Examen des pratiques d’approvisionnement de l'Agence des services frontaliers du Canada

Novembre 2021

I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a procédé à un examen des activités d’approvisionnement de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC).

2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.

3. L’examen des pratiques d’approvisionnement du BOA est fondé sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes particulières de la part de divers organismes fédéraux. En se fondant sur ces questions et plaintes, le BOA a déterminé les 3 éléments d’approvisionnement les plus à risque : 1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; 2) le processus de demandes de soumissions; 3) l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats. Aux fins du présent examen, ces éléments sont définies de la façon suivante :

1. Critères d’évaluation et plans de sélection – l’établissement de critères d’évaluation obligatoires et cotés par points, et le choix de la méthode de sélection de la soumission retenue
2. Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumissions
3. Évaluation des soumissions et attribution du contrat – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions aux évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu

4. L’ASFC a été sélectionnée aux fins d’examen étant l’un des 20 premiers ministères et organismes fédéraux en ce qui concerne la valeur et le volume de ses activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA est en train de procéder à des examens semblables des 20 autres principaux ministères et organismes sur une période de 5 ans se terminant en 2022-2023.

5. Il incombe à l’ASFC de fournir des services frontaliers intégrés qui étayent les priorités en matière de sécurité nationale et de sûreté publique et qui facilitent la libre circulation des personnes et des marchandises – animaux et végétaux compris – qui satisfont à toutes les exigences prévues par sa législation frontalière. L’ASFC met en application également plus de 90 lois et règlements qui assurent la sécurité de notre pays et des Canadiens.

6. L’ASFC achète des biens et des services d’une valeur de plus de 200 millions de dollars chaque année. La Division de l’approvisionnement stratégique (DAS) de l’ASFC fournit une expertise et une orientation nationales à toutes les directions générales de l’ASFC à l’échelle du Canada et achète des biens (d’une valeur maximale de 25 000 $) et des services (d’une valeur maximale de 2 millions de dollars) pour ses clients internes. La DAS fait partie de la Direction du contrôleur de l’Agence, au sein de la Direction générale des finances et de la gestion organisationnelle (DGFGO), qui définit le cadre de contrôle financier interne de l’ASFC et surveille les processus et pratiques financiers pour assurer la conformité aux lois, aux règlements, aux politiques et aux directives. Cette Direction est chargée de l’élaboration et de la mise en œuvre des systèmes, politiques, procédures, pratiques et contrôles financiers de l’ASFC. En décembre 2020, l’ASFC a indiqué que la DAS fait actuellement l’objet d’une initiative de nationalisation qui vise à placer les employés du siège social et des régions sous la direction d’une même administration.

II. Objectif et portée

7. L’examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement de l’ASFC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution du contrat appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné les pratiques d’approvisionnement de l’ASFC pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.

8. Les 3 secteurs d’intérêt (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé mentionnés à l’alinéa 3 ci-dessus :

1. SI 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
2. SI 2 : Les documents de demandes de soumissions et les pratiques organisationnelles dans le cadre de la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
3. SI 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumission.

9. Le présent rapport comprend également une section sur d’autres observations relevées par le BOA dans le cadre de l’analyse des SI susmentionnés.

10. L’examen du BOA a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par l’ASFC entre le 1er octobre 2018 et le 30 septembre 2020. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat, les marchés adjugés au moyen d’offres à commandes de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) ou de Services partagés Canada (SPC) ou les activités d’approvisionnement pour lesquelles l’ASFC n’était pas l’autorité contractante.

11. À partir des données sur les marchés fournies par l’ASFC, le BOA a sélectionné 40 dossiers d’approvisionnement concurrentiels à des fins d’évaluation sur un ensemble de 97 marchés, après avoir exclu les catégories susmentionnées. L’échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs comme l’importance relative et le risque. Le risque lié à un biais de sélection a été réduit grâce à la sélection aléatoire de dossiers individuels répondant à ces facteurs préétablis.

12. Les dossiers examinés comprenaient 7 demandes de propositions (DP), 8 demandes de prix (DDP), 10 autorisations de tâches (AT)^{Note de bas de page i}, 10 contrats attribués dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement (AMA), 4 commandes subséquentes aux offres à commandes (OC) et l’établissement d’une demande d’offre à commandes (DOC). Comme la DOC a été identifiée comme un processus d’approvisionnement concurrentiel dans les données sur les marchés de l’ASFC, ce contrat est demeuré dans l’échantillon.

III. Résultats

13. Les pratiques d’approvisionnement de l’ASFC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées en fonction des 3 secteurs d’intérêt mentionnés ci-dessus. Le BOA a formulé 5 recommandations en réponse aux problèmes soulevés dans l’examen, lesquelles sont résumées à l’annexe I du présent rapport. Les recommandations sont fondées sur l’analyse des renseignements et des documents que l’ASFC a fournis au BOA au cours de l’examen.

SI 1 : Établir si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables

14. La section 10.7.27 de la PMCT stipule ceci : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux. […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. » L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer une offre recevable et les évaluateurs à appliquer les mêmes critères à tous les soumissionnaires.

15. Ce SI s’appliquait à 27 dossiers où des critères d’évaluation ont été élaborés et inclus dans les documents de demande de soumissions. De ce nombre, 11 comportaient seulement des critères obligatoires, tandis que 12 comportaient des critères d’évaluation obligatoires et cotés. Il y avait 4 dossiers où l’ASFC n’a pas pu confirmer l’existence d’un critère obligatoire ou coté par points, car elle n’a pas pu retrouver les documents originaux de la demande de soumissions. Ces dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et les méthodes de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils n’étaient pas trop restrictifs et s’ils correspondaient au besoin. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères.

Les critères obligatoires n’étaient parfois pas définis de façon claire, précise ou mesurable

16. Sur les 23 dossiers qui comportaient des critères obligatoires, ces critères étaient généralement bien définis, n’étaient pas trop restrictifs et ne favorisaient ou ne pénalisaient pas inutilement un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires particuliers. Toutefois, dans 3 dossiers, les critères obligatoires étaient mal définis et n’étaient pas communiqués de façon claire, précise et mesurable. Les détails de l’examen des critères obligatoires par le BOA sont présentés ci-dessous.

