Examen des pratiques d'approvisionnement - Suivi des examens de 2008-2009

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Table des matières

Points principaux

Examen

1. Au cours de sa première année de fonctionnement, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) a effectué cinq examens de pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence. Les rapports d'examen suivants ont été publiés au mois d'août 2009 :

  • Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement
  • Chapitre 2 : Débreffages à l'intention des fournisseurs
  • Chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat
  • Chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires
  • Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements

2. Chacun de ces rapports comprend des recommandations qui doivent être prises en considération par les administrateurs généraux responsables d'assurer l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral. En août 2010, nous avons demandé aux 16 ministères et organismes ayant participé à ces examens de fournir des renseignements au sujet des mesures prises, pour répondre aux recommandations formulées dans les rapports d'examens.

3. Le but de l'exercice de suivi était de déterminer si les ministères et les organismes avaient évalué nos recommandations en fonction de leurs propres pratiques et s'ils avaient pris les mesures nécessaires ou élaboré des plans d'action afin d'améliorer leurs pratiques actuelles. Pour chacune des recommandations formulées dans le cadre de nos examens, nous avons évalué les renseignements reçus en fonction de leur vraisemblance et de leur crédibilité. Le présent rapport offre un résumé et quelques exemples précis des descriptions fournies par les ministères et les organismes relativement à leurs progrès quant à la mise en œuvre de changements à la suite de ses recommandations.

Importance

4. Trois raisons principales expliquent l'importance de faire état des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations du BOA. Premièrement, cela permet d'informer les intervenants concernés des mesures spécifiques que le gouvernement a prises ou qu'il va prendre pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de ses pratiques d'approvisionnement. Deuxièmement, la mise en commun de l'information relative aux changements mis en œuvre par les ministères et les organismes dont les pratiques ont fait l'objet d'un examen nous permet de favoriser l'adoption de changements semblables au sein d'autres organismes fédéraux. Troisièmement, ces renseignements sur la nature et la portée des changements apportés par les ministères et les organismes à la suite de nos recommandations donnent des indications au BOA sur l'utilité et la pertinence de ses recommandations.

Constatations

5. Nous sommes encouragés par l'engagement des ministères et des organismes envers l'amélioration continue de leurs pratiques d'approvisionnement. Toutes les organisations participant au présent examen de suivi ont évalué les recommandations du BOA faites dans le cadre des examens auxquels ils avaient participé et ont fourni les renseignements exigés concernant leurs plans d'action respectifs et les mesures prises. Plusieurs de ces organisations ont fourni des plans d'action complets et fait état de changements importants déjà en place afin d'améliorer leurs pratiques d'approvisionnement. Dans la majorité des cas, l'exécution des mesures planifiées était presque déjà terminée. Le BOA est satisfait du niveau de collaboration des ministères et des organismes participant à cet exercice de suivi et très encouragé des progrès réalisés. Nous avons noté une amélioration importante de la rigueur dans les nouveaux comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement et ceux déjà établis, lesquels jouent un rôle important dans le cadre plus général de gestion de l'approvisionnement. Plusieurs des changements apportés reflètent une concentration accrue sur la prise de décision axée sur le risque et sur les plans d'évaluation de l'efficacité des méthodes de gestion des risques d'approvisionnement.

6. Les mesures prises par les ministères à la suite de nos recommandations concernant les débreffages à l'intention des fournisseurs démontrent leur engagement à améliorer les communications avec les fournisseurs et à veiller à ce que ceux-ci et les autorités contractantes des ministères s'entendent sur les principes fondamentaux de cet exercice. Nous croyons qu'une plus grande transparence dans les pratiques de débreffage à l'intention des fournisseurs favorisera la création d'un environnement de collaboration entre ces derniers et les employés fédéraux dans le but d'améliorer les résultats en matière d'approvisionnement.

7. Les ministères et les organismes ont signalé d'importants progrès en réponse à nos recommandations relativement à l'utilisation de préavis d'adjudication de contrat (PAC), qui devraient améliorer l'équité et la transparence de ces pratiques. Par exemple, trois des cinq ministères ayant fait l'objet d'un examen ont fait état de mesures qui permettent de veiller à ce que les décisions relatives à l'utilisation de PAC soient bien documentées et que les périodes d'affichage soient déterminées en fonction de la complexité et des risques. Notre recommandation selon laquelle les négociations avec les fournisseurs ne devraient pas commencer avant la fin de la période d'affichage d'un PAC a été acceptée par deux des cinq organisations participantes; deux des trois autres organisations avaient mis au point leur orientation ou étaient en train de le faire tout en permettant le maintien de la pratique, alors que la troisième organisation estimait que les politiques qu'elle appliquait actuellement permettaient déjà d'assurer l'équité. Enfin, en réponse à notre recommandation selon laquelle le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) pourrait vouloir examiner les limites appropriées pour les marchés prescrits attribués au moyen d'un PAC, le SCT a indiqué qu'il songe à adopter une approche axée sur le risque pour déterminer les limites d'approbation d'un contrat.

8. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a intégré l'exigence de s'assurer que les fournisseurs ont un accès raisonnable aux occasions d'affaires du gouvernement selon ses méthodes d'établissement des offres à commandes (OC). TPSGC a également pris des mesures pour améliorer la gestion et l'utilisation des données relatives aux commandes subséquentes allouées en fonction des offres à commandes. Ces mesures devraient permettre de continuer d'améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de ces méthodes. Étant donné le nombre et la variété des offres à commandes, le volume d'activités d'affaires menées par l'entremise d'offres à commandes et le nombre d'améliorations récentes apportées en réponse aux recommandations du BOA, nous continuerons de nous concentrer sur ce domaine en vue des prochains examens de pratiques.

9. Le Service correctionnel du Canada (SCC) a répondu de façon appropriée aux allégations concernant les contrats de services de construction de CORCAN et a pris des mesures afin de faire face à tout problème systémique et pour se conformer à la délégation des pouvoirs de signer des documents financiers et aux besoins en matière d'approbation de contrat. Les responsables de la fonction de vérification interne de SCC ont procédé à un examen national des contrats de construction de CORCAN et fait des recommandations pour veiller à ce que la formation sur l'approvisionnement soit adéquate et conforme aux politiques, aux lignes directrices et aux exigences pertinentes en matière d'approbation.

10. Un aperçu des recommandations du BOA, des réponses fournies et des progrès réalisés par les ministères et les organismes est présenté à l'annexe A du présent rapport.

Introduction

11. Nous avons effectué nos premiers examens des pratiques d'approvisionnement à la suite de la nomination du premier ombudsman de l'approvisionnement en mai 2008. Après ces examens, les rapports suivants ont été publiés en août 2009 :

  • Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement
  • Chapitre 2 : Débreffages à l'intention des fournisseurs
  • Chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat
  • Chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires
  • Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements

12. Nous avons mené nos examens en suivant une approche systématique fondée sur les faits dans le but d'identifier les pratiques efficaces et les occasions d'améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral. Chacun des cinq rapports d'examen des pratiques d'approvisionnement comprenait des recommandations que les ministères et organismes gouvernementaux concernés devaient prendre en considération. Certaines de ces recommandations visaient un ministère en particulier en fonction de ses responsabilités à l'égard des pratiques d'approvisionnement faisant l'objet d'examen (p. ex., voir les recommandations des chapitres 4 et 5). Dans certains cas, nous avons recommandé que TPSGC, à titre de fournisseur de services communs d'approvisionnement, dirige l'élaboration des améliorations que d'autres ministères pourraient ensuite mettre en œuvre au sein de leurs organisations. Lorsque les pratiques examinées visaient une grande variété d'organismes fédéraux, ces recommandations devaient être prises en considération par tous les administrateurs généraux responsables dans le but d'assurer l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques fédérales d'approvisionnement.

Objectifs du suivi

13. L'exercice de suivi des examens de 2008-2009 comportait quatre objectifs clés. Dans le cadre de cet exercice, nous cherchions à déterminer :

  • si les ministères qui avaient participé à nos examens avaient évalué nos recommandations et les pratiques efficaces signalées en fonction de leurs propres pratiques;
  • si des plans d'action avaient été établis, approuvés et mis en œuvre en fonction de nos recommandations et des pratiques efficaces signalées;
  • quelles mesures ont été prises pour chacune des recommandations et des pratiques efficaces signalées;
  • le niveau d'achèvement de chaque mesure prise et si elle avait réglé le problème ou était en voie de le régler. Nous avions également prévu déterminer à quel point les mesures ayant été prises avaient permis de régler les problèmes soulevés. Toutefois, nous avons conclu qu'il était trop tôt pour décider si tel avait été le cas puisque les ministères disposaient de peu de temps pour déterminer si les changements qu'ils avaient mis en œuvre avaient permis de régler de façon satisfaisante les problèmes soulevés.

