Examen des pratiques d’approvisionnement d’Immigration, réfugiés et citoyenneté Canada

Les critères obligatoires étaient mal définis et ne se limitaient pas aux qualifications essentielles

15. Sur les 34 dossiers qui comportaient des critères obligatoires, ces critères étaient généralement bien définis et pouvaient être évalués objectivement en fonction de la réussite ou de l’échec. Toutefois, dans 9 dossiers, les critères obligatoires étaient mal définis et n’étaient pas communiqués de façon claire, précise et mesurable. Il y avait 4 autres dossiers dans lesquels les critères obligatoires ne se limitaient pas aux qualifications essentielles nécessaires pour répondre à l’exigence.

1. Dans 8 dossiers, les critères obligatoires exigeaient que les soumissionnaires démontrent qu’ils possédaient de l’« expérience », mais ils ne précisaient pas le degré d’expérience requis. Par conséquent, il aurait été possible de respecter les critères sans égard au niveau d’expérience. Par exemple, une demande de soumissions visant à accorder le statut de résident permanent à des entrepreneurs qui ont le potentiel de créer des entreprises en démarrage à forte croissance au Canada exigeait que le soumissionnaire : « ait acquis de l’expérience dans la formulation de recommandations écrites relatives aux entreprises et/ou à l’innovation au gouvernement fédéral du Canada, y compris les sociétés d’État, au cours des deux dernières années à compter de la date de clôture des soumissions. » Toutefois, la quantité d’expérience requise n’était pas précisée dans le critère, de sorte qu’une seule journée d’expérience aurait suffi pour que le critère soit respecté. Dans de telles circonstances, l’exigence devrait être adaptée de manière à préciser le degré d’expérience qui était essentiel pour effectuer le travail.
2. Dans 1 dossier, IRCC aurait dû utiliser une définition des critères obligatoires plus prescriptive. Par exemple, dans une demande de services de reconfiguration et de déménagement, le critère était le suivant : « [l]e soumissionnaire doit posséder l’équipement qui suit : Le soumissionnaire doit fournir la totalité des ressources, outils, équipement de levage et fournitures nécessaires à l’exécution des travaux de façon appropriée, efficace et sécuritaire, sans frais supplémentaires pour [IRCC]. Exemple du matériel qui pourrait s’avérer nécessaire… » La façon dont ce critère est formulé peut compliquer la tâche des soumissionnaires pour démontrer leur conformité, et celle des évaluateurs qui doivent déterminer si le soumissionnaire a respecté leu critère. IRCC aurait dû employer une définition plus prescriptive de tout l’équipement nécessaire afin que le critère puisse être évalué en fonction de la réussite ou de l’échec.

16. Il y avait 4 dossiers où les critères obligatoires ne se limitaient pas aux qualifications essentielles nécessaires pour répondre au besoin. Dans 1 de ces dossiers, le critère était trop restrictif et a peut-être réduit la concurrence.

