Rapport de suivi de l’examen des pratiques d’approvisionnement 2017-2018 : Examen des processus de demandes de soumissions

Avril 2021

Sur cette page

• Points saillants
  • Ce que nous avons examiné
  • Pourquoi c’est important
  • Ce que nous avons constaté
• Introduction
  • Objectifs
  • Portée, méthode et calendrier
• Évaluation des mesures prises par l’Agence
  • Résumé des conclusions de l’examen initial
  • Résumé de la réponse de l’Agence
  • Réponse aux recommandations
  • Évaluation de la réponse de l’Agence
• Conclusion
• Annexe A – Recommandations du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement et réponses de l’Agence

Points saillants

Ce que nous avons examiné

1. En 2017-2018, le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a mené un examen des pratiques d’approvisionnement intitulé Examen des processus de demandes de soumissions.

2. En août 2020, le BOA a demandé au Bureau du directeur général des élections (l’Agence) de lui fournir des renseignements sur les mesures prises à la suite des recommandations découlant de l’examen susmentionné.

3. L’objectif de l’exercice de suivi était de déterminer si l’Agence avait tenu compte des recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement, et si elle avait pris des mesures ou établi des plans d’action en réponse à ces recommandations. À cet égard, le BOA a évalué les renseignements fournis par l’Agence afin d’en confirmer la vraisemblance et la crédibilité globales. Le présent rapport contient un résumé ainsi que quelques exemples précis des progrès réalisés par l’Agence dans la mise en œuvre des recommandations issues de l’examen initial.

Pourquoi c’est important

4. Trois raisons principales expliquent la nécessité de faire état des progrès réalisés en réponse aux recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement :

• Cela permet d’informer les intervenants intéressés des mesures particulières que les organisations ont prises pour améliorer leurs pratiques d’approvisionnement.
• En communiquant des renseignements sur les changements mis en œuvre par les organisations dont les pratiques ont fait l’objet d’un examen, le BOA aide d’autres organisations fédérales à adopter des améliorations semblables.
• Ces renseignements sur la nature et la portée des réponses à ces recommandations donnent une indication quant à l’utilité des examens du BOA en ce qui a trait à la promotion de l’équité, de l’ouverture et de la transparence du processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

Ce que nous avons constaté

5. L’Agence a déclaré avoir pris des mesures pour donner suite aux deux recommandations formulées dans l’examen initial. À l’aide d’une échelle fournie par le BOA, l’Agence a autoévalué le degré de mise en œuvre de ces mesures comme étant au stade des « préparatifs en vue de la mise en œuvre » (niveau 3) ou au stade de la « mise en œuvre substantielle » (niveau 4), selon le cas. Lorsqu’on lui a demandé la documentation pour justifier cette affirmation, l’Agence a fourni au BOA des documents à l’appui pour chaque mesure.

Introduction

6. Le BOA a publié le rapport suivant en août 2018 : Examen des processus de demandes de soumissions

Objectifs

7. Cet examen de suivi visait à déterminer :

• si l’Agence avait tenu compte des recommandations relatives aux pratiques d’approvisionnement formulées par l’ombudsman de l’approvisionnement dans l’examen d’août 2018;
• si des plans d’action visant à répondre aux recommandations avaient été préparés et approuvés;
• les mesures qui avaient été prises pour donner suite aux recommandations, et si chacune d’elles avait fait l’objet d’un suivi et avait été menée à bien.

8. Le BOA s’attendait à ce que l’Agence apporte des changements pour améliorer ses pratiques d’approvisionnement en réponse aux recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement.

Portée, méthode et calendrier

9. Le BOA a demandé à l’Agence de lui fournir des renseignements sur les mesures prises ou prévues à la suite des recommandations découlant de l’examen initial (c’est-à-dire août 2018). Le présent rapport fait état des mesures que l’Agence a déclarées au BOA jusqu’en août 2020.

10. L’approche adoptée pour les exercices de suivi diffère de celle qui est utilisée pour les examens auxquels le BOA soumet les pratiques d’approvisionnement. L’évaluation des progrès réalisés par rapport aux recommandations repose sur les évaluations et les affirmations de l’Agence concernant les plans d’action établis et les mesures prises, en plus des documents à l’appui (c’est-à-dire, justificatifs). Pour chacune des recommandations formulées à la suite de l’examen initial, le BOA a évalué la vraisemblance et la crédibilité des renseignements fournis. Il devait le faire :

• en vérifiant la présence de contradictions entre les affirmations de l’Agence et les renseignements qui sont accessibles publiquement ou qui sont ressortis de l’examen initial;
• en analysant les réponses de l’Agence pour comprendre en quoi les mesures qu’elle a prises donnent suite aux recommandations, et pour déterminer s’il a été prévu de surveiller les résultats ou l’efficacité de ces mesures ou changements;
• en demandant des précisions, au besoin, pour nous assurer de bien comprendre l’information et les documents à l’appui fournis par l’Agence.

