Examen des pratiques d’approvisionnement d’Emploi et Développement social Canada

Octobre 2020

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• I. Contexte
• II. Objectif et portée
• III. Résultats
• IV. Simplification
• V. Conclusion
• VI. Réponse de l'organisation
• VII. Reconaissance
• Annexe A : État d’avancement des recommandations de l’examen

I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a procédé à un examen des activités d’approvisionnement d’Emploi et Développement social Canada (EDSC).

2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.

3. Cet examen est fondé sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes particulières de la part de divers organismes fédéraux. En se fondant sur ces questions et plaintes, le BOA a déterminé les 3 éléments d’approvisionnement les plus à risque : 1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; 2) le processus de demande de soumissions; 3) l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés. Aux fins du présent examen, ces éléments sont définis de la façon suivante :

• Critères d’évaluation et plans de sélection – l’élaboration de critères d’évaluation obligatoires et cotés et la détermination de la méthode de sélection de la soumission retenue. 
• Demandes de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la précision et l’exhaustivité des documents de demande de soumissions.
• Évaluation des soumissions et attribution des marchés – la mise en place d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions aux évaluateurs, et le caractère adéquat des documents à l’appui de la sélection du fournisseur retenu.

4. EDSC a été sélectionné aux fins d’examen comme l’un des 20 principaux ministères et organismes fédéraux en ce qui concerne la valeur et le volume de ses activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA est en train de procéder à des examens semblables des 20 autres principaux ministères et organismes sur une période de 5 ans.

5. En tant que quatrième ministère fédéral en importance avec plus de 25 000 employés, EDSC est investi d’un vaste mandat qui consiste à bâtir un Canada plus fort et plus inclusif, à aider les Canadiens et les Canadiennes à faire les bons choix afin que leur vie soit productive et enrichissante, et à améliorer leur qualité de vie. EDSC figure aux annexes I et VI de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et rend des comptes au Parlement par l’entremise de 4 ministres : le ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et de l’Inclusion des personnes handicapées; le ministre de la Famille, des Enfants et du Développement social; le ministre du Travail; et le ministre des Aînés. Les activités d’approvisionnement d’EDSC sont menées par une équipe d’approvisionnement centralisée au sein de la Direction générale du dirigeant principal des finances, située dans la région de la capitale nationale.

II. Objectif et portée

6. L’examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement d’EDSC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement d’EDSC étaient conformes aux obligations du Canada aux termes des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la LGFP et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.

7. Les 3 champs d’enquête (CE) suivants ont servi à évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé mentionnés ci-dessus :

• CE 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables;
• CE 2 : Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles utilisées pendant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables;
• CE 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient conformes à la demande de soumissions.

8. L’examen du BOA a porté sur la période allant du 1er août 2017 au 30 septembre 2019 et a exclu les marchés non concurrentiels, les marchés de faible valeur inférieure à 25 000 $, les marchés de construction, l’activité des cartes d’achat et les marchés pour lesquels EDSC n’était pas l’autorité contractante. Bien qu’EDSC figure toujours parmi les 20 principaux ministères et organismes fédéraux en ce qui concerne la valeur et le volume de ses activités d’approvisionnement, un examen préliminaire des données sur les marchés pour la période considérée a révélé que la majorité de ces activités concernait des marchés pour lesquels Services publics et approvisionnement Canada (SPAC) ou Services partagés Canada (SPC) agissait en tant qu’autorité contractante, ou consistait en des commandes subséquentes à une offre à commandes, ce qui empêche le BOA d’évaluer les pratiques d’EDSC en ce qui a trait aux champs d’enquête mentionnés ci-dessus.

9. En raison du petit nombre de marchés qui correspondent au programme d’examen du BOA, ce dernier a choisi de procéder à un micro-examen des pratiques d’approvisionnement d’EDSC, qui comprenait l’évaluation de 10 dossiers d’approvisionnement, notamment : 2 marchés émis dans le cadre d’offres à commandes établies par EDSC, et 8 marchés attribués par l’entremise de processus de demandes de soumissions concurrentiels, dont un marché émis dans le cadre d’un arrangement en matière d’approvisionnement établi par SPAC.

III. Résultats

10. Les pratiques d’approvisionnement d’EDSC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées en fonction des 3 champs d’enquête mentionnés ci-dessus. Le BOA a formulé 3 recommandations pour résoudre les problèmes relevés lors de l’examen.

