Examen des pratiques d’approvisionnement du ministère des Pêches et des Océans

Examen des pratiques d’approvisionnement du ministère des Pêches et des Océans (PDF, 806Ko)

Février 2020

Sur cette page

• I. Contexte
• II. Objectif et portée
• III. Résultats
• IV. Simplification
• V. Conclusion
• VI. Réponse de l’organisation
• VII. Reconnaissance
• Annexe I
• Annexe II

I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a procédé à un examen des activités d’approvisionnement du ministère des Pêches et des Océans (MPO).

2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’évaluer leur équité, leur ouverture et leur transparence.

3. Cet examen se fonde sur les questions et les plaintes portées à l’attention du BOA par les intervenants, tant en général qu’en ce qui concerne les soumissions spécifiques de divers organismes fédéraux. À la lumière de ces informations, le BOA a déterminé les trois éléments d’approvisionnement les plus à risque : (1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; (2) le processus de demande de soumissions; et (3) l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés. Aux fins du présent examen, nous définissons ces activités de la façon suivante :

1. Critères d’évaluation et plans de sélection – l’élaboration de critères d’évaluation obligatoires et cotés par points, et le choix de la méthode de sélection pour déterminer l’offre retenue.
2. Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de demande de soumissions.
3. Évaluation des soumissions et attribution de marchés – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions aux évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.

4. Le MPO a été sélectionné pour l’examen comme l’un des vingt plus importants ministères/organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant aux activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA prévoit procéder à des examens similaires pour les autres ministères/organismes sur une période de cinq ans.

5. Le mandat du MPO est d’assurer la navigabilité et la sécurité des voies navigables du Canada, de protéger les écosystèmes aquatiques et de travailler avec les communautés côtières et autochtones pour permettre leur prospérité continue grâce aux poissons et aux fruits de mer. La Garde côtière canadienne fournit des services de communication et de trafic maritimes dans les voies navigables du Canada, assure le déglaçage, mène des recherches scientifiques et effectue des opérations de recherche et de sauvetage. Le MPO et la Garde côtière (ci-après dénommés collectivement « MPO ») sont présents dans plus de 400 endroits au Canada.

6. Selon le MPO, Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) gère l’approvisionnement de grande valeur du MPO; le MPO ne gère que les activités d’approvisionnement de moindre importance au sein de ses propres champs de compétences. Les centres d’approvisionnement de Fredericton et d’Ottawa gèrent les processus d’approvisionnement liés aux marchés à risque moyen et élevé du MPO. L’approvisionnement est également effectué partout au Canada dans plusieurs bureaux locaux, mais uniquement pour les marchés à faible risque. Selon les informations fournies par le MPO, ce dernier a octroyé 29 318 marchés (à l’exclusion des marchés gérés par SPAC et des marchés de travaux de construction) d’une valeur de 500,4 millions de dollars au cours de la période d’examen du BOA, du 1er juillet 2017 au 31 mars 2019.

II. Objectif et portée

7. Cet examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement du MPO relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des offres et à l’attribution des marchés, appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement du MPO étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.

8. Les trois secteurs d’intérêt (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments d’approvisionnement à plus haut risque précisés au paragraphe 3 ci-dessus :

• SI 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables;
• SI 2 : Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles durant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables;
• SI 3 : L’évaluation des offres et l’attribution des marchés étaient conformes à la demande de soumissions.

9. L’examen du BOA a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les marchés attribués par le MPO entre le 1er juillet 2017 et le 31 mars 2019. Le BOA a demandé 40 dossiers d’approvisionnement à des fins d’évaluation. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de travaux de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat ou les activités d’approvisionnement pour lesquelles le MPO n’était pas l’autorité contractante.

III. Résultats

10. Les pratiques d’approvisionnement du MPO relatives à l’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des offres, et à l’attribution de marchés ont été évaluées par rapport aux trois secteurs d’intérêt susmentionnés. Le BOA a formulé six recommandations pour résoudre les problèmes soulevés dans l’examen, qui sont résumées à l’annexe I du présent rapport. Au cours de la période d’examen du BOA, le MPO a entrepris une transformation des activités d’approvisionnement; cela a inclus l’examen de tous les processus d’approvisionnement, des capacités d’approvisionnement, des pratiques de tenue de dossiers et des contrôles internes. La mise en œuvre de ces changements a commencé au cours du dernier trimestre de 2018 à 2019. Les recommandations du BOA sont basées sur les informations et la documentation fournies par le MPO au BOA au cours de l’examen.

Dix dossiers insuffisants et non applicables

11. La demande initiale de documents associée à 40 dossiers d’approvisionnement par le BOA a été faite à la fin mai, mais ce n’est qu’au début octobre que le BOA et le MPO ont conclu les démarches pour ce qui est de la documentation disponible pour chaque dossier à revoir. Dans six cas, le BOA n’a pas pu effectuer son examen pour les raisons qui suivent :

1. Pour trois dossiers, le MPO n’a pas pu retrouver les documents relatifs à l’attribution du marché – c’est-à-dire qu’il manquait dans le dossier les documents de demande de soumissions (deux dossiers), les propositions (deux dossiers) ou les évaluations (tous les trois).
2. Un dossier était constitué de courriels et de pièces jointes imprimés, mais le dossier n’a pas pu être reconstitué par le BOA, car il était impossible de déterminer clairement quelle pièce jointe allait avec quel courriel.
3. Pour les deux derniers dossiers, le MPO a indiqué qu’il avait trouvé la documentation nécessaire. Cependant, il était trop tard dans le calendrier pour permettre au BOA de procéder à l’examen dans les délais prévus par la loi.

12. Il y avait également quatre autres dossiers qui avaient été initialement déterminés par le MPO comme ayant été attribués par soumission concurrentielle, mais il a finalement été déterminé que deux d’entre eux étaient des modifications de marchés existants alors que les deux autres étaient en fait dirigés vers un entrepreneur particulier; ainsi, des processus complets d’approvisionnement n’avaient pas été exécutés. Ce n’est qu’en septembre et début octobre 2019 que le MPO a fourni les informations nécessaires au BOA pour lui permettre de déterminer que les marchés prescrits n’étaient pas, en fait, concurrentiels. Il était alors trop tard pour les remplacer par des dossiers appropriés. Étant donné que l’attribution des deux marchés modifiés a eu lieu en dehors de la période d’examen du BOA, ce dernier ne les a pas pris en considération pour les secteurs d’intérêt susmentionnés. Les dix dossiers sont décrits plus en détail à l’annexe II du présent rapport.

