence s’est produit en mai 2011, lorsqu’une série d’incendies a éclaté dans la région de Lesser Slave Lake, en Alberta, provoquant la plus grande catastrophe de l’histoire de la provinceNote de bas de page 14. Un examen externe de la réponse de la province a été effectué par KPMG. L’un des enseignements tirés correspond à la nécessité de disposer de seuils de dépenses préétablis pour les futures situations d’urgenceNote de bas de page 14. Au moment des incendies, les délégations des pouvoirs financiers d’urgence n’ont pas été mises en place. Si la province a rapidement accordé des mesures souples supplémentaires, il y a eu un manque de clarté quant à savoir qui était autorisé à dépenser quels montants. Les importantes sommes d’argent allouées avec un minimum de contraintes ont mis un certain nombre de ces représentants du gouvernement de l’Alberta hors de leur zone de confortNote de bas de page 14. KPMG a conclu qu’apporter plus de flexibilité dans les dépenses et de réduire au minimum les niveaux d’approbation constituaient un facteur positif et même nécessaire pour le succès des pratiques d’approvisionnement d’urgenceNote de bas de page 14.

La réponse du Canada à la pandémie de COVID-19 représente un autre exemple de cette approche commune. Cependant, la nature mondiale de la pandémie de COVID-19 a présenté des défis supplémentaires pour les autorités responsables de l’approvisionnement, car elles étaient confrontées à la concurrence mondiale pour des ressources rares, et à l’absence de calendrier concernant la progression ou la date de fin de la pandémie. Dans un effort pour faciliter une réponse coordonnée et efficace à la pandémie de COVID-19, le 23 mars 2020, le SCT a publié l’Avis sur la Politique des marchés 2020-1 : Réponse à la COVID-19, qui énonce un certain nombre de modifications temporaires de la PMCT afin de mettre en œuvre une réponse rapide et efficace du gouvernement à la pandémie de COVID-19Note de bas de page 15. Cet avis sur la Politique a été créé pour aider les ministères à utiliser les plafonds des marchés d’urgence précisés dans la PMCT et pour fournir des directives concernant l’approche du gouvernement du Canada en matière d’approvisionnement en réponse à la COVID-19Note de bas de page 15.

Le 20 mars 2020, le Conseil du Trésor a approuvé des augmentations temporaires des limites de passation de marchés d’urgence. Ces délégations permettent aux ministres, ou à leurs délégués, d’approuver des marchés dont la valeur aurait auparavant nécessité l’approbation du Conseil du TrésorNote de bas de page 15. Avec ces délégations temporaires accrues des pouvoirs financiers, les chefs de service sont chargés de veiller à ce que les plafonds des marchés d’urgence ne soient utilisés qu’en cas d’extrême urgence, lorsqu’un retard dans l’attribution des marchés serait préjudiciable à l’intérêt publicNote de bas de page 15. Les limites temporaires de passation de marchés d’urgence sont les suivantes :

  • Jusqu’au 30 septembre 2020, la limite contractuelle d’urgence applicable à la ministre des Services publics et de l’Approvisionnement est augmentée de 15 à 500 millions de dollars.
  • Jusqu’au 30 septembre 2020, la limite contractuelle d’urgence applicable à tous les ministres est augmentée de 1 à 3 millions de dollars.
  • Jusqu’au 31 mars 2021, la ministre des Services publics et de l’Approvisionnement aura une limite contractuelle d’urgence illimitée pour la recherche, le développement, l’acquisition et le déploiement de vaccins liés à la COVID-19Note de bas de page 15.

Malgré l’augmentation des limites de passation des marchés, « [o]n rappelle aux ministères de continuer de suivre les dispositions applicables du Règlement sur les marchés de l’État, de la Politique sur les marchés et des exigences de divulgation proactive en matière de divulgation des marchés en ce qui concerne l’attribution de marchés en utilisant des limites de marchés d’urgence »Note de bas de page 15.

3.2 Approvisionnement non concurrentiel

La flexibilité permettant de mettre de côté l’obligation de lancer un appel d’offres dans des circonstances d’urgence est établie dans le RME, la PMCT, ainsi que dans les accords commerciaux tels que l’ACEUM et l’ALEC. Par exemple, l’ALEC contient des dispositions permettant aux autorités adjudicatrices de passer des marchés non concurrentiels lorsque « cela est strictement nécessaire dans les cas où, pour des raisons d’extrême urgence dues à des événements qui ne pouvaient pas être prévus par l’entité contractante »Note de bas de page 6. Cependant, il n’est pas toujours facile de déterminer ce qui est « strictement nécessaire », surtout dans les cas d’urgence où l’environnement opérationnel peut être instable.

Le Guide des approvisionnements de l’ONU offre des conseils à ce sujet. Les lignes directrices pour la passation de marchés non concurrentiels stipulent que la priorité devrait être accordée aux fournisseurs expérimentés dans l’approvisionnement du système des Nations Unies dans le cadre d’opérations d’urgence afin de réduire les délais et le risque d’échec du marchéNote de bas de page 12. Bien qu’il ne soit pas nécessaire de préparer une liste restreinte pour les appels d’offres émis dans le cadre d’une demande de prix (RFQ), le Guide des approvisionnements des Nations Unies précise que le dossier d’approvisionnement doit contenir une brève explication sur les fournisseurs qui ont été pris en considération et sur les raisons de ce choixNote de bas de page 12. Il note également que si le règlement financier et les règles de gestion financière permettent des exceptions à la concurrence lorsque les besoins opérationnels dans des situations d’urgence ne permettent pas de procéder à l’approvisionnement par des méthodes formelles d’appels d’offres, des efforts raisonnables devraient être faits pendant une situation d’urgence pour continuer à suivre un processus dans lequel plusieurs offres sont comparées afin d’assurer le meilleur rapport qualité-prix pour les Nations UniesNote de bas de page 12.  Bien que la mesure souple permettant de passer des marchés non concurrentiels existe, il peut y avoir des circonstances dans lesquelles un processus concurrentiel produira de la valeur, même en cas d’urgence. En outre, lorsqu’une procédure de mise en concurrence est lancée, il est important de garder à l’esprit que les autorités responsables de l’approvisionnement sont liées par les mêmes devoirs d’équité, d’intégrité et de transparence, qui sont tous à la base des marchés publics des Nations UniesNote de bas de page 12. L’existence d’une extrême urgence ne dispense pas les autorités responsables de l’approvisionnement du principe d’équité, ce qui signifie que les soumissionnaires doivent recevoir les mêmes renseignements au même moment pour soutenir le développement d’une soumission conformeNote de bas de page 12.