CE 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables

11. Le BOA a examiné un total de 10 dossiers attribués dans le cadre de processus concurrentiels, dont 8 comportaient un processus de demande de soumissions et 2 étaient des commandes subséquentes à des offres à commandes. Les 8 dossiers qui comportaient un processus de demande de soumissions ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et la méthode de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils n’étaient pas trop restrictifs et s’ils correspondaient au besoin. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

12. Sur les 8 demandes de soumissions examinées par le BOA, les critères d’évaluation n’étaient pas trop restrictifs et étaient conformes au besoin. De plus, EDSC a systématiquement informé les soumissionnaires de la manière dont le marché serait attribué en communiquant la méthode de sélection dans la demande de soumissions. Toutefois, on a relevé plusieurs cas où les critères d’évaluation n’étaient pas définis de manière claire, précise et mesurable.

13. Afin de garantir l’équité et la transparence du processus d’attribution, la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles communiquent les critères nécessaires pour répondre au besoin et la pondération qui leur est attribuée. L’article 10.7.25 de la PMCT précise que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects de la performance qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ». L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer une proposition recevable et les évaluateurs à s’assurer que les critères sont appliqués de la même manière à tous les soumissionnaires.

14. On a relevé les cas suivants où les critères d’évaluation n’étaient pas définis de manière claire, précise et mesurable :

• 1 demande de soumissions contenait un critère obligatoire qui exigeait que les soumissionnaires fournissent 3 exemples de projets et stipulait « qu’au moins 1 des 3 projets devrait être réalisé avec un ministère, un organisme ou une grande entreprise ». [c’est nous qui soulignons] Les termes non définitifs, tels que le mot « devrait », doivent être évités lors de la définition des critères obligatoires, car ils peuvent créer une confusion pour les fournisseurs lorsqu’ils déterminent ce qui est exigé d’eux et pour les évaluateurs lorsqu’ils évaluent les propositions. Les critères obligatoires doivent toujours être définis en utilisant des termes définitifs tels que « doit » et « devra ».
• 2 demandes de soumissions contenaient des termes définitifs dans la description des critères cotés, ce qui a pour effet de rendre ces critères obligatoires. Par exemple, une demande de soumissions contenait un critère coté qui stipulait que le soumissionnaire « doit posséder au moins 10 ans d’expérience de la gestion du changement ». [c’est nous qui soulignons] Une deuxième demande de soumissions contenait des critères cotés qui stipulaient que le soumissionnaire « doit être parfaitement bilingue » et « doit avoir les qualifications professionnelles suivantes ». Comme il est indiqué dans le guide de rédaction des critères d’évaluation des soumissions d’EDSC, « vous ne devez jamais utiliser les mots "doit" ou "devra" dans les critères cotés. Les critères cotés ne sont pas obligatoires, mais ces mots les rendent obligatoires ».
• 4 demandes de soumissions demandaient aux soumissionnaires de démontrer l’expérience des ressources proposées, mais ne précisaient pas le degré d’expérience nécessaire. Par exemple, 1 demande de soumissions contenait un critère obligatoire qui stipulait que « les conseillers proposés doivent avoir une expérience démontrée dans la prestation de services de soutien de consultation clinique par téléphone ». [c’est nous qui soulignons] En omettant de décrire l’expérience nécessaire, toute expérience, même aussi minime qu’une journée, entraînerait le respect des critères obligatoires. Une situation semblable a été observée en ce qui concerne les critères cotés, qui attribuaient des points sur la base d’une échelle de notation « insatisfaisant, satisfaisant et plus que satisfaisant » sans que le terme « satisfaisant » ait été défini. Une autre demande de soumissions ne contenait que 2 critères obligatoires; le premier était une exigence financière selon laquelle la proposition ne devait pas dépasser le budget proposé de 75 000,00 $, et le second était que « le soumissionnaire DOIT soumettre un CV pour chaque membre du personnel proposé qui travaillera sur le projet ». Dans ce cas, le critère obligatoire était trop vague pour que la présentation d’un CV permette de satisfaire à ce critère.

15. Lorsque les critères d’évaluation ne sont pas communiqués de manière claire, précise et mesurable, cela empêche les soumissionnaires de connaître les exigences et les méthodes d’évaluation de leurs propositions. Si ces critères d’évaluation ne sont pas bien définis dès le départ, les soumissionnaires risquent de devoir en deviner le sens et les évaluateurs peuvent avoir du mal à les interpréter au cours du processus d’évaluation. Il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures, car il est plus difficile de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations.