14. Nous avions prévu que quelques ministères élaboreraient des plans d'action officiels ou non officiels correspondant à certaines recommandations et que la plupart des ministères apporteraient des changements pour améliorer leurs pratiques d'approvisionnement, avec ou sans plan d'action.

Portée, méthodologie et période du suivi

15. Nous avions demandé aux 16 ministères et agences ayant participé aux cinq examens de 2008-2009 de faire état des changements qu'ils avaient apportés ou qu'ils comptaient apporter à la suite des recommandations formulées dans les différents rapports de 2008-2009. L'étape de collecte des faits du présent rapport a eu lieu à l'automne 2010, et les précisions ont été obtenues à l'hiver 2011. Nous n'avons pas examiné davantage les modifications planifiées que les ministères nous avaient signalées lorsque nous estimions qu'elles étaient raisonnables et crédibles.

16. Cet exercice de suivi diffère, à certains égards, de nos examens de pratiques d'approvisionnement, qui sont fondés sur une approche systématique axée sur les faits afin de mener des examens indépendants et objectifs des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral. Dans le cadre de cet exercice de suivi, l'évaluation des progrès réalisés à la suite de nos recommandations s'appuie sur les autoévaluations et les assertions des ministères relatives à leurs plans d'action et mesures. Cependant, pour chacune des recommandations, nous avons examiné les renseignements fournis en fonction de leur vraisemblance et de leur crédibilité. Nous avons notamment :

  • vérifié s'il y avait des contradictions entre les progrès signalés par les ministères et d'autres renseignements disponibles tels que des politiques et des pratiques accessibles au public ayant déjà fait l'objet d'examen;
  • analysé les réponses des ministères pour comprendre jusqu'à quel point leurs mesures et les changements apportés répondent à nos recommandations et si les ministères prévoient faire le suivi des résultats et de l'efficacité de ces mesures ou changements;
  • demandé des précisions, au besoin, pour nous assurer de bien comprendre l'information fournie par les ministères.

Bien que nous ayons reçu et examiné certaines preuves documentaires des changements apportés par les ministères, nous n'avons pas exigé de telles preuves pour toutes les assertions.

17. Le présent rapport offre un aperçu des assertions des ministères concernant leurs progrès dans la mise en œuvre des changements en réponse à nos recommandations, ainsi que les pratiques efficaces. L'information fournie pas les ministères nous permet d'évaluer l'utilité de nos examens et de faire état des assertions des ministères relativement aux progrès réalisés dans l'amélioration de l'équité, de l'ouverture et de la transparence des processus d'approvisionnement au sein du gouvernement fédéral.

Importance

18. Trois raisons principales expliquent l'importance de faire état des progrès réalisés dans la mise en œuvre des recommandations du BOA. Premièrement, cela permet d'informer les intervenants concernés des mesures spécifiques que le gouvernement a prises ou qu'il va prendre pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de ses processus d'approvisionnement. Deuxièmement, la mise en commun de l'information relative aux changements mis en œuvre par les ministères dont les pratiques ont fait l'objet d'un examen nous permet de favoriser l'adoption d'améliorations semblables au sein d'autres ministères. Troisièmement, ces renseignements sur la manière dont les ministères ont répondu à nos recommandations et sur les pratiques efficaces donnent des indications au BOA sur l'utilité de ses examens.

Évaluation des changements planifiés et mis en œuvre ainsi que des progrès réalisés

Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement

Les changements ciblés devraient aider les ministères dans leurs pratiques d'approvisionnement

Résumé des résultats et des recommandations de l'examen de 2008-2009

19. La fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement constitue un élément important des contrôles de gestion plus généraux utilisés pour veiller à la saine gestion de l'approvisionnement du gouvernement. Dans plusieurs ministères, les principes d'équité, d'ouverture et de transparence en matière d'approvisionnement sont assurés par la surveillance, l'examen et le suivi de l'approvisionnement effectués par un comité supérieur d'examen des acquisitions. L'objectif de notre examen intitulé Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement était d'examiner les pratiques des comités ministériels supérieurs chargés de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement.

20. Deux raisons principales expliquent l'importance d'avoir un comité efficace de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement. Premièrement, le comité joue un rôle dans l'évaluation des risques ministériels, y compris celui de veiller au respect des lois, des règlements, des politiques, des accords commerciaux pertinents et de l'engagement du gouvernement en matière d'équité, d'ouverture et de transparence de l'approvisionnement. Deuxièmement, d'un point de vue financier, pour toutes les dépenses sous contrat, le comité doit veiller à ce que les besoins soient justifiés et que les acquisitions représentent un bon rapport qualité-prix pour tous les citoyens canadiens.

21. Dans ce chapitre, nous avons mis l'accent sur l'organisation et les processus du plus important comité chargé de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement au sein des neuf ministères et organismes suivants : Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), l'Agence du Revenu du Canada (ARC), les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), l'Agence canadienne de développement international (ACDI), le ministère de la Justice (MJ), Environnement Canada (EC), Industrie Canada (IC), Sécurité publique du Canada (SP) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

22. Notre examen a démontré que les comités d'examen étaient à divers stades d'évolution. Trois ministères avaient des comités d'examen bien établis et utilisaient des mesures de rendement pour évaluer leur efficacité. Deux ministères étaient en train d'établir leurs comités d'examen, tandis qu'un autre utilisait un modèle différent mais adapté à sa taille. Aussi, trois organismes ont indiqué qu'ils amélioreraient leurs mécanismes actuels de surveillance.

23. Compte tenu de ces résultats d'examen, nous étions en règle générale satisfaits des progrès réalisés dans l'établissement de comités supérieurs d'examen efficaces en matière d'approvisionnement. De plus, nous avons constaté que certaines des organisations faisant l'objet d'examen tireraient profit d'une définition plus claire de l'autorité, des rôles et des responsabilités de leurs comités d'examen. En particulier, nous avons constaté que les facteurs de risque, notamment ceux liés à l'utilisation des PAC et aux assurances relatives à la mise en œuvre d'anciennes mesures de rendement des fournisseurs, n'étaient pas clairement identifiés dans le cadre de référence. Nous avons également noté des occasions d'amélioration de la surveillance pour assurer l'efficacité des comités d'examen de l'approvisionnement.

24. Le BOA recommande que dix principes essentiels prévalent pour la création et le fonctionnement de ces comités. Nous avons également déterminé huit pratiques efficaces additionnelles que les ministères et organismes voudront peut-être considérer afin de renforcer leurs comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement.

Mesures en réponse aux recommandations du BOA

25. Nous sommes heureux de voir que les ministères et les organismes ont mis en œuvre et proposé des changements en réponse à nos recommandations. Toutes les organisations examinées ont évalué les principes et les pratiques efficaces recommandées en fonction de leurs comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement. Dans notre examen de 2008-2009, nous avions indiqué que deux d'entre elles avaient déjà atteint les caractéristiques essentielles. À la suite de leur évaluation, six ministères et organismes ont signalé avoir mis en œuvre ou planifié des changements. De plus, un ministère a rendu compte d'améliorations semblables apportées à la suite d'une vérification interne des dossiers d'approvisionnement soumis à leur comité supérieur d'examen de l'approvisionnement. Les changements mentionnés comprennent : l'établissement ou l'amélioration du cadre de référence du comité supérieur d'examen de l'approvisionnement afin de clairement définir la portée, les rôles et l'autorité du comité; l'augmentation du nombre de membres du comité; l'amélioration des modèles et des méthodes pour assurer la justesse des renseignements soumis pour examen au comité; et une meilleure surveillance pour assurer l'efficacité du comité. Un aperçu de certains des changements mis en œuvre et planifiés est fourni ci-dessous.

Cadre de référence complet et membres provenant de multiples disciplines

26. Trois des organisations examinées avaient déjà en place des cadres de référence détaillés pour leur comité d'examen; cinq avaient mis en œuvre une révision de leur cadre de référence et une planifie de le faire. Par exemple, Sécurité publique Canada (SP) a indiqué qu'en septembre 2009, il avait officiellement adopté un cadre de référence complet qui reflétait une représentation multidisciplinaire au comité et une approche rigoureuse pour établir quels contrats devaient être revus. Le MJ nous a informés qu'il a mis à jour le cadre de référence de son comité de la région de la capitale nationale (RCN) en 2009 de façon à ce qu'il définisse quels approvisionnements nécessitent un examen selon plusieurs indicateurs de risques. Le MJ et SP ont tous deux intégré le PAC comme étant un des éléments de risque à considérer quant aux soumissions présentées au comité supérieur d'examen de l'approvisionnement. De plus, TPSGC a indiqué qu'il mettra sur pied un régime officiel d'évaluation du risque lié à l'approvisionnement qui comprendra des outils pour soutenir la prise de décision et la gestion du risque. Environnement Canada (EC) a quant à lui annoncé qu'il examinerait les indicateurs de risque, d'autant plus que TPSGC lance de nouveaux outils et processus d'approvisionnement.

