Examen des pratiques d’approvisionnement de Ressources naturelles Canada

SI 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables.

16. L’article 10.7.27 de la PMCT stipule ce qui suit : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux. […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. » L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer une soumission recevable et les évaluateurs à appliquer les mêmes critères à tous les soumissionnaires.

17. Ce SI s’appliquait à 36 dossiers où des critères d’évaluation ont été élaborés et inclus dans les documents d’invitation à soumissionner. De ce nombre, 23 contenaient à la fois des critères d’évaluation obligatoires et des critères d’évaluation cotés, 9 ne contenaient que des critères obligatoires, et 4 ne contenaient que des critères cotés. Ces dossiers ont tous été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et les méthodes de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumission, s’ils n’étaient pas trop restrictifs et s’ils correspondaient au besoin. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères.

Méthode de sélection

Les soumissionnaires étaient systématiquement informés de la façon dont le contrat serait attribué

23. Dans 37 des 40 dossiers étudiés, la méthode de sélection choisie était conforme aux exigences décrites dans le document de demande de soumissions. Dans la plupart des cas, RNCan a utilisé des méthodes de sélection courantes, comme la soumission recevable avec le prix évalué le plus bas, la soumission recevable avec la note combinée la plus haute sur le plan du mérite technique et du prix, et la soumission recevable avec la cotation numérique la plus élevée dans les limites du budget.

24. Toutefois, dans 3 dossiers, la méthode de sélection n’était pas claire ou n’était pas fournie dans le document d’invitation à soumissionner. Il s’agit des dossiers suivants :

1. Dans 1 dossier pour des services d’évaluation des besoins de l’infrastructure de données géospatiales, une méthode de sélection du meilleur ratio combiné mérite technique (70 %) et prix (30 %) a été énoncée. Cependant, la demande de soumissions indiquait également que jusqu’à 5 contrats pourraient être attribués dans le cadre de ce processus (1 pour le rapport principal et 4 pour les études dans les communautés autochtones) sur la base des connaissances et de l’expérience des soumissionnaires, mais ne donnait aucun détail supplémentaire sur la manière dont l’évaluation et la sélection seraient effectuées pour ces 5 contrats. Étant donné que le formulaire de proposition financière demande un prix total ferme par étape pour l’ensemble du projet (et non par rapport principal et études), il n’est pas clair comment cette méthode de sélection serait appliquée si tous les soumissionnaires ne présentaient pas des soumissions techniques et financières pour la même exigence. Dans ce cas, il y avait 3 soumissionnaires, dont 2 ont soumissionné pour la totalité de l’exigence. Le troisième soumissionnaire qui n’a soumissionné que sur une partie de l’exigence a été évalué de la même manière que les autres et a été inclus dans l’évaluation financière avec les 2 autres soumissions, mais n’a pas été classé premier. Si ce soumissionnaire s’était classé premier, on ne sait pas comment la sélection aurait été faite et comment les contrats auraient été attribués.
2. Dans 1 dossier de services d’analyse environnementale des technologies de combustion, une méthode de sélection du meilleur ratio combiné mérite technique (70 %) et prix (30 %) a été énoncée. La méthode de sélection indiquait que la note de mérite technique serait déterminée par la formule suivante : « nombre total de points obtenus / nombre maximum de points disponibles multiplié par un ratio de 70 % ». Toutefois, l’exemple figurant dans la méthode de sélection et illustrant comment la sélection avait été faite utilisait la formule suivante : « nombre total de points obtenus / meilleure note technique multipliée par 70 % ». À cause de cela, la mauvaise formule a été utilisée (celle de l’exemple) pour déterminer la note de mérite technique dans l’évaluation. Dans ce cas, le même soumissionnaire a obtenu le meilleur score global en utilisant la formule correcte, mais ce pourrait ne pas toujours être le cas.
3. Dans 1 autre dossier portant sur les services d’arpentage, la demande de soumission n’indiquait pas de méthode de sélection. RNCan a précisé au BOA, au cours de l’examen, que le groupe responsable (l’un des secteurs de programme de RNCan ayant une autorité contractante déléguée) choisit le prix le plus bas, pourvu que la portée des travaux soit respectée. Pour être claire pour les soumissionnaires, cette information doit être incluse dans la demande de soumission (par exemple, la sélection sur la base de l’offre recevable avec le prix évalué le plus bas).

