Programmes de marchés réservés

Sur cette page

• Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
• Demandes de renseignements
• Introduction
• Programmes de marchés réservés au Canada
• Les administrations qui disposent de programmes de marchés réservés
• Principaux thèmes et défis
• Conclusion

Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement

Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) est une organisation du gouvernement du Canada, neutre et indépendante, qui travaille en collaboration avec les organisations fédérales et les entreprises canadiennes pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence de l’approvisionnement fédéral. Le BOA s’acquitte de ce mandat en établissant des liens entre les intervenants, en enquêtant sur des plaintes, en réglant les problèmes, en formulant des recommandations et en communiquant les pratiques exemplaires.

En 2018, le BOA a lancé une initiative d’approfondissement et de partage des connaissances (APC) pour mieux comprendre les principaux problèmes liés à l’approvisionnement fédéral. Par la publication d’études d’APC, le BOA compte diffuser des connaissances et fournir des directives utiles aux intervenants de l’approvisionnement fédéral.

Demandes de renseignements

Les demandes de renseignements doivent être transmises à l’adresse suivante :

Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
410, avenue Laurier Ouest, bureau 400
Ottawa (Ontario) K1R 1B7
Canada

Téléphone : 1‑866‑734‑5169

Numéro sans frais pour les personnes malentendantes : 1‑800‑926‑9105

Courriel : ombudsman@opo-boa.gc.ca

Introduction

À mesure que les pratiques d’approvisionnement social continuent de gagner en importance dans le domaine de l’approvisionnement public, les programmes de marchés réservés sont devenus un domaine d’intérêt pour les gouvernements. En 2019-2020, le BOA a publié une étude d’APC intitulée L’Approvisionnement social : une étude sur la diversification des fournisseurs et les avantages du développement de la main-d’œuvre. Cette étude a examiné les facteurs clés de succès pour les organisations qui cherchent à adopter des pratiques d’approvisionnement social, en particulier en ce qui concerne l’augmentation de la diversification des fournisseurs et l’intégration des avantages du développement de la main-d’œuvre dans leurs processus d’approvisionnement.

Les gouvernements adoptent de plus en plus les programmes de marchés réservés comme moyen d’accroître les possibilités d’approvisionnement pour les fournisseurs sous-représentés ou les groupes de fournisseurs de la diversité et les fournisseurs autochtones. Pour les besoins de la présente étude, les programmes de marchés réservés sont définis comme des mécanismes qui [traduction] « permettent aux agents négociateurs de réserver un marché [c’est-à-dire de limiter la concurrence] aux entreprises désignées dans la ou les dispositions relatives aux marchés réservés des accords commerciaux applicables^{Note de bas de page 1}  ».

Dans le cadre d’un examen des différentes administrations, l’objectif de la présente étude est d’examiner les différentes approches des programmes de marchés réservés au Canada, aux États-Unis d’Amérique (É.-U.), en Australie et dans l’Union européenne. L’étude explore certaines des considérations et des défis liés à la mise en œuvre de ces programmes. Les recherches effectuées dans le cadre de la présente étude comprenaient une recension de la littérature des politiques, des orientations, des rapports, des audits et des documents d’évaluation accessibles au public.

La présente étude révèle les thèmes clés suivants pour les programmes de marchés réservés au Canada et à l’étranger :

1. Le premier thème traite des accords commerciaux (tant internes, nationaux qu’internationaux). Le pouvoir d’établir un programme de marchés réservés est déterminé selon des restrictions ou des exclusions qui sont (ou ne sont pas) incluses dans les accords commerciaux applicables.
2. Le deuxième thème traite de la notion de concurrence réduite et de l’efficacité des programmes de marchés réservés. Par exemple, alors que les États-Unis ont depuis longtemps adopté des programmes de marchés réservés, l’Union européenne, au contraire, considère les programmes de marchés réservés comme des mesures discriminatoires et des restrictions à la concurrence complète et ouverte. L’efficacité des programmes de marchés réservés suscite également des inquiétudes, car le traitement préférentiel accordé aux petites et moyennes entreprises (PME) peut parfois augmenter les coûts des marchés publics.
3. Un troisième thème traite de l’importance d’objectifs réalistes, du suivi et des processus de collecte de données. Il est important d’établir des objectifs réalistes et des indicateurs de rendement clés pour démontrer l’efficacité et la valeur globale (économique, sociale, etc.) du programme de marchés réservés. Malgré son importance, la collecte de données reste un défi connu dans toutes les administrations.
4. Un quatrième thème traite de l’importance des protocoles de certification rigoureux et de mécanismes de conformité. L’établissement de critères d’admissibilité clairs, appliqués de manière cohérente, et un processus de certification qui comporte des mécanismes de conformité rigoureux, comme les vérifications ou les examens, sont essentiels pour maintenir l’intégrité du programme.

Programmes de marchés réservés au Canada

Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones

La Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA) a été créée en 1996 et avait pour but « d’accroître le nombre de fournisseurs autochtones qui présentent des soumissions au gouvernement fédéral et avec qui ce dernier conclut des marchés^{Note de bas de page 2}  ». En août 2021, le programme a connu une série de changements en profondeur. Parmi ces changements, il a été annoncé que le gouvernement du Canada a mis en place une exigence qui obligera les ministères et organismes fédéraux à attribuer un minimum de 5 % de la valeur totale des contrats à des entreprises appartenant à des autochtones qualifiées^{Note de bas de page 3}.

La SAEA est un programme pangouvernemental et tous les ministères et organismes fédéraux énumérés dans les annexes I, I.1 et II de la Loi sur la gestion des finances publiques (sauf si des lois, des règlements ou des décrets les en excluent) sont assujettis à ses dispositions^{Note de bas de page 4}. La Loi sur la gestion des finances publiques s’applique à environ 90 ministères et organismes fédéraux, à l’exception d’organisations comme le Sénat, la Chambre des communes, le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) et les sociétés d’État, pour lesquelles les exigences relatives à la SAEA ne s’appliquent pas^{Note de bas de page 5}.

Il existe trois types distincts de marchés réservés : obligatoires, facultatifs et conditionnels. Un marché réservé dans le cadre de la SAEA est obligatoire dans les cas où les marchés visent une région, une collectivité ou un groupe dont au moins 51 % de la population est autochtone et où la population autochtone est bénéficiaire des biens, des services ou de la construction^{Note de bas de page 6}. Ce pourcentage a récemment été abaissé de 80 % à 51 % afin d’augmenter les possibilités pour les entreprises autochtones. Les ministères et organismes fédéraux peuvent créer volontairement des marchés réservés aux entreprises autochtones « si la capacité des entreprises autochtones est suffisante [et] si le ministère ou l’organisme peut veiller au respect des exigences opérationnelles, du meilleur rapport qualité-prix et de la gestion des marchés^{Note de bas de page 7}  ». Le Répertoire des entreprises autochtones est l’outil utilisé par les agents d’approvisionnement pour déterminer si la capacité des entreprises autochtones est suffisante pour le besoin en question^{Note de bas de page 8}. On peut recourir à un marché réservé conditionnel lorsque les ministères ne sont pas certains qu’il existe une capacité des entreprises autochtones de répondre au besoin. Le ministère ouvre ensuite le marché aux entreprises autochtones et non autochtones. Toutefois, comme l’explique Services aux Autochtones Canada (SAC), « si au moins 2 entreprises autochtones présentent une soumission, l’approvisionnement fait l’objet d’un marché réservé dans le cadre de la SAEA (seules les entreprises autochtones qui ont présenté une soumission seront évaluées)^{Note de bas de page 7}  ».