Soumissions améliorées pour favoriser la prise de décision éclairée

27. Le MJ, EC, IC et TPSGC ont annoncé la mise en œuvre ou la planification de mises à jour des exigences relatives aux soumissions et aux modèles dans le but d'obtenir des renseignements plus pertinents en vue des prises de décision du comité. Le modèle de soumission révisé de TPSGC a comme objectif de faire en sorte que son comité d'examen détienne les renseignements pertinents quant au rendement des fournisseurs et à l'implication d'autres ministères dans le processus d'approvisionnement. De même, l'ACDI a indiqué que l'outil d'évaluation des risques qu'elle élaborait répondrait à la recommandation du BOA selon laquelle les comités d'examen doivent obtenir l'assurance que les méthodes d'invitation à soumissionner et d'évaluation respectent toute restriction existante ou toute condition imposée à un fournisseur pour cause de faible rendement. De plus, pour faire suite à notre recommandation selon laquelle les comités d'examen devraient obtenir des garanties quant aux mesures imposées à un fournisseur en fonction de son rendement dans le passé, le MJ a indiqué qu'il planifie tout d'abord de mettre sur pied une politique de surveillance du rendement des fournisseurs en 2011 ou 2012. L'ARC a indiqué pour sa part qu'elle envisage la mise en œuvre d'une politique sur le rendement des fournisseurs après révision de celle que prévoit revoir TPSGC.

Surveillance accrue pour assurer l'efficacité de l'exploitation

28. Six des neuf ministères et organismes examinés ont annoncé la mise en œuvre ou la planification de changements pour améliorer la surveillance de leurs approvisionnements. Par exemple, IC a mis sur pied une unité de surveillance et d'établissement de rapports pour faire en sorte que toutes les soumissions relevant de son mandat soient étudiées par le comité d'examen. Ce ministère a également ajouté un numéro de contrôle du comité d'examen dans ses systèmes financiers pour faire le suivi des soumissions. SP a pour sa part décidé que les cas de non-conformité aux recommandations de son comité d'examen doivent être signalés au sous-ministre.

Conclusion au suivi du Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement

29. Les changements mis en place ou proposés par les ministères et les organismes en réponse aux recommandations faites dans le cadre de leur examen étaient ciblés et axés sur l'avenir. Ces améliorations devraient aider les ministères à obtenir la meilleure valeur pour la population canadienne tout en favorisant l'équité, l'ouverture et la transparence en matière d'approvisionnement gouvernemental. Au cours des prochains mois, d'autres ministères qui n'ont pas subi d'examen pourraient souhaiter mettre en œuvre des changements similaires pour améliorer leur propre efficacité en matière d'approvisionnement.

Chapitre 2 Débreffages à l'intention des fournisseurs

Améliorations importantes apportées à la pratique du débreffage à l'intention des fournisseurs

Résumé des résultats et des recommandations de l'examen de 2008-2009

30. Le gouvernement du Canada fournit un débreffage après l'attribution d'un marché. Il s'agit du processus par l'entremise duquel les fournisseurs reçoivent le résultat de l'évaluation de leur soumission. Dans la plupart des cas, ce sont les soumissionnaires qui n'ont pas obtenu un marché concurrentiel qui demandent un débreffage, mais les soumissionnaires choisis peuvent aussi en faire la demande. Les débreffages permettent aux fournisseurs de juger de l'équité du processus d'approvisionnement et de la façon dont leur soumission a été évaluée. L'objectif de l'examen était d'identifier les pratiques efficaces et les principaux facteurs de succès relativement au débreffage des fournisseurs à la suite de l'octroi d'un marché.

31. Pour chaque marché attribué à la suite d'une invitation à soumissionner concurrentielle, il y a au moins un fournisseur qui « perd ». Par conséquent, le processus d'invitation à soumissionner comporte le risque qu'un soumissionnaire, ou plus, soit mécontent des résultats. Si des fournisseurs sont incapables d'obtenir un débreffage ou ne reçoivent pas de renseignements pertinents, ils peuvent, par découragement, cesser de soumissionner, ce qui entraînerait la diminution de la base de fournisseurs, des coûts d'approvisionnement plus élevés et des produits, services et travaux de construction de moindre qualité.

32. Dans notre examen 2008-2009 intitulé Chapitre 2 : Débreffage à l'intention des fournisseurs, nous avons revu les pratiques en vigueur du mois d'octobre 2008 au mois de mars 2009 et la structure et les outils liés aux débreffages dans six ministères et organismes : l'ACDI, Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), le SCC, le ministère de la Défense nationale (MDN), les Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) (anciennement Affaires indiennes et du Nord Canada) et TPSGC.

33. Selon notre examen, les normes relatives aux renseignements concernant les soumissions et devant être divulguées pendant un débreffage sont disparates. Bien qu'il existe des directives sur les renseignements particuliers à communiquer, la plupart des membres du personnel de l'approvisionnement devaient utiliser leur jugement pour déterminer quels renseignements pouvaient être communiqués dans le cadre d'un débreffage. Une telle démarche discrétionnaire pourrait avoir des effets indésirables parce que limiter les renseignements fournis aux fournisseurs pourrait générer des perceptions négatives auprès de ces derniers quant à l'équité du processus.

34. Le gouvernement ne veut pas décourager les fournisseurs de présenter des soumissions. Bien au contraire, il veut maintenir sa base de fournisseurs et même l'accroître afin d'assurer la concurrence, qui entraîne des coûts moindres, des produits, services et travaux de construction de meilleure qualité et une meilleure garantie de l'optimisation des ressources  lorsqu'est dépensé l'argent des contribuables. Par conséquent, le BOA recommandait l'adoption de mesures aux ministères et aux organismes afin de mettre en place des normes pour :

  1. Établir des principes fondamentaux uniformes, c'est-à-dire adopter une approche cohérente afin de veiller à ce que les fournisseurs et le personnel de l'approvisionnement comprennent bien ce qu'un débreffage doit comprendre et qu'ils sachent à quoi s'attendre (pour créer ainsi une « zone de sécurité »);
  2. Informer les fournisseurs de leur droit de réclamer un débreffage et des mécanismes de recours;
  3. Établir des méthodes de débreffage;
  4. Améliorer la formation.
Mesures en réponse aux recommandations du BOA

35. En réponse aux recommandations contenues dans notre rapport, des ministères qui ont fait l'objet d'un examen de notre part ont apporté d'importantes améliorations à leurs pratiques de débreffage. Comprenant l'importance d'informer les fournisseurs non retenus de leur droit de demander un débreffage, tous les organismes examinés ont évalué les recommandations du BOA en ce qui touche les débreffages à l'intention des fournisseurs en fonction de leurs propres pratiques. Quatre ministères nous ont informés des changements qu'ils ont apportés pour donner suite aux quatre recommandations du BOA. L'ACDI nous a indiqué que la plupart des pratiques mises de l'avant dans nos recommandations étaient déjà en place et qu'aucun autre changement n'était nécessaire pour le moment. Le MDN nous a informés que, relativement aux recommandations applicables, il examinerait ses politiques et procédures pour déterminer si une orientation et une formation additionnelles étaient justifiées. Un aperçu de certains des changements importants planifiés ou mis en œuvre est fourni ci-dessous.

Établir des principes fondamentaux uniformes

36. TPSGC, dans son rôle d'organisation fédérale d'achat de services communs, a émis l'Avis relatif aux politiques 91 - Comptes rendus et lettres de regret (décembre 2009), afin de répondre à la majorité de nos recommandations. Entre autres, l'avis indique quels renseignements essentiels doivent être divulgués à chaque débreffage et fournit des directives à suivre en matière de délai que les ministères doivent respecter pour aviser les soumissionnaires non retenus. Jusqu'à maintenant, comme il était suggéré dans nos recommandations, CIC a adapté les renseignements contenus dans l'avis et les a intégrés dans son manuel de procédures. Le SCC a adopté l'approche mise de l'avant dans l'avis de TPSGC. AADNC a pour sa part signalé qu'il examinera les nouvelles procédures de TPSGC ainsi que les procédures de débreffage de l'ACDI intégrées dans notre rapport concernant le débreffage à l'intention des fournisseurs, en vue de déterminer s'il peut les utiliser au sein de sa propre organisation.