Trente dossiers examinés

13. Sur les 30 dossiers restants :

1. Quinze ont été attribués par le MPO dans le cadre des méthodes d’approvisionnement en services professionnels de SPAC.
2. Sept ont été attribués par le MPO dans le cadre de ses propres processus d’approvisionnement concurrentiels.
3. Six étaient des commandes subséquentes à des offres à commandes.
4. Deux étaient des autorisations de tâches sur des marchés existants.

14. Dans les 22 cas où le MPO utilisait les méthodes d’approvisionnement de SPAC ou octroyait le marché dans le cadre de ses propres processus d’approvisionnement concurrentiels, le MPO a mené un processus d’approvisionnement complet, comprenant : la création des demandes de propositions; l’appel d’offres; la réalisation des évaluations ainsi que l’attribution et la gestion des marchés qui en résultent.

15. Lorsque le MPO fait une demande (commande subséquente) sur l’offre d’un fournisseur de fournir sur demande des fournitures et des services selon des prix ou une base de tarification préétablis et conformément à des modalités définies pour une durée précisée, on parle alors d’une commande subséquente sur une offre à commandes. Les offres à commandes sont mises en place par SPAC ou par le MPO de son propre chef. Le marché intervient lorsque la commande subséquente est passée et que le MPO commande les biens/services. Dans cinq des six cas, le MPO a commandé directement auprès du fournisseur de son choix. Dans le dernier cas, la structure de l’offre à commandes a permis au MPO d’obtenir les biens des façons suivantes : (1) acheter des biens au prix le plus bas entre au moins deux des trois détenteurs d’une offre à commandes; ou (2) s’adresser à un détenteur d’offre à commandes privilégié pour d’autres raisons de gestion du matériel – compatibilité avec les stocks existants, date de livraison, etc.

16. L’autorisation de tâche (AT) est un outil administratif structuré grâce auquel le MPO peut autoriser un entrepreneur à effectuer les travaux « selon la demande », conformément aux modalités du marché. Les AT ne sont pas des marchés individuels. Le MPO a généralement déterminé son besoin sous la forme d’un mini énoncé de travail/demande de devis, auquel l’entreprise a répondu en proposant une ou plusieurs ressources. Ces ressources ont été évaluées à l’aide d’une grille prédéfinie afin de s’assurer qu’elles étaient qualifiées en matière d’expérience et de formation. Une fois qualifiée, l’AT a été approuvée et signée, et le travail a commencé.

Secteur d’intérêt 1 : Établir si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.

17. Pour ce SI, le BOA a examiné tous les dossiers sauf les 6 dossiers de commandes subséquentes. Les commandes subséquentes ne sont généralement pas assorties de critères d’évaluation ou d’une méthode de sélection, c’est-à-dire que vous achetez des biens et des services prédéfinis de fournisseurs présélectionnés, c’est pourquoi ces six dossiers n’ont pas été examinés pour ce SI. Les 24 autres dossiers ont été examinés pour déterminer si les critères d’évaluation et la méthode de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils n’étaient pas trop restrictifs et s’ils étaient conformes aux exigences opérationnelles. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères. Les résultats de cette évaluation sont décrits ci-dessous. Le BOA a trouvé des problèmes dans 12 de ces 24 dossiers.

Les critères d’évaluation étaient parfois inutilement restrictifs et ont pu empêcher l’égalité en matière de concurrence

18. La PMCT stipule ceci : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d'évaluation et l'importance accordée à chacun. ... Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection ».

19. Pour ce qui est de l’approvisionnement du gouvernement fédéral, les critères d’évaluation sont de deux types – obligatoires et cotés. Les critères obligatoires déterminent les exigences minimales qui sont essentielles à la bonne exécution des travaux et qui doivent être respectées, sans quoi l’offre sera rejetée. Les critères cotés permettent d’attribuer des notes sur une échelle, de sorte que les mérites relatifs de chaque offre peuvent être utilisés pour distinguer une offre d’une autre. Les soumissionnaires doivent être informés des points minimums requis pour poursuivre le processus d’évaluation afin qu’ils puissent structurer leurs propositions en conséquence.

20. La méthodologie de sélection explique comment les résultats de l’évaluation par l’État des critères obligatoires/cotés et du prix seront utilisés pour déterminer le soumissionnaire gagnant. Dans un processus typique : (1) le soumissionnaire doit satisfaire à tous les critères obligatoires; ensuite (2), le soumissionnaire doit obtenir une cote supérieure à la cote minimale indiquée pour les critères cotés; ensuite (3), le prix proposé par le soumissionnaire sera pris en compte pour déterminer le soumissionnaire gagnant. Le fait de ne pas satisfaire à un critère obligatoire ou de ne pas obtenir le nombre minimum de points requis pour les critères cotés signifie que l’offre n’est pas recevable; la partie financière de l’offre n’est pas prise en considération.

21. En ce qui concerne les critères d’évaluation, le BOA a constaté des problèmes avec : (1) les critères favorisant un soumissionnaire par rapport aux autres, normalement un titulaire; ou (2) les critères obligatoires/évalués n’ont pas pu être correctement évalués.

22. Dans deux cas, les critères ont favorisé un soumissionnaire :

1. Dans un cas, l’appel d’offres nécessitait à l’origine une ressource ayant une autorisation de sécurité de niveau « Secret ». En apprenant que le fournisseur en place ne pouvait pas fournir une ressource avec le niveau d’autorisation de sécurité requis, le niveau de sécurité a été abaissé à une « cote de Fiabilité ». En l’absence de documents suggérant que d’autres facteurs ont conduit à l’abaissement du niveau d’autorisation, il semble probable que le changement ait été apporté pour tenir compte des attributs spécifiques du titulaire, ce qui démontre un parti pris en faveur d’un soumissionnaire privilégié.
2. Dans un autre cas, le MPO a reçu un devis du fournisseur gagnant éventuel avant que la demande de soumissions soit publiée. Selon le MPO, l’autorité technique avait initialement voulu attribuer le marché à ce fournisseur, mais l’autorité contractante a déterminé qu’il devait être mis en concurrence. Le fait d’avoir le devis du fournisseur gagnant en sa possession avant même de publier l’appel d’offres suggère un parti pris en faveur d’un fournisseur particulier, et ne répond pas au critère de l’examen public ou à l’exigence d’offrir à toutes les entreprises une chance égale de concourir.

23. Dans six cas, le libellé des critères dans la demande de soumissions n’était pas clair. Des critères d’évaluation peu clairs peuvent amener les soumissionnaires à soumettre des propositions non conformes ou non optimales parce que les exigences ne sont pas bien comprises.