25. Les directives internes de RNCan en matière d’approvisionnement semblent limitées en ce qui concerne l’élaboration de critères d’évaluation et de plans de sélection. Les procédures de passation de marchés de RNCan fournissent peu d’information sur l’élaboration de ces aspects d’un document d’invitation à soumissionner. Les procédures stipulent plutôt que les autorités contractantes « sont responsables de consulter la politique du Conseil du Trésor ou d’autres politiques telles que le Guide des approvisionnements de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ou la politique de RNCan, selon le cas » [traduction]. Les observations soulevées dans ce SI semblent être causées en partie par le manque de directives claires et cohérentes en ce qui concerne le développement de critères d’évaluation et de plans de sélection.

Documentation relative aux demandes de soumissions

La documentation relative aux demandes de soumissions était généralement complète; cependant, plusieurs possibilités d’amélioration ont été relevées en ce qui concerne la description des exigences et les instructions aux soumissionnaires

29. Des 40 dossiers étudiés, 32 contenaient des documents de demande de soumissions dont les informations et les instructions étaient claires et complètes, permettant ainsi la préparation de soumissions conformes. Cependant, dans le cas des 8 autres dossiers, la description des exigences n’était pas claire ou les instructions aux soumissionnaires étaient inappropriées ou incomplètes.

30. Voici des exemples de demandes de soumission dont la description des exigences manquait de clarté :

1. Selon les communications électroniques d’un dossier de service de nettoyage et d’entretien, 2 ressources seulement étaient requises, ce qui n’était pas précisé dans la demande de soumissions. En raison de l’information manquante, un soumissionnaire a présenté une soumission basée sur la présence de 3 ressources pour répondre au besoin, puis il a retiré sa soumission. Selon le dossier, RNCan n’a avisé les soumissionnaires du nombre de ressources requises qu’après la clôture des soumissions et en raison d’une demande de clarification lors de l’évaluation financière.
2. Dans 1 dossier de services audiovisuels, l’énoncé des travaux (EDT) comprenait des critères de sélection qui n’apparaissaient pas dans les critères d’évaluation. On pouvait y lire que « [l]a sélection du partenaire approprié pour la prestation des services audiovisuels dans le cadre de cet événement reposera sur les critères suivants (aucun ordre particulier) » [traduction], plusieurs critères étaient ensuite énumérés. Par exemple, les éléments suivants étaient énumérés, sans toutefois apparaître dans les critères d’évaluation : « Expérience de l’entreprise, statut en tant que fournisseur du gouvernement et expérience de travail prouvée auprès de hauts représentants gouvernementaux », « [i]nformation au sujet des politiques et des pratiques organisationnelles entourant la durabilité, l’efficacité et la minimisation des déchets » et « [t]echnologies de pointe nouvelles et intéressantes ». L’ajout de cette formulation dans l’EDT sème la confusion à la fois chez les soumissionnaires et chez les évaluateurs à savoir de quelle façon les soumissions seront évaluées et comment le soumissionnaire sera sélectionné.
3. Dans 1 demande de services qui utilisait l’arrangement en matière d’approvisionnement (AA) pour des services professionnels de soutien à la vérification (SPSV), l’EDT ne correspondait pas tout à fait aux compétences obligatoires minimales exigées par l’AA pour des SPSV. En effet, l’EDT demandait des compétences et de l’expérience obligatoires minimales pour les catégories de ressources dans le cadre des deux volets applicables, mais n’exigeait pas « au moins deux (2) années cumulatives d’expérience en dirigeant des projets pertinents au volet » pour la catégorie de ressource gestionnaire/chef de projet, comme exigé pour cette méthode d’approvisionnement. Effectivement, pour cette dernière, les ministères utilisateurs peuvent augmenter les exigences minimales requises à l’étape de la demande de soumissions, mais ils ne peuvent toutefois les réduire.

31. Voici des exemples de demandes de soumission qui contenaient des instructions aux soumissionnaires inappropriées :

1. Dans 1 dossier de demande de services d’arpentage, le nom et les coordonnées du chargé de projet apparaissaient dans le document de demande de soumissions. Afin d’assurer l’intégrité du processus, les fournisseurs doivent uniquement communiquer avec l’autorité contractante et ces communications doivent être faites par écrit. Dans un autre dossier pour le même type de services, les fournisseurs étaient invités à communiquer avec le chargé de projet par téléphone pour des questions concernant le processus et d’envoyer un courriel au chargé de projet ou à l’autorité contractante pour des questions techniques.
2. Dans 1 dossier pour des services d’analyse économique et de recherche stratégique, la demande de soumissions sommait les fournisseurs à soumettre leurs questions au plus tard 10 jours civils avant la date de clôture. Cependant, la période de soumission était de moins de 10 jours, rendant impossible toute demande de question. Il s’agissait ici d’une demande de soumissions lancée pour une seconde fois. On peut donc présumer que le document de demande de soumissions n’avait pas été correctement modifié avant la nouvelle demande de soumission.