Informer les fournisseurs de leur droit de réclamer un débreffage et des mécanismes de recours

37. Quatre des organisations que nous avons examinées ont mis à jour leurs modèles de document d'invitation à soumissionner pour y inclure des clauses informant les fournisseurs de leur droit de demander un débreffage. En outre, le SCC a mentionné qu'il planifiait intégrer des renseignements afin d'aviser les fournisseurs que dans le cas où un débreffage ne leur donnait pas satisfaction, ils pouvaient soumettre une demande d'examen au Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) ou au BOA, dans l'avis de marché planifié dans le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement (MERXMC). En plus de mettre à jour ses modèles d'invitation à soumissionner, le SCC fournit maintenant aux fournisseurs des renseignements sur la façon de demander un débreffage dans chacun de ses affichages d'attribution de contrat de divulgation proactive sur son site Web. Depuis mai 2010, CIC fournit ces renseignements aux fournisseurs pendant leur débreffage. AADNC et l'ACDI ont mentionné l'existence de procédures standards pour informer les fournisseurs de leurs recours possibles, par exemple les mécanismes de recours à la haute direction de l'organisation et au TCCE. Cependant, aucun de ceux-ci n'a intégré des renseignements dans leur documentation standard pour informer les fournisseurs de l'existence du BOA. Sans ces renseignements, les fournisseurs qui soumissionnent pour des besoins de faible valeur monétaire non assujettis au TCCE (par exemple, pour des produits d'une valeur de moins de 25 000 $ ou des services d'une valeur de moins de 76 600 $) ne sont pas avisés que le BOA est un mécanisme de recours disponible pour leurs réclamations.

Établir des méthodes de débreffage

38. Le nouvel avis relatif aux politiques de TPSGC informe les autorités contractantes qu'elles doivent prendre en considération la complexité et la valeur de l'approvisionnement quand elles décident si le débreffage sera fait au téléphone, par écrit ou en personne. L'autorité contractante est informée qu'elle doit fournir, à tout le moins, un débreffage par écrit qui peut être incorporé à une lettre de regret. Le SCC a adopté l'approche mentionnée dans l'Avis relatif aux politiques de TPSGC. Depuis juillet 2009, le SCC utilise la lettre de regret comme moyen d'amorce pour transmettre l'information concernant les résultats de l'évaluation des soumissions. Si les fournisseurs demandent d'autres renseignements, un moyen différent peut être utilisé pour répondre à leurs exigences.

Mettre à jour la formation sur le débreffage à l'intention des fournisseurs

39. TPSGC a mis à jour sa formation sur le débreffage à l'intention des fournisseurs afin de faire suite aux changements en matière de politique et de procédures mis de l'avant dans nos recommandations. Le SCC nous a informés qu'il avait inclus une formation sur le débreffage à l'intention des fournisseurs dans les plans d'apprentissage individuels et qu'il examine les cours disponibles pour répondre à ce besoin. Depuis avril 2010, l'ACDI fournit des sessions de formation officielle à son siège social. CIC nous a informés qu'il a mis à jour ses procédures de débreffage à l'intention des fournisseurs en février 2010 et qu'il a terminé un examen complet du débreffage avec ses employés. Le MDN a pour sa part signalé que ses politiques et procédures existantes seront revues en 2011 afin de déterminer si une orientation et une formation additionnelles sont justifiées pour toute délégation d'autorité accrue fournie par TPSGC.

Conclusion sur le suivi du Chapitre 2 : Débreffage à l'intention des fournisseurs

40. Les débreffages à l'intention des fournisseurs sont un aspect important du traitement équitable et transparent des fournisseurs. Les mesures que les ministères examinés ont planifiées et mises en œuvre en fonction de nos recommandations doivent donner lieu à des améliorations importantes, à l'avantage immédiat des fournisseurs. L'Avis relatif aux politiques émis par TPSGC devrait mener à des améliorations semblables dans d'autres ministères qui n'ont pas été examinés.

Chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat (PAC)

Plusieurs mesures ont été prises pour apporter des améliorations, mais certains enjeux demeurent.

Résumé des résultats et des recommandations de l'examen de 2008-2009

41. Lorsqu'un ministère ou un organisme gouvernemental ne prévoit pas lancer un appel d'offres parce qu'il a évalué que le marché proposé satisfait à une exception admise en vertu du Règlement sur les marchés de l'État (RME), par exemple, s'il estime qu'un seul fournisseur est en mesure de fournir les biens ou les services, il peut choisir d'attribuer un marché et d'afficher un préavis d'adjudication de contrat (PAC). Le PAC permet d'informer les fournisseurs de l'intention du gouvernement d'accorder un contrat à un fournisseur qualifié relativement à un besoin précis. Les autres fournisseurs qui jugent avoir la capacité de satisfaire au besoin peuvent contester, dans un délai déterminé d'au moins 15 jours, la proposition du gouvernement de négocier un marché prescrit avec un seul fournisseur. Si la contestation réussit à démontrer que le fournisseur est en mesure de satisfaire aux besoins décrits dans le PAC, le ministère ou l'organisme doit alors procéder à un appel d'offres général afin d'attribuer un contrat. Notre examen a pour but d'examiner : la conformité des politiques et des pratiques ministérielles aux politiques et aux lignes directrices connexes du Conseil du Trésor (CT), les pratiques ministérielles et comment les ministères gèrent les risques, y compris la présentation de rapports sur les niveaux d'activité et l'utilisation.

42. L'attribution d'un marché prescrit et l'utilisation d'un PAC conformément au cadre stratégique actuel comportent des risques inhérents. Toutes les formes de marchés prescrits présentent certains risques, comme le fait d'être une source de traitement préférentiel, de restreindre l'accès à l'ensemble des fournisseurs et de rendre incertaine l'obtention du meilleur rapport qualité-prix. Si, par exemple, la période d'affichage du PAC est insuffisante et que les fournisseurs ne peuvent produire un énoncé des capacités détaillé, ils ne pourront pas réussir à contester la proposition du gouvernement de négocier un marché prescrit avec un seul fournisseur. Ils peuvent alors juger que le processus est inéquitable.

43. L'utilisation des PAC présente également le risque que le marché soit attribué selon les limites les plus élevées des pouvoirs d'approbation et de modification des marchés concurrentiels que peuvent exercer le ministère ou l'organisme, sous réserve de l'échec de la contestation. Ainsi, le risque que les PAC soient utilisés inadéquatement afin de tirer parti des limites élevées des pouvoirs d'approbation tend à augmenter.

44. Dans notre examen de 2008-2009, intitulé Chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat, nous avons évalué les pratiques d'approvisionnement relatives à l'utilisation des PAC de janvier 2005 à décembre 2007 dans les ministères et les organismes suivants : l'ARC, le ministère des Pêches et des Océans (MPO), le MDN, Santé Canada (SC) et TPSGC. Même si la plupart des politiques ministérielles examinées étaient conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor au chapitre des PAC, nous avons observé certaines différences entre les ministères dans ces secteurs clés, notamment en ce qui concerne les périodes d'affichage des PAC, les délais d'acceptation d'une contestation et les exigences d'approbation d'un PAC, qui accroissent le risque de traitement inéquitable des fournisseurs.

45. Nous avons observé également qu'en accordant les mêmes pouvoirs d'approbation de marchés au personnel chargé de l'approvisionnement (que ce soit afficher des marchés prescrits au moyen des PAC ou lancer un processus pleinement concurrentiel) le gouvernement peut encourager un comportement non voulu. Utiliser un PAC est perçu comme une façon de réduire la durée du processus d'acquisition.

46. Enfin, nous avons constaté que certaines pratiques soulevaient des questions concernant l'équité, l'ouverture et la transparence de certains marchés attribués au moyen d'un PAC, notamment les suivantes :

  • Certains PAC ne respectaient pas les exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor visant les marchés prescrits et les PAC;
  • La majorité des dossiers examinés ne contenaient pas la documentation adéquate à l'appui de la décision d'approvisionnement;
  • Dans certains cas, le personnel chargé de l'approvisionnement a entamé des négociations avec le fournisseur prédéterminé avant la date de clôture du PAC;
  • Certains PAC affichés pour des besoins importants et complexes ne prévoient que le délai minimal de 15 jours pour que les autres fournisseurs les contestent.

47. Afin de combler les lacunes relevées, le BOA a formulé les recommandations suivantes :

  1. TPSGC doit élaborer une politique propre à ses activités, que les autres ministères et organismes pourraient adopter selon leurs besoins opérationnels. Cette politique doit viser les objectifs suivants :
    • Renforcer les normes de documentation des dossiers; par exemple, documenter les justifications de la décision de publier un PAC;
    • Préciser que les périodes d'affichage doivent être fixées en fonction des risques individuels et de la complexité de chaque besoin;
    • Établir que les négociations avec un fournisseur prédéterminé ne doivent pas commencer avant la clôture de la période d'affichage du PAC.
  2. TPSGC doit effectuer des recherches sur la politique visant le délai de réception et d'évaluation des énoncés des capacités, et tenter de trouver une solution viable aux préoccupations opérationnelles issues de la mise en œuvre de cette politique.
  3. Le CT pourrait examiner les limites appropriées visant les marchés prescrits attribués au moyen d'un PAC, en fonction des risques connexes.
  4. Les ministères et les organismes doivent établir des indicateurs de risque fondés sur l'importance relative et la complexité des besoins, et tous les marchés prescrits au moyen d'un PAC qui répondent au profil de risque doivent être approuvés par les comités ministériels supérieurs chargés de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement. Cette recommandation figure également dans le rapport Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement.
Mesures en réponse aux recommandations du BOA

48. Ce ne sont pas tous les ministères qui ont réagit. Les différents ministères et le SCT ont mentionné que le processus d'amélioration des pratiques d'approvisionnement relatives à l'utilisation des PAC se déroulait de manière inégale. Certains points importants ne sont pas encore réglés.