1. Dans quatre cas, un critère obligatoire exigeait que la ressource proposée parle couramment, soit l’anglais, soit le français ou les deux, à l’écrit, à l’oral et en compréhension. À moins que le soumissionnaire ne soumette le résultat de tests de niveaux de langue certifiés d’une ressource, par exemple si la ressource a passé un test standardisé comme le Test of English as a Foreign Language®, il n’y a aucune possibilité qu’une offre écrite puisse démontrer quelles langues une ressource peut parler ou lire.
2. Dans deux cas, un critère coté dans la demande de soumissions indiquait qu’il s’agissait de points « de bonification », ce qui était trompeur, car, en réalité, il s’agissait d’un critère coté régulié. Dans l’un des cas, le nombre maximum de points qu’un soumissionnaire pouvait obtenir était de 40 points. S’il s’agissait vraiment de points « de bonification », un soumissionnaire pourrait ignorer ce critère et obtenir tout de même 40 points. Toutefois, dans ce cas, si un soumissionnaire ne répondait pas à ce critère, il n’aurait pu obtenir que 30 points sur 40. Pour l’autre cas, il y avait 10 points « de bonification », mais, s’il n’avait pas été pris en compte, un soumissionnaire n’aurait pu obtenir que 60 points sur 70.

24. Dans trois cas, les critères obligatoires et les critères cotés n’allaient pas de pair ou ont été mélangés, par exemple des critères cotés qui, en raison de leur langue, étaient en fait des critères obligatoires :

1. Dans un dossier, un critère obligatoire exigeait que le soumissionnaire fournisse un curriculum vitæ indiquant son expérience professionnelle et « … d’autres détails pertinents » non définis. En ne précisant pas ces détails, les soumissionnaires ne sauraient pas quoi inclure et les évaluateurs n’ont pas de mécanisme pour accepter ou refuser le soumissionnaire. Cette même soumission comportait également un critère coté stipulant que les soumissionnaires « … doivent posséder un diplôme en conception graphique… et au moins deux ans d’expérience pertinente ». Bien que les points aient été attribués selon une échelle mobile en fonction de l’expérience, l’exigence d’un diplôme aurait dû figurer dans la section des critères obligatoires.
2. Un autre dossier comprenait également des critères obligatoires qui offraient trop de souplesse aux soumissionnaires, ce qui rendait difficile la détermination de la conformité. Un critère exigeait que l’offre montre comment le soumissionnaire allait faire le travail et que « [t]ous les points des sections portant sur l’étendue du travail, les tâches et les produits livrables doivent être abordés ». Sans déterminer les « points » qui doivent être abordés dans les six pages et plus englobant l’étendue du travail, les tâches et les produits livrables, un soumissionnaire ne saurait pas quoi inclure dans son offre. Les critères cotés de la demande de soumissions ont également déterminé deux logiciels spécifiques qui devaient être utilisés, ce qui signifie qu’ils étaient obligatoires.
3. Dans le troisième dossier, le critère exigeait une expérience « minimale » de trois saisons de pêche au hareng, mais des points ont également été attribués pour une expérience de deux ans ou moins. Cela pourrait mener à une situation où une proposition sous-qualifiée (c’est-à-dire une personne ayant moins d’expérience que le minimum de trois ans) pourrait passer cette étape du processus d’évaluation.

La clarté du langage utilisé pour communiquer les méthodes de sélection doit être améliorée afin que tous les participants comprennent comment les offres doivent être évaluées

25. Pour ce qui est de la méthode de sélection, le BOA a constaté que le MPO informait souvent de manière appropriée les soumissionnaires quant à la manière dont le marché serait attribué. Les soumissionnaires qui ont satisfait aux obligations et qui ont dépassé le seuil minimum de points de critères cotés sont passés à l’étape suivante, alors que les points techniques cotés et le prix ont été combinés pour déterminer le soumissionnaire ayant la cote la plus élevée selon la méthode de sélection indiquée.

26. Toutefois, dans trois cas, il y a eu des écarts dans la demande de soumissions concernant le nombre de points nécessaires pour passer à l’étape de l’évaluation financière. Dans un cas, la méthode de sélection et la grille des critères cotés avaient un écart de 10 % – la méthode de sélection indiquait qu’un soumissionnaire devait obtenir 70 % des points disponibles (420/500) alors que la grille de notation des critères cotés indiquait que seulement 60 % des points étaient nécessaires (360/500). Dans un autre cas, la grille des critères cotés indiquait que le soumissionnaire avait besoin de 21 points, mais la méthode de sélection aurait permis à un soumissionnaire qui n’avait obtenu qu’un seul point de passer à l’étape suivante. Dans le troisième cas, la section des critères cotés indiquait qu’une note de passage était fixée (sur 35 points), mais il semblerait que la méthode de sélection ait permis de prendre en compte une soumission qui n’a obtenu qu’un point. De tels écarts font qu’il est difficile pour les soumissionnaires de savoir comment formuler leur offre et pour les évaluateurs de comprendre les motifs pour lesquels le marché sera attribué. De plus, ces écarts ne permettent pas de répondre à l’exigence de « transparence dans le processus d’appel d’offres » conformément à l’article 40.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Secteur d’intérêt 2 : Établir si les demandes de soumissions et les pratiques organisationnelles dans le cadre de la période d’appel d’offres étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.

La conduite du ministère dans le cadre de la période de soumissions n’a pas toujours encouragé une participation maximale des soumissionnaires

27. Pour ce SI, les documents d’appel d’offres (à l’exclusion des critères d’évaluation et des plans de sélection) ont été évalués afin de déterminer s’ils contenaient, entre autres, une description claire des exigences et des consignes nécessaires à suivre pour préparer une offre conforme. L’évaluation des pratiques organisationnelles comprenait l’examen de facteurs à savoir si l’appel d’offres était ouvert au nombre approprié de soumissionnaires et pour la durée requise et si les communications avec ces derniers appuyaient la préparation de soumissions recevables. Le BOA a examiné les 30 dossiers et a trouvé des problèmes dans 9 d’entre eux.