11. Le présent rapport donne une vue d’ensemble des affirmations de l’Agence, et l’évaluation qu’en fait le BOA, concernant les progrès réalisés dans la mise en œuvre des changements en réponse aux recommandations de l’examen initial.

Évaluation des mesures prises par l’Agence

Résumé des conclusions de l’examen initial

12. L’objectif premier de l’examen initial était de déterminer si les pratiques organisationnelles adoptées pour obtenir des renseignements de la part des fournisseurs et fournir des renseignements à ces derniers pendant la période d’invitation à soumissionner étaient conformes aux articles applicables de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements pris en vertu de ces textes. Le deuxième objectif était de déterminer si les pratiques organisationnelles respectaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

13. Le BOA a conclu que l’Agence a un cadre solide d’approvisionnement et de passation de marchés qui comprend les politiques, les pratiques et les outils opérationnels permettant de procéder à un processus d’approvisionnement équitable et transparent.

14. Dans la majorité des 25 dossiers examinés, l’information contenue dans les documents d’invitation à soumissionner répondait aux exigences. Une exception a été relevée à l’égard d’une demande de soumissions supérieure à 25 000 $ qui ne contenait pas les renseignements prescrits par la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor.

15. Le BOA a fait remarquer que la communication entre l’Agence et les soumissionnaires éventuels s’est faite de façon équitable et transparente. Toutes les réponses aux questions de soumissionnaires éventuels ont été communiquées simultanément aux autres soumissionnaires éventuels de sorte qu’aucun soumissionnaire ne se voyait accorder un avantage indu.

16. Les périodes d’invitation à soumissionner ont été bien définies dans la majorité des dossiers examinés. Cependant, le BOA a noté une exception concernant une exigence au-dessus de 25 000 $ pour laquelle il n’y avait pas de période d’invitation à soumissionner clairement établie. Le BOA a relevé plusieurs exceptions concernant les besoins d’une valeur inférieure à 25 000 $, qui peuvent avoir eu une incidence sur l’équité du processus de demande de soumissions.

17. La grande majorité des renseignements requis par l’Agence dans les documents d’invitation à soumissionner ont été utilisés dans le cadre du processus d’évaluation. Cependant, il se peut qu’en ayant exigé des soumissionnaires qu’ils fournissent des références de clients qui n’ont jamais été vérifiées par l’Agence, on ait fait peser sur eux une charge administrative inutile. Néanmoins, l’Agence a mis au point des directives en vue d’atténuer le risque de vérification inéquitable des références.

18. À La lumière de ces objectifs et de ces résultats, deux recommandations ont été formulées par le BOA dans le rapport :

• S’assurer que toutes les demandes de soumissions respectent les exigences énoncées dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et dans le Guide de l’approvisionnement et de la passation de contrats de l’Agence en ce qui a trait à l’établissement des périodes d’invitation à soumissionner, en mettant l’accent sur les besoins inférieurs à 25 000 $.
• S’assurer que les critères d’évaluation et la méthode de sélection figurent dans les documents d’invitation à soumissionner, en particulier pour les besoins inférieurs à 25 000 $.

Résumé de la réponse de l’Agence

19. L’Agence a déclaré avoir pris des mesures pour donner suite aux recommandations formulées à la suite de l’examen initial.

Réponse aux recommandations

20. L’Agence a fait état des activités achevées suivantes :

• Communication des conclusions du rapport du BOA par l’entremise des canaux de communication internes, des réseaux sociaux et de l’équipe des services d’approvisionnement et de passation de marchés (SAPM).
• Activités de mobilisation auprès de l’équipe des SAPM et de propriétaires d’entreprise, comme des séances de remue-méninges et des sondages pour définir les exigences nécessaires, afin d’assurer la conformité à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et au guide de l’Agence et à d’autres processus et procédures connexes.
• Élaboration d’un plan d’action pour donner suite aux deux recommandations en tenant compte du contexte organisationnel et en recensant les documents existants tels que les gabarits, les consignes opérationnelles et les listes de contrôle qui doivent être mis à jour, ainsi que les besoins en matière de documentation nouvelle.
• Approbation reçue de la haute direction en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre d’une boîte à outils liée aux achats de faible valeur (boîte à outils liée aux AFV) à l’intention des propriétaires d’entreprises, laquelle servira de complément solide au cadre d’approvisionnement et de passation de contrats existant.
• Achèvement de la rédaction de certains des documents requis pour la boîte à outils liée aux AFV, soit un document d’orientation, un mode d’emploi, des gabarits d’invitation à soumissionner et d’évaluation ainsi que différents modèles de courriels. Tous ont été conçus compte tenu de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, ainsi que de manière à tenir compte de la nouvelle directive sur la gestion de l’approvisionnement et des obligations établies dans la politique et dans le Guide de l’approvisionnement et de la passation de contrats de l’Agence.
• Des séances de test de convivialité ont été organisées pour la boîte à outils liée aux AFV, de sorte que les commentaires reçus des propriétaires d’entreprises puissent être examinés et servir pour les versions ultérieures.