1. Il y avait 2 dossiers où les critères obligatoires ne pouvaient pas être évalués selon le principe de la réussite ou de l’échec.
   1. Dans 1 dossier de services de pension pour chiens, la DP contenait deux critères obligatoires qui ne pouvaient pas être évalués selon le principe de la réussite ou de l’échec au moment de la clôture des soumissions. La demande de soumissions contenait un critère obligatoire exigeant que le soumissionnaire « laisse sortir les chiens 3 fois par jour », et un autre critère obligatoire exigeant que le soumissionnaire « […] dans les 120 minutes suivant l’avis, donne au personnel de l’ASFC l’accès aux chiens ». Les exigences de ce type doivent figurer dans le contrat attribué au soumissionnaire retenu, car elles concernent l’exécution des services requis à l’avenir, tandis que les critères obligatoires sont plus appropriés pour déterminer les compétences ou l’expérience que possède le fournisseur à la clôture de la demande de soumissions.
   2. Dans 1 autre dossier concernant les services du préposé à l’entretien du chenil et du travailleur canin, la demande de soumissions contenait de nouveau deux critères obligatoires qui créaient des difficultés pour l’évaluation selon le principe de la réussite ou de l’échec. La demande de soumissions contenait un critère obligatoire stipulant que le « soumissionnaire doit démontrer qu’il est capable de fournir les ressources requises pour offrir des services similaires continus comme il est indiqué à l’annexe A, Énoncé des travaux ». Un autre critère obligatoire stipule que « le soumissionnaire doit avoir de l’expérience dans la prestation de soins aux animaux où l’entretien ménager doit être fait. Pour démontrer son expérience, le soumissionnaire doit décrire les circonstances dans lesquelles les soins ont été fournis. Le soumissionnaire doit également expliquer l’étendue de son expérience en matière d’entretien ménager. » Bien que les exigences elles-mêmes ne soient pas nécessairement problématiques, les critères obligatoires n’exigeaient pas des fournisseurs qu’ils fournissent une documentation pouvant être évaluée selon le principe de la réussite ou de l’échec pour prouver que la ressource possédait la certification et l’expérience nécessaires. La façon dont ces critères sont formulés peut compliquer la tâche des soumissionnaires pour démontrer leur conformité, et celle des évaluateurs qui doivent déterminer si le soumissionnaire a respecté les critères. L’ASFC devrait s’assurer que les critères obligatoires sont rédigés de façon claire, précise et mesurable afin que les évaluateurs puissent déterminer la conformité.
2. Dans 1 dossier, l’ASFC aurait dû utiliser une définition des critères obligatoires plus claire. Par exemple, dans un dossier de services de transport entre le collège de Rigaud et l’aéroport international Pierre Elliott Trudeau de Montréal, l’un des critères obligatoires exigeait que l’« entrepreneur doive avoir fourni des services de transport dans le cadre d’un projet similaire au cours des cinq (5) dernières années ». Le premier problème est l’absence de clarté quant à la définition du terme « similaire » dans ce cas précis (par exemple le fait de faire la navette entre Rigaud et un autre aéroport répond-il à cette exigence, le fait d’offrir des services de navette à des personnes en général, comme un service de taxi, répond-il à cette exigence, etc.). Le deuxième problème est qu’il existe aussi un manque de clarté quant au degré d’expérience requis au cours des cinq dernières années, car le critère ne précise pas quel degré d’expérience était requis à cette époque-là. Par conséquent, n’importe quel degré d’expérience, y compris une journée, aurait suffi à satisfaire les critères. On ne peut laisser aux soumissionnaires le soin de deviner ce qui est acceptable ni aux évaluateurs celui de déterminer si la réponse fournie dans la soumission franchit le seuil individuel et subjectif de chaque évaluateur pour être considérée comme « acceptable ».

17. Lorsque les critères obligatoires sont peu clairs ou inutilement restrictifs, cela peut compromettre la transparence et l’ouverture du processus de demande de soumissions et amener les soumissionnaires à présenter des propositions non conformes. Cela limite également la capacité de l’ASFC à évaluer de façon efficace la capacité d’un fournisseur à satisfaire un élément essentiel des travaux à effectuer.

Les critères cotés et les échelles de notation n’étaient pas trop restrictifs, étaient appropriés à l’exigence et reflétaient l’importance relative des critères

18. La section 10.7.25 de la PMCT stipule que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects du rendement qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ».

19. Dans tous les 12 dossiers comportant des critères cotés, ceux-ci étaient clairement communiqués, n’étaient pas trop restrictifs, étaient appropriés à l’exigence. Cependant, dans un dossier, les facteurs de pondération ne reflétaient pas l’importance relative des critères évalués.

20. Dans 1 dossier portant sur un expert-conseil en développement organisationnel, l’un des critères évalués stipulait que le soumissionnaire « devrait démontrer que la ressource proposée a cinq (5) années d’expérience acquise au cours des dix (10) dernières années, en matière de développement organisationnel et de gestion du changement ». Toutefois, l’échelle de notation indiquait que des points étaient attribués pour une expérience de >1-<3 ans (5 points), >3-<5 ans (10 points), >5-<7 ans (15 points), et plus de 7 ans d’expérience (20 points [points maximum attribués]). Le langage utilisé dans ce critère est déroutant, car il est clairement indiqué que le soumissionnaire doit avoir 5 ans d’expérience, mais l’échelle de notation ne reflète pas cela et accorde des points pour moins de 5 ans. Le critère coté aurait dû indiquer « un minimum de 5 ans » de sorte que moins de 5 ans d’expérience valaient 0 point. L’échelle de notation est également déroutante, car il n’y a pas d’attribution de points pour une expérience d’exactement 3 ans, 5 ans et 7 ans. Comme il est indiqué, il semble que seule l’expérience inférieure (<) ou supérieure (>) à 3 ans, 5 ans et 7 ans rapportera des points. Pour s’assurer que l’expérience équivalant exactement à 3 ans, 5 ans et 7 ans est saisie, l’ASFC aurait dû utiliser les symboles inférieur ou égal à (≤) ou supérieur ou égal à (≥) dans son échelle de notation.