16. Le groupe d’approvisionnement d’EDSC a élaboré une série de documents d’orientation, dont un guide de rédaction des critères d’évaluation des soumissions. En plus de donner un aperçu des principales considérations liées à l’élaboration des critères d’évaluation et des méthodes de sélection courantes, il décrit de façon détaillée les éléments d’une demande de soumissions et attribue clairement la responsabilité de la rédaction de l’énoncé des travaux et des critères d’évaluation au responsable du projet. Le document attire également l’attention sur certains pièges courants à éviter, comme l’utilisation de termes vagues ou indéfinis dans la demande ou l’inclusion des mots « doit » ou « devra » dans les critères cotés. Compte tenu de l’existence de ces directives et de la qualité de celles-ci, le BOA estime que les problèmes décrits ci-dessus indiquent que les directives appropriées n’ont pas été mises en œuvre, et non qu’il est nécessaire d’élaborer de telles directives.

CE 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période fixée pour soumissionner étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables

17. Sur les 10 dossiers examinés, 3 concernaient une invitation ouverte à soumissionner, 5 ont été attribués dans le cadre d’un processus de demande de soumissions concurrentiel traditionnel (ouverts à un nombre limité de soumissionnaires), et les 2 derniers dossiers étaient des commandes subséquentes à des offres à commandes. Les 8 demandes de soumissions ont été évaluées pour déterminer si le document de demande de soumissions était clair et contenait des informations complètes, notamment une description précise du besoin et les instructions nécessaires pour préparer une soumission conforme. La conception et l’exécution du processus de demande de soumissions ont également été évaluées pour déterminer si le processus soutenait une passation de marché équitable, ouverte et transparente. Il s’agissait notamment de déterminer si EDSC avait établi un cadre pour s’assurer que les pratiques d’approvisionnement étaient conformes aux lois, règlements et politiques, si la demande de soumissions était ouverte au nombre approprié de fournisseurs et pour la durée requise et si les communications avec les soumissionnaires appuyaient la préparation de soumissions recevables. Les 2 commandes subséquentes à des offres à commandes ont été évaluées pour déterminer si la commande était claire et contenait des informations complètes, y compris une description précise du besoin et du calendrier de livraison et si les procédures contractuelles énoncées étaient respectées. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

18. Dans 7 des 8 processus de demande de soumissions examinés, les documents de demande de soumissions ainsi que la conception et l’exécution des processus de demande de soumissions étaient conformes aux principaux éléments de la PMCT et aux dispositions des accords commerciaux, le cas échéant. Par exemple, les documents de demande de soumissions contenaient une description détaillée des besoins, les critères d’évaluation et la méthode de sélection étaient clairement définis dans la demande de propositions, et les instructions pour soumettre des propositions et poser des questions pendant la période de demande de soumissions étaient indiquées. Lorsque la valeur estimée du besoin entraînait la nécessité d’accords commerciaux, des demandes de soumissions étaient lancées publiquement pour la durée requise. Pour les demandes de soumissions effectuées dans le cadre d’une procédure de demande de soumissions limitée, le nombre de fournisseurs invités à soumissionner était conforme à la politique ministérielle et aux arrangements en matière d’approvisionnement établis par SPAC. Les 2 commandes subséquentes à des offres à commandes établies par EDSC ont été émises selon des procédures de commande subséquente.

19. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que les marchés publics se déroulent de façon à accroître l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. L’article 10.7 comprend les exigences minimales à inclure dans le document de demande de soumissions ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions du travail ou des spécifications, présentant des résultats clairs ou des exigences de rendement, les critères d’évaluation et d’attribution et, dans le cas des marchés de services, les objectifs à atteindre et le calendrier de livraison. Ces exigences minimales augmentent pour les demandes de soumissions visées par des accords commerciaux. L’Accord de libre-échange canadien (ALEC) prescrit certains éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus de demande de soumissions tels que l’établissement d’un délai raisonnable pour que les fournisseurs préparent et présentent des soumissions recevables. En vertu de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et de l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC), la période de demandes de soumissions ouvertes ne doit pas être inférieure à 40 jours.

20. Dans 1 cas, il a été constaté que l’énoncé des travaux contenait des informations contradictoires et que les communications avec les fournisseurs n’appuyaient pas la préparation des soumissions recevables.