21. L’Agence a fait état des activités en cours suivantes :

• Les progrès réalisés dans la mise en œuvre des initiatives lancées en réponse aux recommandations sont, selon l’auto-évaluation faite par l’Agence, au stade des préparatifs en vue de la mise en œuvre ou au stade de la mise en œuvre substantielle (niveaux 3 et 4). Il convient également de souligner que les produits inclus dans la boîte à outils liée aux AFV, tels que les lignes directrices, les consignes opérationnelles, les gabarits d’invitation à soumissionner et d’évaluation, comprennent des sections qui soulignent la nécessité de s’assurer que les critères d’évaluation et la méthode de sélection sont inclus dans les documents d’invitation à soumissionner, en mettant l’accent sur les besoins de faible valeur (c’est-à-dire inférieurs à 25 000 $ pour les biens et à 40 000 $ pour les services).
• L’Agence rassemble les réponses des propriétaires d’entreprises à la suite des tests de convivialité afin d’apporter des modifications réalisables à la boîte d’outils liée aux AFV, en vue de son déploiement.
• Conformément à la directive sur la formation obligatoire, l’Agence a établi une formation obligatoire pour ses spécialistes fonctionnels de l’approvisionnement, afin que ceux-ci aient une connaissance suffisante et utile du cadre juridique de l’approvisionnement. La formation a été incluse dans les plans d’intégration des nouveaux employés et dans les plans d’apprentissage des employés. Les progrès et l’achèvement des travaux font l’objet d’un suivi actif.
• Les gabarits, les consignes opérationnelles et les listes de contrôle sont mis à jour et mis en œuvre pour intégrer les changements mentionnés dans les deux recommandations, au besoin.

22. Les activités prévues par l’Agence sont les suivantes :

• Réaliser la mise en œuvre complète de la boîte à outils liée aux AFV dans toute l’Agence, fournir des mises à jour à la haute direction et confirmer l’achèvement au Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement.
• Publier la boîte à outils liée aux AFV en anglais et en français sur l’intranet de l’Agence et créer un guide de référence rapide
  pour accroître l’accessibilité du contenu de la boîte à outils liée aux AFV.
• Continuer d’assurer un suivi de la formation des spécialistes fonctionnels de l’Agence en matière d’approvisionnement afin d’en assurer la réussite. De plus, élaborer de la formation en matière d’approvisionnement à l’intention des propriétaires d’entreprise, et recommander à la haute direction de la rendre obligatoire pour les propriétaires d’entreprise qui sont responsables de la planification, de l’évaluation et de la gestion des contrats d’approvisionnement.
• L’équipe des SAPM a l’intention de créer et d’animer des séances de formation pour les propriétaires d’entreprises. Celles-ci seraient dispensées, au minimum, à un agent administratif par direction générale.
• Effectuer les mises à jour nécessaires lors du passage de l’Agence à un nouveau système financier (mise en œuvre des systèmes, applications et produits/SAP).
• Maintenir la communication à l’ensemble du personnel et par les réseaux sociaux pour faire connaître les améliorations apportées au cadre d’approvisionnement et de passation de contrats de l’Agence et à la documentation de la boîte à outils liée aux AFV.
• Le directeur adjoint, SAPM, suivra les réactions des propriétaires d’entreprises à la boîte à outils liée aux AFV et proposera des mesures pour l’améliorer.

Évaluation de la réponse de l’Agence

23. L’Agence a fourni une documentation suffisante pour étayer ses progrès réalisés dans la mise en œuvre de la recommandation no 1, la plupart des activités étant achevées et nécessitant seulement une mise à jour ou une itération supplémentaire.

24. L’Agence a activement communiqué les conclusions du rapport initial du BOA au personnel et aux parties prenantes, dans le but de les sensibiliser et d’attirer l’attention sur les aspects à améliorer.

25. Les propriétaires d’entreprises ont été invités à remettre en question et à débattre certains points, à faire des vérifications et à demander des éclaircissements, et à contribuer aux nouvelles versions des documents et des outils.