28. La PMCT stipule ceci : « … la méthode d’acquisition utilisée pour tel ou tel marché doit, dans la mesure du possible, donner à toutes les entreprises compétentes une chance égale de soumissionner les travaux de l’État. » Le paragraphe 509(7) de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) stipule aussi ceci : « Une entité contractante met à la disposition des fournisseurs la documentation relative à l’appel d’offres qui contient tous les renseignements nécessaires pour qu’ils puissent préparer et présenter des soumissions valables ».^{Note de bas de page A}

29. Lorsque les demandes de soumissions sont menées selon les méthodes d’approvisionnement de SPAC, la période d’appel d’offres et le nombre minimum de soumissionnaires présélectionnés à inviter sont précisés, généralement en fonction de la valeur du marché prévu :

30. Dans les cas où le MPO a dirigé l’approvisionnement sans utiliser une des méthodes de SPAC, il a soit affiché l’appel d’offres sur le Service électronique d’appel d’offres du gouvernement (www.achatsetventes.gc.ca) pendant le nombre de jours requis, soit mené un processus concurrentiel traditionnel en contactant un minimum de trois soumissionnaires et en leur donnant le temps de présenter leur offre.

31. Les appels d’offres effectuées suivant les méthodes d’approvisionnement de SPAC utilisent des modèles de demandes qui découlent de consultations entre l’industrie et le gouvernement et qui établissent des règles pour alléger le fardeau administratif lié à l’attribution de marchés de services répétitifs. Pour les appels d’offres que le MPO a affichés sur www.achatsetventes.gc.ca en suivant ses processus, les documents et les processus étaient semblables aux processus habituels de SPAC.

32. Pour les 24 dossiers examinés pour lesquels le MPO a soit utilisé les méthodes d’approvisionnement de SPAC, soit mené son propre processus concurrentiel, soit émis des AT dans le cadre d’un marché, le BOA a constaté cinq problèmes concernant des événements ayant lieu pendant la période de demande de soumissions. Dans ces cas, le MPO semble avoir soit limité délibérément le bassin de soumissionnaires, soit créé des circonstances permettant à un soumissionnaire en particulier d’avoir un meilleur accès à la demande de soumissions :

1. Dans un cas, selon les courriels échangés entre les autorités techniques et les autorités contractantes, le MPO a modifié l’exigence de respecter les limites dans le cadre de la méthode d’approvisionnement de ProServices et d’avoir une valeur inférieure au seuil des Services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS). Dans le cadre de ProServices, seuls deux soumissionnaires sont requis. Dans le cadre des SPTS, 15 soumissionnaires sont invités et le processus est assujetti à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Il est à noter que les paragraphes 1001(4) et 1002(4) de l’ALÉNA stipulent tous deux que vous ne pouvez pas structurer un projet d’achat dans le but de vous soustraire aux obligations.
2. Dans un autre cas décrit précédemment dans le SI 1, le MPO avait une exigence pour laquelle le fournisseur devait fournir une ressource ayant une autorisation de sécurité de niveau « Secret ». Le MPO a réduit l’exigence de sécurité au profit du participant. Ce même dossier ne contenait pas non plus de renseignements permettant de confirmer si un deuxième soumissionnaire était même invité à participer au processus, alors que c’était une exigence de ProServices.
3. Dans deux cas, le MPO a invité le fournisseur retenu à soumissionner, et a également invité ce même fournisseur à soumissionner dans le cadre d’une coentreprise avec une autre firme. Dans les deux cas, l’appel d’offres a été limité à un nombre déterminé de soumissionnaires préqualifiés, de sorte que le fait d’inviter le même soumissionnaire à plusieurs titres a effectivement réduit le bassin de soumissionnaires.
4. Dans un cas, le MPO avait un devis du fournisseur retenu en date du 12 février 2018, mais les autres soumissionnaires n’ont pas été officiellement informés du besoin avant l’affichage de la demande de proposition le 20 mars 2018. Il s’agit du dossier mentionné ci-dessus où le BOA a observé que l’autorité contractante contestait la demande de l’autorité technique d’attribuer le marché.

33. Dans 23 des 24 dossiers, le MPO a correctement suivi les règles applicables et toutes les demandes de soumissions ont été affichées pendant au moins la durée minimale requise et, dans un seul autre cas, il ne manquait que quelques heures pour atteindre la durée minimale requise. Pendant la période de demandes de soumissions, le MPO a également géré correctement les communications avec les soumissionnaires. On a répondu aux questions et les réponses ont été transmises à tous les soumissionnaires.

34. Cependant, dans trois cas, le BOA considère que les renseignements fournis aux soumissionnaires n’ont pas été utiles pour soumettre des propositions recevables :

1. Dans un cas, un critère obligatoire a été énoncé : « Si le cours est supervisé par plus d’un formateur, les formateurs adjoints proposés doivent être titulaires d’un diplôme… » [c’est nous qui soulignons]. Selon les notes d’évaluation, un soumissionnaire a été rejeté pour n’avoir proposé qu’un seul formateur parce que Transports Canada, « le responsable » du cours, « … exige que le nombre de participants à un cours ne dépasse pas 12 par formateur pour toute démonstration pratique et 24 pour les cours magistraux… notre exigence est de 36 participants ». La raison pour laquelle le MPO a inclus le mot « si » n’est pas claire, ce qui laisse sous-entendre qu’un seul instructeur pourrait suffire.
2. Dans un autre cas, un soumissionnaire a demandé s’il y avait déjà un titulaire, ce à quoi le MPO a répondu que non. En fait, une ressource contractuelle avait effectué le travail au MPO pendant les six mois précédant la demande de soumissions. Il n’est pas clair pourquoi le MPO n’a pas indiqué qu’il y avait un titulaire. Ce renseignement erroné peut avoir un impact sur la décision d’un soumissionnaire de présenter ou non une offre.
3. Dans le troisième cas, les soumissionnaires ont demandé au MPO de clarifier deux critères cotés, ce qui a été fait par le biais d’une modification. Toutefois, la réponse concernant l’un des critères n’était pas suffisamment explicite, puisqu’il n’était toujours pas clair comment il était possible d’obtenir le maximum de points.

Le personnel du MPO n’a pas respecté les protocoles d’offres à commandes appropriés lorsqu’il a émis trois des six commandes subséquentes

35. Six des dossiers de l’échantillon du BOA étaient des commandes subséquentes à des offres à commandes. Ils ont été pris en compte dans le cadre de ce SI car, pour la plupart, il n’existe pas de critères d’évaluation ou de méthode de sélection (comme cela a été examiné dans le cadre du SI 1), et il n’y a pas d’évaluations (comme cela a été examiné dans le cadre du SI 3).