21. Lorsque les critères d’évaluation sont communiqués de manière claire, précise et mesurable, cela permet aux soumissionnaires de connaître les exigences et les méthodes d’évaluation de leurs propositions. Si ces critères d’évaluation ne sont pas bien définis dès le départ, les évaluateurs risquent en plus d’avoir de la difficulté à les interpréter au cours du processus d’évaluation. Il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures, car il est plus difficile de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations.

Les soumissionnaires étaient systématiquement informés de la façon dont le contrat serait attribué

22. Dans la quasi-totalité des dossiers, des méthodes de sélection courantes ont été utilisées, principalement la soumission recevable la moins chère et la note combinée la plus élevée pour le mérite technique et le prix; cependant, dans 3 dossiers, la méthode de sélection n’était pas expliquée dans la demande de soumissions.

23. Dans 3 dossiers, il n’y avait aucune mention dans les documents de demande de soumissions de ce que la méthodologie de sélection impliquerait. Par exemple, dans 1 dossier portant sur la fourniture de services pour une enquête sur le lieu de travail, le courriel de demandes de soumissions n’informait pas les fournisseurs de la façon dont le soumissionnaire retenu serait choisi. Le courriel fournissait un bref contexte concernant les deux plaintes pour violence au travail et demandait aux soumissionnaires « d’indiquer les renseignements dont vous auriez besoin de notre part afin de présenter une proposition de prix ». Ces 3 dossiers présentaient de multiples lacunes, notamment l’absence d’une stratégie d’achat bien définie au début du processus, et manquaient en outre de renseignements sur des facteurs clés tels que les exigences relatives à la livraison et les méthodes de sélection.

24. De telles lacunes peuvent faire en sorte qu’il soit difficile pour les soumissionnaires de savoir comment établir leur soumission et pour les évaluateurs de comprendre la base sur laquelle le marché sera attribué. En outre, ces lacunes peuvent miner les principes d’équité et d’ouverture énoncés dans la PMCT.

SI 2 : Établir si les documents de demandes de soumissions et les pratiques organisationnelles dans le cadre de la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables

25. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que la passation de marchés publics favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. La section 10.7 de la PMCT comprend les exigences minimales à inclure dans le document de demande de soumissions ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.

26. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions de travail ou des spécifications, présentant des résultats clairs ou des exigences de rendement, les objectifs à atteindre et le calendrier de livraison dans le cas des marchés de services ainsi que les critères d’évaluation et d’attribution. Les orientations de l’ASFC en matière d’approvisionnement établissent un processus d’élaboration d’un énoncé des travaux dans son Guide d’élaboration d’un énoncé de travaux (EDT). Le Guide a été élaboré pour fournir aux chargés de projets et la DAS une description claire des exigences structurelles, ainsi que du niveau et de la qualité du contenu attendu dans un EDT.

27. Ce SI s’appliquait aux 30 dossiers examinés. Dans ces dossiers, les documents de demande de soumissions (à l’exception des critères d’évaluation et des méthodes de sélection qui ont été évalués en vertu du SI 1 ci-dessus) ont été évalués afin de déterminer s’ils comportaient, entre autres, une description claire des exigences et les instructions nécessaires pour préparer une soumission conforme. L’examen des pratiques organisationnelles visait notamment à déterminer si l’ASFC avait établi un cadre pour s’assurer que les pratiques d’approvisionnement étaient conformes aux lois, règlements et politiques, et soutenaient des approvisionnements équitables, ouverts et transparents. L’examen a également permis de déterminer si la demande de soumissions visait un nombre approprié de fournisseurs, si sa durée était conforme aux exigences, et si les communications avec les fournisseurs favorisaient la préparation de soumissions recevables. Les 4 commandes subséquentes à des offres à commandes ont été évaluées pour déterminer si la commande était claire et comprenait des informations complètes, y compris une description précise du besoin et du calendrier de livraison et si les procédures contractuelles énoncées étaient respectées. Les résultats de cette évaluation sont décrits ci-dessous.

Dans de nombreux cas, la documentation relative aux demandes de soumissions était complète; toutefois, plusieurs problèmes importants ont été relevés en ce qui concerne la fourniture d’instructions claires pour la prestation des soumissions

28. Dans 21 des 30 dossiers applicables, les demandes de soumissions examinées comprenaient une description claire du besoin, bien que, comme indiqué au paragraphe 15, il y avait 4 dossiers pour lesquels l’ASFC n’a pas pu produire la plupart, voire la totalité, des documents de demande de soumissions. Sur les 26 autres dossiers, nombre d’entre eux répondaient aux exigences liées au processus; certains dossiers présentaient toutefois des lacunes concernant le respect de ces exigences. Les détails de l’examen des documents de demandes de soumissions par le BOA sont présentés ci-dessous.

29. Dans 10 dossiers, l’ASFC n’a pas fourni d’instructions claires dans ses documents de demandes de soumissions pour la présentation des soumissions. En voici quelques exemples :

1. Dans 3 dossiers, l’ASFC n’a fourni aucune instruction pour la présentation des soumissions dans ses documents de demande de soumissions. Dans ces 3 mêmes dossiers, l’ASFC n’a pas non plus fourni de date ferme pour la période de soumission.
2. Dans 1 dossier, l’ASFC a fourni des instructions incomplètes pour la présentation des soumissions dans ses documents de demande de soumissions. Les renseignements sur le format des soumissions, ainsi que le format des questions-réponses et la soumission des questions-réponses (y compris la date limite) n’étaient pas inclus.
3. Dans 2 dossiers, l’ASFC a fourni des renseignements contradictoires quant à l’endroit où les soumissions devaient être présentées. Les documents de demande de soumissions indiquaient que les soumissions devaient être présentées uniquement à l’Unité de réception des soumissions de l’ASFC à la date, à l’heure et à l’endroit indiqués à la page un (1) de la demande de soumissions, qui précise qu’elles doivent être envoyées [physiquement] à l’Unité de réception des soumissions. Cependant, la page 8 de la partie 3 de la demande de propositions – Instructions relatives à la préparation des soumissions – indique que les documents doivent être envoyés par courrier électronique et ne fait aucune référence à l’Unité de réception des soumissions.