Les entreprises qui sont détenues et contrôlées à au moins 51 % par des peuples autochtones (Premières Nations, Inuits ou Métis et résidant habituellement au Canada) sont admissibles à la SAEA^{Note de bas de page 9}. Les coentreprises formées d’entreprises autochtones partenaires admissibles et d’entreprises non autochtones sont permises, à condition que « l’entreprise autochtone puisse démontrer qu’elle effectuera au moins 33 % de la valeur des travaux^{Note de bas de page 10}  ». Les entreprises admissibles peuvent s’inscrire au Répertoire des entreprises autochtones fédéral^{Note de bas de page 10}.

Il est important de souligner que malgré les changements qui ont été apportés à la politique de la SAEA en août 2021, au moment de la rédaction du présent rapport, la définition antérieure d’une entreprise autochtone utilisée dans le cadre de la SAEA continuera de s’appliquer dans les régions visées par un traité moderne ou dans les régions autonomes jusqu’à ce que les titulaires de droits aient été consultés^{Note de bas de page 11}.

Les entreprises qui soumettent une soumission ou une proposition dans le cadre de ce programme doivent fournir une attestation qui indique qu’elles sont des entreprises autochtones conformément à la définition établie, à la date de présentation de la soumission, de la proposition ou de l’arrangement, et un engagement de leur part de continuer à satisfaire aux exigences de la définition pendant toute la durée du contrat^{Note de bas de page 12}. L’attestation d’un soumissionnaire, d’un offrant ou d’un fournisseur selon laquelle il s’agit d’un Autochtone fait l’objet d’une vérification, avant et après l’attribution du contrat et de façon aléatoire^{Note de bas de page 12}.

Les marchés dans le cadre de la SAEA n’ont pas de seuil en dollars et sont dispensés des obligations des accords commerciaux du Canada^{Note de bas de page 13}. Par conséquent, si un marché a été réservé avec succès dans le cadre de la SAEA, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) n’a pas la compétence pour examiner la plainte d’un fournisseur au sujet du processus d’approvisionnement^{Note de bas de page 14}. L’ombudsman de l’approvisionnement ne peut non plus examiner les plaintes liées aux marchés réservés dans le cadre de la SAEA. Dans ses récents commentaires devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (OGGO) de la Chambre des communes en février 2022, l’ombudsman de l’approvisionnement a indiqué que les plaintes découlant du programme ne relèveraient pas de la compétence du BOA ni de celle du TCCE, ce qui constitue un obstacle systémique qui doit être éliminé afin que les soumissionnaires autochtones disposent d’une voie de recours pour leurs plaintes. Le mandat du BOA exige que la plainte porte sur un marché qui serait autrement assujetti à l’Accord de libre-échange canadien (ALEC), si ce n’était de sa valeur monétaire^{Note de bas de page 15}. Étant donné que l’ALEC ne s’applique pas aux marchés réservés dans le cadre de la SAEA, une plainte officielle ne relève pas actuellement de la compétence du BOA.

L’absence de mécanismes de contestation pour les marchés réservés aux petites entreprises autochtones ou appartenant à des minorités a été une nouvelle fois soulignée dans un exposé des motifs publié par le TCCE en décembre 2021. Ce problème a été signalé pour la première fois au milieu des années 90. Le TCCE a souligné que :

Les personnes et les entreprises autochtones qui participent à des marchés publics […] n’ont pas actuellement accès au mécanisme de contestation des soumissions du Tribunal et ne peuvent que se tourner vers les tribunaux de droit commun lorsqu’elles veulent se prévaloir d’un mécanisme de recours officiel et impartial si un marché réservé à une petite entreprise ou à une entreprise minoritaire autochtone est invoqué. Par conséquent, les fournisseurs autochtones ont actuellement moins de droits d’accès à la justice que les Canadiens non autochtones et les fournisseurs étrangers qui peuvent avoir accès au Tribunal lorsque les accords commerciaux sont applicables^{Note de bas de page 16}.

L’avenir des marchés réservés au Canada au-delà de la stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones

La possibilité d’établir des marchés réservés aux petites et moyennes entreprises, y compris des marchés réservés aux entreprises appartenant à des femmes, a été évoquée par le comité OGGO dans son rapport de juin 2018 sur la « Modernisation des marchés publics fédéraux pour les petites et moyennes entreprises, les entreprises appartenant à des femmes et les entreprises autochtones ^{Note de bas de page 17}».

Tous les accords commerciaux du Canada comportent des dispositions permettant la mise en place de programmes de marchés réservés aux Autochtones ^{Note de bas de page 13}. Toutefois, comme il est expliqué dans le rapport du OGGO mentionné précédemment, le Canada était restreint auparavant dans le recours aux marchés réservés aux PME parce que l’ancien Accord sur le commerce intérieur (ACI) ne les autorisait pas^{Note de bas de page 18}. En vertu de l’ALEC entré en vigueur en juillet 2017 (qui a remplacé l’ACI), « les marchés réservés aux petites entreprises sont maintenant autorisés, à condition qu’ils fassent partie d’un programme de marchés réservés aux petites entreprises et qu’ils soient équitables, ouverts et transparents^{Note de bas de page 18} ».

Les marchés réservés aux entreprises minoritaires sont autorisés dans sept des accords commerciaux dont le Canada est signataire^{Note de bas de page i Note de bas de page 19}. Les seuls accords commerciaux qui n’autorisent pas l’attribution de marchés réservés aux PME ou aux entreprises minoritaires sont l’Accord de continuité commerciale entre le Canada et le Royaume-Uni (ACC Canada-Royaume-Uni) et l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG)^{Note de bas de page 19}. Le Canada n’est donc pas en mesure de mettre à profit les programmes de marchés réservés aux PME ou aux entreprises minoritaires lorsque ces accords sont applicables.

Deux récents changements stratégiques dans la communauté de l’approvisionnement fédéral ont également commencé à jeter les bases de nouvelles mesures dans ce domaine. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) a approuvé sa première Politique d’approvisionnement social ministérielle en mai 2021.^{Note de bas de page 20} Elle s’applique à « toute offre à commandes ou à tout approvisionnement, arrangement en matière d’approvisionnement, contrat ou à tout autre instrument émis dans le cadre du Programme des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC)^{Note de bas de page ii}  » [et] « [s]on application s’inscrira dans les cadres stratégiques, réglementaires et juridiques en vigueur, ainsi que dans le respect des accords commerciaux^{Note de bas de page 21}  ». La Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor, qui a été mise en œuvre le 13 mai 2022, met davantage l’accent sur les objectifs socioéconomiques en tant que composante de l’« optimisation des ressources » que ne le faisait l’ancienne la Politique sur les marchés^{Note de bas de page 22}. Elle impose également une plus grande responsabilité à l’autorité contractante pour « collaborer avec les propriétaires fonctionnels afin de s’assurer que toutes les exigences socioéconomiques et environnementales appropriées peuvent être remplies et qu’elles sont mesurables^{Note de bas de page 23}  ». En ce qui concerne la passation de marchés avec des entreprises autochtones et pour aider à la mise en œuvre de l’objectif obligatoire de 5 %, la directive comprend également une annexe qui décrit de façon précise les procédures obligatoires pour les marchés attribués aux entreprises autochtones^{Note de bas de page 24}. De plus, elle « comprend des procédures pour la divulgation publique des contrats attribués à des entreprises autochtones et des rapports sur la planification et le rendement de l’approvisionnement par rapport à la cible minimale obligatoire, y compris son calcul^{Note de bas de page 24} ».