1. 2 dossiers, qui visaient à obtenir des services de traduction, de révision et d’examen, comprenaient un critère obligatoire exigeant que les soumissionnaires désignent un seul point de contact. Les critères obligatoires doivent se limiter aux qualifications essentielles nécessaires à l’exécution du travail; la désignation d’un point de contact unique, bien qu’utile d’un point de vue administratif, n’est pas liée à la capacité du soumissionnaire d’exécuter le travail et n’est pas harmonisée avec les exigences. Un tel critère pourrait entraîner la non-conformité des soumissionnaires en raison d’un oubli administratif; ces renseignements pourraient être recherchés différemment et tout de même atteindre le résultat souhaité.
2. Dans 1 dossier, la demande de services de recouvrement de prêts contenait un critère obligatoire selon lequel les soumissionnaires devaient attester leur capacité à fournir des services. Bien que l’objet de ce critère était de demander aux soumissionnaires d’attester qu’ils pouvaient fournir les services dans le délai prescrit, son inclusion comme critère obligatoire n’est pas essentielle, car l’attestation de l’entrepreneur est obtenue par l’acceptation de l’Énoncé des travaux au moment de la signature du contrat. De plus, l’attestation d’un soumissionnaire dans sa proposition ne démontre pas aux évaluateurs qu’il a la capacité de fournir les services dans les délais prescrits. L’inclusion de critères d’évaluation inutiles, particulièrement ceux qualifiés de critères obligatoires, complique inutilement le processus d’approvisionnement en imposant un fardeau administratif aux soumissionnaires qui préparent leur proposition. On favorise ainsi également les erreurs de la part des soumissionnaires. Leur proposition risque d’être jugée non recevable parce qu’elle ne respecte pas un critère obligatoire qui n’était pas requis en fin de compte.
3. Dans 1 dossier qui visait à obtenir des conseils d’experts sur une stratégie de transformation assujettie à l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et à l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC), un critère obligatoire exigeait des soumissionnaires qu’ils démontrent leur expérience dans quatre études de transformation « où le soumissionnaire n’a pas participé à la mise en œuvre de la solution ». L’ALENA et l’AMP-OMC exigent que les conditions de participation des fournisseurs aux procédures des demandes de soumissions « se limite[nt] aux conditions essentielles à l’exécution du marché concerné ». Dans ce cas, il n’est pas clair pourquoi la participation d’un soumissionnaire à la « mise en œuvre de la solution » serait considérée comme une exclusion nécessaire. IRCC a reçu de nombreux commentaires de fournisseurs intéressés au sujet de la nature restrictive des critères. Les critères n’ont pas été modifiés, et le processus de demande de soumissions n’a reçu qu’une soumission conforme, le soumissionnaire ayant obtenu une note parfaite à l’évaluation technique.

Les critères cotés et les échelles de notation n’étaient pas trop restrictifs, étaient appropriés à l’exigence et reflétaient l’importance relative des critères

17. La section 10.7.25 de la PMCT stipule que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects du rendement qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ».

18. Dans les 24 dossiers qui contenaient des critères cotés, ceux-ci n’étaient pas trop restrictifs, convenaient à l’exigence et reflétaient l’importance relative des critères. Cependant, dans 2 dossiers, les critères cotés ou l’échelle de notation pourraient être communiqués de façon plus claire et précise afin de minimiser la subjectivité.

1. Dans un dossier relatif à la recherche qualitative sur les marchés du travail, les critères cotés ne précisaient pas la quantité d’expérience requise pour obtenir le maximum de points. Les critères indiquaient plutôt que le nombre maximal de points serait accordé si « la proposition démontrait une excellente concordance entre les connaissances et l’expérience d’une part et le thème de recherche d’autre part ». Utiliser une terminologie comme « excellente concordance » est très subjectif et prête à de multiples interprétations.
2. Dans 1 dossier relatif à des enquêtes de satisfaction, l’échelle de notation d’un critère coté aurait pu être communiquée plus clairement. Par exemple, le critère exigeait que les soumissionnaires soumettent un plan de travail et énumérait quatre critères qui « devraient à tout le moins être inclus dans le plan de travail du soumissionnaire ». L’échelle de notation indique que cinq points doivent être attribués pour un plan de travail « bien défini et qui comprend tous les critères », tandis que quatre points doivent être attribués pour un plan de travail « clair et qui comprend quatre critères ». Étant donné que les critères d’attribution de quatre et cinq points exigent que le soumissionnaire inclue quatre des critères dans son plan de travail, il pourrait être difficile pour les soumissionnaires potentiels de comprendre comment les évaluateurs feraient la distinction entre un plan de travail qui reçoit cinq points et un autre qui en reçoit quatre. Cette ambiguïté n’a pas eu d’incidence sur le résultat du processus concurrentiel.

19. Lorsque les critères d’évaluation sont communiqués de manière claire, précise et mesurable, cela permet aux soumissionnaires de connaître les exigences et les méthodes d’évaluation de leurs propositions. Si ces critères d’évaluation ne sont pas bien définis dès le départ, les évaluateurs risquent en plus d’avoir de la difficulté à les interpréter au cours du processus d’évaluation. Il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures, car il est plus difficile de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations.