La Federal Emergency Management Agency (FEMA) aux États-Unis offre d’autres conseils sur l’utilisation acceptable des propositions non concurrentielles dans des situations d’urgence. La FEMA fournit une aide financière pour l’achat de biens et de services avant, pendant et après une catastrophe aux États-UnisNote de bas de page 16. L’aide financière peut être fournie à la fois à des institutions financées par l’État et à des entités non étatiques, qui sont gérées par le secteur privé en dehors du contrôle de l’ÉtatNote de bas de page 16. Bien qu’elles ne soient pas affiliées aux États, les entités non étatiques qui participent à l’approvisionnement doivent respecter la réglementation fédérale, sous peine de ne pas pouvoir être rembourséesNote de bas de page 16. L’approbation de la FEMA n’est pas requise pour l’utilisation de marchés non concurrentiels dans le cadre de l’exception en cas d’urgence ou d’exigence; cependant, l’entité non étatique doit justifier le recours à des marchés non concurrentiels et doit quand même se conformer aux autres exigences en matière de marchés et s’assurer que les coûts sont raisonnablesNote de bas de page 16. La justification doit être incluse dans les dossiers d’approvisionnement pour chaque attribution, sous-attribution ou projet de la FEMANote de bas de page 16. La FEMA recommande que les éléments suivants soient inclus dans la justification écriteNote de bas de page 16 :

  • Indication de l’une des quatre circonstances suivantes (qui peuvent être utilisées pour justifier l’engagement dans un processus non concurrentiel) :
    1. L’article n’est disponible qu’auprès d’une seule source;
    2. L’exigence ou l’urgence publique du besoin ne peut pas subir un retard résultant d’un appel d’offres concurrentiel;
    3. L’agence fédérale d’attribution ou l’entité intermédiaire autorise expressément les propositions non concurrentielles en réponse à une demande écrite de l’entité non fédérale;
    4. Après sollicitation d’un certain nombre de sources, la concurrence est jugée insuffisante.
  • Description du produit ou du service acheté, y compris le montant prévu de l’approvisionnement
  • Explication de la nécessité d’engager une procédure de passation de marché non concurrentielle
  • Durée du contrat pour la portée des travaux définie et effet sur la portée des travaux si la durée du contrat n’est pas suffisante
  • Mesures prises pour déterminer qu’un processus concurrentiel complet et ouvert n’aurait pas pu être utilisé, ou n’a pas été utilisé, pour la portée des travaux
  • Liste de tous les conflits d’intérêts connus et de tous les efforts qui ont été faits pour repérer les conflits d’intérêts possibles avant d’entreprendre l’approvisionnement
  • Toute autre information pertinente justifiant le recours à un approvisionnement non concurrentiel

3.3 Décentralisation/centralisation de la fonction d’approvisionnement

Une approche commune en matière d’approvisionnement dans les situations d’urgence consiste à déléguer la responsabilité des achats aux régions ou aux unités fonctionnelles qui sont plus proches de la situation d’urgence. La décentralisation de la fonction d’approvisionnement peut contribuer à réduire le délai global d’approvisionnement en permettant à ceux qui sont « sur le terrain » de s’approvisionner directement en biens et services essentiels. En outre, l’accès à des connaissances localisées permet de répondre aux besoins d’une région particulièreNote de bas de page 17. Cependant, deux risques possibles qui peuvent se produire lors la décentralisation de la fonction d’approvisionnement sont le risque de corruption, qui sera abordé dans la section suivante, et le risque de prix plus élevés, qui est illustré par la réponse d’urgence au Bangladesh examinée ci-dessous.

Une vérification menée à propos de la réponse d’urgence du L'Agence des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) au Bangladesh met en lumière certaines des considérations qui devraient être prises en compte pour décider de déléguer ou non la fonction d’approvisionnement à des acteurs « sur le terrain ». En septembre 2017, le grand nombre de réfugiés fuyant le Myanmar a conduit le HCR à confier des marchés d’une valeur de 10,7 millions de dollars et de 12,6 millions de dollars à 21 partenaires en 2017 et au cours du premier semestre 2018Note de bas de page 18. La vérification menée à propos des efforts réalisés dans le cadre de l’intervention a révélé que le HCR n’a pas procédé à une évaluation de l’avantage comparatif de la décentralisation de l’approvisionnement aux partenaires, et que les partenaires ont acheté des articles à des coûts plus élevés que les propres achats du HCR, qui bénéficie également d’un remboursement d’impôts de 10 à 15 % qui n’est pas disponible pour les partenairesNote de bas de page 18. Les vérificateurs ont observé « qu’une évaluation rétroactive allait à l’encontre de l’objectif du contrôle, qui est de s’assurer que les achats ne sont effectués par les partenaires qu’après qu’il a été déterminé qu’il est financièrement et opérationnellement plus avantageux de le faire au lieu que le HCR effectue directement les mêmes achats »Note de bas de page 18.

Toutefois, le choix de centraliser ou de décentraliser l’approvisionnement peut impliquer une situation où l’on recherche le meilleur des deux méthodes. La réponse du Canada à la pandémie de COVID-19 constitue un exemple de cette solution équilibrée. Lorsqu’une situation d’urgence est géographiquement localisée, la décentralisation de l’approvisionnement peut permettre aux personnes sur le terrain de s’approvisionner en biens et services plus rapidement. Toutefois, lorsqu’une situation d’urgence se produit dans plusieurs régions ou à l’échelle mondiale, comme c’est le cas avec la pandémie de COVID-19, la décentralisation peut ne plus représenter une stratégie d’approvisionnement efficace. La nature mondiale de la pandémie de COVID-19 présente un défi unique en ce sens que la situation d’urgence se déroule à l’échelle mondiale presque simultanément. Cela entraîne une concurrence mondiale sans précédent pour les mêmes ressources limitées. Cette situation nécessite une plus grande centralisation de la fonction d’approvisionnement afin d’atténuer les difficultés engendrées par l’augmentation de la demande mondiale pour des biens rares.