Par exemple, en décembre 2021, deux questionnaires de demande de renseignements (DDR) ont été publiés sur Service électronique d’appels d’offres du gouvernement (SEAOG) ^{Note de bas de page iii}  ciblant les entreprises détenues ou dirigées par des personnes handicapées ainsi que les entreprises canadiennes détenues ou dirigées par des personnes LGBTQ2+^{Note de bas de page 25} . La DDR cherche à mieux comprendre les obstacles auxquels se heurtent ces groupes afin d’accroître leur participation à l’approvisionnement fédéral25. Comme il a été souligné au cours d’une réunion du comité OGGO en mai 2021, ces DDR sont d’une importance capitale, car elles donneront au gouvernement fédéral des données de base relative à la participation, c’est-à-dire le nombre d’entreprises des groupes sous-représentés qui regardent les occasions, les téléchargent, soumettent des propositions et obtiennent finalement des contrats fédéraux. Ces renseignements permettront aux représentants fédéraux de comprendre sur quels domaines le gouvernement doit se « concentrer pour diversifier notre base de fournisseurs^{Note de bas de page 26} ».

Les ministères fédéraux ont également entrepris la mise en œuvre de leurs propres projets pilotes et programmes d’approvisionnement social. Par exemple, S’élancer est une initiative menée par Services partagés Canada en collaboration avec Technation qui cible les microentreprises et les petites entreprises qui sont soit des entreprises autochtones, soit des entreprises détenues ou dirigées par des groupes sous-représentés^{Note de bas de page 27}. S’élancer cherche à acquérir des biens, des services et des solutions liés aux technologies de l’information d’une valeur maximale de 238 000 $ ^{Note de bas de page 28}. Par exemple, en décembre 2021, une demande de soumissions a été réservée dans le cadre de cette initiative dans le Service électronique d’appels d’offres du gouvernement pour un expert en ludification^{Note de bas de page 29}.

Les administrations qui disposent de programmes de marchés réservés

États-Unis d’Amérique

La Small Business Administration (SBA) a été créée en 1953 pour [traduction] « aider, conseiller et assister les petites entreprises et pour protéger leurs intérêts, préserver la libre concurrence, maintenir et renforcer l’économie de la nation dans son ensemble^{Note de bas de page 30}  ». L’organisme aide principalement les petites entreprises sous forme de prêts. Toutefois, il a évolué pour mettre sur pied différents programmes, notamment des programmes de marchés réservés, et pour créer un environnement qui permet une participation maximale des petites entreprises, des entreprises défavorisées et des entreprises appartenant à des femmes aux marchés publics fédéraux^{Note de bas de page 31}.

La loi qui régit la concurrence dans les marchés publics fédéraux aux États-Unis est la Competition in Contracting Act (CICA). Elle [traduction] « exige que les marchés publics soient conclus au terme d’un appel d’offres complet et ouvert lancé dans le cadre de procédures concurrentielles, à moins que certaines circonstances existantes permettent aux organismes de recourir à des procédures sans mise en concurrence^{Note de bas de page 32}  ».

Dans la CICA, l’article 644 porte, entre autres, sur les marchés réservés aux petites entreprises. Tant que toutes les entreprises responsables sont autorisées à présenter une soumission, les marchés réservés sont concurrentiels^{Note de bas de page 33}. En vertu de la Stafford Act, il est également possible de réserver des marchés pour les entreprises locales en cas de catastrophe naturelle ou d’urgence^{Note de bas de page 34}.

Les États-Unis ne font l’objet d’aucune restriction sur le commerce intérieur, ils peuvent donc réserver des marchés pour les PME à une échelle beaucoup plus grande^{Note de bas de page 35}. Quant aux obligations liées aux accords internationaux de libre-échange, les États-Unis sont signataires de 14 accords de libre-échange avec 20 pays^{Note de bas de page 36}. Parmi ces accords, on compte l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) qui a remplacé l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) le 1er juillet 2020^{Note de bas de page iv}. Le nouvel ACEUM cadre avec l’ancien ALENA en ce qu’il prévoit un soutien particulier aux petites et moyennes entreprises. L’article 13.20 de l’ACEUM énonce ce qui suit :

1. Les Parties reconnaissent la contribution importante que peuvent apporter les PME à la croissance économique et à l’emploi ainsi que l’importance de faciliter la participation des PME aux marchés publics.
2. Si une Partie maintient une mesure qui accorde un traitement préférentiel aux PME, elle veille à ce que la mesure, y compris les critères d’admissibilité, soit transparente^{Note de bas de page 37}.

La Small Business Act traite des marchés réservés aux petites entreprises en général, mais désigne des groupes cibles précis : [traduction] « les petites entreprises appartenant à des femmes, à des vétérans en situation de handicap et à des zones commerciales historiquement sous-utilisées (HUBZone) ; et les petites entreprises détenues et contrôlées par des personnes socialement et économiquement défavorisées qui participent au programme de développement des entreprises en vertu de l’alinéa 8a) de la loi.^{Note de bas de page 38}  »

Aux États-Unis, les marchés publics de moins de 150 000 dollars sont automatiquement réservés aux petites entreprises, à quelques exceptions près^{Note de bas de page 39}. Les contrats concurrentiels et les contrats à fournisseur unique sont tous deux autorisés^{Note de bas de page 40}. Un processus concurrentiel est mené [traduction] « lorsqu’au moins deux petites entreprises peuvent exécuter les travaux ou fournir les produits achetés^{Note de bas de page 39} ». Un processus à fournisseur unique peut être mené [traduction] « lorsqu’une seule entreprise peut satisfaire aux exigences d’un contrat^{Note de bas de page 41}». Toutefois, selon la demande de soumissions, les marchés à fournisseur unique sont annoncés publiquement et indiquent l’intention de recourir à un fournisseur unique pour répondre au besoin^{Note de bas de page 41}. Les fournisseurs éventuels peuvent consulter les soumissions et présenter des offres. Si plusieurs offres sont reçues, l’intention de recourir à un fournisseur unique peut être retirée^{Note de bas de page 41}. Dans le contexte canadien, cela s’apparente à un préavis d’adjudication de contrat (PAC). Le PAC est un avis public destiné aux fournisseurs pour leur faire part de l’intention d’un ministère ou d’un organisme d’attribuer à un fournisseur sélectionné à l’avance, jugé comme étant le seul fournisseur en mesure d’exécuter les travaux, un contrat pour un bien, un service ou des travaux de construction, ce qui permet aux autres fournisseurs de signaler leur intérêt à soumissionner en présentant un énoncé des capacités. Si aucun autre fournisseur ne présente d’énoncé des capacités qui satisfait aux exigences établies dans le PAC, l’agent de négociation des contrats peut alors procéder à l’attribution du contrat au fournisseur sélectionné à l’avance^{Note de bas de page 42}.

