Rapport de suivi sur les pratiques d’approvisionnement de 2014-2015 « Emploi et Développement social Canada – Services des technologies de l’information »

« Emploi et Développement social Canada – Services des technologies de l’information »

Mars 2018

Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

Principaux points

Qu’avons-nous examiné?

1. En 2014-2015, le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a mené un examen des pratiques d’approvisionnement intitulé Emploi et Développement social Canada – Services des technologies de l’information.

2. En juillet 2017, le BOA a demandé à Emploi et Développement social Canada (le Ministère) de lui fournir des renseignements sur les mesures prises à la suite des recommandations de l’examen susmentionné.

3. L’objectif de l’examen de suivi était de déterminer si le Ministère a tenu compte des recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement, et s’il a pris des mesures ou établi des plans d’action en réponse à ces recommandations. À cet égard, le BOA a évalué le bien fondé et la crédibilité générale des renseignements fournis par le Ministère. Le présent rapport contient un résumé ainsi que quelques exemples précis des progrès réalisés par le Ministère quant à la mise en œuvre des recommandations formulées dabs l’examen initial.

Pourquoi est-ce important?

4. Trois grandes raisons expliquent la nécessité de faire état des progrès réalisés en réponse aux recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement. Premièrement, cela permet d’informer les intervenants intéressés des mesures particulières que les organisations ont prises pour améliorer leurs pratiques d’approvisionnement. Deuxièmement, en communiquant des renseignements sur les changements mis en œuvre par les organisations dont les pratiques ont fait l’objet d’un examen, le BOA aide d’autres organisations fédérales à adopter des améliorations similaires. Troisièmement, ces renseignements sur la nature et la portée des réponses aux recommandations donnent une indication quant à la pertinence des examens du BOA en ce qui a trait à la promotion de l’équité, de l’ouverture et de la transparence du processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

Ce que nous avons constaté

5. Le Ministère a déclaré qu’il a pris des mesures en réponse aux deux recommandations formulées dans le cadre de l’examen initial, notamment : la mise à jour des politiques et des lignes directrices concernant les modifications aux contrats, les autorisations de tâches et la documentation des dossiers; la création d’un cadre de surveillance fondée sur le risque pour l’approvisionnement; et la tenue d’activités de surveillance, y compris les modifications aux contrats. À l’aide d’une échelle offerte par le BOA^{Note de bas de page 1} , le Ministère a autoévalué le niveau de mise en œuvre de ces mesures comme une « mise en œuvre intégrale » (niveau 5). Lorsqu’on lui a demandé la documentation pour justifier cette assertion, le Ministère a fourni au BOA des documents à l’appui pour chaque mesure.

Introduction

6. Le BOA a publié le rapport suivant en juin 2015 :

• Emploi et Développement social Canada – Services des technologies de l’information

Objectifs

7. Cet examen de suivi visait à déterminer :

• si le Ministère a tenu compte des recommandations sur les pratiques d’approvisionnement formulées par l’ombudsman de l’approvisionnement dans l’examen de juin 2015;
• si des plans d’action avaient été préparés et approuvés er si ces plans donnaient suite aux recommandations;
• quelles mesures avaient été prises pour donner suite aux recommandations et la portée selon laquelle chaque mesure avait été surveillée et achevée.

8. Le BOA s’attendait à ce que le Ministère apporte des changements pour améliorer ses pratiques d’approvisionnement en réponse aux recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement.

Portée, méthodologie et calendrier

9. Le BOA a demandé au Ministère de lui fournir des renseignements au sujet des mesures prévues ou mise en œuvre pour donner suite aux recommandations formulées dans l’examen initial (c’est-à-dire juin 2015). Le présent rapport fait état des mesures prises par le Ministère jusqu’en septembre 2017.

10. La démarche empruntée par le BOA pour cet examen de suivi diffère de celle utilisée dans des examens des pratiques d’approvisionnement du BOA. En effet, l’évaluation des progrès réalisés par rapport aux recommandations repose sur les évaluations et les affirmations du Ministère concernant les plans d’action établis et les mesures prises, accompagnées des documents à l’appui (c’est-à-dire, justificatifs). Cependant, pour chacune des recommandations dans l’examen initial, le BOA a évalué le bien fondé et la crédibilité des renseignements fournis. Voici les moyens employés à cet égard :

• en vérifiant s’il existait des contradictions entre les affirmations du Ministère et les renseignements qui sont accessibles publiquement ou qui proviennent de l’examen initial;
• en analysant les réponses du Ministère pour comprendre comment ses mesures répondent aux recommandations et déterminer s’il avait prévu de surveiller les résultats et l’efficacité de ces mesures ou de ces changements;
• en demandant des précisions, au besoin, pour nous assurer de bien comprendre l’information et les documents à l’appui fournis par le Ministère.