En réponse à cette situation, le gouvernement fédéral du Canada a habilité SPAC à travailler avec les provinces et les territoires afin de mener une approche coordonnée pour l’achat de fournitures médicales essentielles, telles que l’équipement de protection individuelle (EPI)Note de bas de page 15. Il s’agissait de commander des fournitures essentielles en gros pour le compte des provinces et des territoires, et de compléter ces commandes en achetant tout ce qui est immédiatement disponible et qui répond aux besoinsNote de bas de page 19. Les administrateurs généraux doivent s’assurer qu’il n’y a pas d’approvisionnement ponctuel en cours pour ces produits et demander à SPAC de confirmer qu’aucun approvisionnement coordonné n’est en cours avant de se procurer un produit particulierNote de bas de page 15. Pour répondre à ces exigences, SPAC a annoncé la création d’un Conseil de l’approvisionnement qui « fournira son avis sur la création de chaînes d’approvisionnement novatrices et souples pour des biens largement utilisés tels que des masques, des gants et du désinfectant pour les mains, y compris des stratégies de production, d’achat, d’envoi et de distribution au fur et à mesure que la situation par rapport à la COVID-19 évolue »Note de bas de page 20.

Bien qu’une plus grande centralisation de l’approvisionnement ait été utilisée pour se procurer certains biens, en particulier ceux qui étaient rares face à la demande mondiale, le Canada a également décentralisé les activités d’approvisionnement avec l’augmentation des limites de passation de marchés pour les ministères et les organismes. Cette stratégie a été mise en œuvre avec des mesures visant à garantir le maintien d’un haut degré de communication et de coordination entre les différents ordres de gouvernement et avec les fournisseurs qui n’ont pas forcément l’expérience des marchés publicsNote de bas de page 21.

3.4 Utilisation des listes de fournisseurs ou des offres à commandes existantes

En période d’extrême urgence, la capacité à mobiliser des ressources et à réagir rapidement est souvent essentielle au succès des efforts d’intervention. L’une des stratégies utilisées pour réduire les délais d’approvisionnement et garantir la livraison des biens et services en temps voulu comprend l’établissement de listes de fournisseurs ou d’offres à commandes.

Une offre à commandes est « une offre déposée par un fournisseur éventuel qui propose de fournir, au besoin, des biens ou des services à des prix préétablis, selon des clauses et des conditions définies »Note de bas de page 22. Elle est reconnue comme un moyen efficace d’acquérir des biens et des services, car les appels d’offres à commandes ont tendance à être « traités plus rapidement, à impliquer moins de paperasserie et à avoir des prix et des conditions déjà fixés à l’avance »Note de bas de page 22. En cas d’extrême urgence, le fait de s’appuyer sur des offres à commandes déjà établies permet non seulement de réduire au minimum le temps et les coûts associés à l’émission d’un appel d’offres, mais les prix convenus à l’avance peuvent également protéger l’organisme réalisant les achats contre les prix abusifs qui peuvent parfois se produire en cas d’urgence. En travaillant avec des fournisseurs établis et préqualifiés, la méthode introduit une certaine stabilité dans une période potentiellement instable.

Les deux exemples suivants, tirés de vérifications réalisées après une catastrophe, soulignent l’importance des ententes préétablies. Dans une étude sur les feux de forêt de la région de Slave Lake qui ont éclaté en Alberta en 2011, la province et les gouvernements locaux ont été critiqués pour ne pas avoir mis en place des ententes préétablies avec des fournisseurs qui auraient pu être activées rapidement pour mobiliser des services et des fournitures. Même lorsque de tels arrangements existaient, comme dans le cas de Service Alberta, ils ne contenaient pas certains des éléments jugés essentiels aux mesures d’aide et « le processus de passation des marchés était considéré comme bien trop lent pour être efficace dans la réponse à une catastrophe »Note de bas de page 14. Lors d’une vérification similaire de la réponse des Nations Unies à la crise au Nigéria, la mission de l’ONU a été critiquée pour ne pas avoir conclu d’ententes avec des fournisseurs pour fournir des marchandises fréquemment achetées, ce qui aurait permis d’économiser un espace d’entrepôt essentiel, puisque les marchandises pouvaient être commandées en fonction des besoins pour des coûts préétablisNote de bas de page 23.

Une stratégie connexe qui peut être employée pour accélérer l’acquisition de biens et de services essentiels en cas d’urgence consiste à modifier ou à déclencher des options dans le cadre de contrats existants. Bien que la modification d’un contrat existant puisse être considérée comme injuste pour d’autres fournisseurs potentiels, elle présente l’avantage de faire gagner du temps et de travailler avec un fournisseur déjà connu de l’autorité d’approvisionnement, et vraisemblablement digne de confiance. Par exemple, l’une des principales recommandations issues de la vérification de la réponse à l’ouragan Katrina était que les autorités responsables de l’approvisionnement auraient dû tirer parti des contrats préexistants pour répondre aux besoins immédiatsNote de bas de page 24. Les vérificateurs ont conclu que si les agents chargés de l’approvisionnement avaient eu la possibilité de passer des commandes à partir des contrats préexistants, le délai global de l’approvisionnement aurait été réduit en évitant d’avoir à déterminer la responsabilité du fournisseur ou à déterminer le caractère raisonnable du prixNote de bas de page 24.

4. Défis et risques de l’approvisionnement d’urgence

4.1 Corruption et risque accru de fraude

En cas d’extrême urgence, la capacité à se procurer rapidement et efficacement des biens et des services essentiels a souvent priorité sur les considérations habituelles en matière d’approvisionnement, telles que le meilleur rapport qualité-prix. Comme indiqué plus haut, l’approvisionnement d’urgence implique souvent des délégations accrues des pouvoirs financiers, des processus improvisés et des cadres de contrôle assouplis. Le Guide des approvisionnements de SPAC fournit les considérations suivantes pour les responsables des achats dans la gestion des besoins d’urgence : « Il est important de comprendre qu’il ne faut pas être trop contraignant pendant une situation d’urgence et que le processus devrait être, jusqu’à un certain point, déterminé par le besoin et l’échéancier »Note de bas de page 10. Les pratiques d’approvisionnement d’urgence créent ainsi un espace où, grâce à des protocoles assouplis et à des flexibilités accrues, les possibilités de corruption et de fraude sont plus nombreusesNote de bas de page 17.