30. Des lacunes telles que l’absence de date de clôture des soumissions, le manque de clarté concernant la présentation de questions et des renseignements contradictoires sur l’endroit où présenter les soumissions font qu’il est difficile pour les fournisseurs de répondre aux demandes de soumissions. De telles lacunes sont également incompatibles avec l’exigence énoncée à l’alinéa 2a) de la PMCT, selon lequel les marchés publics doivent être passés de manière à résister à l’examen du public en matière de prudence et de probité.

La plupart des demandes de soumissions ont été ouvertes au nombre approprié de fournisseurs, en respectant les périodes de demande de soumissions requises, à quelques exceptions près

31. Tel que défini par SPAC, ProServices est un outil d’approvisionnement obligatoire à l’échelle du gouvernement fédéral pour la prestation de services professionnels en deçà du seuil de l’Accord de libre-échange Canada-Corée (ALECC). Pour les besoins directs évalués en dessous de 40 000 $ (y compris les taxes, les frais de déplacement et de subsistance, les modifications, etc.), une recherche doit être effectuée dans le Système des services professionnels centralisés (SSPC) pour sélectionner un fournisseur, à condition que le ministère fédéral qui utilise ProServices respecte toutes les approbations internes requises propres à son ministère.

32. Dans 2 dossiers relatifs à la prestation de services professionnels, l’ASFC n’a pas pu fournir la preuve qu’elle avait effectué une recherche dans le SSPC pour s’assurer que le fournisseur était qualifié en vertu de l’arrangement en matière d’approvisionnement dans ProServices. Bien que les 2 contrats soient inférieurs à 40 000 $ taxes comprises, l’outil obligatoire exige qu’une telle recherche soit effectuée. De plus, dans 1 dossier portant sur la fourniture de services professionnels, l’EDT a été mis au point le 11 juillet 2019, c’est-à-dire après que la proposition datée du 12 juin 2019 ait été soumise par le fournisseur. En outre, les résultats de la recherche dans ProServices étaient datés du 15 juillet 2019. Il semble donc que la proposition du fournisseur ait été soumise un mois avant la mise au point de l’EDT et que la liste de recherche de ProServices ait été réalisée après que l’ASFC a entamé les négociations du contrat avec le fournisseur, qui a été signé le 22 juillet 2019. En procédant de la sorte, l’ASFC s’est exposée à plusieurs risques importants, notamment celui de donner l’impression que l’énoncé des travaux a été conçu pour s’aligner sur la proposition précédemment soumise par le fournisseur. Cette pratique ne doit pas être répétée à l’avenir, car elle soulève des problèmes importants en matière d’équité et pourrait avoir des conséquences négatives sur les processus futurs de l’ASFC, où les fournisseurs pourraient être réticents à participer.

33. Dans 1 dossier portant sur des services de navette dans la région de la capitale nationale, la DP indiquait que le besoin est assujetti aux dispositions de l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC), de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne (AECG) et de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC). La DP n’a été affichée que pendant 22 jours, ce qui est inférieur au nombre de jours requis par les accords commerciaux énumérés dans la DP. En examinant ce dossier, le BOA a déterminé que le seul accord commercial applicable était l’ALEC, qui ne précise pas de nombre minimum de jours. Il semble que l’ASFC ait inclus par erreur les autres accords commerciaux dans la DP. Cependant, puisque l’ASFC avait avisé les fournisseurs potentiels que les autres accords commerciaux s’appliquaient à la demande de soumissions, elle aurait dû respecter le nombre minimal de jours précisé dans ces accords (40 jours).

34. Dans 1 dossier, il semble que des accords commerciaux auraient dû être applicables à l’approvisionnement. Le contrat signé pour les services de pension pour chiens du 1er octobre 2019 au 31 mars 2022 a été évalué à 121 400,00 $. Cela dépasse les seuils de l’ALEC et (à l’époque) de l’ALENA, ce qui signifie que ces accords se seraient probablement appliqués à cet approvisionnement. Un courriel de l’agent de négociation des contrats chargé du dossier indiquait que « ce dossier ne relève d’aucun accord commercial ». Aucune estimation n’a été fournie dans le dossier du contrat, ni aucune explication sur la façon dont l’agent de négociation des contrats est arrivé à cette conclusion. Comme il est indiqué ci-dessus, en vertu de l’ALENA, la période de demande de soumissions ouverte ne doit pas être inférieure à 40 jours. Par conséquent, en raison de l’inexactitude de l’ASFC dans la détermination des exigences relatives aux accords commerciaux, les soumissionnaires n’ont pas eu droit à la période complète de demande de soumissions ouverte et peuvent avoir été dissuadés de soumettre une offre en raison du court délai.

Certaines communications avec les fournisseurs ont soulevé des problèmes d’équité et n’ont pas permis la préparation de soumissions recevables

35. L’alinéa 2.a de la PMCT énonce que les marchés publics doivent être organisés de façon à « …résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». La section 12.3.1 de la PMCT précise en outre que les dossiers d’approvisionnement « … doivent être élaborés et structurés de façon à faciliter la supervision de la gestion et comprendre une piste de vérification complète qui contient les détails des marchés relatifs aux communications et aux décisions pertinentes… ».

36. Ces exigences s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris les interactions avec les fournisseurs. Au cours du processus de demande de soumissions, les fournisseurs peuvent communiquer avec des organismes fédéraux pour obtenir des éclaircissements ou des explications sur le contenu de la demande de soumissions. En ce qui concerne les marchés visés par l’ALEC et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, la section 12.3.2 de la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords. La section 10.7.38 de la PMCT ajoute que « [t]out renseignement important fourni par une autorité contractante à un fournisseur relativement à un processus d’approvisionnement donné doit également être communiqué simultanément à tous les autres fournisseurs intéressés […] ».