36. Dans deux cas, les offres à commandes exigeaient que le MPO fasse plus que commander les biens et services. Dans un cas, la valeur du besoin (99 000 dollars) a obligé le MPO à choisir un fournisseur en fonction de celui des trois titulaires d’offre à commandes dont le prix était le plus bas pour les biens requis. Sinon, l’offre à commandes était établie de telle sorte que la limite des commandes subséquentes était de 40 000 dollars, si le MPO voulait s’adresser à un seul fournisseur sur la base d’une autre justification – par exemple, la compatibilité avec les stocks existants, les exigences en matière de date de livraison, etc. Le dossier ne contient aucun renseignement indiquant que le MPO a contacté un fournisseur autre que l’entreprise ayant émis la commande subséquente. Dans le second cas, le travail était censé être réparti de manière proportionnelle entre plusieurs titulaires d’offres à commandes. Le dossier indiquait qu’une question s’était posée à savoir si la commande subséquente serait comprise dans la partie du titulaire de l’offre à commandes privilégiée. Le dossier ne confirmait pas si le titulaire de l’offre à commandes finalement attribuée était en droit de la recevoir. Le MPO a par la suite indiqué que le total des commandes subséquentes a été partagé entre cinq titulaires d’offres selon un mode de rotation, mais il n’a pas confirmé que la rotation répondait aux exigences proportionnelles.

37. Dans un autre cas, le MPO a obtenu deux devis, mais le devis du fournisseur auquel la commande subséquente a été attribuée ne figurait pas dans le dossier lorsqu’il a été examiné par le BOA. Cependant, il y avait dans le dossier un devis moins cher d’un deuxième soumissionnaire. Le MPO affirme que ce deuxième soumissionnaire ne figurait pas sur la liste des détenteurs d’une offre à commandes pour ces produits, au moment où la commande subséquente a été passée, et qu’il était requis de faire appel à un de ces détenteurs.^{Note de bas de page B} Le MPO n’a pas expliqué pourquoi il avait demandé un devis à un soumissionnaire non admissible. Le MPO a indiqué qu’il aurait fallu demander une exemption pour ne pas utiliser le devis (plus coûteux) du titulaire de l’offre à commandes. Le dossier ne comprend aucun document indiquant si une telle exemption a été envisagée pour le devis de 30 000 dollars moins coûteux. Le dossier comprend un courriel de SPAC indiquant que le devis le plus coûteux était acceptable.

38. La section 12.3.1 de la PMCT stipule que « … les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes… ». Le BOA a noté que dans trois des six dossiers d’offres à commandes, ce n’est qu’après avoir communiqué ses conclusions au MPO que ce dernier a pu expliquer pourquoi il manquait les signatures dans deux commandes subséquentes. Il a été aussi en mesure d’indiquer que l’aspect rotationnel de l’autre commande subséquente avait été suivi. Le défi auquel le MPO et d’autres ministères sont confrontés est de s’assurer que tous les documents d’approvisionnement, qu’ils soient en version papier ou électronique, sont accessibles et disponibles.

Le personnel du centre d’approvisionnement doit redoubler d’efforts pour permettre à tous les soumissionnaires admissibles d’accéder aux possibilités d’approvisionnement

39. Dans l’ensemble, sur les 30 dossiers examinés par le BOA, il y a eu six cas où le MPO semble avoir manipulé le nombre de soumissionnaires invités à soumissionner, et trois cas pour lesquels il n’a pas fourni les informations appropriées aux soumissionnaires.

40. Dans sept de ces neuf cas, c’est-à-dire tous sauf les commandes subséquentes, les centres d’approvisionnement de Fredericton et d’Ottawa géraient les dossiers. Les centres d’approvisionnement, en tant que spécialistes ministériels des marchés publics, doivent être conscients de l’exigence selon laquelle toutes les entreprises qualifiées doivent avoir une chance égale d’accéder aux marchés publics, et ils ne doivent pas essayer de réduire l’accès aux exigences.

Secteur d’intérêt 3 : Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient conformes à ce qui était indiqué dans la demande de soumissions.

41. Sur les 24 processus de soumission à la concurrence examinés, c’est-à-dire sans compter les commandes subséquentes, deux ont été attribués sur la base de l’offre la moins chère qui répondait aux exigences obligatoires, et les 22 autres comprenaient une évaluation technique cotée. Ces 22 dossiers ont été examinés afin de déterminer si un processus avait été établi, assorti de directives à l’intention des évaluateurs, pour garantir : l’évaluation cohérente des offres; que l’évaluation des offres avait été effectuée conformément à l’approche prévue; et que les dossiers étaient correctement documentés. Le BOA a trouvé des problèmes dans quatre des 22 dossiers.

L’évaluation des offres a parfois été remise en question parce que le personnel du MPO n’a pas déclaré un conflit possible ou parce qu’il n’a pas suivi les directives d’évaluation

42. La PMCT précise que les marchés doivent être attribués sur la base des critères d’évaluation prédéfinis et non modifiés figurant dans la soumission. L’Article 515(5) de l’ALEC stipule ce qui suit :

… l’entité contractante adjuge le marché au fournisseur…, uniquement sur la base des critères d’évaluation spécifiés dans les avis d’appel d’offres et la documentation relative à l’appel d’offres, a présenté :
a) soit la soumission la plus avantageuse;
b) soit, si le prix est le seul critère, le prix le plus bas.

43. Dans le cas des 24 procédures de soumission à la concurrence du MPO, il n’y a eu qu’un seul cas où le dossier ne contenait pas de preuve que l’autorité contractante avait fourni aux évaluateurs un ensemble de formulaires pour s’assurer que les offres avaient été évaluées correctement, de manière impartiale et cohérente par tous les évaluateurs. Dans ce cas, il semble qu’un responsable de projet ait effectué la procédure d’approvisionnement et qu’il n’y ait pas eu de formulaires ou d’indications dans le dossier.

44. Dans l’ensemble, les formulaires nécessaires étaient généralement regroupés par l’autorité contractante du MPO et envoyés à l’équipe d’évaluation technique une fois la période de soumission terminée. Une fois signée par l’équipe d’évaluation, l’évaluation des offres a commencé. Les directives contenaient normalement trois aspects :

1. Un formulaire de non-divulgation/confidentialité à signer par les évaluateurs, dans lequel ils déclarent ne pas divulguer ou discuter des informations contenues dans les offres avec quiconque ne faisant pas partie de l’équipe d’évaluation.
2. Les directives aux membres de l’équipe d’évaluation sur le traitement des offres, y compris les formulaires d’évaluation vierges – généralement deux séries – une pour chaque évaluateur individuel et une pour le rapport de consensus final – et les directives sur la façon de remplir ces formulaires.
3. Des dispositions relatives aux conflits d’intérêts, intégrées dans les directives aux membres de l’équipe d’évaluation sur le traitement des offres qui, lorsqu’elles sont signées par les évaluateurs, confirment qu’aucun des évaluateurs n’est en situation de conflit d’intérêts.