La corruption est largement définie comme « l’abus d’une charge publique pour un avantage privé » et se produit du côté de l’acheteur dans la transactionNote de bas de page 25. Dans leur étude sur le thème de la corruption lors de l’approvisionnement d’urgence, Schultz et Søreide indiquent deux types de corruption généralement présents lors de l’approvisionnement d’urgence : la corruption et le favoritismeNote de bas de page 17. Certaines situations sont plus sujettes à ces facteurs, notamment les achats sur place effectués localement et en dehors de la plateforme centralisée, les biens bon marché dont la livraison est difficile à contrôler et l’invitation à soumissionner limitée à des fournisseurs qualifiésNote de bas de page 17. Selon les auteurs, ces situations peuvent se produire plus fréquemment dans des situations d’urgence, car les responsables de l’approvisionnement ont plus de latitude et de liberté pour se procurer les biens et services nécessaires, ce qui a des répercussions sur l’équité et la transparence du processusNote de bas de page 26.

La fraude est définie comme « un acte ou une conduite trompeuse, une dissimulation intentionnelle, une omission ou une perversion de la vérité, pour 1) obtenir un avantage illégal ou déloyal, 2) inciter une autre personne à se séparer d’un objet de valeur ou à renoncer à un droit légal, ou 3) infliger un préjudice d’une manière ou d’une autre »Note de bas de page 27. La fraude est plus susceptible de se produire du côté des fournisseurs, et ce risque est élevé en cas d’urgenceNote de bas de page 11. Dans le cadre d’un webinaire organisé en 2020 par Chaîne d’approvisionnement Canada en réponse à la pandémie de COVID-19, la fraude a été jugée comme le principal risque en cas d’urgence. Le fait que les opportunistes peuvent chercher à exploiter les contrôles réduits du côté des acheteurs pour faire des profits constitue une conséquence malheureuse d’une situation d’urgenceNote de bas de page 28. La fraude peut se produire par différents moyens, par exemple une fausse déclaration sur la qualité ou la quantité des biens proposés. Toutefois, le facteur déterminant est la fausse déclaration intentionnelle de la capacité du fournisseur à satisfaire aux besoins. Les inconvénients immédiats peuvent être des prix plus élevés et l’achat de produits inadéquats ou inutilesNote de bas de page 29.

Ce type de fraude était potentiellement présent lors de l’achat par le Canada de masques N95 en réponse à la pandémie de COVID-19. Le masque N95 constitue un élément essentiel de l’équipement de protection dont ont besoin les professionnels de la santé de première ligne. En tant que tels, les masques doivent répondre aux normes de qualité établies par Santé Canada afin d’être jugés acceptables pour l’utilisationNote de bas de page 30. Début mai 2020, SPAC a reçu une livraison de 11 millions de masques, dont environ 8 millions ne répondaient pas aux normes de qualité prédéfiniesNote de bas de page 30. Les masques, fournis par une société canadienne, ont été produits en Chine. L’incident a donné lieu à une vague de masques mal étiquetés qui ont cherché à tromper les normes de qualité élevées des masques N95Note de bas de page 31. Dans cet exemple, l’activité frauduleuse possible a consisté à faire une fausse déclaration sur des marchandises qui ne répondaient pas aux spécifications requises.

L’ouragan Katrina offre un exemple frappant des dangers et des coûts de la fraude en situation d’urgence. La fraude n’a pas seulement touché l’approvisionnement, mais aussi d’autres domaines tels que l’afflux de fausses demandes de prestations et d’organismes caritatifsNote de bas de page 32. Le coût cumulé de l’activité frauduleuse découlant de la catastrophe est estimé à plusieurs milliardsNote de bas de page 33. En réponse, le gouvernement fédéral des États-Unis a créé la Hurricane Katrina Fraud Task Force qui a été chargée « de dissuader, détecter et poursuivre les personnes qui tentent de tirer profit des catastrophes liées aux ouragans Katrina, Rita, Wilma, Gustav et Ike, ainsi que d’autres catastrophes naturelles »Note de bas de page 34. Entre 2005 et 2008, le groupe de travail a porté des accusations au niveau fédéral contre 907 personnes dans 43 districts judiciaires fédéraux du paysNote de bas de page 34.

La réponse à l’ouragan Katrina a non seulement mis en évidence les conséquences de l’absence de préparation à une situation d’urgence, mais aussi les hésitations et la confusion qui en résultent dans la bureaucratieNote de bas de page 35. Trois facteurs caractérisent une bureaucratie efficace : « des procédures bien établies, une direction efficace et des objectifs clairs »Note de bas de page 35. Des études sur la réponse du gouvernement à l’ouragan Katrina ont montré « que les problèmes associés à ces trois caractéristiques bureaucratiques ont affaibli les efforts du gouvernement pour répondre rapidement et efficacement à la catastrophe »Note de bas de page 35. Cette affirmation est également soutenue par le Government Accountability Office (GAO), qui a conclu dans son examen des efforts d’intervention du gouvernement qu’il y avait eu une planification et une préparation inadéquatesNote de bas de page 29. L’absence de planification adéquate en cas d’urgence peut exacerber les risques de corruption et de fraude, car les responsables de l’approvisionnement doivent faire preuve de jugement dans un environnement de contrôle détendu, sans stratégie coordonnée ni surveillance adéquate. Ces mêmes problèmes ne sont pas propres aux États, mais aussi aux organisations intergouvernementales, comme le montre la réponse du HCR à la situation d’urgence au Bangladesh.