Les soumissionnaires étaient systématiquement informés de la façon dont le contrat serait attribué

20. 33 des 40 demandes de soumission ont été effectuées à titre de demandes de propositions. Dans les 33 dossiers, la méthode de sélection a été clairement communiquée dans le document d’invitation à soumissionner et reflétait la complexité du besoin.

21. Le groupe des Services d’achats et de contrats d’IRCC a mis en œuvre un certain nombre de contrôles préventifs pour assurer l’uniformité et la conformité globales du processus d’approvisionnement. L’un de ces contrôles consiste à remplir le document de Planification et approbation préalable des contrats (PAPC). Ce document est rempli par l’agent de négociation des contrats après la détermination du besoin, et il est également requis pour chaque modification de contrat. Le PAPC fournit un résumé complet de tous les renseignements pertinents nécessaires pour faciliter la surveillance de la direction, y compris un résumé du besoin, les coûts estimatifs, l’historique du contrat connexe, toute modification du contrat et la justification connexe, la stratégie d’approvisionnement proposée, l’analyse des risques et les remarques générales de l’agent de négociation des contrats. Le PAPC est accompagné d’une évaluation des risques effectuée à l’aide de l’Outil d’évaluation des risques liés à l’approvisionnement d’IRCC. La cote de risque tirée de la réalisation de cette évaluation détermine le niveau d’approbation requis pour l’approvisionnement. Les approvisionnements à risque élevé, comme ceux qui comportent une modification qui dépasse 50 % de la valeur initiale du contrat, doivent être approuvés par le Comité de surveillance des approvisionnements et des marchés (CSAM) d’IRCC.

22. Les agents d’approvisionnement d’IRCC ont rempli le PAPC de façon uniforme et ont fourni le contexte nécessaire pour prendre les décisions clés, y compris la justification de la méthode de sélection respective. Cette pratique permet de s’assurer que les méthodes de sélection conviennent à la complexité du besoin et qu’une justification adéquate est versée au dossier pour appuyer les décisions et faciliter la surveillance de la direction. Dans les cas où aucune méthode de sélection commune n’est choisie, cette pratique peut être utile si le processus est soumis à un examen minutieux. Le PAPC d’IRCC est un outil efficace pour documenter les décisions clés, et représente une bonne pratique que les autres ministères devraient imiter.

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a établi un processus d’évaluation standard qui est bien documenté et qui a été appliqué de façon uniforme dans presque tous les dossiers examinés

34. Sur les 33 dossiers pour lesquels une évaluation a été effectuée, la grille d’évaluation contenait des critères identiques à ceux qui se trouvaient dans le document de demande de soumissions, et le nombre et l’identité des évaluateurs avaient été documentés dans le dossier. Dans tous les dossiers sauf un, IRCC a veillé à ce que le nombre requis d’évaluateurs participent au processus, et l’évaluation a suivi le processus prescrit (c’est-à-dire des réunions de lancement et de consensus ont eu lieu).

35. IRCC a élaboré un ensemble solide de documents relatifs au processus, y compris des directives à l’intention des évaluateurs, afin de s’assurer que le processus d’évaluation des soumissions est conforme aux principales exigences de la PMCT. La procédure d’évaluation des soumissions d’IRCC établit un processus normalisé pour l’évaluation des propositions et fournit des directives aux autorités contractantes sur leurs responsabilités tout au long du processus d’évaluation des soumissions. Les lignes directrices de l’équipe d’évaluation donnent aux évaluateurs un aperçu détaillé du processus qui comprend un résumé complet de leurs responsabilités, des instructions pour s’assurer que les propositions sont évaluées conformément aux procédures d’évaluation des soumissions et sont documentées de façon appropriée, y compris la détermination des forces, des faiblesses et des renseignements manquants et qui sont liés à la soumission dans le formulaire de rapport d’évaluation. Ces instructions comprennent également des procédures recommandées pour atténuer les risques pendant le processus, comme des procédures pour protéger la confidentialité du processus et des directives pour demander des éclaircissements. Ces lignes directrices comportent une déclaration de conflit d’intérêts et doivent être signées par chaque membre de l’équipe d’évaluation et retournées à l’agent de négociation des contrats avant la réception des propositions. Dans le cadre de l’examen des 33 dossiers pour lesquels une évaluation technique a été effectuée par le BOA, une copie de ces lignes directrices était constamment versée aux dossiers et remplie par les évaluateurs.