45. Dans 11 cas, le BOA a observé que le MPO était allé plus loin pour démontrer que non seulement les évaluateurs n’étaient pas en position de conflit vis-à-vis des soumissionnaires, mais qu’ils étaient également libres de tout conflit ou pression internes. Dans ces cas, la clause suivante a été insérée en haut de la première page des directives aux membres de l’équipe d’évaluation sur le formulaire de traitement des offres :

« L’évaluation doit être menée par une équipe d’au moins trois (3) personnes dont au moins une n’est pas en relation hiérarchique directe avec le responsable du projet… » [c’est nous qui soulignons]

46. Les lignes directrices du MPO en matière de conflits stipulent que :

Les personnes doivent déclarer tout conflit d’intérêts réel ou perçu avant d’entreprendre l’évaluation des soumissions. Les membres potentiels de l’équipe sont censés appliquer les normes les plus élevées lorsqu’ils examinent s’il existe un conflit d’intérêts potentiel

47. Dans trois cas, les dossiers ne contenaient pas de formulaires de conflit d’intérêts signés. Comme il a été indiqué ci-dessus, dans un cas, il semble que l’autorité de projet ait mené l’ensemble du processus de soumission et qu’il n’ait pas été au courant de l’existence de ces formulaires. Dans un autre cas, il n’y avait pas de formulaires de conflit d’intérêts dans le dossier malgré la possibilité réelle d’un conflit. Il s’agissait d’un besoin de SAT pour une ressource en matière de politique d’approvisionnement, et les évaluateurs étaient des agents du centre d’approvisionnement d’Ottawa. La ressource proposée par le soumissionnaire retenu avait passé les 16 mois précédents à travailler dans le centre d’approvisionnement d’Ottawa en tant qu’agent d’approvisionnement. Dans le troisième cas, seul un des trois évaluateurs a signé les formulaires de conflit d’intérêts. Cependant, cet évaluateur connaissait assez bien la ressource proposée par le soumissionnaire retenu et supervisait le travail de cette ressource depuis 1996. Selon le curriculum vitæ de la ressource, cet évaluateur était la personne-ressource pour 14 des 25 projets figurant dans son curriculum vitæ, y compris le projet sur lequel il avait travaillé pendant l’année précédant la soumission.

48. Dans les deux derniers cas, lorsque les soumissionnaires retenus et les évaluateurs étaient d’anciens collègues ou avaient des relations de travail de longue date, les évaluateurs auraient dû déclarer tout conflit d’intérêts réel ou perçu avant de commencer l’évaluation des offres. Le fait de ne pas déclarer ces conflits ne respecte pas la PMCT qui prévoit que les marchés publics doivent être organisés de façon à résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité.

49. Le BOA a trouvé deux cas pour lesquels les évaluateurs du MPO n’ont pas suivi le processus ou documenté correctement leurs résultats d’évaluation. Dans un cas, le processus d’évaluation de l’AT prescrit n’a pas été suivi. Après que le fournisseur a soumis sa proposition, l’autorité technique a mené une entrevue avec la ressource proposée avant d’évaluer la proposition du fournisseur, ce qui n’est pas prévu par le processus d’AT décrit dans le marché. À la suite de l’entrevue, le responsable technique a informé l’autorité contractante qu’il [traduction] « était prêt » à embaucher la ressource, et a demandé si l’évaluation devait ensuite être faite. Cela a effectivement permis de préjuger des résultats de l’évaluation des offres. En outre, le curriculum vitæ de la ressource proposée ne répondait pas aux exigences administratives de la procédure d’AT prescrite et n’aurait pas dû être accepté.

50. L’autre dossier pour lequel le BOA n’a pas pu confirmer que le processus d’évaluation avait été correctement suivi était celui dans lequel un des évaluateurs supervisait le travail de la ressource depuis 1996; la documentation du dossier fourni au BOA était incomplète. Le dossier ne contenait aucune ébauche de documentation ni aucun des échanges normaux entre le personnel contractuel et technique lors de la discussion ou de la rédaction de la demande de soumission. Ni les évaluations individuelles de la proposition gagnante ni aucune évaluation de la deuxième offre, moins chère, n’étaient au dossier. En ce qui concerne l’évaluation, le BOA n’a pu examiner que la notation consensuelle de la seule offre, qui indiquait simplement des crochets pour les critères obligatoires, vraisemblablement pour indiquer que la soumission les avait satisfaits, et les notes globales, par exemple « 20/20 », « 30/30 », pour chacun des six critères cotés, sans aucune explication sur la manière dont ces cotes avaient été obtenues. Étant donné le manque d’informations dans le dossier, la raison pour laquelle le marché avait été attribué au soumissionnaire le plus cher n’était pas claire.

51. Dans l’ensemble, à l’exception des deux dossiers susmentionnés, les évaluateurs du MPO ont correctement documenté leurs résultats d’évaluation.

IV. Simplification

52. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus d’approvisionnement est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement du MPO, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux des marchés publics, et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement.

Normalisation des documents/processus d’approvisionnement afin de rationaliser les processus d’approvisionnement

53. Le MPO utilise systématiquement les documents et les processus « standard » de demandes de soumissions du gouvernement fédéral. En agissant ainsi, le MPO allège la charge des soumissionnaires, qui n’ont pas besoin d’apprendre des procédures de soumission/règles spécifiques au MPO ou d’instituer un protocole spécialisé lorsqu’ils présentent des soumissions au MPO. Les 30 dossiers examinés utilisaient des documents uniformisés dans certaines mesures :

1. Les 15 dossiers de méthodes d’approvisionnement utilisaient les documents d’appel d’offres de SPAC.
2. En ce qui a trait aux sept dossiers pour lesquels le MPO a octroyé le marché seul, un processus d’appel d’offres standard a été suivi et on a utilisé des documents similaires à ceux employés par SPAC lorsqu’il effectue des achats pour tous les ministères.
3. Pour les six dossiers de commande subséquente, on a utilisé le formulaire standard de commande subséquente à une offre à commandes de SPAC.
4. Pour les deux AT, on a également utilisé des formulaires standard.