49. Tous les ministères et les organismes examinés ont évalué les recommandations du BOA visant l'amélioration des pratiques d'approvisionnement relatives à l'utilisation des PAC. L'Avis relatif aux politiques de TPSGC, publié en décembre 2009 en vue de mettre à jour les directives à ses autorités contractantes en ce qui concerne les PAC, couvre la plupart de nos recommandations, comme le décrivent les paragraphes ci-dessous. L'ARC, le MPO et SC ont également fait part de mesures et de plans pour mettre en application une ou plusieurs recommandations. Même si le BOA avait relevé des lacunes dans les pratiques du MDN dans son examen de 2008-2009, ce dernier a répondu qu'il estime que les PAC qu'il publie présentent un niveau de risque relativement peu élevé. Il estime aussi que les politiques qu'il applique et que la formation qu'il offre actuellement sont appropriées. Le SCT a signalé qu'aucun changement n'a été apporté à ce jour, mais qu'il étudie la question. Certains changements ayant été présentés par les ministères, ainsi que les questions en suspens sont exposés plus en détail ci-après.

Améliorer la documentation des dossiers

50. La politique révisée de TPSGC sur les PAC souligne la nécessité de faire preuve de diligence raisonnable quant à la documentation de toutes les phases du processus relatif aux PAC, y compris tous les aspects du processus d'approvisionnement décrits dans nos recommandations. Dans la même veine, le MPO a mentionné qu'il a élaboré des modifications à sa liste de contrôle afin de renforcer les méthodes de justification des marchés prescrits. Ces modifications devaient être terminées en décembre 2010. Même si l'examen des PAC par le BOA n'en est pas la seule cause, SC a informé le BOA que, dans le cadre d'un plan d'amélioration continue, il procède à une refonte du processus et mettra l'accent sur la documentation des dossiers.

Période d'affichage des PAC déterminée en fonction des risques et de la complexité de chaque besoin

51. La politique révisée de TPSGC prévoit que bien que la période d'affichage minimale soit actuellement fixée à 15 jours, les périodes d'affichage individuelles doivent être déterminées en fonction de la complexité de chaque besoin. SC nous a informés qu'il modifierait le Manuel de référence des experts en approvisionnement (PG) en y intégrant une référence expresse à l'évaluation des risques et de la complexité du besoin pour déterminer les périodes d'affichage des PAC, ce qui régularise la pratique actuelle de SC consistant à afficher les PAC de 15 à 40 jours, selon les biens ou les services acquis. Selon la directive révisée du MPO sur les PAC, les agents du ministère doivent afficher les PAC dans le cas de besoins plus complexes et d'une plus grande valeur pendant des périodes allant de 15 à 25 jours.

Directives concernant les négociations avant la date de clôture d'un PAC

52. Le MPO et SC ont fait part de leurs plans visant à mettre à jour leurs politiques et procédures d'approvisionnement, afin de demander au personnel de ne pas entamer des négociations avant la clôture de la période d'affichage des PAC. Les directives révisées de TPSGC aux autorités contractantes mentionnent qu'il faut toutefois éviter que ces négociations ne confèrent un avantage au fournisseur prédéterminé, s'il y avait contestation valide avant l'attribution du contrat. Compte tenu de ce risque inhérent, il faut indiquer au fournisseur prédéterminé qu'il ne doit pas entreprendre les travaux ou engager des coûts avant l'attribution du contrat. L'ARC a indiqué qu'elle mettra ses procédures à jour afin d'assurer un niveau approprié de précaution dans de tel cas.

Période d'acceptation des contestations des PAC

53. Après avoir consulté les experts, TPSGC a donné des directives aux agents de négociation des contrats. Afin de déterminer s'il faut contester un PAC (énoncé des capacités) après la clôture de la période d'affichage, les agents de négociation des contrats ont comme directive de discuter la question avec leurs directeurs et les services juridiques, car dans certains cas, ces contestations peuvent être acceptées après la date de clôture du PAC.

Pouvoirs appropriés visant les marchés prescrits au moyen d'un PAC

54. Le SCT a signalé qu'il était en cours de renouvellement de ses instruments stratégiques d'approvisionnement et qu'une attention particulière avait été portée à l'adoption d'une approche plus axée sur le risque pour déterminer les limites d'approbation des marchés. Toutefois, le SCT n'a indiqué ni la nature ni la portée de ces nouvelles mesures stratégiques qui permettraient d'éliminer les risques associés aux PAC.

Examens des PAC proposés par le comité supérieur d'examen

55. TPSGC a fait part d'une initiative visant à établir des indicateurs de risque en fonction de l'importance et de la complexité du besoin. Ils permettront de déterminer les contrats devant être examinés par le comité supérieur d'examen de l'approvisionnement. Pour sa part, SC a mentionné que dans le cadre de son plan d'amélioration continue, il prévoit mettre en place une matrice de décision permettant de déterminer les niveaux de risque et les niveaux d'examen correspondants pour toutes ses acquisitions.

56. En ce qui concerne les examens des PAC par le comité supérieur d'examen, les ministères ont mentionné une série de mesures prises pour mettre en application nos recommandations :

  • En juin 2009, TPSGC a approuvé une approche visant à faire en sorte que tous les PAC relatifs aux achats de TPSGC soient soumis à l'examen des comités ministériels supérieurs responsables de la surveillance et de la remise en question de l'approvisionnement.
  • À SC, des cadres supérieurs effectuent un examen des PAC toutes les semaines. En outre, dans le cadre de sa stratégie de vérification annuelle de surveillance de l'amélioration continue du processus d'adjudication des contrats, SC a examiné les PAC affichés durant l'exercice 2009-2010. SC a mentionné qu'un plan d'action visant à mettre en application les pratiques efficaces découlant de cet examen serait élaboré d'ici octobre 2010. L'incidence des modifications aux pratiques de SC visant les PAC sera prise en considération dans la vérification interne prévue en 2012.
  • Le MPO a indiqué que les cadres supérieurs dans les bureaux régionaux examineront les PAC qui répondent à certains critères d'importance et de complexité avant d'être affichés. En outre, après l'affichage, les Services d'approvisionnements et de matériels vérifieront la conformité de tous les PAC. Si plusieurs points s'avèrent non conformes, le MPO pourrait réexaminer la possibilité de préapprouver les PAC.
  • Le MDN a mentionné qu'étant donné que la limite de son pouvoir d'approbation de marchés est relativement basse (inférieure à 25 000 $ pour les biens et de 2 000 000 $ pour les services), les PAC qui sont affichés présentent un niveau de risque et de complexité relativement peu élevé; par conséquent, l'examen par un comité supérieur n'est pas jugé nécessaire. Dans le cas des marchés de services de plus de $ 2 000 000, TPSGC est l'autorité contractante et collabore avec le MDN à titre de responsable technique.
Conclusion relative au suivi du chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat

57. Quatre des ministères et organismes ayant fait l'objet d'un examen ont pris d'importantes mesures en vue d'atténuer le risque lié à l'utilisation inappropriée du processus de PAC, et veillent au respect des principes d'équité, d'ouverture et de transparence. Le SCT a décidé qu'il pourrait éventuellement traiter le risque inhérent aux limites d'approbation des contrats du processus de PAC dans le cadre d'une initiative plus vaste. De son côté, le MDN a indiqué qu'aucun changement n'a été apporté à ses pratiques, en dépit des lacunes qu'a relevées le BOA dans ses dossiers sur le plan du manque de justification du recours à un marché prescrit. Nous demeurons préoccupés : même si des progrès ont été réalisés, peu d'attention a été accordée à nos recommandations et des pouvoirs d'approbation élevés continuent d'être accordés pour les contrats émis dans le cadre du processus de PAC. Il continue d'y avoir un risque important que les PAC soient utilisés de façon inappropriée. Le BOA prévoit continuer de surveiller les progrès des ministères et des organismes dans ce domaine.

Chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires

TPSGC a accompli des progrès considérables quant à la méthode d'établissement des offres à commandes; le BOA continuera de surveiller ce domaine.