11. Le présent rapport présente une vue d’ensemble des affirmations du Ministère, de même que l’évaluation du BOA sur les progrès dans la mise en œuvre des changements apportés en réponse aux recommandations formulées dans l’examen initial.

Évaluation des mesures apportées par le Ministère

Résumé des constatations de l’examen initial

12. L’examen initial s’est attardé au cadre de contrôle de gestion en place pour l’approvisionnement, puisqu’il s’appliquait à l’approvisionnement des TI, particulièrement l’examen des éléments clés suivants : les politiques et les lignes directrices internes; les rôles et les responsabilités; la formation et l’orientation; la surveillance et l’établissement de rapports; et la planification. Les conclusions de l’examen initial pour chaque élément sont résumées ci-dessous.

13. La politique et les lignes directrices sur l’approvisionnement du Ministère étaient conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor. Néanmoins, l’analyse du BOA a permis de déterminer des points à améliorer relatifs aux politiques et aux directives associées aux autorisations de tâches, aux modifications aux contrats et aux exigences en matière de documentation.

14. Des rôles et des responsabilités bien définis ont été trouvés concernant l’approvisionnement, avec les vérifications en matière de procédure établies en place.

15. Divers formulaires de formation ont été mis à la disposition de tous et utilisés par le Ministère, et le personnel responsable de l’approvisionnement a offert de façon proactive des directives à d’autres employés du Ministère.

16. Le BOA a découvert que, bien que de nombreuses activités de surveillance et d’établissement de rapports aient été tenues, une approche systématique, fondée sur le risque pour la surveillance de l’approvisionnement du Ministère, y compris une fonction de contestation à l’échelle du Ministère, n’était pas manifeste.

17. Le BOA a remarqué que la planification opérationnelle du Ministère était en place et a été complétée par des plans d’approvisionnement pour tous les projets de plus d’un million de dollars, ainsi que par un registre des risques utilisé par la Direction générale de l’innovation, de l’information et de la technologie du Ministère. Bien que l’équipe des approvisionnements n’avait pas de plan officiel en place, une liste des services fournis de façon commune est publiée sur le site Web du Ministère et présente les montants des dépenses antérieures.

18. Dans le cadre de l’examen initial, le BOA a examiné des dossiers d’achat sélectionnés afin d’évaluer si le cadre d’approvisionnement du Ministère fonctionnait comme prévu en ce qui concerne l’approvisionnement des services de TI. Voici ce qu’indiquaient les résultats :

• Dans 85 % (30 sur 40) des dossiers examinés, l’approvisionnement a fait l’objet d’appels d’offres et contenait des exceptions adéquates lorsque l’approvisionnement était fait de façon non concurrentielle.
• Dans l’ensemble, les énoncés des travaux des dossiers examinés étaient clairs et avaient des produits livrables et des délais précis. Cependant, 5 % des dossiers avaient un énoncé des travaux imprécis en raison de descriptions de travail vagues et de produits livrables imprécis.
• Dans 90 % (36 sur 40) des dossiers, des contrats ont été administrés conformément aux politiques et aux lignes directrices; trois exceptions sur quatre portaient sur les autorisations de tâches.
• Bien que la majorité des dossiers aient été rendus publics, dans 5 % (2 sur 40) des dossiers, les contrats n’ont pas été divulgués dans le cadre d’une divulgation proactive tel que requis. Le BOA avait été informé qu’en raison d’un nouveau système financier que le Ministère avait mis en place, des problèmes liés à l’établissement de rapports sont survenus, mais ont été réglés.

Conclusion de l’examen initial

19. Selon l’examen initial, le Ministère avait un cadre de gestion de l’approvisionnement en place pour l’obtention de services de TI, et le cadre était conforme aux lois, aux règlements, aux politiques et aux lignes directrices pertinentes. De plus, la majorité des dossiers examinés avaient été acquis et administrés en conformité avec le cadre. À ce titre, l’examen initial a fait remarquer qu’aucun problème systémique lié aux pratiques d’approvisionnement du Ministère n’a été relevé. Les pratiques d’approvisionnement appliquées par le Ministère pour l’obtention de services de TI étaient conformes aux politiques et aux lois applicables de même qu’aux principes d’équité, d’ouverture et de transparence, sauf les exceptions indiquées.