37. Dans 8 des 18 dossiers applicables (pour lesquels il y a eu des communications avec les fournisseurs pendant la période de soumission), les communications avec les fournisseurs n’ont pas permis la préparation de soumissions recevables. Les détails de l’examen du BOA sont présentés ci-dessous.

1. Dans 2 dossiers, il semble que l’ASFC ait parlé au téléphone avec des soumissionnaires pendant la période de soumission et qu’elle n’ait pas documenté le contenu de cette conversation. Les appels téléphoniques avec les soumissionnaires pendant la période de soumission devraient être évités et, à tout le moins, bien documentés afin d’assurer la transparence et le respect de l’équité entre les soumissionnaires.
2. Dans 2 dossiers, les soumissionnaires ont posé des questions par courriel et ont reçu des réponses individuelles qui n’ont pas été communiquées à tous les soumissionnaires. Par exemple, dans 1dossier portant sur la fourniture de services d’enquête en milieu de travail, le soumissionnaire A a envoyé une question par courriel demandant si les incidents avaient été signalés à la police, car cela pouvait avoir une incidence sur la nature de l’enquête. Une réponse a été fournie uniquement au soumissionnaire A par courriel. Cette information aurait dû être communiquée à tous les soumissionnaires. Comme l’indique le Guide des approvisionnements, les réponses à des questions techniques qui peuvent être traitées par l’agent de négociation des contrats devraient être réunies et figurer sur un addenda ou une modification à la demande s’il s’agit d’une demande de soumissions annoncée publiquement, ou constituer un addenda qui sera transmis aux fournisseurs invités à présenter une soumission.
3. Dans 1 dossier portant sur des services de transport dans la région de la capitale nationale, une modification (003) à la demande de propositions répondant à cinq questions a été publiée sur Achatsetventes.gc.ca juste un jour avant la clôture des soumissions. Une prolongation de la date de clôture des soumissions n’a pas été accordée. Le fait de ne pas avoir accordé de délai supplémentaire peut avoir eu une incidence sur l’équité du processus d’approvisionnement, car le temps accordé n’était pas suffisant pour permettre la préparation de soumissions recevables.

Lettres de refus

38. Une fois le processus de demande de soumissions terminé et les soumissions évaluées, l’ASFC informe les soumissionnaires des résultats de l’évaluation au moyen d’une lettre de refus les informant qu’ils n’ont pas été retenus ou d’une lettre d’adjudication informant le soumissionnaire que sa candidature a été retenue. Des lettres de refus sont envoyées aux soumissionnaires non retenus et sont censées expliquer pourquoi leurs soumissions n’ont pas été sélectionnées. Sur les 13 processus de demande de soumissions examinés, il y avait 5 cas où il manquait un document informant les soumissionnaires non retenus des résultats de l’évaluation. Lorsque des lettres de refus ont été envoyées, elles fournissaient une explication détaillée des raisons pour lesquelles le soumissionnaire n’avait pas obtenu le contrat, les résultats de l’évaluation technique ainsi que la note globale du soumissionnaire retenu. Les lettres de refus sont un outil important, car elles alertent les soumissionnaires du fait que le contrat a été attribué à un concurrent, au cas où ils souhaiteraient demander un compte rendu détaillé au ministère de passation de contrat ou se prévaloir de mécanismes de recours potentiels auprès du BOA ou du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE).

SI 3 : Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à ce qui était indiqué dans la demande de soumissions

39. Afin d’assurer l’équité et le caractère justifiable des processus d’évaluation, la section 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient rigoureusement respectés et appliqués également à tous les soumissionnaires. Le défaut d’assurer une évaluation uniforme des soumissions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent l’attribution erronée du marché. Des évaluations incohérentes peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.

40. 30 documents de demande de soumissions ont été examinés pour déterminer si un processus assorti d’orientations pour les évaluateurs avait été établi. Cet examen a été réalisé afin de s’assurer que l’évaluation des soumissions était uniforme, que les soumissions avaient été effectuées conformément à l’approche prévue et que les dossiers avaient été documentés de manière appropriée. Sur ces 30 documents de demande de soumissions, 22 comprenaient (ou étaient censés comprendre) une évaluation technique menant à l’attribution d’un contrat et 8 concernaient des AT dans le cadre d’un contrat déjà attribué.

41. Les documents d’évaluation n’ont pas été fournis par l’ASFC pour 7 des 30 dossiers, et le BOA n’a donc pas pu fournir d’observations sur ces dossiers. Le manque de documentation a une incidence directe sur la transparence de tout processus d’évaluation des soumissions. Lorsque les ministères ne sont pas en mesure de fournir des preuves documentaires des mesures et des décisions prises, les fournisseurs peuvent à juste titre se demander si les évaluations des soumissions ont été menées de manière équitable. Cette incertitude peut dissuader les fournisseurs de passer des contrats avec le gouvernement fédéral à l’avenir, ce qui pourrait à son tour limiter le nombre de fournisseurs potentiels. Essentiellement, l’absence de documentation portant spécifiquement sur les résultats de l’évaluation nuit considérablement à l’équité du processus concurrentiel et à l’objectif de la PMCT, qui est que la passation de marchés « favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique ».

42. Les orientations d’approvisionnement de l’ASFC établissent des procédures détaillées d’évaluation des soumissions. Ces procédures détaillent les méthodes, les procédures et les structures de rapport à utiliser au cours du processus d’évaluation. Les procédures indiquent également que les agents de négociation des contrats doivent obtenir des copies signées de l’annexe A – Attestation relative à l’accord sur l’acceptation de la directive d’évaluation, sur la confidentialité et sur les conflits d’intérêts avant la remise des soumissions.