26. Une fois le plan d’action approuvé par la haute direction, l’élaboration de la boîte à outils liée aux AFV a été lancée, ce qui a donné des documents d’orientation, des gabarits, des consignes opérationnelles et des listes de contrôle. Ces produits ont été élaborés en tenant compte des commentaires des parties prenantes, afin de s’assurer que les exigences liées à l’établissement des périodes d’invitation à soumissionner sont mentionnées et correctes, en mettant un accent particulier sur les besoins de faible valeur.

27. L’Agence a noté que si elle prévoyait à l’origine que la boîte à outils liée aux AFV serait globalement mise en œuvre en avril 2020, un certain nombre de facteurs ont considérablement retardé le projet. Il a été déterminé qu’il fallait plus de temps pour répondre aux commentaires reçus des propriétaires d’entreprises, ainsi que pour incorporer les modifications apportées au Règlement sur les marchés de l’État, qui ont notamment eu pour effet de rehausser les seuils de service. Les obstacles posés par la pandémie de COVID-19 ont également eu un impact sur l’avancement de la mise en œuvre, le personnel et les parties prenantes ayant adopté un régime de travail à distance. Enfin, il y avait un besoin pressant d’augmenter les activités de préparation aux élections, étant donné que le gouvernement de l’époque était minoritaire. Tous ces facteurs ont contribué à la décision de l’Agence de repousser la date cible de mise en œuvre globale des recommandations à août 2021.

28. Tous les produits élaborés à ce jour ont été vérifiés et approuvés par la haute direction de l’Agence, ce qui témoigne de l’existence d’une fonction de surveillance établie pour assurer des progrès satisfaisants en vue de la mise en œuvre complète de la recommandation.

29. L’Agence a fourni une documentation suffisante pour appuyer sa mise en œuvre de la recommandation no. 2.

30. Pour veiller à ce que les critères d’évaluation et la méthode de sélection soient inclus dans les documents d’invitation à soumissionner, en particulier pour les besoins de faible valeur, l’Agence a intégré ces éléments dans les documents de la boîte à outils liée aux AFV. L’Agence continue de recueillir les commentaires des propriétaires d’entreprises sur ce sujet et mettra à jour les documents de la boîte à outils liée aux AFV, au besoin.

31. La formation a été déterminée comme une composante essentielle du cadre d’approvisionnement et de passation de contrats de l’Agence. Plus précisément, une formation obligatoire est requise pour les spécialistes fonctionnels de l’approvisionnement afin de garantir une connaissance suffisante et permanente du cadre juridique régissant les marchés. L’Agence a également démontré son engagement envers son initiative de formation en incluant celle-ci dans l’ensemble des plans d’accueil et d’intégration des nouveaux employés, ainsi que dans les plans d’apprentissage individuels des employés.

32. Pour ce qui est du suivi et de la surveillance, tous les plans d’intégration des nouveaux employés, ainsi que leurs plans d’apprentissage, seront désormais examinés et approuvés par un cadre supérieur des SAPM afin de s’assurer qu’une formation adéquate en matière d’approvisionnement a été cernée et que les progrès réalisés font l’objet d’un suivi.

33. Enfin, la délégation de l’autorité contractante ne sera donnée aux spécialistes fonctionnels des achats qu’après une formation adéquate. Cela témoigne de l’attention portée à une surveillance efficace et à l’établissement de rôles et de responsabilités clairs entourant le processus de passation de contrats.

Conclusion

34. Le BOA a conclu que l’auto-évaluation faite par l’Agence était raisonnable et crédible. La documentation fournie par l’Agence était suffisante pour démontrer le degré de mise en œuvre des recommandations et que des actions ont été planifiées et prises pour renforcer l’équité, l’ouverture et la transparence de ses pratiques d’approvisionnement.

35. Un examen des données a révélé différents progrès réalisés en vue du respect des recommandations faites par le BOA, par la voie d’une série d’initiatives axées sur les pratiques exemplaires, notamment des interactions avec les propriétaires d’entreprises, des initiatives de formation, l’élaboration de documents d’orientation et une série de nouveaux outils.

36. L’Agence a fait preuve d’ouverture dans ses efforts et a déjà proposé des mises à jour au BOA tout au long du processus de développement à ce jour, de façon préventive. Il est probable que l’Agence sera en mesure de respecter le nouveau délai de mise en œuvre fixé à août 2021, compte tenu du travail accompli à ce jour et des plans qu’elle a mis en place pour y parvenir.

Annexe A – Recommandations du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement et réponses de l’Agence

Date de modification : 

2021-05-13