Pour qu’une petite entreprise soit admissible aux marchés publics réservés, elle doit répondre aux critères de taille fixés par la Small Business Administration et être inscrite^{Note de bas de page 43}. Les normes relatives à la taille varient selon les secteurs d’activité et sont généralement fondées sur le nombre d’employés ou le montant des rentrées annuelles de l’entreprise^{Note de bas de page 44}. Afin d’accéder aux possibilités de marchés publics, les entreprises doivent s’inscrire dans le System for Award Management (SAM) du gouvernement fédéral, qui est la base de données dans laquelle les organismes gouvernementaux effectuent des recherches pour trouver des entrepreneurs^{Note de bas de page 43}. Dans le système, les fournisseurs peuvent certifier que leur entreprise est admissible aux marchés réservés aux petites entreprises et peuvent également indiquer s’il s’agit d’une entreprise appartenant à une femme, à un ancien combattant handicapé, à une HUBZone ou d’une petite entreprise détenue et contrôlée par des personnes socialement et économiquement défavorisées^{Note de bas de page 43}. Les exigences en matière de certification varient en fonction du programme de passation de marchés propre à la SBA. Pour certains programmes, les fournisseurs peuvent s’autoattester, pour d’autres, ils doivent faire une demande de certification^{Note de bas de page 45}. De plus amples détails concernant la certification sont présentés plus loin dans le présent rapport.

Australie

La National Indigenous Australians Agency a mis en place la Indigenous Procurement Policy (IPP) en 2015 qui vise à offrir aux Australiens autochtones davantage de possibilités de participer à l’économie et d’augmenter le taux d’achat auprès des entreprises autochtones^{Note de bas de page 46}. La politique définit une entreprise autochtone (soit une société, une association constituée en personne morale ou une fiducie qui exploite une entreprise) comme étant détenue au moins à 50 % par des Autochtones^{Note de bas de page 47}. Les coentreprises sont permises, mais [traduction] « doivent s’inscrire auprès de la Supply Nation^{Note de bas de page v}, être détenues à au moins 50 % par des Autochtones, et démontrer qu’elles contrôlent au moins 50 % de la coentreprise^{Note de bas de page 47} ».

L’IPP fixe des objectifs annuels pour chaque portefeuille (semblables aux ministères et organismes fédéraux du Canada) en ce qui concerne le volume et la valeur des contrats attribués aux entreprises autochtones et détermine les exigences minimales obligatoires dans les contrats à valeur élevée (7,5 millions de dollars australiens ou plus dans des catégories industrielles précises) accordés en Australie^{Note de bas de page 46}. Un élément clé de l’IPP est le marché réservé de certains contrats du Commonwealth.

Le marché réservé obligatoire s’applique à [traduction] « tous les marchés dans des régions éloignées^{Note de bas de page vi} et à tous les autres marchés entièrement réalisés en Australie, lorsque la valeur estimée du marché est de 80 000 à 200 000 dollars australiens (taxe sur les biens et services incluse)^{Note de bas de page 48} ». Lorsque le marché réservé obligatoire est applicable, l’agent chargé des approvisionnements [traduction] « doit d’abord déterminer si une PME autochtone peut fournir le bien ou le service requis en fonction de l’optimisation des ressources^{Note de bas de page 48} ».

En utilisant le répertoire des entreprises autochtones de la Supply Nation, les responsables des achats doivent effectuer une recherche pour déterminer s’il existe une entreprise autochtone qui pourrait exécuter les travaux^{Note de bas de page 48}. Dans les cas où [traduction] « une PME autochtone appropriée est cernée et si l’optimisation des ressources est établie, l’entité doit acheter le bien ou le service requis auprès de la PME autochtone^{Note de bas de page 48} ». Si les achats sont évalués à un montant égal ou supérieur au seuil pertinent, ils peuvent être effectués en utilisant les exemptions prévues par les règles de passation de marchés du Commonwealth^{Note de bas de page 48}.

Si plusieurs [traduction] « PME autochtones appropriées sont cernées, le responsable des achats doit les évaluer d’une manière proportionnée à l’échelle, à la portée et au risque du marché, et attribuer le contrat à la PME autochtone qui représente la meilleure optimisation des ressources^{Note de bas de page 48}  ». Si aucune PME autochtone appropriée n’est cernée, le responsable des achats doit documenter les résultats de cette recherche et suivre les pratiques habituelles de passation des marchés pour attribuer le contrat^{Note de bas de page 48}.

Comme les États-Unis, l’Australie n’est pas assujettie à un accord de libre-échange intérieur. Il existe actuellement 15 accords internationaux de libre-échange en vigueur, trois autres qui ne sont pas encore en vigueur et sept autres qui sont en cours de négociation^{Note de bas de page 49}. L’Accord de Partenariat transpacifique global et progressiste (PTPGP) est entré en vigueur en décembre 2018 et prévoit des exceptions pour « les marchés réservés aux microentreprises et aux petites et moyennes entreprises, les mesures adoptées ou maintenues à l’égard des peuples autochtones^{Note de bas de page 50}  ». L’Accord de libre-échange Australie-États-Unis est une autre entente bilatérale entre les États-Unis et l’Australie, entrée en vigueur en janvier 2005^{Note de bas de page 51}. Dans les annexes de l’Australie et des États-Unis, [traduction] « toute forme de préférence pour les petites et moyennes entreprises » et [traduction] « les marchés réservés aux petites entreprises ou aux entreprises minoritaires » sont exclus^{Note de bas de page 51}.

Union européenne

Au sein de l’Union européenne (UE), le processus d’adjudication des marchés publics est harmonisé pour « les 27 États membres [qui sont] tenus d’appliquer les mêmes règles et procédures pour l’achat […] au-delà d’un certain seuil^{Note de bas de page 52}  ». Les règles communes « sont fondées sur les principes d’égalité de traitement, de transparence et de concurrence ainsi que sur d’autres dispositions et principes des Traités européens qui visent à garantir un accès égal aux marchés à tous les soumissionnaires^{Note de bas de page 52}». L’accent mis sur la concurrence dans le cadre juridique de l’UE signifie qu’historiquement, les programmes de marchés réservés ont été peu utilisés dans cette région^{Note de bas de page 53}.

L’UE a adopté la Directive européenne sur la passation des marchés publics en 2004, qui a introduit pour la première fois la possibilité des marchés réservés. De nouvelles directives ont été introduites en 2014, dans lesquelles l’UE a cherché à [traduction] « assurer une plus grande inclusion des objectifs sociétaux communs dans le processus de passation de marchés^{Note de bas de page 54}  ». Les considérations sociales, comme l’approvisionnement durable et l’approvisionnement stratégique, sont devenues des sujets plus importants, ce qui indique que l’UE a apparemment accepté la notion selon laquelle les marchés publics sont [traduction] « plus qu’une simple économie d’argent^{Note de bas de page 54} ». Les directives ont également introduit des marchés réservés précis pour résoudre le problème du chômage des travailleurs handicapés et des groupes défavorisés^{Note de bas de page 55}. L’UE a pris des mesures pour accroître la possibilité de mettre en œuvre des programmes de marchés réservés à la hauteur de marchés principaux, notamment dans le domaine de la recherche et du développement (R&D)^{Note de bas de page 56}.