20. De bonnes pratiques ont été reconnues concernant ce qui suit : offre proactive d’encadrement aux clients par le personnel responsable de l’approvisionnement, utilisation d’un registre des risques afin d’améliorer la planification de la Direction générale, établissement de mécanismes de passation de contrats de capacité sur demande afin de favoriser l’exécution rapide des projets de TI en réduisant l’effort administratif.

21. Des points à améliorer ont été ciblés dans le cadre de gestion des achats, plus précisément à l’égard des politiques et des directives à l’appui de l’administration des modifications aux contrats, des autorisations de tâches et de la documentation des dossiers. L’absence d’une approche systématique, fondée sur les risques pour la surveillance avait également été indiquée.

22. L’examen initial soulignait que, à la suite des travaux d’examen, mais avant la publication du rapport du BOA, le Ministère a élaboré un document intitulé « Cadre de surveillance fondée sur le risque : Approvisionnement » qui a été fourni au BOA au cours du processus d’autorisation du rapport.

23. L’ombudsman de l’approvisionnement a recommandé au Ministère de poursuivre l’amélioration de ses politiques et pratiques d’approvisionnement afin d’appuyer des pratiques d’approvisionnement uniformes et conformes pour l’ensemble des services de TI en :

1. mettant à jour les politiques et les lignes directrices internes dans les domaines clés liés aux modifications, aux autorisations de tâches et à la documentation des dossiers;
2. prenant les mesures nécessaires afin qu’une approche fondée sur les risques approuvée par la haute direction pour la surveillance des activités d’approvisionnement ministérielles soit appliquée de façon uniforme dans l’ensemble du Ministère.

Résumé de la réponse ministérielle au suivi

24. Le Ministère a déclaré qu’il a pris des mesures concernant les recommandations formulées dans l’examen initial, et que l’ensemble de ces mesures a été intégralement mis en œuvre. Le Ministère a fourni une documentation de justification pour ces mesures.

Réponse à la recommandation 1

25. En réponse à la première recommandation de l’ombudsman, le Ministère a déclaré qu’il avait mis à jour ses politiques et ses lignes directrices internes dans les domaines des modifications, des autorisations de tâches et de la documentation des dossiers, et a communiqué les documents mis à jour au personnel responsable de l’approvisionnement. De plus, il a communiqué les changements apportés au processus d’autorisation de tâches aux employés du Ministère.

26. En octobre 2016, le Ministère a communiqué des renseignements au personnel responsable de l’approvisionnement afin de clarifier les exigences en matière de modification des codes dans le système financier du Ministère (SAP). Ces renseignements ont également été inclus dans les instructions à l’intention des spécialistes de l’approvisionnement, qui ont été publiées en janvier 2017. De plus, en juillet 2017, le Ministère a révisé la section « Modification » de sa Politique d’approvisionnement. Tous les membres du personnel responsable de l’approvisionnement ont été avisés de ce changement par un bulletin d’approvisionnement.

27. En ce qui concerne les autorisations de tâches (AT), le Ministère a indiqué que les changements à la façon dont les AT ont été traitées ont été entrepris en juillet 2016. On a fourni aux spécialistes de l’approvisionnement des instructions sur la façon de gérer les AT expirées dans le système financier du Ministère afin de veiller à ce que leur utilisation soit illustrée correctement dans les rapports financiers. Par la suite, en octobre 2016, la Politique d’approvisionnement du Ministère a été modifiée afin de comprendre des sections traitant des accords-cadres et des contrats-cadres avec des AT. Enfin, un bulletin d’approvisionnement a été publié en juin 2017 pour informer les employés du Ministère des changements apportés au processus d’AT dans le cadre d’un sous-ensemble précis de contrats.

28. Le Ministère a également affirmé qu’il a élaboré des lignes directrices concernant la structure des fichiers, qui ont été communiquées au personnel responsable de l’approvisionnement en mai 2017. Ces lignes directrices contiennent les détails concernant les documents à conserver au dossier pour les différents types de contrats émis par le Ministère, et doivent permettre de garantir une documentation uniforme des dossiers à l’avenir.

Réponse à la recommandation 2

29. En réponse à la deuxième recommandation de l’ombudsman, le Ministère a déclaré qu’il a élaboré un cadre de surveillance fondée sur le risque pour le Ministère, qui comprend un cadre de surveillance fondée sur le risque autonome pour l’approvisionnement. Le cadre de surveillance de l’approvisionnement a été approuvé par le dirigeant principal des finances du Ministère en janvier 2016 et le Ministère a surveillé son approvisionnement conformément à ce cadre depuis avril 2016.