• Dans 1 demande de soumissions pour des services de déménagement et d’entreposage, l’énoncé des travaux contenait des informations contradictoires. L’article 3.1.1 de l’énoncé des travaux stipule que l’« on s’attend à ce que l’entrepreneur puisse effectuer 3 grands projets simultanément dans 3 emplacements différents, pouvant exiger au moins 20 installateurs et 10 déménageurs, en plus de démonter et d’installer jusqu’à 100 postes de travail dans chacun des emplacements durant une fin de semaine. [c’est nous qui soulignons] Article 5. L’énoncé des travaux indique que « les heures normales de travail de l’entrepreneur seront du lundi au vendredi, de 7 h 30 jusqu’à la réalisation du bon de travail ». Des contradictions comme celle-ci dans l’énoncé des travaux peuvent nuire à la capacité des fournisseurs intéressés de fixer avec précision le prix d’une occasion, en plus d’entraîner des litiges dans l’administration du contrat.
• Dans la même demande de soumissions, les communications avec les fournisseurs n’ont pas appuyé la préparation des soumissions recevables. Un fournisseur intéressé, qui n’a finalement pas soumissionné, a envoyé des questions le 17 juin 2019 et la réponse d’EDSC n’a été affichée que le 27 juin 2019, un jour avant la clôture des soumissions. Puisque la valeur du marché était d’environ 1,19 million de dollars, la demande de soumissions était sujette aux accords commerciaux, y compris l’ALENA, qui exige que les fournisseurs disposent de suffisamment de temps pour leur permettre de préparer et de déposer leurs soumissions avant la clôture des procédures de demande de soumissions.

CE 3 : Déterminer si l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient conformes à la demande de soumissions

21. 8 processus de demande de soumissions ont été examinés afin de déterminer si un processus avait été établi, assorti de directives à l’intention des évaluateurs, pour garantir : l’évaluation cohérente des soumissions; que l’évaluation des soumissions avait été effectuée conformément à l’approche prévue; et que les dossiers étaient correctement documentés. Les résultats de l’évaluation sont présentés ci-dessous.

22. Afin de garantir la transparence et le caractère défendable des processus d’évaluation, la PMCT exige que les critères d’évaluation soient strictement respectés et appliqués de manière égale à tous les soumissionnaires. Le fait de ne pas garantir l’évaluation cohérente des propositions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent une mauvaise attribution du marché et remettent en question l’intégrité du processus d’approvisionnement. 

23. EDSC a établi un processus standard pour évaluer les propositions. Ce processus est bien documenté et disponible sur l’intraWeb d’EDSC. EDSC a également élaboré des documents d’orientation à l’intention des non-spécialistes de l’approvisionnement, qui soulignent les responsabilités des évaluateurs ainsi que les risques associés à une dérogation à l’approche prévue. Avant l’évaluation des propositions, les membres d’une équipe d’évaluation doivent examiner et signer les instructions relatives à l’évaluation des soumissions, qui définissent les procédures à suivre pour effectuer les évaluations, vérifier les références et demander des éclaircissements aux soumissionnaires, ainsi que les exigences minimales en matière de documentation auxquelles doivent se conformer les évaluateurs. Si ces instructions donnent un aperçu complet des procédures à suivre pendant l’évaluation, elles pourraient être améliorées en ajoutant une clause faisant référence à la nécessité pour les évaluateurs de divulguer les conflits d’intérêts potentiels ou perçus, conformément à l’article 11.1 Mécanisme d’examen de la PMCT, qui stipule que « les membres susceptibles de se trouver en situation de conflit d’intérêts devront se récuser et être remplacés ».

24. Le BOA a relevé plusieurs cas, soit dans 5 des 8 dossiers examinés, où l’évaluation et l’attribution du marché n’ont pas été effectuées conformément à l’approche prévue. En voici quelques exemples :