43. Une bonne pratique relative à l’évaluation des soumissions a été observée au cours de cet examen. Dans 1 dossier portant sur un expert-conseil en développement organisationnel, il y avait des préoccupations concernant le favoritisme perçu envers le titulaire pendant le processus d’évaluation. L’autorité contractante a estimé que les évaluateurs ont appliqué une interprétation subjective d’un terme du premier critère obligatoire et ont rejeté tous les soumissionnaires, autres que le titulaire, sur la base de cette interprétation. Selon un courriel de l’autorité contractante, il est d’usage à la Division de l’approvisionnement stratégique (DAS) de l’ASFC que « dans le cas où le titulaire est considéré comme le seul soumissionnaire recevable, la DAS effectue un examen supplémentaire de diligence raisonnable sur l’évaluation des propositions reçues afin d’éliminer tous les doutes et incertitudes potentiels ». Il s’agit d’une bonne pratique pour garantir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement.

44. Bien que l’ASFC ait établi de solides procédures d’évaluation des soumissions, il y a eu de nombreux cas où l’évaluation n’a pas été effectuée conformément à la demande de soumissions.

La grille d’évaluation utilisée n’était pas identique aux critères figurant dans le document de demande de soumissions

45. Dans 3 dossiers, la grille d’évaluation utilisée n’était pas identique aux critères figurant dans le document de demande de soumissions.

46. Dans 1 dossier portant sur la fourniture de cascadeurs professionnels, le responsable technique a découvert au cours du processus d’évaluation que les critères d’évaluation de cette demande de soumissions n’étaient pas identiques dans les versions anglaise et française de la demande de propositions (DP) publiée sur Achatsetventes.gc.ca. La version anglaise de la DP contenait 5 critères obligatoires, alors que la version française n’en comptait que 4. Les évaluateurs ont décidé d’utiliser par défaut la version anglaise de la DP pour leurs évaluations respectives. L’existence d’un écart important entre les versions anglaise et française de la DP compromet sérieusement l’équité du processus et peut inciter les soumissionnaires potentiels à ne pas soumissionner, voire entraîner des soumissions non conformes sans que le soumissionnaire en soit responsable.

47. Dans 1 dossier consistant en une AT pour un gestionnaire de projet de niveau supérieur, la grille d’évaluation remplie par l’ASFC était pour un gestionnaire de projet de niveau intermédiaire, alors que la demande était pour un gestionnaire de projet de niveau supérieur. Selon le contrat, il y avait 4 critères obligatoires et 9 critères cotés avec une note de passage minimale de 91/130 pour le gestionnaire de projet de niveau supérieur. Pour le gestionnaire de projet de niveau intermédiaire, une note de passage minimale de 78/130 était requise. Bien que cela n’ait pas semblé avoir une incidence sur le résultat (puisque la ressource a atteint la note minimale pour la ressource de niveau supérieur), la grille appropriée selon le contrat aurait dû être utilisée.

48. Dans 1 dossier lié à un besoin d’architectes en gestion de l’information, il y avait une divergence dans le nombre total de points disponibles pour un critère évalué. La demande de soumissions contenait 7 critères cotés et le nombre total de points disponibles était de 26. Un critère coté avait une note totale de 5 points, mais dans la grille d’évaluation consensuelle utilisée par l’ASFC, le même critère n’avait qu’un total de 3 points, ce qui faisait passer le nombre total de points disponibles à 24.

49. En ne procédant pas à l’évaluation de la manière prescrite dans la demande de soumissions, l’ASFC s’est exposée à plusieurs risques, notamment à l’attribution du contrat à un soumissionnaire non conforme ou au mauvais soumissionnaire conforme. Cela signifie également que l’ASFC ne peut pas défendre ni expliquer ses décisions et actions et prouver qu’elles ont été effectuées conformément aux lois, règlements et politiques en vigueur.

Accepter des soumissions non conformes

50. Les documents de demande de soumissions de l’ASFC indiquent généralement que les soumissions doivent être soumises uniquement à l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) à la date, à l’heure et à l’endroit indiqués à la page 1 de la demande de soumissions. Cependant, dans 2 dossiers, il y a eu 3 cas où l’ASFC a accepté des soumissions dans lesquelles les soumissionnaires n’ont pas suivi les instructions de présentation des soumissions mentionnées ci-dessus.

1. Dans 1 dossier portant sur des services de transport dans la région de la capitale nationale, des courriels entre des fonctionnaires de l’ASFC indiquaient que 2 soumissions avaient été déposées au mauvais endroit physique. Cependant, on ne sait pas exactement quelles sont les 2 soumissions sur les 5 reçues pour cette demande de soumissions qui ont été déposées au mauvais endroit – il est possible qu’il s’agisse de la soumission gagnante.
2. Dans un dossier portant sur du mobilier de bureau, des courriels entre des fonctionnaires de l’ASFC indiquaient que 1 soumission (la soumission finalement retenue) avait été reçue dans la boîte aux lettres de l’agent de négociation des contrats plutôt que dans la boîte aux lettres générique de la DAS, comme l’indiquait le document de demande de soumissions. La demande du chef d’équipe de l’agent de négociation des contrats de considérer la soumission comme conforme a été acceptée par le gestionnaire qui a fait observer que l’« ASFC devrait accepter la soumission qui nous a été envoyée pour éviter d’éventuelles plaintes ».

51. Dans les 3 cas susmentionnés, l’ASFC aurait dû juger ces soumissions non conformes. L’acceptation de soumissions non conformes est problématique car elle pourrait amener l’ASFC à attribuer un contrat à un soumissionnaire non conforme, ce qui compromet l’intégrité et l’équité globales du processus d’approvisionnement. Le TCCE a conclu qu’« il est bien établi qu’il incombe au soumissionnaire de démontrer qu’il satisfait à toutes les conditions essentielles d’une demande de soumissions, ce qui comprend la marche à suivre pour la présentation d’une soumission ». En outre, « [i]l incombait à [le soumissionnaire] de faire preuve de diligence raisonnable lors de la préparation et la remise de sa soumission afin de veiller à ce qu’elle respecte et soit conforme à toutes les instructions de la DP ».