Résumé des résultats et des recommandations de l'examen de 2008-2009

58. Dans le budget de 2005, le gouvernement a annoncé des mesures visant à rationaliser et à regrouper les achats en vue de les rendre plus efficients. À cette fin, tous les ministères doivent acquérir les biens et les services de dix catégories précises à des prix établis dans le cadre d'une méthode d'approvisionnement appelée « offres à commandes » (OC). Ces mesures ont été établies par TPSGC. Les fournisseurs entrent dans un processus concurrentiel pour faire partie d'une liste de fournisseurs qualifiés qui présentent des OC pour des biens ou des services à des prix établis. L'exigence du processus concurrentiel ayant été satisfaite, les ministères et les organismes peuvent passer une « commande subséquente » dans une OC, selon la méthode décrite dans le document relatif à l'OC (p. ex., le « droit de premier refus ») et attribuer un marché. L'examen de 2008-2009 a permis de formuler les premières impressions sur les OC obligatoires et d'examiner en détail l'application des OC dans trois catégories précises de biens et de services.

59. La mise en œuvre des offres à commandes obligatoires représente un changement fondamental de l'approche gouvernementale, puisque pour les dix catégories de biens et de services obligatoires, les occasions de rajuster les prix ou de qualifier d'autres fournisseurs éventuels pendant la durée de l'OC sont limitées. Cela pourrait avoir des répercussions perçues ou réelles sur l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement fédéraux. Les OC ont soulevé beaucoup d'inquiétude chez les fournisseurs, en particulier les petites et les moyennes entreprises (PME).

60. Dans l'examen de 2008-2009 intitulé Chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires, nous avons évalué dans quelle mesure les OC sont équitables, ouvertes et transparentes. L'examen des OC obligatoires a porté sur la période allant d'avril 2005 à août 2008. Étant donné que les OC obligatoires sont mises en place et gérées par TPSGC, nous avons limité la portée de notre examen à TPSGC.

61. La méthode d'approvisionnement des OC comporte des avantages importants, notamment une approche harmonisée qui permet au gouvernement et aux fournisseurs de conclure des marchés moyennant des coûts et des efforts raisonnables.

62. Nous avons constaté que, même si les instructions aux employés chargés des contrats de TPSGC mentionnent que la durée d'une OC obligatoire doit être normalement de un an, la plupart des OC ont une durée allant de plus de un an à près de cinq ans, la moyenne générale s'établissant à plus de deux ans.

63. Notre évaluation de l'accessibilité et l'utilisation des données sur les OC, pour réaliser des estimations raisonnablement précises des volumes de marchés possibles, a révélé que les données fiables et pertinentes sont mal intégrées dans le processus décisionnel. En outre, plus de 30 % des données gouvernementales sur l'utilisation des OC (« commandes subséquentes » passées par les ministères et les organismes) ne pouvaient être rapprochées avec aucune OC existante, et il n'existe aucun système informatisé gouvernemental permettant de saisir ces données. Le BOA a constaté également que TPSGC demandait régulièrement à ses fournisseurs de fournir des rapports sur les commandes réelles subséquentes aux OC, mais que ces rapports ne constituaient pas la source d'information principale utilisée pour appuyer la planification et la gestion des OC examinées.

64. En dernier lieu, nous avons observé qu'un des principaux défis du personnel de l'approvisionnement au sein des équipes des biens et des services concernait les capacités quant à la qualification et au nombre des agents d'approvisionnement (expérience et compétences). En conséquence, les ressources limitées ont été axées sur l'établissement d'OC afin de répondre aux besoins des ministères, au détriment d'une surveillance et d'une analyse adéquates de l'utilisation des OC afin de vérifier leur efficacité et d'apporter des améliorations.

65. Compte tenu de ces résultats, le BOA a formulé les recommandations suivantes à TPSGC :

  1. Élaborer des normes visant les périodes d'OC et garantir l'accessibilité des fournisseurs.
  2. Améliorer les données des rapports et la gestion de l'information pour soutenir la planification, l'élaboration et la gestion des OC, notamment :
    • améliorer les données des rapports;
    • analyser les rapports et les intégrer au processus décisionnel;
    • éliminer les rapports inutiles;
    • établir des normes uniformes de gestion des OC en documentant les processus pour recueillir, analyser et utiliser les renseignements pertinents.
  3. Veiller à une dotation adéquate.
Mesures en réponse aux recommandations du BOA
Établir des normes et assurer l'accessibilité

66. TPSGC a jeté de bonnes bases afin de veiller à ce que les approches utilisées pour établir les OC préconisent les principes d'équité, d'ouverture et de transparence. Il reste encore beaucoup de travail pour améliorer la transparence des données.

67. TPSGC a pris des mesures importantes pour créer un équilibre entre la réalisation d'économies administratives et la possibilité donnée aux fournisseurs de présenter une offre pour des contrats du gouvernement. Il réoriente la pratique de la gestion des biens et des services afin d'établir des approches nationales claires et stratégiques qui définissent mieux la façon dont TPSGC pourra créer un équilibre approprié entre les économies et les avantages réalisés par le gouvernement et l'accès des fournisseurs aux occasions d'affaires avec le gouvernement.

68. Le nouveau Cadre de gestion des biens et des services (août 2009) comprend l'accès aux occasions d'achat comme principe directeur du processus d'élaboration des stratégies et des plans visant les OC à l'échelle du gouvernement. Il rappelle aux agents de négociation des contrats que les occasions d'achat offertes par le gouvernement doivent être raisonnablement accessibles à toutes les entreprises et à tous les partenaires commerciaux canadiens. Les consultations auprès des fournisseurs et l'évaluation des incidences sur les PME sont prises en considération dans les rôles et responsabilités, ainsi que dans les plans de gestion des biens et des services qui doivent être approuvés par le sous-ministre adjoint (SMA). Les stratégies d'approvisionnement proposées, y compris les périodes d'affichage des OC, sont publiées dans Internet, à l'adresse achatsetventes.gc.ca et dans le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement (MERXMC) sous la rubrique « Demande de renseignements », où les fournisseurs peuvent formuler leurs commentaires avant la version définitive de la stratégie.

69. Dans le cas des OC qui ne sont pas visées par les approches stratégiques nationales, l'Avis relatif aux politiques (AP) 72R1 de TPSGC, qui porte sur la version révisée du Processus d'examen des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement (avril 2010), contient des directives à l'intention des agents de négociation des contrats prévoyant que les réviseurs désignés acceptent les propositions d'établir des OC. Les réviseurs doivent tenir compte des principaux facteurs concernant l'équité et l'ouverture, notamment à savoir si les commentaires des petites et moyennes entreprises (PME) ont été intégrés dans la stratégie et les justifications aux périodes d'affichage des OC proposées. Toutes les demandes de modification de la période standard d'affichage d'une OC nécessitent l'approbation au deuxième niveau supérieur, le niveau le plus élevé étant le SMA, Direction générale des approvisionnements. L'AP ne contient aucun renseignement explicite définissant les périodes standards d'affichage des OC qui ne sont pas visées par les approches nationales. Toutefois, en janvier 2011, TPSGC a annoncé qu'il ajoutera des outils et des renseignements permettant de déterminer les périodes d'affichage adéquates des OC.

Amélioration de l'établissement des rapports et de la gestion de l'information

70. L'équipe de gestion et d'analyse des dépenses de TPSGC aide les équipes des biens et des services à analyser les rapports des fournisseurs et des ministères et à les intégrer aux décisions concernant la gestion des biens et des services. TPSGC collabore également avec les ministères par l'intermédiaire d'un groupe de travail interministériel pour rationaliser et automatiser l'établissement des rapports dans l'optique d'améliorer l'intégralité, l'actualité et l'exactitude des données. En janvier 2011, TPSGC a mentionné qu'il évaluait la faisabilité de développer un outil sur le Web qui sera entièrement opérationnel en mars 2012, dans le but d'améliorer la transparence et l'intégrité des données à l'échelle du gouvernement. TPSGC a mentionné également que depuis janvier 2011, le SCT demande aux ministères de présenter un compte rendu complet sur l'utilisation des OC dans le cadre du Rapport sur les activités d'approvisionnement.

Veiller à un ressourcement adéquat

71. Afin de veiller à ce que les ressources soient en place pour exécuter efficacement les fonctions de planification, d'élaboration et de gestion des biens et des services, TPSGC a récemment mis sur pied une équipe de gestion des biens et des services qui, tout comme l'équipe d'analyse des marchés, fournit des services de soutien et donne des directives aux équipes de biens et de services, notamment au chapitre de la planification, de l'analyse des dépenses et des marchés, et des services connexes. Le modèle de plan de gestion des biens et des services, qui est utilisé pour faire autoriser les plans visant les OC à l'échelle gouvernementale, doit aussi comprendre une description des activités des ressources humaines relativement à TPSGC et aux ministères, de même qu'un résumé des risques liés à la mise en œuvre, y compris les contraintes internes et le temps ou les questions liées aux ressources. En dernier lieu, en réponse à nos recommandations, TPSGC a mentionné qu'il avait révisé le plan des ressources humaines de la Direction générale des approvisionnements.