• 2 marchés ont été attribués à des soumissionnaires non conformes. Dans les 2 cas, les fournisseurs étaient les seuls à avoir répondu aux demandes de soumissions. Dans le premier cas, le fournisseur a omis de joindre sa proposition financière et l’autorité contractante a autorisé le fournisseur à la soumettre après la clôture des soumissions. Dans le second cas, le soumissionnaire s’est vu attribuer le marché sans avoir atteint le seuil minimal relatif aux critères notés, en obtenant 55 points sur 90 alors que le seuil minimal était de 63; aucune explication n’a été trouvée dans le dossier pour justifier l’attribution du marché à un soumissionnaire non conforme. L’article 10.8.7 de la PMCT stipule que les ministères peuvent considérer les propositions « qui répondent aux exigences impératives, mais contiennent une irrégularité mineure », à condition que la direction de l’autorité contractante détermine que l’irrégularité est insignifiante ou négligeable, qu’elle n’a aucune incidence sur les autres soumissionnaires et que la décision d’accepter de telles soumissions est tout à fait justifiée au vu du dossier. Il n’y avait pas de documents dans le dossier pour démontrer que la direction d’EDSC avait déterminé que ces circonstances s’appliquaient.
• Dans 2 cas, des problèmes liés à la documentation ont empêché le BOA de vérifier si les évaluations étaient menées de manière cohérente et conformément à l’approche prévue. Dans le premier cas, l’évaluation ne figurait pas au dossier et dans le second cas, seule la soumission retenue y figurait. Dans le second dossier, le BOA a également noté qu’EDSC avait apporté des modifications aux critères d’évaluation en réponse aux questions reçues des fournisseurs intéressés, mais que certaines de ces modifications n’avaient pas été prises en compte dans les grilles d’évaluation utilisées par les évaluateurs pour évaluer les soumissions. Étant donné que seule la soumission retenue figurait au dossier, le BOA n’a pas pu vérifier si la proposition de l’autre soumissionnaire avait été évaluée correctement en fonction des critères modifiés. La tenue de dossiers d’évaluation complets et détaillés est essentielle pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de manière égale à toutes les soumissions concurrentes et que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations d’EDSC aux termes de la PMCT et des accords commerciaux applicables. Le fait de ne pas tenir des dossiers complets expose EDSC au risque de ne pas pouvoir défendre les contestations du processus d’approvisionnement. Remarque : Depuis que ces demandes de soumissions ont été effectuées, EDSC a mis en place un système de classement sans papier qui vise à réduire au minimum les problèmes liés à la documentation.
• Dans 1 demande de soumissions, les points attribués par l’équipe d’évaluation n’étaient pas conformes à la grille de notation. Les notes devaient être attribuées sur une échelle à 3 niveaux, selon que la soumission était « insatisfaisante », « satisfaisante » ou « plus que satisfaisante ». Chacun de ces niveaux était associé à une quantité de points correspondante. Par exemple, pour le critère A, on pouvait attribuer 1, 3 ou 5 points, mais les évaluateurs en ont attribué 4. Étant donné que le système de notation appliqué à chaque critère est précis, les évaluateurs ne peuvent attribuer des notes autres que 1, 3 ou 5 dans ce cas. Pour cette évaluation, les évaluateurs ont incorrectement attribué des points qui n’étaient pas conformes à l’échelle de notation pour 6 des critères d’évaluation.

25. Les pratiques d’approvisionnement décrites ci-dessus démontrent qu’EDSC, même après avoir élaboré un processus bien documenté, n’a pas mis en place de mécanismes de supervision et d’examen efficaces pour garantir que les évaluations soient effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution.

Emploi et Développement social Canada a fourni des explications détaillées aux fournisseurs non retenus

26. Les préoccupations liées à l’absence d’explications ou à l’insuffisance des informations fournies par les organisations fédérales aux fournisseurs non retenus sont systématiquement l’un des principaux problèmes signalés au BOA. L’article 10.8.21 de la PMCT stipule que l’« on devrait fournir des explications aux soumissionnaires non choisis qui le demandent. Les explications devraient en principe comprendre une description des facteurs et critères utilisés dans l’évaluation, et on doit respecter le droit de chaque soumissionnaire au caractère confidentiel de tel ou tel renseignement ». Les avantages de fournir aux fournisseurs non retenus des explications à la suite des résultats des évaluations sont repris dans la politique d’approvisionnement d’EDSC, qui stipule que « les comptes rendus permettent de montrer que le processus d’approvisionnement de l’administration fédérale est équitable, ouvert et transparent. Aussi, les agents de négociation des marchés peuvent améliorer les prochaines demandes de soumissions d’après les suggestions et commentaires formulés par les soumissionnaires, offrants ou fournisseurs ».

27. Le BOA a examiné 8 processus de demandes de soumissions, dont 3 ont reçu des réponses de plusieurs fournisseurs. Dans 2 de ces cas, les fournisseurs non retenus ont reçu des explications détaillées accompagnées d’une copie de leur évaluation par consensus et d’une description écrite de la manière dont ils auraient pu améliorer leur proposition. Ce même niveau de transparence a également été constaté dans les communications d’EDSC avec les soumissionnaires retenus. Cette pratique favorise non seulement la transparence du processus, mais aide aussi les fournisseurs à améliorer leurs futures propositions. 