Certaines évaluations ont été mal effectuées

36. Afin de garantir la transparence et le caractère défendable des processus d’évaluation, la section 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient strictement respectés et appliqués de manière égale à tous les soumissionnaires. Le fait de ne pas garantir l’évaluation cohérente des propositions augmente le risque que de causer une mauvaise attribution du contrat et peut remettre en question l’intégrité du processus d’approvisionnement.

37. IRCC a établi un solide processus d’évaluation; cependant, il y a eu quelques cas où l’évaluation n’a pas été effectuée conformément à l’approche prévue. Dans 2 dossiers, l’équipe d’évaluation a jugé à tort que les propositions qui ne répondaient pas à certains critères obligatoires étaient recevables, et dans 2 dossiers supplémentaires, l’équipe d’évaluation a attribué des points partiels, ce qui n’était pas conforme à la procédure indiquée dans la demande de soumissions.

1. Dans 1 dossier, 2 des soumissionnaires n’ont pas inclus de renseignements obligatoires dans leur proposition, mais leurs soumissions ont été jugées recevables par erreur. Le critère obligatoire exigeait que les soumissionnaires indiquent, entre autres choses, le nom de l’organisation dans une lettre de recommandation. Selon les critères, « [s]i le soumissionnaire ne peut pas fournir une lettre de recommandation qui répond aux exigences, [IRCC] le disqualifiera ». L’un des soumissionnaires n’a pas fourni le nom de l’organisation et a plutôt parlé d’une « grande société d’investissement ». La soumission a été évaluée à tort comme répondant à ce critère obligatoire. De même, le soumissionnaire retenu n’a pas fourni le titre du poste aux fins de référence. Les courriels au dossier indiquent que l’agent de négociation des contrats a jugé que la soumission n’était pas recevable en raison de cette omission; toutefois, la soumission a finalement été jugée satisfaire au critère de l’évaluation par consensus.

   Bien que ces questions ne devraient pas avoir d’incidence sur la capacité d’un soumissionnaire de satisfaire l’exigence, elles constituent néanmoins des éléments obligatoires des critères d’évaluation qui doivent être respectés rigoureusement. Bien que la section 10.8.7 de la PMCT laisse aux autorités contractantes la possibilité d’examiner les propositions comportant des irrégularités mineures, ce n’est le cas que lorsque toutes les exigences obligatoires ont été respectées. Comme les omissions concernent des exigences obligatoires, les évaluateurs n’ont d’autre choix que de juger les soumissions non recevables conformément à la section 10.8.6 de la PMCT.

   Une telle précision attire l’attention sur les conséquences de l’inclusion d’éléments dans les critères obligatoires qui ne se limitent pas aux qualifications essentielles nécessaires pour satisfaire l’exigence, et représente l’occasion de simplifier davantage.

2. Dans 1 dossier concernant les services de gestion de projet, la ressource de remplacement proposée, à l’étape de l’autorisation de tâches, doit être évaluée conformément aux exigences de la demande de soumissions, et doit posséder des qualifications et une expérience égales ou supérieures à celles obtenues de la ressource originale. L’un des critères obligatoires de la demande de soumissions concernant l’expérience a été accepté, mais n’aurait pas dû l’être. Le critère obligatoire exigeait que la ressource possède de l’expérience « dans la supervision d’au moins deux (2) projets au sein d’organismes fédéraux canadiens ». La ressource proposée a démontré cette expérience à l’aide de deux projets, dont un était un projet pour la ville de Calgary et ne satisfaisait pas au critère. Un examen du curriculum vitae de la ressource proposée a démontré que cette personne n’avait pas acquis d’expérience au cours des cinq dernières années dans la réalisation de deux projets au sein d’une organisation ou d’un organisme du gouvernement fédéral canadien, et qu’elle n’aurait pas dû être acceptée comme ressource.
3. Dans 2 dossiers, des points partiels ont été accordés par les évaluateurs, ce qui s’écarte de l’approche prévue. Les détails sur la façon dont les points seront attribués par les évaluateurs devraient être communiqués aux soumissionnaires, et être clairs pour les évaluateurs afin d’appuyer l’uniformité de l’approche de notation. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a statué qu’aucun point partiel ne peut être accordé, à moins que cette solution soit expressément prévue dans le document d’invitation à soumissionner; l’évaluation doit être effectuée selon la méthodologie établie dans la DP.