54. En interne, comme il a été mentionné ci-dessus, le MPO utilise systématiquement un ensemble de documents d’évaluation – le guide d’évaluation, la déclaration de conflit d’intérêts (y compris l’étape supplémentaire voulant résoudre les situations de conflit interne) et le formulaire de non-divulgation. Une telle approche normalisée garantit que toutes les évaluations sont menées de manière similaire et que le personnel du MPO n’a pas à réapprendre le processus chaque fois qu’il participe à un achat. Idéalement, cela devrait accélérer les évaluations et permettre un traitement plus équitable pour les soumissionnaires, car toutes les évaluations du MPO aboutiront à des attributions de marchés cohérentes et justifiables.

V. Conclusion

55. Les pratiques d’approvisionnement du MPO relatives aux plans d’évaluation et de sélection, aux appels d’offres, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la PMCT et des lignes directrices ministérielles, et si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

Documentation

56. Le MPO n’a pas été en mesure de produire en temps utile la documentation relative à la manière dont six des 40 marchés ont été attribués. Il y avait 24 dossiers provenant des deux centres d’approvisionnement, que le personnel du BOA a pu examiner sur place, à Ottawa et à Fredericton. Cependant, même si le fait de reconnaître que la présence du MPO dans tout le Canada exige une approche décentralisée de ses besoins en matière d’approvisionnement, il est préoccupant de constater que plus de 37 % des dossiers décentralisés (six des 16 dossiers restants) n’ont pu être examinés faute de documentation. Le manque de documentation signifie que le MPO n’est pas en mesure de réfuter les contestations des soumissionnaires et des examinateurs/auditeurs quant à la manière dont ses approvisionnements ont respecté ses obligations d’équité, d’ouverture et de transparence.

Dans l’ensemble, le BOA a noté des problèmes dans 18 des 30 dossiers examinés, dont 7 qui touchaient deux secteurs d’intérêt

57. En ce qui concerne le SI 1, pour lequel on a examiné les critères d’évaluation et plans de sélection, le BOA a relevé des problèmes dans 12 des 24 dossiers d’approvisionnement. Dans deux cas, à savoir l’abaissement de l’exigence de sécurité et l’obtention d’un devis d’un fournisseur avant la publication de l’appel d’offres, un soumissionnaire a été favorisé par rapport aux autres. Dans les autres cas, ce sont les critères eux-mêmes, ou la méthode de sélection, qui n’étaient pas clairs ou qui présentaient des écarts. De tels problèmes peuvent conduire à des offres incorrectes et à des évaluations inadéquates, ce qui a un impact sur l’équité du processus d’approvisionnement.

58. En ce qui concerne le SI 2, pour lequel on a examiné les documents de demande de soumissions et la conduite du MPO pendant le processus de demande de soumissions, le BOA a cerné des problèmes dans 9 des 30 dossiers d’approvisionnement, y compris le cas où le MPO a intentionnellement modifié l’exigence afin de rester dans le cadre de la méthode d’approvisionnement ProServices et en dessous du seuil des SPTS. Dans six cas, le MPO a favorisé un soumissionnaire par rapport à d’autres ou a trouvé des moyens de limiter le nombre de soumissionnaires, ce qui a influé sur la transparence de ces approvisionnements. Dans quatre autres cas (un où la rotation/proportion n’était pas claire et trois où le MPO n’a pas fourni des informations correctes pendant le processus de consultation), la transparence et l’équité des processus ont été touchées négativement par les mesures du MPO.

59. Quant au SI 3, pour lequel on a examiné l’évaluation des soumissions et l’attribution de marchés, le BOA a constaté des problèmes dans 4 des 24 dossiers d’approvisionnement. Dans l’ensemble, le MPO a plus qu’adéquatement informé ses évaluateurs sur la manière de mener ces processus. Le MPO a également cherché à s’assurer que les éventuels conflits internes sont atténués en exigeant que l’un des évaluateurs ne relève pas de l’autorité du projet. Ceci est important car cette étape de l’approvisionnement est celle qui risque le plus d’influencer l’ensemble du processus concurrentiel, vu son importance pour l’attribution effective du marché au bon soumissionnaire de manière équitable, ouverte et transparente. Les deux cas où les évaluateurs semblaient être en position de conflit étaient préoccupants, en particulier celui où l’évaluation de l’offre la moins chère et les évaluations individuelles du soumissionnaire retenu étaient manquantes.

60. Afin de résoudre les problèmes soulevés, le BOA a formulé 6 recommandations. Ces recommandations sont présentées à l’annexe I du présent rapport.

VI. Réponse de l’organisation

61. Le MPO a connu une importante transformation de ses activités d’approvisionnement. Cet effort a touché notamment l’examen de tous les processus d’approvisionnement, des capacités d’approvisionnement, des pratiques de tenue de registres et des contrôles internes. La mise en œuvre des changements a commencé au cours du dernier trimestre de 2018.

62. Le MPO note que le BOA a relevé un certain nombre d’améliorations liées aux pratiques d’approvisionnement du MPO. Ces observations sont, en grande partie, abordées par les travaux que le MPO a déjà entrepris. Le MPO s’est engagé à veiller à ce que ses pratiques d’approvisionnement soient saines et appuient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

VII. Reconnaissance

63. Le BOA souhaite exprimer sa gratitude au personnel des centres d’approvisionnement d’Ottawa et de Fredericton pour l’assistance et la coopération dont ont bénéficié les examinateurs au cours de cette évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement

Annexe I

État d’avancement des recommandations de l’examen

Examen des pratiques d’approvisionnement relatives à l’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions et à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés au MPO

Annexe II

Dix dossiers insuffisants et non applicables

1. La PMCT stipule que les dossiers des achats doivent être structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux communications et aux décisions pertinentes. Elle spécifie que, dans le cadre des obligations du Canada en vertu des accords commerciaux internationaux et nationaux, « les autorités contractantes doivent garantir qu’elles conservent tous les documents et dossiers … afin que le Tribunal canadien du commerce extérieur puisse vérifier que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords [articles applicables de l’accord commercial.] »

2. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) est l’entité administrative habilitée à enquêter sur les plaintes déposées par des fournisseurs éventuels de biens ou de services au gouvernement fédéral et à décider si le gouvernement fédéral a manqué à ses obligations en matière d’approvisionnement dans le cadre de certains accords commerciaux auxquels le Canada a adhéré. Le BOA joue également un rôle dans le processus de plainte de la part des soumissionnaires; il peut entendre des plaintes concernant des marchés attribués qui, s’ils n’étaient pas exclus de la portée par des exceptions ou une valeur législatives, auraient été couverts par l’ALEC.