En septembre 2017, le HCR a déclaré l’état d’urgence au Bangladesh en raison du grand nombre de réfugiés fuyant le Myanmar. L’effectif du HCR sur le terrain s’est rapidement mobilisé pour répondre à l’urgence, passant de 57 à 264 personnesNote de bas de page 36. En 2019, le BSCI a effectué une vérification de cette intervention pour évaluer « si la représentation du HCR au Bangladesh répondait à la situation d’urgence dans le pays de manière rentable et conformément aux exigences de la politique du HCR, en tenant dûment compte des risques auxquels elle était exposée dans le contexte dans lequel elle opérait »Note de bas de page 36. Le BSCI a constaté un manque général de transparence en matière d’approvisionnementNote de bas de page 36. Plus précisément, le BSCI a constaté qu’il y avait un manque de séparation des tâches, le même comité s’occupant à la fois de l’évaluation des offres et de l’approbation des attributions; en outre, les paiements finaux « pour les travaux de construction ont été effectués sans certification de la valeur des travaux effectués »Note de bas de page 36. Après avoir examiné plusieurs dossiers d’approvisionnement, le BSCI a constaté que « les documents d’appel d’offres de quatre fournisseurs différents étaient dans le même format et avec la même police, ce qui donne à penser qu’ils ont peut-être été préparés par le même fournisseur »Note de bas de page 36. Le BSCI a conclu que les faiblesses déterminées se sont produites du fait que le HCR « n’a pas repéré et hiérarchisé les contrôles et les mesures de diligence raisonnable nécessaires pour faire face aux risques inhérents aux partenariats dans le contexte d’urgence »Note de bas de page 36. En conséquence, le HCR « a été exposé au risque de ne pas atteindre les objectifs prévus pour le projet. Le risque de fraude a également augmenté »Note de bas de page 36.

Le risque de fraude et de corruption peut être atténué dans une certaine mesure par une sensibilisation accrue et une préparation adéquate. Dans le cas de la fraude, il est important de rester conscient du risque élevé lorsqu’on exerce une diligence raisonnable à l’égard d’un fournisseur potentiel. Bien que la fraude puisse se produire à tout moment du processus d’approvisionnement, y compris avant la conclusion du contrat, l’attribution du contrat, l’exécution du contrat et l’administration du contrat, elle se matérialise généralement au stade de l’exécution du contrat lorsque le fournisseur ne livre pas les biens ou servicesNote de bas de page 37. À ce stade, le fournisseur peut soumettre une facture pour un travail qui n’est pas encore terminé, peut exagérer les heures et/ou les matériaux non achetés, ou peut soumettre une facture en doubleNote de bas de page 38.

Pour atténuer ces défis, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), une organisation intergouvernementale comme l’ONU, met en avant quatre piliers qui soutiennent l’intégrité de l’approvisionnement. Les voici : « 1) la transparence, 2) la bonne gestion, 3) la prévention des fautes, le respect des règles et le suivi, et 4) la responsabilité et le contrôle »Note de bas de page 39. La transparence et la responsabilité peuvent être assurées par la documentation du dossier d’approvisionnement, afin d’établir une piste de vérification qui pourra être revue une fois que la situation d’urgence se sera calméeNote de bas de page 39. La mise en œuvre d’un processus normalisé peut également favoriser une plus grande responsabilisation en facilitant la détection des écarts qui peuvent être révélateurs de corruptionNote de bas de page 39. Dans la discussion sur la corruption, l’augmentation du pouvoir discrétionnaire a été signalée comme un point faible lié au développement des activités sans scrupules. Toutefois, un plus grand pouvoir discrétionnaire ne signifie pas nécessairement l’abandon complet du processus et de la diligence raisonnable.

4.2 Déterminer la meilleure valeur

Déterminer la meilleure valeur en période de crise implique de trouver le difficile équilibre entre le prix et la qualité, présent dans toute activité d’approvisionnement, avec en plus la variable du délai critiqueNote de bas de page 17. Les experts ont recommandé aux organismes chargés de l’approvisionnement de tenir compte de ces facteurs tout en maximisant la concurrence et la transparenceNote de bas de page 26.

L’une des stratégies permettant d’obtenir le meilleur rapport qualité-prix tout en garantissant la livraison des biens en temps voulu consiste à ancrer l’approvisionnement, dans la mesure du possible, sur des produits standard dont le prix et la qualité sont établisNote de bas de page 17. Le modèle d’approvisionnement de l’ONU fournit les orientations suivantes aux autorités chargées de l’approvisionnement en ce qui concerne la définition du besoin : l’utilisation de noms de marque dans les spécifications des besoins, qui n’est généralement pas autorisée dans le cadre des procédures régulières, peut être utilisée dans celui de l’approvisionnement d’urgence si elle facilite la description du produit requisNote de bas de page 12.

Cela peut également impliquer d’établir de manière proactive des offres à commandes pour les biens et les services qui sont susceptibles d’être requis en cas d’urgence. Les organisations qui participent fréquemment aux efforts de secours, telles que Médecins sans frontières, Oxfam et le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), disposent de guides de référence qui contiennent les prix des biens et des services qui sont généralement requis dans les situations d’urgenceNote de bas de page 17. Ces ressources fournissent une mesure de comparaison, qui peut servir à atténuer les abus de prix. Cette stratégie a été observée lors de l’intervention de l’Alberta lors des feux de forêt de la région de Slave Lake en 2011, puisque le centre des opérations d’urgence a établi une liste de prix et un barème de rémunération pour les frais relatifs à l’équipementNote de bas de page 14.

Une autre stratégie fréquemment utilisée pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix consiste à combiner les besoins, stratégie qui peut permettre de réaliser des économies d’échelle tout en gagnant du temps au lieu de réaliser de nombreuses procédures d’approvisionnement. Pour faire face à l’urgence de la COVID-19, cette stratégie a été adoptée par SPAC, qui a coordonné l’achat de certains produits au nom des provinces et territoiresNote de bas de page 15. Cependant, l’avantage du gain de temps peut avoir un coût monétaire plus élevé, comme l’a montré la réponse d’urgence de l’ONU au Nigéria.