IV. Simplification

28. Le BOA entend régulièrement dire d’entreprises canadiennes et de fonctionnaires fédéraux que le processus fédéral d’approvisionnement est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement d’EDSC, le BOA a cherché à relever des possibilités d’allègement des fardeaux administratifs inutiles imposés aux fournisseurs et aux responsables fédéraux de l’approvisionnement et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement. 

Normalisation des documents d’approvisionnement pour rationaliser les processus connexes

29. EDSC a systématiquement utilisé les documents d’approvisionnement normalisés de SPAC qui font référence au Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat (CCUA). Ces modèles donnent lieu à plus de simplification en assurant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement. Cette pratique appuie la simplification des marchés publics en réduisant la charge qui pèse sur les fournisseurs, en particulier ceux qui fournissent le même bien ou service dans plusieurs ministères. L’utilisation de documents et de processus normalisés permet de réduire le coût des soumissions pour les fournisseurs et pourrait faire baisser les prix des soumissions pour les ministères.

Les marchés comprenaient souvent des années d’option

30. Dans les 8 processus de demande de soumissions concurrentiels que le BOA a examinés, EDSC a fréquemment inclus des options dans le contrat pour les exigences associées à des besoins récurrents. Cette pratique favorise la simplification de l’approvisionnement fédéral en réduisant le nombre de processus de demande de soumissions et, par conséquent, réduit les coûts pour le gouvernement et les fournisseurs. Cette pratique permet aux ministères de continuer à travailler avec des fournisseurs performants, tout en étant transparents en ce qui a trait à la quantité et à la valeur du travail associé à un marché lors du processus initial de demande de soumissions.

V. Conclusion

31. Les pratiques d’approvisionnement d’EDSC relatives aux plans d’évaluation et de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la LGFP et de ses règlements d’application, de la PMCT et des lignes directrices ministérielles, et si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

32. Les documents de demande de soumissions examinés indiquaient systématiquement les critères d’évaluation et la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue. Cependant, les critères d’évaluation n’étaient parfois pas communiqués de manière claire, précise et mesurable. On a relevé plusieurs cas où l’emploi de termes ambigus ou indéfinis a pu nuire à la transparence en entravant la capacité des soumissionnaires et des évaluateurs de déterminer la façon dont les facteurs d’évaluation seraient utilisés pour déterminer la soumission retenue.

33. La conception et l’exécution des processus de demandes de soumissions concurrentiels étaient conformes aux règles, règlements et politiques applicables dans presque tous les cas.

34. EDSC a établi un processus standard pour évaluer les propositions, assorti de directives détaillées à l’intention des évaluateurs. On a toutefois relevé de nombreux cas où les évaluations n’ont pas été effectuées de façon uniforme conformément à l’approche prévue et, dans 2 cas, des marchés ont été attribués à des soumissionnaires non conformes.

35. Afin de résoudre les problèmes soulevés, le BOA a formulé 3 recommandations. Ces recommandations sont fournies à l’Annexe A du présent rapport. Le BOA effectuera un examen de suivi dans 2 ans pour évaluer la mise en œuvre du plan d’action d’EDSC pour donner suite à ces recommandations.

VI. Réponse de l'organisation

36. Conformément à l’article 5 du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombudsman de l’approvisionnement a donné à EDSC l’occasion de commenter les recommandations proposées dans le cadre du présent examen et les raisons de celles-ci. EDSC a également eu la possibilité de commenter les conclusions de l’examen.

37. EDSC est d’accord avec les recommandations contenues dans le présent rapport et reconnaît l’importance de pratiques d’approvisionnement rigoureuses et bien documentées comme un facteur clé dans l’exécution de son mandat. EDSC traitera ces recommandations conformément au plan d’action fourni ci-dessous et s’engage à veiller à ce que ses pratiques d’approvisionnement soient saines et soutiennent les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

38. EDSC remercie le BOA et l’équipe d’examen de leur rigueur et du professionnalisme dont ils ont fait preuve pendant la période d’examen.

VII. Reconnaissance

39. Le BOA souhaite exprimer sa reconnaissance à la direction et au personnel d’EDSC pour l’aide et la coopération offertes aux examinateurs au cours de l’évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement 

Annexe A : État d’avancement des recommandations de l’examen

Date de modification : 

2020-11-20