Conclusion relative au suivi du chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires

72. TPSGC a accompli des progrès considérables en vue d'établir des méthodes pour appuyer les principes d'équité, d'ouverture et de transparence qui s'appliquent aux OC. La clé de la réussite de son travail en cours résidera dans les mesures nécessaires pour améliorer la transparence des données.

Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements

CORCAN a pris des mesures pour corriger les lacunes relevées.

Résumé des résultats et des recommandations de l'examen de 2008-2009

73. En mai 2008, un fournisseur a communiqué avec le BOA pour exposer plusieurs allégations concernant des irrégularités touchant l'attribution et la gestion de contrats dans le cadre du Programme de services de construction CORCAN du Service correctionnel du Canada (SCC). CORCAN est un des principaux programmes de réhabilitation du SCC. Il compte quatre secteurs d'activité, dont la construction. Il fonctionne le plus possible comme une entreprise, compte tenu de sa structure institutionnelle et des impératifs de formation. Le BOA a effectué un examen selon une approche de collaboration et le SCC a embauché une firme privée pour examiner les allégations et présenter ses constatations. Le BOA a voulu veiller à ce que le SCC ait pris des mesures suffisantes pour examiner les allégations et, si elles s'avéraient fondées, qu'il prenne également des mesures suffisantes pour prévenir ces irrégularités dans le futur. Les représentants du SCC et du BOA ont convenu des modalités de cet examen et des mesures subséquentes que prendront le SCC et le BOA pour atteindre les objectifs de l'examen.

74. L'examen de 2008-2009 intitulé Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements a porté sur la période allant de septembre 2006 à novembre 2008 et a mis l'accent sur la justification des constatations de l'examen de la firme privée et sur l'intégralité de l'examen et la pertinence du plan d'action de la gestion. L'examen de la firme privée comprenait les documents de CORCAN mentionnés dans les allégations. Des employés jouant un rôle clé ont également été interrogés.

75. Le rapport a conclu que les pratiques en matière d'approvisionnement présentaient de graves lacunes qui ont compromis l'équité, l'ouverture et la transparence des opérations examinées, notamment :

  • a courte période pour soumissionner (trois jours, soit du 20 au 22 décembre 2007);
  • le manque d'une méthode d'évaluation dans les documents de l'invitation à soumissionner;
  • le manque de contrôles appropriés pour gérer une situation de conflit d'intérêts avéré;
  • le manque de documents requis dans les dossiers d'approvisionnement.

76. Au terme de notre évaluation de l'examen de la firme privée et du plan d'action de la gestion du SCC pour répondre aux constatations de l'examen, nous avons conclu que le SCC avait traité adéquatement les allégations visées. Afin que le SCC garantisse qu'il n'y a aucun problème systémique et qu'aucune loi n'a été violée, le BOA a recommandé que le SCC :

  1. Examine les autres contrats de construction afin de veiller à ce qu'il n'y ait pas de problème systémique ayant des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverture et à la transparence des processus d'approvisionnement et que les pouvoirs délégués d'approbation des marchés ainsi que les pouvoirs financiers aient été respectés;
  2. Évalue le besoin en formation dans le domaine de l'approvisionnement, y compris les services de construction, et qu'il établisse un plan d'action approprié;
  3. Examine, en consultation avec TPSGC et le SCT, l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises y compris les enjeux relatifs à l'application du RME et les pouvoirs ministériels délégués.
Mesures en réponse aux recommandations du BOA

77. Le BOA constate que le SCC a répondu adéquatement aux recommandations issues de son examen des allégations concernant un arrangement en matière d'approvisionnement précis. Le SCC a également apporté des améliorations supplémentaires.

Examen des principes d'équité, d'ouverture et de transparence dans les contrats de construction

78. Suivant notre recommandation, le service de vérification interne du SCC a effectué un examen national des contrats de construction CORCAN. Cet examen avait comme objectifs de donner l'assurance raisonnable qu'un cadre de gestion est en place pour soutenir les contrats de construction CORCAN et de déterminer dans quelle mesure CORCAN est conforme aux lois et aux politiques. Même si nos recommandations n'abordaient pas expressément les principes d'équité, d'ouverture et de transparence précisés au paragraphe 75 ci-dessus, nous avons demandé si on y avait donné suite. Le SCC a fourni de la documentation démontrant que son examen avait une portée plus large et le rapport d'examen ne faisait pas expressément mention des préoccupations du BOA. Le rapport a été publié dans son site Web le 12 mai 2010, et comprenait les recommandations pertinentes suivantes formulées au président-directeur général de CORCAN :

  1. Renforcer la nécessité de se conformer à l'exigence du SCC de soumettre les contrats retenus au Comité d'examen des marchés de services (CEM) aux fins d'approbation avant leur attribution;
  2. Effectuer l'évaluation de la formation mentionnée dans la réponse du SCC au rapport 2008-2009 du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (chapitre 5);
  3. Assurer la conformité du processus des marchés aux politiques du CT, à la DC 240 (directive du commissaire sur la passation de marchés) et aux lignes directrices du SCC, y compris la documentation des processus d'appel d'offres internes et à fournisseur unique.

79. Le SCC a présenté les plans et les mesures suivantes pour répondre aux recommandations nos 1 et 3. La réponse à la recommandation no 2, issue de l'examen interne du SCC est décrite ci-dessous dans la section Examen des besoins en formation.

80. En mai 2010, le PDG de CORCAN a tenu une conférence téléphonique avec les principaux dirigeants ministériels, durant laquelle il a rappelé à tous les gestionnaires leurs obligations en vertu du pouvoir de signer des documents financiers et de la DC 240. La conférence téléphonique a été consignée par écrit et transmise à tous les gestionnaires et agents des finances. Durant la conférence, le président-directeur général (PDG) a rappelé à tous les gestionnaires leurs obligations de se conformer au pouvoir de signer des documents financiers et de passer des marchés, y compris la présentation de contrats de construction précis au CEM aux fins d'approbation. En réponse, le groupe du contrôleur de CORCAN a mis en place un processus de surveillance amélioré des exigences de signature des documents financiers et d'approbation des marchés afin de corriger les divergences possibles, de vérifier la conformité aux lois et aux politiques et de prendre des mesures correctives au besoin.

81. Les gérants d'affaires régionaux (GAR) de CORCAN doivent effectuer des examens annuels de chacun des établissements dans leur région afin de confirmer s'ils sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et aux politiques ministérielles connexes. Une liste de vérification permet aux GAR de gérer ces examens et indique qu'un échantillon de contrats de construction doit être examiné une fois par année et que les résultats doivent être analysés. Le SCC a mentionné qu'au terme de son examen interne, il a amélioré ce processus et a demandé à chaque directeur régional de présenter un plan pour remplir la liste de contrôle des GAR aux fins d'approbation par le PDG de CORCAN avant le 31 mai 2010. Le SCC a mentionné également qu'en juin 2010, chaque région avait présenté son plan pour remplir la liste de vérification et que le bureau du contrôleur de CORCAN surveillait le processus d'examen. En dernier lieu, pour garantir que l'autorisation du paiement a été accordée en vertu de l'article 33 de la LGFP, CORCAN a mis en place une liste de vérification aux fins d'examen par l'agent des finances.

Examen des besoins en matière de formation

82. CORCAN a terminé l'examen des besoins en formation et l'a transmis au contrôleur national le 4 octobre 2010. CORCAN y évaluait ses besoins en formation en fonction des modules disponibles. Le BOA a appris que les résultats préliminaires de cette évaluation montraient que, même si les modules de formation actuels étaient adéquats, certains secteurs pourraient être améliorés pour traiter les questions propres à CORCAN. Le contrôleur national de SCC collaborera avec CORCAN afin d'élaborer le matériel de formation requis.

La méthode d'approvisionnement interentreprises

83. Au terme de l'examen de la méthode d'approvisionnement interentreprises, le SCC a demandé à CORCAN de ne plus utiliser les ententes interentreprises. Le SCC a également demandé à CORCAN d'utiliser plutôt les arrangements en matière de vente ou les méthodes contractuelles du gouvernement, selon le cas.

Conclusion relative au suivi du Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements

84. Le SCC a répondu adéquatement aux allégations présentées relativement à une entente interentreprises précise. Nous sommes également encouragés par les mesures importantes qu'il a prises pour contrer tout problème systémique et pour se conformer au pouvoir de signature des documents financiers et aux exigences d'approbation des contrats.