Les conclusions d’une vérification menée à propos de la réponse d’urgence de l’ONU au Nigéria mettent en garde contre le fait que le regroupement des besoins ne permet pas toujours d’obtenir la meilleure valeur monétaireNote de bas de page 23. Dans ce cas, l’autorité chargée de l’approvisionnement a regroupé les articles pour les trousses pour abri d’urgence et les a obtenus auprès d’un seul fournisseurNote de bas de page 23. Bien que cette stratégie se soit avérée la plus efficace pour l’autorité chargée de l’approvisionnement, car elle a permis de réduire le nombre des appels d’offres et le délai global, les vérificateurs ont constaté que le fait de se procurer les articles séparément aurait permis de réaliser des économies plus importantesNote de bas de page 23. En outre, les éléments composant les trousses pour abri n’ont pas été livrés ou stockés ensemble, bien qu’ils aient été obtenus dans le cadre d’un même contratNote de bas de page 23. Cela a créé des difficultés pour les personnes sur le terrain qui devaient vérifier que tous les éléments requis avaient été livrés conformément aux modalités du contratNote de bas de page 23.

Toutefois, le prix est en fin de compte fonction des forces du marché (offre et demande), qui peuvent être influencées par la situation d’urgence, ce qui entraîne des prix plus élevés que d’habitude. En outre, en période d’urgence, des facteurs tels que la livraison rapide ou fiable peuvent compter davantage que l’obtention du prix le plus bas. Dans les cas où une situation d’extrême urgence oblige les autorités chargées de l’approvisionnement à payer des prix supérieurs à la normale, en raison du besoin urgent d’obtenir des biens ou des services spécifiques, il est suggéré qu’ils documentent clairement dans le dossier contractuel les raisons de cette situation.

4.3 Surveillance et responsabilité

Un examen des pratiques d’approvisionnement d’urgence adoptées par les différentes juridictions révèle que ces approches sont souvent caractérisées par des processus improvisés conçus pour faciliter une réponse rapide lors d’une situation d’urgence. Ces approches impliquent souvent des écarts nécessaires par rapport aux pratiques de surveillance établies, ainsi qu’un assouplissement et/ou une réduction des contrôles. Par exemple, les feux de forêt de la région de Slave Lake en Alberta illustrent comment un processus d’approvisionnement lourd peut avoir un effet sur l’efficacité du cadre de contrôle, ainsi que sur la réalisation des objectifs généraux de l’approvisionnement. KPMG a constaté « que lorsqu’ils ont rencontré des processus d’approvisionnement qui n’étaient pas adaptés à la situation, les intervenants semblent les avoir contournés, en engageant des fournisseurs par le biais de relations personnelles et d’autres canaux »Note de bas de page 14.

Garantir une surveillance et une responsabilité adéquates lors de l’approvisionnement d’urgence peut représenter une tâche difficile dans un environnement caractérisé par une complexité opérationnelle accrue et un relâchement des contrôlesNote de bas de page 17.  Toutefois, il est essentiel de gérer le risque accru de corruption et de fraude dans ces environnements, car la surveillance dans des circonstances d’urgence est souvent superficielle et au mieux ponctuelleNote de bas de page 17. Cela a pour effet de rendre les projets liés à l’urgence attrayants pour les personnes qui cherchent à utiliser la situation à leur avantageNote de bas de page 17. Comme mentionné précédemment, la fraude peut inclure la livraison de biens et de matériaux de moindre qualité qui ne sont pas détectés. La certification des marchandises reçues constitue une étape importante pour atténuer le risque de fraude et garantir que les marchandises critiques peuvent remplir leur fonction de soutien aux efforts d’intervention d’urgence. Cela est particulièrement important dans le cas de l’approvisionnement d’urgence, car la diligence raisonnable au cours du processus d’approvisionnement aura très probablement été exercée avec moins d’attention que dans des circonstances normales.

La surveillance doit être prioritaire pendant et après le processus d’approvisionnement d’urgenceNote de bas de page 17. L’une des stratégies utilisées pour assurer une certaine surveillance du processus d’approvisionnement consiste à réaliser des évaluations en temps réel par un groupe d’experts et de responsables de l’approvisionnementNote de bas de page 17. Cette méthode est souvent associée à des examens par les pairs lorsqu’une surveillance formelle n’est pas possibleNote de bas de page 17. Une autre option qui s’est avérée efficace pour accroître la surveillance des opérations d’urgence consiste à créer un comité d’examen temporaire. Par exemple, en réponse au grand nombre de réfugiés fuyant le Myanmar, le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés a créé un comité d’examen des fournisseurs et un comité local sur les marchés pour assurer la surveillance des processus d’approvisionnement et de gestion des fournisseursNote de bas de page 18. Les marchés jugés à haut risque ont été soumis à l’examen des comités avant leur attribution.

Bien que la surveillance pendant la situation d’urgence puisse être limitée en raison des contraintes de temps, ces marchés feront presque certainement l’objet d’une vérification et d’un examen après la conclusion de l’urgence, comme en témoignent les nombreuses vérifications et nombreux examens post-catastrophes dont il est question dans le présent document. Par conséquent, on ne saurait trop insister sur l’importance d’une documentation adéquate du dossier d’approvisionnement. Plusieurs vérifications des réponses apportées aux situations d’urgence ont révélé la nécessité de s’assurer de l’existence d’une documentation adéquate pour étayer la décision d’invoquer une quelconque exception à la passation de marchés concurrentiels. Par exemple, lors d’une vérification de la réponse d’urgence au Bangladesh apportée par le HCR, la fonction d’approvisionnement a été examinée en raison de l’utilisation de délais plus courts pour les périodes ouvertes aux appels d’offres, qui étaient en moyenne de 15 jours pour la soumission des offres par rapport aux 4 à 8 semaines recommandéesNote de bas de page 18. En fin de compte, le HCR a pu justifier qu’en raison de l’urgence, « de nombreux besoins étaient urgents et son unité d’approvisionnement a exercé son jugement professionnel sur la réponse du marché aux appels d’offres avec des délais plus courts »Note de bas de page 18. Comme le révèle cette constatation de la vérification, lorsque les autorités chargées de l’approvisionnement sont tenues d’exercer un jugement professionnel, il est essentiel de veiller à ce que le dossier d’approvisionnement soit correctement documenté pour établir les motifs permettant d’invoquer les mesures souples accordées dans les situations d’urgence. L’accent mis sur une documentation appropriée est noté dans le Guide des approvisionnements des Nations Unies qui stipule que la flexibilité accrue du processus d’approvisionnement dans des circonstances d’urgence « augmente la responsabilité des fonctionnaires chargés de l’approvisionnement, ainsi que des gestionnaires concernés, de documenter que l’approvisionnement a été réalisé conformément aux principes d’approvisionnement et en accord avec le règlement financier et les règles de gestion financière »Note de bas de page 12.