30. Le Ministère a également mentionné qu’il a produit des rapports de surveillance concernant la confirmation de commandes, les modifications, les ententes sur la revendication territoriale globale, la surveillance générale, et qu’il se préparait à surveiller les marchés à fournisseur unique.

Évaluation de la réponse ministérielle

31. Le Ministère a indiqué qu’il a mis en œuvre un certain nombre de mesures visant à répondre aux deux recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement. Selon le Ministère, toutes les mesures ont été intégralement mises en œuvre. Le Ministère a fourni des documents pour justifier ses actions.

32. Au sujet de la première recommandation, le Ministère a présenté et communiqué une série de changements à ses politiques et lignes directrices dans les domaines des modifications aux contrats, des AT et de la documentation des dossiers.

33. Au sujet de la deuxième recommandation, un cadre de surveillance fondée sur le risque pour l’approvisionnement a également été élaboré, et le Ministère a entrepris la surveillance dans un certain nombre de domaines, notamment les modifications.

Conclusion

34. Le Ministère a évalué les recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement provenant de l’examen initial des pratiques d’approvisionnement et a fourni des renseignements sur ses plans et ses mesures. Le Ministère a indiqué qu’il a entièrement mis en œuvre toutes les mesures pour répondre aux recommandations de l’ombudsman, et a fourni des documents pour justifier cette affirmation. L’analyse du BOA juge que la réponse du Ministère (c’est-à-dire sa propre évaluation et les documents de justification) est raisonnable et crédible. Le BOA a fait remarquer que toutes les mesures ont été mises en œuvre, dont un bon nombre bien avant le présent examen de suivi.

Annexe A : Recommandations du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement et réponses du Ministère

Recommandations du BOA	Réponses du Ministère
L’ombudsman de l’approvisionnement recommande qu’EDSC continue d’améliorer ses politiques et ses pratiques d’approvisionnement afin de favoriser des pratiques d’approvisionnement uniformes et conformes pour les services de TI en : 1. mettant à jour les politiques et les lignes directrices internes dans les domaines clés liés aux modifications, aux autorisations de tâches et à la documentation des dossiers;	a) Le 18-10-2016, EDSC a communiqué des renseignements au personnel responsable de l’approvisionnement afin de clarifier les exigences relatives à la modification des codes dans SAP. Ces renseignements ont été inclus dans les instructions relatives à myEMS (SAP) pour les spécialistes de l’approvisionnement d’EDSC qui ont été publiées le 04-01-2017. Le 21-07-2017, EDSC a révisé la section de modification de sa Politique d’approvisionnement afin de combler les lacunes relevées dans l’examen du BOA. Un bulletin d’approvisionnement a été communiqué à tous les agents de négociation des marchés dans lequel on annonce ce changement le 26-07-2017. b) EDSC a élaboré des lignes directrices relatives à la structure des dossiers d’achat qui ont été communiquées au personnel responsable de l’approvisionnement le 31-05-2017. c) Le 28-07-2016, les spécialistes de l’approvisionnement ont reçu des instructions sur la façon de gérer les autorisations de tâches expirées dans SAP afin de s’assurer que leur utilisation est illustrée correctement dans les rapports. Le 31-10-2016, la Politique d’approvisionnement d’EDSC a été modifiée afin d’y ajouter des sections traitant d’accords-cadres et de contrats-cadres avec des autorisations de tâches. Le 07-06-2017, EDSC a publié un bulletin d’approvisionnement pour informer les clients des modifications apportées au processus d’autorisation de tâches en ce qui concerne les marchés de clientèle pour la gestion de projets et les services aux entreprises, ce qui permettra au Ministère d’assurer une meilleure surveillance et gestion des contrats.
L’ombudsman de l’approvisionnement recommande qu’EDSC continue d’améliorer ses politiques et ses pratiques d’approvisionnement afin de favoriser des pratiques d’approvisionnement uniformes et conformes pour les services de TI en :	EDSC a mis au point un cadre intégré de surveillance fondée sur le risque qui comprend un cadre de surveillance fondée sur le risque pour l’approvisionnement. Ce cadre (approvisionnement) a été approuvé par le dirigeant principal des finances d’EDSC le 14-01-2016, et la surveillance fondée sur le risque a été effectuée conformément à ce cadre depuis le premier trimestre de 2016­2017. Depuis la mise en œuvre du cadre de surveillance, EDSC a mené les activités de surveillance suivantes axées sur le risque : les confirmations de commande; la surveillance des modifications; la surveillance générale; les ententes sur les revendications territoriales globales.

Date de modification :

2018-11-01