3. Outre le fait qu’il s’agit de documents financiers devant être conservés à des fins de vérification, les lignes directrices du Conseil du Trésor sur la gestion de l’information exigent de tous les fonctionnaires ce qui suit :

1. documenter les activités et les décisions opérationnelles;
2. organiser, classer et conserver les sources d’information dans des outils d’archivage, en veillant à ce que l’information soit facilement accessible lorsque vient le temps de prendre des décisions et d’appuyer la prestation des programmes et des services;
3. communiquer et réutiliser les sources d’information pour appuyer la collaboration et faciliter les opérations dans le respect de l’ensemble des prescriptions juridiques et politiques;
4. connaître et appliquer les périodes de conservation des sources d’information;
5. protéger et préserver les sources d’information ayant une valeur opérationnelle qui sont essentielles à la reprise des activités.

4. Le BOA a sélectionné ses 40 dossiers d’examen à partir d’une liste complète des marchés attribués que le MPO a fournie au début de cet examen des pratiques. Les dossiers sélectionnés provenaient de partout au Canada : 24 ont été attribués par les deux principaux centres d’approvisionnement du MPO; et les 16 autres par des bureaux locaux dans tout le Canada.

Six dossiers insuffisants

5. Six dossiers n’ont pu être examinés de façon appropriée par le BOA :

1. Pour trois dossiers, le MPO n’a pas pu retrouver les documents principaux relatifs à l’attribution du marché – c’est-à-dire qu’il manquait dans le dossier les documents de soumissions (deux dossiers), les propositions (deux dossiers) ou les évaluations (tous les trois). Il a également été noté que, dans un cas, le dossier semblait être constitué d’informations fournies par le fournisseur trois mois après que le BOA a initialement demandé le dossier. Il est difficile de déterminer quels documents le MPO avait réellement au moment où l’examen du BOA a commencé.
2. Dans un cas, un dossier électronique (imprimé) était constitué de courriels et de pièces jointes, mais le dossier n’a pas pu être reconstitué par le personnel du BOA, car il n’était pas clair quelle pièce jointe correspondait à quel courriel. Un courriel indiquait également qu’aucune évaluation ne pouvait être effectuée parce qu’aucun des soumissionnaires n’était en mesure de satisfaire à l’ensemble des exigences de travail – il n’était donc pas clair comment un marché pouvait être attribué si aucune évaluation ne pouvait être faite.
3. Dans deux cas, le MPO a indiqué avoir trouvé les informations manquantes qui avaient empêché le BOA de procéder à un examen complet. Ces informations auraient dû figurer dans les dossiers à l’origine pour permettre au BOA de procéder à l’examen dans les délais prévus par la loi.

6. Le BOA considère que l’incapacité à démontrer et à documenter les décisions qui ont finalement conduit à l’attribution de marchés d’une valeur de 900 000 dollars est une préoccupation importante, et une violation de la PMCT et des lignes directrices du Conseil du Trésor sur la gestion de l’information. Sans dossiers appropriés, le MPO ne peut pas documenter ses décisions opérationnelles, ce qui l’empêche de démontrer la bonne intendance des ressources de l’État ou le fait que les approvisionnements ont été attribués de manière équitable, ouverte et transparente.

Dossiers non applicables – Deux marchés attribués

7. Il a été constaté que deux marchés prescrits ont été attribués à des fournisseurs. Ce type de marché n’étant pas couvert par l’examen du BOA, ni l’un ni l’autre n’ont été pris en compte lors de l’évaluation des pratiques d’approvisionnement du MPO. Toutefois, en raison des difficultés à obtenir des informations sur ces dossiers, ce n’est qu’en septembre/début octobre que le personnel du BOA a pu déterminer leur inapplicabilité et, à ce stade, il était trop tard pour les remplacer par des dossiers appropriés.

8. Dans un cas, le MPO a utilisé une méthode de passation de marché appropriée. Toutefois, l’autre cas a soulevé des inquiétudes quant à la question de savoir si le MPO utilisait correctement la méthode d’approvisionnement de ProServices. Si les ministères utilisent les volets de travail ProServices, ils ne peuvent s’adresser qu’à un seul soumissionnaire préqualifié si le besoin est inférieur à 25 000 dollars. S’il est supérieur, il faut inviter au moins deux soumissionnaires à faire une offre. Avant que le MPO n’achève les exigences de travail, il avait échangé des courriels avec le fournisseur éventuel et, dans ces courriels, ce fournisseur proposait un prix de 24 900 dollars, en précisant qu’il s’agissait d’une organisation à but non lucratif et que, par conséquent, il ne facturait pas de taxes sur son prix, ce qui entraînait un prix inférieur au seuil de 25 000 dollars qui pouvait être attribué. En raison du manque de documentation fournie au BOA, il est impossible de déterminer si c’est le MPO ou le fournisseur qui a déterminé le niveau d’effort et les prix.

Dossiers non applicables – Deux modifications aux marchés

9. Deux dossiers étaient également des modifications de marchés existants. Ces transactions apparaissent comme « concurrentielles » dans la liste des marchés du MPO, car elles sont liées au marché concurrentiel initial. Dans le cas des dossiers sélectionnés par le BOA, le marché proprement dit a été attribué en dehors de la période d’examen du BOA et n’a donc pas été examiné. Les processus de modification ont été examinés, afin de s’assurer qu’ils avaient été appliqués correctement, mais les constatations éventuelles n’ont pas été prises en compte dans le cadre de cet examen.

10. Une modification consiste en un ajout, un retrait, une correction ou une modification apportée à un marché et faisant l’objet d’un accord. Dans un cas, le titulaire du marché était une personne physique (p. ex. M. John Smith) qui s’est transformé en une personne morale (p. ex. Entreprises John Smith Inc.). La modification a été demandée pour faire passer l’attribution du marché de la personne physique à la personne morale et mettre à jour le numéro de marché. Il n’y a pas d’autres changements.

11. Dans l’autre cas, qui consistait à exercer une quatrième année des cinq années d’option d’un marché pluriannuel, le dossier indique que le MPO n’a pas exercé cette option à temps, c’est-à-dire que la troisième année d’option était expirée depuis septembre sans que l’option n’ait été exercée pour une quatrième année. Trois mois plus tard, en décembre, la modification visant à exercer la quatrième année a été émise. Cette modification est un marché non concurrentiel complètement distinct qui nécessite un niveau d’autorité plus élevé pour être conclu qu’un approvisionnement concurrentiel. À moins que cela ne soit considéré comme un marché « d’urgence », personne au MPO n’avait le pouvoir de conclure un marché non concurrentiel de cette valeur (500 000 dollars).

Date de modification : 

2020-05-11