Le Guide des approvisionnements de l’ONU contient les mises en garde suivantes : « Il est rappelé aux fonctionnaires chargés de l’approvisionnement que la tenue adéquate des dossiers protège également la personne qui entreprend l’activité d’approvisionnement de tout soupçon indu et garantit que les actions peuvent être justifiées auprès des vérificateurs »Note de bas de page 12.

4.4 Perturbation de la chaîne d’approvisionnement

Veiller à ce qu’il y ait suffisamment de diversité dans la chaîne d’approvisionnement constitue une stratégie clé utilisée par les professionnels de la gestion de la chaîne d’approvisionnement pour atténuer les risques lors de situations d’urgence et assurer la continuité de l’approvisionnementNote de bas de page 40. Le fait de s’approvisionner auprès de plusieurs fournisseurs et dans plusieurs régions crée une redondance dans la chaîne d’approvisionnement qui sert à atténuer les répercussions d’une urgence soudaine et inattendue. En ce sens, une chaîne d’approvisionnement mondiale peut être bénéfique en permettant à des organisations bien préparées de faire face aux répercussions d’une urgence sur leur chaîne d’approvisionnement.

Afin d’atténuer le risque de rupture de la chaîne d’approvisionnement, le Guide des approvisionnements des Nations Unies recommande aux autorités chargées de l’approvisionnement de passer des commandes fractionnées dans des circonstances d’urgence. « Les commandes fractionnées permettent de garantir la disponibilité de tous les articles demandés et de préserver l’économie en passant une commande partielle auprès du fournisseur offrant le prix le plus bas pour l’article concerné. Dans les cas où la quantité totale demandée ne peut être fournie par un seul fournisseur, une commande supplémentaire peut être passée auprès du fournisseur proposant le deuxième prix le plus bas »Note de bas de page 12. Afin de garantir la transparence du processus, cette considération et cette option doivent être mentionnées dans l’appel d’offres.        

La nature mondiale de la pandémie de COVID-19 a présenté un défi unique pour les autorités responsables de l’approvisionnement qui ont été chargées de s’approvisionner en biens de plus en plus rares dans un contexte de concurrence mondiale sans précédent. Pendant la crise, une enquête de Chaîne d’approvisionnement Canada a indiqué que 70 % des personnes interrogées avaient subi des perturbations de la chaîne d’approvisionnementNote de bas de page 41. La méthode traditionnelle d’atténuation des répercussions d’une urgence par la diversité de la chaîne d’approvisionnement s’est avérée difficile face à la demande mondiale pour les mêmes biens rares. Selon David A Johnston, directeur du programme de maîtrise de gestion de la chaîne d’approvisionnement de la Schulich School of Business, cela a conduit certains à réfléchir de manière critique à la stratégie d’externalisation de la production, et en particulier à l’externalisation mondialeNote de bas de page 40. Alors que les nations réagissent rapidement à la pandémie de COVID-19, les dirigeants ont cherché à renforcer les chaînes d’approvisionnement nationales, tandis que d’autres ont menacé de fermer leurs frontières et de restreindre les exportations de certaines marchandisesNote de bas de page 42.

Le 19 mars 2020, le gouvernement des États-Unis a invoqué la loi intitulée Defense Production Act (DPA) pour tenter de remédier aux pénuries d’approvisionnement et aux effets sur le développement économiqueNote de bas de page 43. La DPA fournit au président « les pouvoirs nécessaires pour accélérer et étendre l’approvisionnement en ressources de la base industrielle américaine afin de soutenir les programmes militaires, énergétiques, spatiaux et de sécurité intérieure », ainsi que les activités de préparation aux situations d’urgenceNote de bas de page 44. Toutefois, SPAC a précisé « que la loi américaine n’a aucune force ni aucun effet en dehors des États-Unis en ce qui concerne les industries opérant au Canada »Note de bas de page 43. En outre, le Canada dispose de sa propre Loi sur la production de défense (LPD) qui confère au ministre de SPAC la responsabilité d’administrer la LPD et l’autorité exclusive d’acheter ou d’acquérir de toute autre manière des fournitures de défense et de mettre en place les projets de défense requis par le ministère de la Défense nationale, sous réserve d’exceptionsNote de bas de page 45. Elle donne en outre au ministre le pouvoir « de mobiliser, conserver et coordonner toutes les installations économiques et industrielles »Note de bas de page 45. Cependant, la LPD n’a pas été utilisée en dehors des périodes de guerreNote de bas de page 45.

Dans le cadre de l’approche coordonnée du Canada, Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) dirige un programme qui vise à accroître la capacité de fabrication nationale, par le biais du Plan canadien de mobilisation du secteur industriel pour lutter contre la COVID-19Note de bas de page 46. Ce plan prévoit d’aider les entreprises à augmenter rapidement leur production ou à réoutiller leurs chaînes de fabrication afin de développer des produits au niveau national qui aideront le Canada à faire face à la pandémie de COVID-19Note de bas de page 46. Le plan comprend également la promesse d’« [assouplir] le processus d’approvisionnement afin de soutenir l’innovation et renforcer la capacité de fabrication nationale pour fournir aux Canadiens des fournitures médicales essentiellesNote de bas de page 46 ».