Au cours des dernières décennies, l’UE a davantage reconnu l’importance des objectifs environnementaux et sociétaux globaux, ce qui amène à se demander si ces programmes de marchés réservés gagneront bientôt en popularité. Le comité de la recherche scientifique et technique de l’UE a observé que les règles de l’UE [traduction] « prévoient également des préférences pour les PME dans le cadre de l’appui étatique », qui pourraient « être données de manière semblable aux marchés publics^{Note de bas de page 57}  ».

Principaux thèmes et défis

Éliminer les critiques sur la concurrence restreinte et l’efficacité réduite

Une considération importante pour recourir aux programmes de marchés réservés est le principe de la concurrence. Les PME et les entreprises diversifiées et les entreprises appartenant à des Autochtones peuvent être confrontées à des désavantages ou à des obstacles pour entrer dans les marchés fédéraux que les autres entreprises ne connaissent pas. Cela a conduit certains gouvernements, comme les États-Unis, à intervenir en leur faveur par du soutien destiné aux PME. L’adoption généralisée des marchés réservés aux États-Unis est motivée par la reconnaissance du fait que les petites entreprises ont toujours été considérées comme la pierre angulaire de la culture américaine. Aux États-Unis, les marchés réservés sont considérés comme concurrentiels à condition que toutes les entreprises admissibles soient autorisées à présenter une soumission.

Malgré cela, l’une des critiques les plus fréquemment soulevées à l’encontre de ces programmes est leur effet négatif sur la concurrence^{Note de bas de page 58}. L’UE s’est historiquement opposée aux programmes de marchés réservés, car ils étaient considérés comme des mesures discriminatoires et une restriction à la concurrence complète et ouverte^{Note de bas de page 59}. Plus récemment, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a reconnu que [traduction] « pour une PME, la participation représente une consommation de ressources proportionnellement plus élevée que pour les grandes entreprises^{Note de bas de page 60}  ». L’OCDE a encouragé une plus grande adoption de mesures visant à instaurer des règles de jeu équitables pour les PME (comme les marchés réservés), tout en faisant remarquer toutefois qu’il est essentiel que les décideurs politiques [traduction] « trouvent un équilibre entre l’utilisation de ces types de soutien et le désir de maintenir une concurrence ouverte grâce à des conditions de concurrence équitables pour tous les fournisseurs, et les autres domaines de la politique relative aux PME^{Note de bas de page 61}  ».

D’autres préoccupations ont été soulevées concernant l’efficacité des programmes de marchés réservés, qui a fait l’objet de débats dans le milieu universitaire. La nécessité de recadrer le concept de l’optimisation des ressources est une justification souvent apportée pour l’adoption de mesures d’approvisionnement social.

Dans leur étude intitulée « Approvisionnement fédéral au Canada : un moyen d’action pour soutenir l’innovation et la croissance des PME », les chercheurs D. Liao, B. Orser, A. Ridding et coll. ont exploré diverses considérations relatives aux politiques d’approvisionnement préférentiel dans le domaine universitaire. L’un des arguments présentés dans l’étude en faveur de l’adoption d’une approche plus inclusive de l’évaluation de l’optimisation des ressources est que les programmes de marchés réservés contribuent à [traduction] « promouvoir la diversité des fournisseurs qui incluent des soumissionnaires moins compétitifs et à créer des occasions d’emploi pour les travailleurs qui sont généralement exclus du marché du travail^{Note de bas de page 62}  », comme les groupes défavorisés ou les minorités. Un autre argument est que « les marchés publics réservés améliorent non seulement l’équité entre les grandes et les petites entreprises, mais permettent également d’économiser des fonds publics. En effet, la concurrence accrue entre les PME surcompense l’inefficacité de la production, ce qui entraîne une réduction des coûts d’approvisionnement^{Note de bas de page 63}  ». D’un autre côté, d’autres ont fait valoir qu’un «  traitement préférentiel des PME peut, cependant, augmenter les coûts d’approvisionnement en raison des pressions concurrentielles exercées par les soumissionnaires privilégiés  » ; les gouvernements ne bénéficient pas toujours du prix le plus bas en attribuant un marché à un groupe préférentiel. Cependant, selon les conclusions des chercheurs, «  nous ne disposons pas d’éléments suffisants pour dire que les marchés réservés sont plus coûteux^{Note de bas de page 63} ».

L’établissement d’objectifs réalistes, le suivi et la collecte de données

Dans chacun des exemples nationaux ci-dessus, des objectifs en pourcentage ont été établis pour mesurer l’efficacité du programme, bien que de manières différentes. Malgré cela, la collecte de données demeure un défi commun à toutes les administrations, nonobstant les différents niveaux de maturité de leurs programmes de marchés réservés.

Canada

En 2018, plus de 170 millions de dollars de contrats ont été attribués à des entreprises autochtones dans le cadre de la SAEA, dans 31 ministères ou organismes fédéraux^{Note de bas de page 64}. Ce chiffre, bien qu’important, ne représente que 1,03 % de la valeur totale des contrats attribués par le gouvernement fédéral cette année-là, soit près de 16,5 milliards de dollars^{Note de bas de page 65}. Ces valeurs ne comprennent pas les contrats de sous-traitance ou les achats de faible valeur. S’ils étaient inclus, la valeur globale des travaux attribués aux entreprises autochtones serait plus élevée. Toutefois, au moment de la rédaction du rapport, SAC ne disposait pas d’un mécanisme pour saisir cette information et travaille actuellement à la mise en place d’un processus permettant de saisir ces données^{Note de bas de page 66}.

La nouvelle exigence obligatoire de la SAEA impose aux ministères et organismes fédéraux de garantir qu’un minimum de 5 % de la valeur totale de tous les contrats soit attribué à des entreprises autochtones. La SAEA prévoit également l’obligation de rendre compte publiquement des progrès accomplis dans la réalisation de cet objectif, qui est mis en œuvre progressivement sur trois ans, à partir de 2021, la mise en œuvre complète étant prévue pour 2024^{Note de bas de page 3}. Ces changements remplacent une approche auparavant incohérente selon laquelle les organisations fédérales fixaient leurs propres objectifs et il n’y avait pas de seuil minimum ou de cohérence entre les organisations. Plutôt que de déclarer uniquement les contrats attribués aux entreprises inscrites dans le Répertoire des entreprises autochtones fédéral, la SAEA exige des organisations fédérales qu’elles déclarent les contrats attribués aux entreprises répondant à la définition élargie d’entreprise autochtone, y compris celles situées dans les régions visées par des traités modernes et des ententes sur l’autonomie gouvernementale.