La commande subséquente à l’offre à commandes aurait dû être signée par Services publics et Approvisionnement Canada

52. Selon les conditions de l’offre à commandes et la confirmation donnée dans un courriel de SPAC, la signature de SPAC était requise dans 1 dossier portant sur une commande subséquente, mais c’est un agent de négociation des contrats de l’ASFC qui a signé. La section 9 de l’offre à commandes stipule ce qui suit :

• Pour les biens : L’utilisateur indiqué est autorisé à passer des commandes subséquentes individuelles dans le cadre de l’offre à commandes jusqu’à 40 000,00 $ (taxes applicables incluses).
• Pour les services : L’utilisateur indiqué est autorisé à passer des commandes subséquentes individuelles dans le cadre de l’offre à commandes jusqu’à 100 000,00 $ (taxes applicables incluses).

53. Sur la base du prix fourni par le fournisseur, il semble que la commande subséquente concernait une « réparation de Varex » et a été attribuée pour une valeur totale de 142 907,31 $ (taxes comprises). Un élément particulier valait un peu plus de 80 000 $, mais on ne savait pas s’il s’agissait d’un bien ou d’un service. Néanmoins, si cet élément était un service, le coût des services de la commande subséquente aurait été de 119 995 $ et s’il s’agissait d’un bien, alors le total des biens aurait été de 84 954 $. Ce total dépasse les conditions énumérées ci-dessus, donc SPAC aurait dû signer la commande subséquente.

La documentation des dossiers d’approvisionnement était incomplète et constitue une préoccupation importante

54. La section 12.3.1 de la PMCT exige que les dossiers d’approvisionnement facilitent la surveillance de la direction avec une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. L’obligation de veiller à ce que les documents de dossier soient adéquats s’étend aux mesures prises pendant la période de demande de soumissions ainsi qu’à l’évaluation des soumissions.

55. La documentation des dossiers a été examinée pour déterminer si une piste de vérification complète avait été conservée en vue d’appuyer une prise de décision cohérente et transparente. D’une façon générale, la documentation de l’ASFC n’était pas complète, car il manquait des documents importants dans 28 dossiers.

56. En plus des 4 dossiers mentionnés au paragraphe 15 ci-dessus, dans lesquels l’ASFC n’a pas pu confirmer l’existence d’un critère obligatoire ou coté, car elle n’a pas pu trouver les documents originaux de la demande de soumissions, le BOA n’a pas pu examiner 1 autre dossier, parce que l’ASFC n’a pas pu trouver les documents relatifs à la façon dont le contrat a été attribué – c’est-à-dire qu’il manquait au dossier les documents de la demande de soumissions, les propositions, les évaluations et la correspondance. Le dossier ne contenait qu’une modification au contrat augmentant la valeur du contrat de 448 564,80 $ à 672 847,20 $ et quelques courriels concernant le report de fonds pour la modification.

57. Le BOA considère que l’incapacité à démontrer et à documenter les décisions est une préoccupation importante, et une violation de la PMCT et des lignes directrices sur la gestion de l’information du Conseil du Trésor. Sans les dossiers appropriés, l’ASFC ne peut pas documenter ses décisions opérationnelles, ce qui l’empêche de démontrer la bonne intendance des ressources de l’État ou que les approvisionnements ont été attribués de manière équitable, ouverte et transparente. Des dossiers d’approvisionnement incomplets ont donné lieu à des actions d’approvisionnement insuffisamment soutenues qui risquent de compromettre l’intégrité, l’équité et la transparence du processus d’approvisionnement. Il est essentiel de tenir des dossiers d’évaluation complets et détaillés pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de façon équitable à toutes les soumissions concurrentes et que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations de l’ASFC en vertu de la PMCT et des accords commerciaux en vigueur.

58. La documentation était particulièrement problématique en ce qui concerne le processus d’évaluation. Souvent, les dossiers ne contenaient pas d’évaluations individuelles et consensuelles ou de lignes directrices/instructions d’évaluation signées. Par exemple, dans 1 dossier concernant des services d’évaluation des facteurs relatifs à la vie privée, il n’y avait pas d’évaluations individuelles ni de document à l’appui des résultats de l’évaluation consensuelle au dossier. Il y avait 2 documents MS Word non signés dans lesquels chaque évaluateur n’a pas suivi les instructions d’évaluation sur la façon de documenter et de justifier ses évaluations et a simplement écrit que les deux ressources proposées « satisfaisaient » au critère d’évaluation TO1.

59. Lorsque les problèmes de documentation ont été portés à l’attention des responsables de l’ASFC au cours d’un examen des observations préliminaires dossier par dossier, la réponse fournie dans chaque cas était que l’« agent de négociation des contrats d’origine ayant quitté l’Agence, nous sommes incapables de trouver les documents manquants. Depuis janvier 2020, la Division de l’approvisionnement stratégique a mis en place un programme de formation, qui développe les compétences et les capacités d’approvisionnement des Groupes de l’achat et approvisionnements (PG - Purchasing and Supply Group) afin de garantir le respect des pratiques d’approvisionnement appropriées. La formation couvre les bonnes pratiques de gestion de l’information et permet de s’assurer que tous les renseignements, y compris les courriels reçus, sont à jour à tout moment. Des pratiques de gestion de l’information appropriées ont été ajoutées à toutes les évaluations de gestion du rendement pour l’ensemble du personnel de la Division de l’approvisionnement stratégique. »

IV. Simplification

60. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus de passation de marchés est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement de l’ASFC, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux des marchés publics, et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement.

61. L’ASFC a généralement eu recours aux documents et processus de demande de soumissions « normalisés » du gouvernement fédéral. Cela contribue à la simplification en améliorant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement. Lors de la rédaction et de l’examen des documents de demande de soumissions, il convient de veiller à l’harmonisation de tous les renseignements fournis dans les demandes de soumissions, y compris les directives à l’intention des soumissionnaires, les critères d’évaluation, la méthode de sélection, les exigences et tous les détails connexes.

Les contrats comprenaient souvent des périodes d’option

62. L’ASFC a fréquemment inclus des options dans le contrat pour les exigences portant sur des besoins récurrents. Des périodes d’option (jours, mois ou années) ont été utilisées dans au moins 10 dossiers. Cette pratique favorise la simplification des marchés publics en réduisant le nombre de processus de demande de soumissions et, par conséquent, réduit les coûts pour le gouvernement et les fournisseurs. Cette pratique permet également aux ministères de continuer à travailler avec des fournisseurs performants, tout en étant transparents en ce qui a trait à la quantité et à la valeur du travail associé à un contrat lors du processus initial de demande de soumissions.