La pandémie de COVID-19 a mis en évidence les vulnérabilités de plusieurs autres pratiques courantes dans le domaine de la gestion de la chaîne d’approvisionnement, notamment la gestion des stocks « juste à temps ». La gestion des stocks en flux tendu est une stratégie qui consiste à aligner les commandes de matières premières sur les calendriers de production, de sorte que les intrants ne soient reçus que lorsqu’ils sont nécessairesNote de bas de page 47. Cette pratique permet de réduire le coût global de production en établissant des flux directs et simples de biens et de services et, ce faisant, de réduire ou d’éliminer le coût associé au stockage des intrants de production. Son efficacité repose toutefois sur une prévision précise de la demande, de sorte que les intrants soient disponibles au moment où ils sont nécessaires et que la production ne reste pas inactiveNote de bas de page 47. L’augmentation soudaine et inattendue de la demande a eu un effet sur la résilience de la chaîne d’approvisionnement, ce qui a amené David A Johnston à observer que nous devons passer d’une « efficacité implacable » à une plus grande résilience de nos chaînes d’approvisionnementNote de bas de page 40. Cela implique non seulement de maintenir un stock de sécurité approprié pour se prémunir contre les arrêts de production imprévus, mais aussi d’améliorer la transparence de la chaîne d’approvisionnementNote de bas de page 40. La transparence est essentielle, car elle contribue à la connaissance et à la prise de conscience des éventuels points faibles de la chaîne d’approvisionnement qui sont susceptibles de subir des chocs. La transparence facilite également le partage d’information, tant au sein de la chaîne d’approvisionnement qu’entre les différents acteurs travaillant à l’acquisition des mêmes biens ou services.

4.5 Planification stratégique de l’approvisionnement d’urgence

Les situations d’urgence résultent généralement d’événements imprévus qui menacent ou perturbent considérablement les opérations normales. En raison des circonstances, les besoins peuvent être difficiles à anticiper en raison d’un environnement en rapide évolution. Il est essentiel de prendre des mesures proactives pour mettre en place une fonction d’approvisionnement souple afin de s’assurer que l’organisation est prête à intervenir en cas de situation d’urgence. Le Guide des approvisionnements des Nations Unies met en avant un certain nombre d’activités que les autorités chargées de l’approvisionnement peuvent prendre en compte pour s’assurer qu’elles sont prêtes à répondre à une urgence. Les voici :

  • Détermination et consignation préalables des fournisseurs appropriés de produits fréquemment demandés dans le cadre d’opérations d’urgence, y compris la confirmation par les fournisseurs de leur volonté de répondre aux appels d’offres dans un délai court;
  • Élaboration de spécifications, de modalités et d’énoncés de travail standard pour les biens, les services ou les travaux généralement demandés dans le cadre d’opérations d’urgence;
  • Établissement d’accords à long terme ou d’offres à commandes avec les fournisseurs de produits généralement demandés dans le cadre d’opérations d’urgence, et spécification dans ces offres permanentes de la nécessité de la disponibilité des stocks et de la préparation aux situations d’urgence;
  • Détermination des offres à commandes pertinentes d’autres organisationsNote de bas de page 12.

Comme il n’est pas possible de prévoir tous les types d’urgence, la mise en place d’un cadre prédéfini peut apporter une certaine cohérence et un certain ordre à ce qui risque d’être un environnement chaotique.

5. Conclusion

La présente étude a été entreprise dans le but de déterminer de quelle manière les pratiques d’approvisionnement d’urgence ont été utilisées en réponse aux catastrophes passées, et quelles leçons, le cas échéant, pourraient être tirées de ces expériences pour être appliquées à de futures situations impliquant l’approvisionnement d’urgence. Plusieurs points importants ont été mis en lumière :

  1. Il existe plusieurs approches communes en matière d’approvisionnement qui sont généralement adoptées dans les cas d’extrême urgence. Il s’agit notamment d’accroître la délégation de pouvoirs financiers, de passer des marchés non concurrentiels, de décentraliser et/ou de centraliser la fonction d’approvisionnement afin que les acteurs les plus près de la situation d’urgence puissent se procurer efficacement des biens et services, et d’utiliser les outils déjà en place, tels que les listes de fournisseurs ou les offres à commandes et l’exercice des options dans les contrats existants, pour réduire les délais d’approvisionnement.
  2. Il existe des risques et des défis potentiels lorsque l’on s’engage dans une procédure d’approvisionnement dans des situations d’urgence. Il s’agit notamment des risques élevés de fraude et de corruption, de la recherche d’un équilibre délicat entre le prix et la qualité dans un contexte de délais serrés critiques pour déterminer le meilleur rapport qualité-prix, des difficultés à assurer une surveillance et une responsabilité adéquates à la lumière des processus improvisés et des mesures souples accrues, et de la gestion des perturbations de la chaîne d’approvisionnement.
  3. Le succès d’une stratégie particulière d’approvisionnement d’urgence peut dépendre de la nature de la situation d’urgence; par exemple, le fait qu’elle soit géographiquement localisée ou à l’échelle du pays influe sur la méthodologie d’approvisionnement. La planification stratégique visant à créer un cadre prédéfini peut apporter un certain degré de cohérence et d’ordre à ce qui risque d’être un environnement chaotique.
  4. La création d’un comité intérimaire de surveillance des marchés d’urgence s’est révélée être une stratégie efficace pour gérer le risque accru de fraude et de corruption en apportant un autre niveau de surveillance aux marchés à haut risque dans un environnement de contrôle assoupli.
  5. L’approvisionnement d’urgence exigera des personnes qu’elles exercent un certain degré de discernement professionnel, car il n’est pas possible de prévoir toutes les situations d’urgence, et cela doit être fait avec le plus grand soin et avec une documentation et une justification claires dans le dossier pour appuyer la prise de décision.
  6. Bien qu’une extrême urgence soit toujours considérée comme un événement pouvant justifier certaines exceptions aux règles et règlements qui régissent l’approvisionnement, elle ne constitue pas en soi une justification générale pour mettre de côté les procédures régulières. Lorsqu’un processus concurrentiel est lancé dans une situation d’urgence, les autorités chargées de l’approvisionnement doivent respecter les mêmes obligations d’équité et de transparence que dans les situations non urgentes.
  7. Il peut arriver, dans une période caractérisée par une extrême urgence, qu’un besoin soit soumis à un processus concurrentiel ou que des niveaux d’approbation supplémentaires soient demandés. Le discernement professionnel doit être utilisé pour prendre ces décisions, et une justification appropriée doit toujours être versée au dossier.
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