Lors de la comparution en juin 2021 devant le comité parlementaire OGGO, M. Shannin Metatawabin, directeur général de l’Association nationale des sociétés autochtones de financement, a fait remarquer que si « [l]’établissement d’une cible de 5 % dans l’ensemble des ministères constitue une première étape cruciale, […] celle-ci ne se concrétisera pas, à moins que la surveillance et le soutien nécessaires ne soient également mis en place^{Note de bas de page 67}  ». Il a demandé au gouvernement fédéral d’améliorer sa collecte de données, la production de ses rapports et sa gouvernance du processus pour obtenir des résultats^{Note de bas de page 68}. Au moment de la rédaction du présent rapport, SPAC, SAC et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada étaient en train de « déterminer la façon dont cet objectif sera mis en œuvre [et prennent] le pouls de diverses organisations autochtones pour [s’]assurer […] [qu’ils comprennent] bien les possibilités et les défis potentiels d’une participation accrue des entreprises autochtones aux marchés publics fédéraux^{Note de bas de page 69}. L’établissement des rapports ne sont pas non plus clairs.

Australie

Le gouvernement australien a défini deux séries d’objectifs pour les approvisionnements auprès des entreprises autochtones (un objectif de volume et un objectif de valeur) et publie des données annuelles sur les résultats de ses approvisionnements auprès des Autochtones^{Note de bas de page 70}. La National Indigenous Australians Agency (NIAA) est l’entité responsable du suivi et de l’examen de l’efficacité du programme^{Note de bas de page 70}.

L’objectif de volume annuel (c’est-à-dire le nombre de marchés admissibles) est d’attribuer 3 % des marchés admissibles à des entreprises autochtones à chaque exercice. Quant à l’objectif de valeur, le gouvernement a fixé des augmentations annuelles pour les marchés admissibles attribués à des entreprises autochtones, de 1 % en juillet 2019-2020 jusqu’à 3 % en juillet 2027-2028^{Note de bas de page 71}.

Depuis 2015, le programme a procuré plus de 3,5 milliards de dollars d’occasions de marchés pour les entreprises autochtones, ce qui a donné lieu à l’attribution de plus de 24 470 contrats à près de 2 140 entreprises autochtones^{Note de bas de page 71}. Plus précisément en 2020-2021, la NIAA a indiqué que [traduction] « plus de 943 entreprises autochtones ont obtenu plus de 10 920 contrats du Commonwealth […] évalués à 1,09 milliard de dollars australiens^{Note de bas de page 71}  ». Il a également été signalé que tous les portefeuilles australiens (l’équivalent canadien d’un ministère ou d’un organisme) [traduction] « ont surpassé leurs objectifs pour 2020-2021, à savoir l’attribution de 3 % du nombre et de 1,25 % de la valeur des contrats accessibles à des entreprises autochtones^{Note de bas de page 72} ». Depuis la mise en œuvre des marchés réservés obligatoires, l’Australie a indiqué que les entreprises autochtones continuent de remporter davantage de contrats dans le cadre de ce programme, y compris dans les régions éloignées^{Note de bas de page 72}.

Le gouvernement australien a connu quelques difficultés en matière de données, mais la plupart des problèmes sont liés à la communication des données plutôt qu’à leur collecte. Cela découle en partie d’un manque de coordination ou de communication des données entre les gouvernements des États et le gouvernement fédéral, ce qui rend difficile l’analyse des progrès dans les domaines où les programmes chevauchent les différents paliers de gouvernement^{Note de bas de page 73}. Les problèmes liés à la collecte de données surviennent principalement dans le cas de marchés publics éloignés, le gouvernement australien reconnaissant que les données sont sous-déclarées, car elles sont fondées sur des rapports manuels. La NIAA a indiqué qu’elle travaillait activement avec ses partenaires pour développer et mettre en œuvre de meilleurs systèmes de collecte de ces données^{Note de bas de page 73}.

États-Unis d’Amérique

Les États-Unis ont fixé des objectifs généraux plus ambitieux ainsi que des objectifs pour des groupes sous-représentés précis. Il s’agit notamment d’un objectif global de 23 % des contrats fédéraux pour les petites entreprises, ainsi que d’objectifs précis de 5 % pour les petites entreprises appartenant à des femmes, de 5 % pour les petites entreprises défavorisées, de 3 % pour les petites entreprises des HUBZone et de 3 % pour les petites entreprises appartenant à des vétérans handicapés^{Note de bas de page 74}.

Les résultats obtenus dans la réalisation des objectifs fixés sont publiés chaque année. En juillet 2021, la Small Business Administration (SBA) a annoncé que [traduction] « le gouvernement fédéral a surpassé son objectif de passation de contrats avec de petites entreprises, en attribuant 26,01 % ou 145,7 milliards de dollars de contrats fédéraux à de petites entreprises, soit une augmentation de 13 milliards de dollars par rapport à l’exercice précédent^{Note de bas de page 75}  ». Le gouvernement fédéral a également surpassé ses objectifs concernant les petites entreprises appartenant à d’anciens combattants handicapés et les petites entreprises défavorisées^{Note de bas de page 75}. Cependant, le gouvernement fédéral n’a pas atteint l’objectif fixé par le Congrès pour les petites entreprises appartenant à des femmes et les entreprises situées dans les HUBZone^{Note de bas de page 75}. La SBA a également fait remarquer que [traduction] «  malgré l’augmentation de la valeur des contrats attribués aux petites entreprises, le nombre de petites entreprises ayant obtenu un contrat avec le gouvernement fédéral a diminué^{Note de bas de page 76}  ». Il est difficile de savoir pourquoi il y a eu une augmentation de la valeur de l’attribution de contrats aux petites entreprises et une diminution subséquente du volume des contrats attribués.

L’importance de protocoles de certification rigoureux et de mécanismes de conformité

L’établissement d’un protocole de certification assorti d’un mécanisme de surveillance pour vérifier l’admissibilité est un facteur clé de succès pour assurer la transparence et l’équité du programme. Le Canada et les États-Unis semblent avoir adopté un système interne au gouvernement pour s’assurer que leurs fournisseurs répondent aux critères d’admissibilité des programmes de marchés réservés. En revanche, l’Australie a choisi de recourir aux services d’une entité externe pour la certification de ses fournisseurs autochtones^{Note de bas de page 76}. Quelle que soit la méthode adoptée, la mise en place de mécanismes de conformité solide est essentielle pour maintenir la légitimité du programme de marchés réservés et éviter les activités frauduleuses.

Canada

Dans le cadre de la SAEA, le Canada exige que les entreprises (y compris les coentreprises et les partenariats) déclarent elles-mêmes qu’elles répondent à la définition d’une entreprise autochtone et aux critères d’admissibilité du programme. Cette certification peut faire l’objet d’une vérification par SAC à tout moment^{Note de bas de page 77}. Ces vérifications peuvent inclure la vérification du respect des critères d’admissibilité en faisant appel à des vérificateurs tiers pour évaluer l’intégrité du programme^{Note de bas de page 78}. Ces vérifications peuvent être réalisées à n’importe quel moment du processus de passation de marchés, incluant des vérifications préalables ou postérieures à l’attribution ainsi que des vérifications aléatoires pour s’assurer que l’entreprise satisfait aux critères et aux exigences des marchés réservés dans le cadre de la SAEA^{Note de bas de page 78}. De 2015 à 2018, « ISC a effectué 25 vérifications antérieures à l’octroi d’un marché, 16 vérifications postérieures et 88 au hasard, ce qui donne un total de 129 vérifications^{Note de bas de page 79}  ». Dans le cadre de la refonte du programme de la SAEA, on ne sait pas si le gouvernement fédéral va revoir son processus de certification des entreprises autochtones.