Conclusion générale

85. Tous les ministères et organismes qui ont participé à ce rapport de suivi ont évalué les recommandations du BOA découlant de l'examen auquel ils ont participé, et ont fourni des renseignements sur leurs mesures et plans respectifs. Plusieurs de ces organisations ont présenté des plans d'action exhaustifs et ont fait état des changements importants qu'ils ont déjà apportés pour améliorer leurs pratiques en matière d'approvisionnement. Pratiquement toutes les autres mesures prévues étaient complétées. Le BOA apprécie l'ampleur de la collaboration obtenue durant le processus de suivi et est encouragé des progrès réalisés par les ministères participants pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement évaluées.

Annexe A - Résumé des recommandations du BOA et des réponses des ministères

Résumé des recommandations

Chapitre 1 : Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement – Le BOA a recommandé à tous les ministères et organismes d'examiner dix caractéristiques essentielles des comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement et huit pratiques efficaces, à l'appui des principes suivants :

  • Les comités supérieurs d'examen doivent avoir des cadres de référence complets et compter des membres multidisciplinaires;
  • Les renseignements fournis aux comités doivent permettre la prise de décisions éclairées;
  • Les comités doivent être surveillés pour s'assurer de leur fonctionnement efficace.

Réponse/progrès des ministères

Six des neuf ministères et organismes examinés ont mentionné avoir pris des mesures pour répondre aux recommandations du BOA. Un ministère a apporté des améliorations similaires au terme d'une vérification interne alors que deux autres avaient déjà atteint les caractéristiques essentielles. Au total, six organisations ont déjà apporté des améliorations à leurs comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement.

Résumé des changements prévus ou apportés :

  • Révisions des cadres de référence des comités (six organisations)
  • Mise à jour des exigences et des modèles de présentation en vue d'améliorer l'information servant aux décisions des comités (quatre organisations)
  • Amélioration de la fonction d'examen de l'approvisionnement (six organisations)

Chapitre 2 : Débreffages à l'intention des fournisseurs – Le BOA a formulé des recommandations à tous les ministères et organismes visant les points suivants :

  • Informer les fournisseurs de leur droit de réclamer un débreffage et des mécanismes de recours;
  • Établir des principes fondamentaux uniformes afin que les fournisseurs comprennent et voient clairement ce que peut comprendre ou ne pas comprendre un débreffage;
  • Établir des directives claires sur les méthodes de débreffage;
  • S'assurer que le personnel chargé de l'approvisionnement possède les compétences et la formation adéquates.

Réponse/progrès des ministères

Quatre des six ministères examinés ont fait état de mesures ou de plans pour répondre à nos recommandations. Beaucoup de changements ont déjà été apportés et illustrent les progrès considérables pour veiller à ce que les fournisseurs et le personnel des ministères comprennent clairement le droit des fournisseurs de demander un débreffage, et pour élaborer et communiquer les méthodes correspondantes et les types d'information qui seront transmis aux fournisseurs.

TPSGC a publié un Avis relatif aux politiques qui sert de modèle pour établir les principes fondamentaux et les méthodes de débreffage des fournisseurs. Deux autres ministères examinés ont adopté le modèle de TPSGC ou l'ont adapté à leurs besoins. Un troisième ministère a mentionné son intention d'examiner les modèles de TPSGC et de l'ACDI en vue de les utiliser si possible.

Quatre des ministères ont pris des mesures pour veiller à ce que le personnel ait reçu la formation adéquate pour débreffer les fournisseurs.

Chapitre 3 : Préavis d'adjudication de contrat – Le BOA a recommandé que TPSGC élabore une politique pour ses propres services que les autres ministères et organismes pourraient aussi adopter, s'il y a lieu. La politique doit viser à :

  • Renforcer le respect des normes de documentation du gouvernement;
  • Déterminer les périodes d'affichage appropriées des PAC en fonction des risques et de la complexité;
  • Demander que les négociations ne commencent pas avant la clôture du PAC.

TPSGC doit effectuer une recherche sur les délais d'acceptation des contestations du PAC, et tenter de trouver une solution viable aux préoccupations opérationnelles.

Le CT peut examiner les limites des pouvoirs d'approbation des marchés au moyen d'un PAC.

Les ministères et les organismes doivent établir des indicateurs de risque fondés sur l'importance relative et la complexité, et tous les marchés prescrits au moyen des PAC qui répondent au profil de risque doivent être examinés par les comités supérieurs d'examen des ministères.

Réponse/progrès des ministères

Quatre des cinq ministères examinés ont fait état de mesures ou de plans visant à répondre à nos recommandations.

Trois ministères ont mentionné des mesures pour que les décisions concernant l'utilisation des PAC soient documentées adéquatement et que les périodes d'affichage soient déterminées en fonction de la complexité et des risques.

Deux ministères ont indiqué au personnel que les négociations de contrat ne doivent pas commencer avant la clôture du PAC. Deux autres organisations vont demander au personnel chargé de l'approvisionnement de faire preuve de prudence lorsque les négociations commencent avant la clôture d'un PAC.

Au terme de sa recherche sur les délais d'acceptation des contestations du PAC, TPSGC a informé ses autorités contractantes que, dans certaines circonstances, une contestation PAC pouvait être examinée après la date de clôture fixée et que les agents de négociation des contrats doivent discuter ce point avec leurs directeurs et les services juridiques.

Le SCT a mentionné qu'il renouvelait ses instruments stratégiques d'approvisionnement et que, durant ce processus, il a examiné la possibilité d'adopter une approche plus axée sur les risques pour déterminer les limites d'approbation des marchés.

Trois ministères ont fait état de mesures pour veiller à ce que les PAC soient soumis à l'examen des comités supérieurs. Le MDN a mentionné qu'étant donné sa limite d'approbation des marchés relativement peu élevée, les PAC affichés tendent à comporter un niveau de risque et de complexité relativement faible; par conséquent, l'examen par un comité supérieur n'est pas jugé nécessaire.

Chapitre 4 : Offres à commandes obligatoires – Le BOA a formulé les recommandations suivantes à TPSGC :

  • Établir des normes visant les OC et garantir l'accessibilité;
  • Améliorer la présentation de rapport et la gestion de l'information pour gérer efficacement les biens et les services;
  • Fournir les ressources adéquates aux initiatives de gestion des biens et des services.

Réponse/progrès des ministères

TPSGC a intégré l'accessibilité des fournisseurs comme élément clé du processus d'établissement des offres à commandes obligatoires. Les stratégies d'approvisionnement proposées, comprenant les périodes d'affichage des offres à commandes (OC) proposées, sont publiées dans Internet afin d'obtenir les commentaires des fournisseurs. Les OC qui ne sont pas visées par une approche nationale doivent être approuvées par un réviseur désigné compte tenu des motifs justifiant la période d'affichage des OC proposée.

À partir de janvier 2011, le SCT exige un compte rendu complet sur l'utilisation des offres à commandes dans le cadre du Rapport sur les activités d'approvisionnement. L'équipe de gestion des dépenses de TPSGC collabore avec les groupes des finances ou de l'approvisionnement afin d'élaborer un processus de rapport automatique sur les OC à l'échelle du gouvernement qui sera entièrement opérationnel en mars 2012. Ce processus aidera également les équipes de gestion des biens et des services à examiner les différents biens et services.

Conformément au modèle de plan de gestion des biens et des services de TPSGC, il faut maintenant fournir une description des activités des RH visant TPSGC et ses clients et un résumé des risques liés à la mise en œuvre et des contraintes internes avant de la soumettre aux fins d'approbation. Dans sa réponse, TPSGC a mentionné également son nouveau plan des ressources humaines pour la Direction générale des approvisionnements.

Chapitre 5 : CORCAN Allégations relatives aux approvisionnements – Le BOA a formulé les recommandations suivantes au SCC

  • Examiner les autres contrats de services de construction afin de veiller à ce qu'il n'y ait pas de problème systémique ayant des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverture et la transparence des processus en matière d'approvisionnement et que les pouvoirs délégués de passation de marchés ainsi que les pouvoirs financiers aient été respectés;
  • Évaluer les besoins en formation dans le domaine de l'approvisionnement et établir un plan d'action approprié;
  • Examiner l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises.

Réponse/progrès des ministères

Un examen des contrats de services de construction CORCAN a été effectué par le service de vérification interne du SCC. Au terme de l'examen, le SCC et CORCAN ont renforcé l'exigence visant les approbations par des comités supérieurs d'examen et ont amélioré les processus de surveillance afin de respecter les pouvoirs de signature des documents financiers et d'approbation des marchés.

Un examen des besoins en formation de CORCAN a été exécuté en octobre 2010. Le SCC a mentionné que les besoins en formation déterminés par CORCAN étaient en cours d'évaluation, en fonction des modules de formation disponibles.

Après l'examen de la méthode d'approvisionnement interentreprises, le SCC a demandé à CORCAN de ne plus utiliser les ententes interentreprises.

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