Dans l’ensemble, la documentation des dossiers a été exceptionnellement bonne

38. La documentation des dossiers a été examinée afin de déterminer si une piste de vérification complète a été maintenue pour favoriser une prise de décisions cohérente et transparente. Dans l’ensemble, IRCC a tenu des dossiers détaillés de tous les approvisionnements.

39. IRCC a eu l’occasion de fournir au BOA des documents supplémentaires qui auraient pu être manquants dans la divulgation initiale du dossier. Sur les 40 dossiers examinés, seulement 3 problèmes de documentation n’ont pas pu être résolus. Il s’agissait notamment d’un cas où il n’était pas clair que les soumissionnaires non retenus avaient été avisés; d’un cas où la demande de soumissions figurait au dossier, mais où les noms des fournisseurs n’étaient pas visibles (Copie carbone invisible (C.C.I.)); et d’un cas où le fichier ne contenait pas la liste générée par le module client du Système des services professionnels centralisés (SSPC) des fournisseurs sélectionnés.

40. IRCC a élaboré et mis en œuvre de façon constante plusieurs outils pour s’assurer que les dossiers d’approvisionnement contiennent de bons comptes rendus de décisions afin de faciliter la surveillance de la direction et de maintenir une piste de vérification adéquate. Voici quelques exemples dignes de mention :

1. Document de Planification et d’approbation préalable des contrats (PAPC) : Ce document fournit un dossier complet de tous les renseignements pertinents à la prise de décisions et sert à documenter l’approbation des décisions clés, comme l’approbation de la stratégie d’approvisionnement et de toute modification de marché. Le PAPC comprend des renseignements tels qu’un résumé du besoin, l’historique du contrat connexe, toute modification au contrat, un résumé des risques ainsi que des remarques générales de l’agent de négociation des contrats.
2. Outil d’évaluation des risques : Cet outil vise à aider les agents de négociation des contrats à évaluer les risques et à appuyer l’élaboration de recommandations dans le PAPC. Les résultats de l’évaluation des risques déterminent le niveau d’approbation requis pour l’approvisionnement. Par exemple, une cote de risque faible à moyen exige la signature de l’autorité contractante déléguée, alors qu’une cote de risque élevé exige un examen et une approbation par le CSAM d’IRCC. Parmi les exemples où l’examen du CSAM est nécessaire, mentionnons tous les marchés à fournisseur unique de plus de 10 000 $, les modifications non planifiées aux marchés où la valeur totale dépasse 50 % du marché prévu et où il y a une deuxième modification imprévue (et toutes les modifications subséquentes).
3. Rapport d’évaluation sommaire : Ce rapport est rempli par l’agent de négociation des contrats après la conclusion du processus d’évaluation des soumissions. Il fournit un dossier complet des résultats de l’évaluation, y compris le moment où chaque soumission a été reçue, les résultats de l’évaluation technique et financière et la recommandation d’attribution du contrat. Ce document est signé et consigné au dossier par l’agent de négociation des contrats.
4. Liste de vérification du dossier d’approvisionnement : Cette liste de vérification comprend une liste détaillée de toutes les étapes et de tous les facteurs à prendre en considération pour chaque phase d’approvisionnement : préalable à l’attribution de marché, passation de marchés, gestion des marchés et clôture. La liste de vérification est consignée dans chaque dossier d’approvisionnement et l’agent de négociation des contrats doit effectuer chaque étape en cochant « Oui », « Non » ou « S.O. » selon le besoin et la méthode de demande de soumissions. Un élément commun à toutes les phases est l’invite à enregistrer au dossier toute la correspondance pertinente et tous les courriels de prise de décision.