Des organisations, comme la Women Business Enterprise Canada (WBE Canada), ont demandé au gouvernement fédéral de [traduction] « reconnaître le modèle de certification par un tiers dans l’ensemble du gouvernement fédéral qui définit un fournisseur diversifié comme une entité à but lucratif détenue, exploitée et contrôlée par 51 % ou plus d’un groupe sous-représenté donné^{Note de bas de page 80}  ». Au moment de la rédaction du présent rapport, SPAC examinait les différentes approches en matière de certification des fournisseurs tout en élaborant son nouveau programme sur l’approvisionnement social, qui devrait être achevé à l’hiver 2022^{Note de bas de page 81}.

Australie

Le gouvernement australien fait appel à une entité externe, Supply Nation, pour gérer la certification des entreprises autochtones. En 2015, des équipes chargées de l’approvisionnement ont reçu comme directive d’utiliser son Indigenous Business Direct, qui est désormais le plus grand répertoire national d’entreprises autochtones d’Australie^{Note de bas de page 76}, pour rechercher des entreprises autochtones. Les fournisseurs n’ont rien à débourser pour inscrire leur entreprise dans le répertoire et obtenir la certification. Il faut généralement compter quatre jours ouvrables entre le moment où la demande est faite et celui où le profil de l’entreprise est rendu public^{Note de bas de page 82}. Pour qu’une entreprise autochtone puisse s’inscrire auprès de Supply Nation, elle doit se soumettre à un processus de vérification en cinq étapes^{Note de bas de page 82}. Certaines des exigences comprennent (sans s’y limiter toutefois) l’évaluation de l’exactitude des demandes en ligne, la vérification des documents de propriété, la vérification des propriétaires et la confirmation des documents relatifs à l’aboriginalité, ainsi que l’examen du numéro d’entreprise australien pour le nom de la société et l’inscription actuelle. Dans certains cas, une entrevue relative à la certification ou une visite sur place sont effectuées pour confirmer l’exactitude de la soumission^{Note de bas de page 83}.

Tout comme la SAEA, les entreprises autochtones inscrites auprès de la Supply Nation peuvent également faire l’objet de vérifications aléatoires à tout moment^{Note de bas de page 84}. Ces déclarants font également l’objet d’une vérification régulière qui porte sur les changements de structure et de propriété de l’entreprise afin de garantir le maintien de leur admissibilité^{Note de bas de page 84}. En outre, si Supply Nation est informée qu’une entreprise est soupçonnée de s’être faussement identifiée comme une entreprise autochtone admissible, elle fait immédiatement l’objet de surveillance et d’une enquête^{Note de bas de page 85}. Supply Nation a également la capacité d’envisager des poursuites judiciaires et des renvois à la police ou à d’autres autorités légalement compétence si des cas de fraude sont constatés^{Note de bas de page 86}.

États-Unis d’Amérique

Les États-Unis ont récemment abandonné l’approche d’autocertification ou d’autoattestation en octobre 2020 pour le programme en faveur des petites entreprises détenues par des femmes.^{Note de bas de page 86} La SBA a maintenant mis en place son propre processus de certification gratuit sur le site certify.sba.gov (en anglais seulement).^{Note de bas de page 87} Les entreprises qui s’étaient précédemment autocertifiées sont tenues de suivre le processus de certification actualisé si elles souhaitent présenter des soumissions pour des contrats dans le cadre du programme de marchés réservés aux petites entreprises détenues par des femmes^{Note de bas de page 88}. Pour conserver leur certification, la SBA demande aux entreprises admissibles d’attester chaque année qu’elles répondent aux exigences du programme^{Note de bas de page 88}. Les entreprises admissibles ont la possibilité d’obtenir cette certification par l’intermédiaire d’un autre organisme certificateur tiers agréé, à leurs propres frais^{Note de bas de page 88}. Cela permet au public d’avoir accès à la plus large gamme d’options de certification tout en garantissant que les conditions d’admissibilité au programme sont cohérentes. Comme l’a souligné la SBA, elle [traduction] « partage l’opinion selon laquelle les exigences de certification doivent être justes et appliquées de manière cohérente. Pour assurer cette cohérence, la SBA est l’autorité de dernière instance pour tous les processus de certification^{Note de bas de page 89}  ».

Une approche semblable est actuellement adoptée pour les autres programmes de marchés réservés dans le cadre de la SBA. Pour le programme au titre de l’alinéa 8a) de la SBA et le programme en faveur des HUBZone, les entreprises doivent soumettre une demande et télécharger les documents justificatifs sur un portail en ligne, où ils sont vérifiés par la SBA^{Note de bas de page 90}. Pour garantir le maintien de son admissibilité au programme, chaque entreprise doit certifier chaque année qu’elle satisfait aux exigences légales et réglementaires et [traduction] « doit soumettre chaque année des informations précises au bureau de district de la SBA qui la dessert^{Note de bas de page 91} ».

Une vérification menée en 2014 par le Government Accountability Office (GAO) américain a mis en lumière des lacunes et des risques de fraude potentiels du programme de marchés réservés aux petites entreprises appartenant à des femmes (WOSB). Il a été constaté [traduction] qu’« environ 40 % des WOSB certifiées dans son échantillon retenu pour l’évaluation n’étaient pas admissibles au programme […] et [il a été également soulevé] que la SBA ne peut pas fournir une garantie raisonnable que les exigences du programme en faveur des WOSB sont respectées et que le programme atteint ses objectifs^{Note de bas de page 91}  ». Dans son rapport, le GAO a recommandé que la SBA [traduction] « établisse et mette en œuvre des procédures pour contrôler les certificateurs et améliorer les examens annuels de l’admissibilité, notamment en analysant les résultats des examens^{Note de bas de page 92}  ». Par conséquent, la SBA a apporté des changements en 2020 pour renforcer la surveillance et l’intégrité des processus de certification pour chacun de ses programmes de marchés réservés^{Note de bas de page 93}. L’un de ces changements est la mise en œuvre par la SBA du « mandat conféré par la loi de fournir une certification, d’accepter la certification de certaines entités gouvernementales désignées et d’autoriser la certification par des certificateurs tiers approuvés par la SBA^{Note de bas de page 94}  ». Dans le cadre de cette règle, la SBA a rajusté les seuils de désavantage économique, qui seront utilisés pour [traduction] « évaluer le désavantage économique des demandeurs au programme de développement des entreprises au titre de l’alinéa 8a), ainsi que des demandeurs cherchant à obtenir le statut de [petites entreprises économiquement défavorisées appartenant à des femmes] EDWOSB^{Note de bas de page 95} ».