Préqualification des ressources pour les contrats avec autorisations de tâches

63. L’ASFC a fréquemment utilisé des contrats avec autorisations de tâches pour répondre à ses besoins en matière d’approvisionnement. Une bonne pratique notable a été observée dans 1 dossier d’autorisation de tâches dans lequel on a constaté que le contrat original (et toutes les modifications ultérieures) indique chacune des ressources qualifiées individuellement par nom et par catégorie. Cette pratique contribue également à la simplification des marchés publics, puisqu’on peut appeler les personnes préqualifiées dans leurs catégories respectives, éliminant ainsi le besoin de critères obligatoires et cotés et d’évaluations pour chaque autorisation de tâches.

V. Autres observations

Responsables non chargés de la négociation des contrats menant des activités de passation de marchés

64. Dans 3 dossiers^{Note de bas de page ii}, il semble que des responsables de l’ASFC non chargés de la négociation des contrats ont participé à des activités de passation de marchés, jusqu’au moment de l’attribution du contrat. En raison de leur manque (probable) de formation en matière d’approvisionnement et de passation de marchés, un certain nombre d’erreurs évitables ont été commises au cours de ces processus de demande de soumissions, compromettant les principes d’ouverture, d’équité et de transparence en matière d’approvisionnement. Un exemple de cette situation a été indiqué précédemment au paragraphe 29a) : l’ASFC n’a fourni aucune instruction pour la présentation des soumissions dans ses documents de demandes de soumissions et n’a pas fourni de date ferme pour la période de soumissions. En outre, il n’y avait pratiquement aucune documentation officielle dans les dossiers et, dans ces cas, la documentation existante était envoyée par courrier électronique à l’autorité contractante en tant que fait accompli.

VI. Conclusion

65. Les pratiques d’approvisionnement de l’ASFC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats ont été évaluées pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la PMCT et des lignes directrices ministérielles, et si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

66. En ce qui concerne le SI 1, le BOA a constaté que les critères d’évaluation et les plans de sélection répondaient aux exigences énoncées dans les lois, les règlements et les politiques applicables et que, dans la plupart des cas, les critères obligatoires et les critères cotés étaient clairement communiqués. Il y a cependant eu des problèmes concernant des critères d’évaluation peu clairs, notamment des critères obligatoires ou cotés dont les descriptions étaient vagues ou mal définies. Les critères vagues peuvent être source de soumissions incorrectes et d’évaluations inadéquates, et les critères trop précis peuvent conduire à un manque de soumissions, car les fournisseurs ne consacreront pas de ressources dans le cadre d’un contrat qu’ils ne pensent pas avoir une chance équitable de remporter.

67. En ce qui concerne le SI 2, le BOA a constaté que les documents de demande de soumissions et les mesures prises par l’ASFC pendant le processus de demande de soumissions étaient, dans la plupart des cas, conformes aux règles applicables. Plusieurs problèmes ont été constatés concernant certains aspects de la correspondance avec les fournisseurs, notamment en ce qui a trait à la fourniture d’instructions claires pour la présentation des soumissions, aux communications effectuées pendant la période de soumissions et au moment d’informer les soumissionnaires des résultats de l’évaluation au moyen de lettres de refus. En assurant une bonne communication avec les fournisseurs, les processus de demande de soumissions seront plus transparents et plus efficaces. D’autre part, certains dossiers étaient incomplets et ne démontraient pas que des renseignements pertinents avaient été communiqués aux fournisseurs pour assurer l’équité et encourager la concurrence.

68. En ce qui concerne le SI 3, le BOA a observé des lacunes considérables dans les évaluations des soumissions et la documentation. Certaines évaluations n’ont pas toujours été effectuées conformément à l’approche prévue ou n’ont pas été documentées de manière adéquate. De plus, le BOA a observé des cas où l’ASFC a omis de rejeter des soumissions non conformes et l’ASFC a attribué au moins un contrat à un soumissionnaire non conforme. La documentation des dossiers s’est également avérée incomplète et très préoccupante dans plusieurs dossiers. La tenue de dossiers bien documentés permet aux ministères de faire preuve d’équité et de transparence dans leurs processus d’approvisionnement et peut servir à appuyer les décisions d’approvisionnement prises en cas de contestation.

69. Afin de résoudre les problèmes soulevés, le BOA a formulé 5 recommandations. Ces recommandations sont présentées à l’annexe I du présent rapport.

70. Dans le cadre de l’analyse des SI de cet examen, le BOA a également formulé 1 observation et 1 recommandation concernant les responsables non chargés de la négociation des contrats participant à des activités de passation de marchés.

VII. Réponse de l’organisation

71. Conformément à l’article 5 du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombudsman de l’approvisionnement a donné à l’ASFC l’occasion de commenter les recommandations proposées dans le cadre du présent examen et les raisons de celles-ci. L’ASFC a également eu la possibilité de commenter les constatations de l’examen. Nombre de ces commentaires ont été pris en considération et intégrés dans la version finale du rapport.

72. L’ASFC accepte les conclusions de cet audit et reconnaît le précieux soutien que le BOA a fourni au cours de cet audit. Comme nous l’avons démontré dans notre réponse, l’équipe de l’approvisionnement de l’ASFC modernise sa fonction depuis la fin de 2019 et se concentre sur la formation de tous les fonctionnaires participant au processus d’approvisionnement et l’amélioration de ses processus et systèmes. Les conclusions de cet audit confirment que la modernisation de l’approvisionnement a investie dans les bons domaines d’amélioration.

VIII. Reconnaissance

73. Le BOA souhaite exprimer sa gratitude à la direction et au personnel de l’ASFC pour l’assistance et la coopération dont ont bénéficié les examinateurs au cours de cette évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement

Annexe I : Réponse et plan d’action du Ministère

Examen des pratiques d’approvisionnement de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats.

Date de modification : 

2021-12-16