Dans le cadre du programme en faveur des petites entreprises appartenant à des vétérans handicapés (VOSB), l’approche de certification semble varier selon l’organisme qui attribue le contrat. Pour presque tous les organismes fédéraux, la SBA accepte une autocertification de l’entreprise concernée, pour autant qu’elle réponde aux conditions d’admissibilité du programme^{Note de bas de page 95}. Toutefois, cette autocertification n’est pas acceptée par le Department of Veterans Affairs et la Federal Aviation Administration^{Note de bas de page 96}. Pour ces ministères, une vérification formelle est nécessaire afin de présenter des soumissions pour les contrats réservés au Department of Veterans Affairs (VA)^{Note de bas de page 96}. Au lieu d’une autocertification, une vérification formelle exige que les petites entreprises admissibles reçoivent leur [traduction] « certification comme VOSB par le Veteran Affairs Center for Verification and Evaluation (CVE)^{Note de bas de page 96} ». La vérification portera [traduction] « sur l’admissibilité, la propriété et le contrôle des vétérans^{Note de bas de page 96}  ».

Autres enseignements, considérations et risques potentiels

L’exemple de la IPP australienne met en évidence l’avantage d’avoir un programme de marchés réservés à caractère évolutif ; en s’adaptant constamment et en proposant de nouvelles idées, le programme a réussi à évoluer pour répondre aux besoins des fournisseurs défavorisés et des collectivités autochtones. Les gouvernements doivent également s’engager activement auprès de la collectivité ou des groupes concernés par la passation de marchés afin de maintenir la confiance et de développer une relation solide.

L’exemple de l’UE a démontré l’importance de définir les termes clés dès le départ, ce qui permet d’éviter les obstacles liés à l’interprétation de formulations vagues qui peuvent s’avérer difficiles lors de la mise en œuvre du programme. Des termes comme « personnes handicapées », « personnes défavorisées », « atelier protégé » doivent être définis avec plus de précisions^{Note de bas de page 97}.

Un élément important pour assurer le succès d’un programme de marchés réservés est de fournir une formation aux agents d’approvisionnement. La formation des agents d’approvisionnement est un élément crucial pour assurer le succès des programmes de marchés réservés. Les responsables canadiens l’ont reconnu lorsque des changements à la SAEA ont été annoncés. La formation des agents d’approvisionnement sur la SAEA se faisait auparavant de façon volontaire, mais une nouvelle formation obligatoire sera élaborée pour la communauté fédérale des approvisionneurs sur la mise en œuvre des obligations en matière d’approvisionnement des traités modernes et des ententes sur l’autonomie gouvernementale et pour s’assurer que cette formation est intégrée dans le programme régulier.

« L’engagement auprès de la communauté ou des groupes concernés par l’approvisionnement est un facteur important. Le maintien de la confiance et des relations entre tous les acteurs, y compris les groupes communautaires, les promoteurs, les entrepreneurs et le gouvernement, est important pour les programmes et les politiques^{Note de bas de page 98}. Les principaux intervenants doivent participer à l’élaboration des clauses relatives aux avantages pour la communauté, ainsi qu’à l’établissement d’objectifs réalistes et au contrôle de l’application des accords »^{Note de bas de page 99}. En 2018, OGGO a recommandé que « le gouvernement du Canada élabore des stratégies d’approvisionnement qui appuieront les petites et moyennes entreprises et amélioreront leur participation aux marchés, au moyen de consultations menées auprès de celles-ci et de spécialistes compétents^{Note de bas de page 100}  ». En outre, OGGO a recommandé que « le gouvernement du Canada accroisse la participation des entreprises autochtones dans les marchés d’approvisionnement fédéraux, en tenant compte de la culture des collectivités autochtones et en établissant des relations et des partenariats solides grâce à un plus grand nombre d’interactions entre les personnes^{Note de bas de page 101}  ».

Conclusion

À mesure que les pratiques d’approvisionnement social continuent de gagner en importance dans le domaine des marchés publics, les programmes de marchés réservés sont devenus un domaine d’intérêt grandissant pour les gouvernements. La présente étude visait à évaluer les programmes de marchés réservés existants au Canada et à l’étranger afin de comprendre leurs différentes approches et de mettre en évidence les leçons apprises.

L’un des principaux points à retenir de la recherche réside dans les accords commerciaux (tant internes/nationaux qu’internationaux). Les règles qui régissent les programmes de marchés réservés et leur existence découlent des restrictions et des exclusions qui sont (ou ne sont pas) incluses dans les accords commerciaux applicables. Pour que davantage de programmes de marchés réservés soient établis, plus de flexibilité devrait être introduite dans les accords commerciaux actuels et futurs.

En examinant les programmes établis au Canada, en Australie, aux États-Unis d’Amérique et dans l’UE, il est clair que chacun de ces pays a créé ses programmes dans le but commun d’accroître les possibilités d’approvisionnement pour les fournisseurs sous-représentés. Bien que chacun ait ses propres programmes de marchés réservés, plusieurs thèmes ont émergé dans ces approches.

Éliminer les critiques sur la concurrence restreinte et l’efficacité réduite

Le deuxième point à retenir réside dans la notion de concurrence réduite et l’efficacité des programmes de marchés réservés. L’efficacité des programmes de marchés réservés suscite également des inquiétudes, car le traitement préférentiel accordé aux PME peut parfois augmenter les coûts des marchés publics.

Les gouvernements adoptent des approches différentes pour mettre en œuvre les programmes d’approvisionnement social réservés, en fonction de leur histoire unique. Par exemple, tandis que les États-Unis adoptent depuis longtemps des programmes de marchés réservés, l’Union européenne les considère traditionnellement comme des mesures discriminatoires et des restrictions à une concurrence complète et ouverte. Par conséquent, lors de la mise en œuvre d’un programme de marchés réservés, il faut se préparer à cette réaction éventuelle en matière d’équité et de concurrence. En outre, il peut y avoir des préoccupations quant à l’efficacité de ces programmes et à la question de savoir s’ils atteignent les résultats escomptés de diversification de la chaîne d’approvisionnement et s’ils offrent des occasions aux fournisseurs sous-représentés.

L’établissement d’objectifs réalistes, le suivi et la collecte de données

Un troisième point à retenir réside dans l’importance d’objectifs réalistes, d’un suivi et de processus de collecte de données. Afin de démontrer l’efficacité et la valeur globale des programmes d’approvisionnement social réservés, il est important d’établir des bases de référence, des objectifs réalistes et des indicateurs de rendement clés. Pour garantir la responsabilité et la transparence, les résultats doivent être rendus publics chaque année. Cependant, dans tous les cas, il semble que des défis subsistent en matière de collecte de données et de rapports destinés au public.

L’importance de protocoles de certification et de mécanismes de conformité rigoureux et d’autres leçons apprises

Pour garantir la transparence et l’équité du programme, et éviter les activités frauduleuses, un protocole de certification assorti d’un mécanisme de surveillance doit être établi. Tandis que le Canada et les États-Unis ont développé des processus internes au gouvernement pour valider l’admissibilité des fournisseurs, l’Australie a confié cette responsabilité à un partenaire externe. Des vérifications et des examens périodiques doivent être effectués sur l’admissibilité des fournisseurs, à la fois de manière aléatoire et en réponse à des plaintes, ainsi que sur d’autres aspects du programme comme l’attribution des contrats. L’absence d’un mécanisme de contrôle fonctionnel peut entraîner des cas de fraude et de corruption qui peuvent éroder la confiance et l’efficacité du public dans le programme.

Il est également important que les programmes d’approvisionnement social réservés et leurs politiques connexes respectives demeurent toujours d’actualité et répondent aux besoins des fournisseurs sous-représentés.

Date de modification : 

2023-03-28