Les demandes de soumission contenaient des formulations inappropriées concernant une attestation exigée avant l’attribution du contrat

32. Dans 27 des 40 dossiers examinés, la demande de soumissions exigeait une attestation de « désignation autochtone » avant l’attribution du contrat déclarant que le « soumissionnaire doit certifier dans sa soumission qu’il agit au nom d’une entreprise autochtone ou d’une coentreprise [caractères gras ajoutés]… » RNCan a précisé au BOA lors de la vérification que le recours à l’attestation de « désignation autochtone » servait à établir le nombre d’entreprises autochtones qui reçoivent des contrats du ministère (les fournisseurs n’étaient donc pas tenus d’être des entreprises autochtones). Cependant, cette explication ne concorde pas avec la formulation utilisée, puisqu’on exige que le soumissionnaire certifie qu’il agit au nom d’une entreprise autochtone.

33. Dans 17 des 27 dossiers, la certification comprenait également des références erronées à des clauses du Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat, qui doit être utilisé lorsque l’approvisionnement est réservé en vertu de la Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones (SAEA)^{Note de bas de page 1}, ce qui n’était pas le cas de ces approvisionnements. La formulation retenue dans les demandes de soumission exigeait des soumissionnaires qu’ils remplissent et incluent à leur soumission une attestation conformément à la SAEA, affirmant que : « Le défaut par les fournisseurs de joindre ce formulaire d’attestation rempli avec leur soumission, offre ou arrangement aura pour conséquence que la soumission, l’offre ou l’arrangement sera déclaré non recevable. » [traduction]. Cette citation signifie que les contrats accordés à des entreprises non autochtones lorsque les références erronées étaient incluses dans les demandes de soumission n’ont pas été attribués conformément aux règles stipulées. Lors de la vérification, RNCan a précisé au BOA que les clauses référencées et la formulation suggérant de considérer les propositions comme non recevables n’auraient pas dû se retrouver dans les demandes de soumissions.

34. Dans les cas de demandes de soumission ouvertes au public (11 des 27 dossiers), des fournisseurs potentiels et qualifiés ont pu décider de ne pas présenter de soumission, croyant le processus uniquement ouvert aux entreprises autochtones. Le BOA a remarqué que le modèle de demande de propositions de RNCan (daté du mois d’août 2020, soit après la période visée par cette vérification) ne comprend plus les clauses erronées liées à la SAEA. Toutefois, on y trouve toujours une formulation inadéquate qui exige aux soumissionnaires d’attester dans leur soumission qu’ils agissent au nom d’une entreprise autochtone.

Communication avec les fournisseurs

La plupart des communications avec les fournisseurs étaient appropriées et appuyaient la préparation de soumissions recevables, toutefois, certains relevés de communications étaient incomplets

35. L’article 2 de la Politique des marchés du Conseil du Trésor (PMCT) stipule que : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent : (a) résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». L’article 12.3.1 de la PMCT stipule aussi que : « Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes… »

36. Ces principes s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris aux interactions avec les fournisseurs. En ce qui concerne les marchés visés par l’Accord de libre-échange canadien et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, la section 12.3.2 de la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords. Tout renseignement important fourni par une autorité contractante à un fournisseur relativement à un processus d’approvisionnement donné doit également être communiqué simultanément à tous les autres fournisseurs intéressés.

37. Sur les 40 dossiers examinés, 23 contenaient des communications (c’est-à-dire des questions et des réponses) avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions. Dans 18 dossiers, les communications étaient appropriées et elles appuyaient la préparation de soumissions recevables. Toutefois, dans 5 dossiers, les communications n’ont pas appuyé la préparation des soumissions recevables. Voici des exemples :

1. Dans 1 dossier de services d’évaluation des besoins en infrastructure de données spatiales, une question d’un fournisseur demandait si RNCan pourrait clarifier la portée des travaux pour la phase 2 ou clarifier comment les soumissionnaires devraient formuler leur proposition de budget tenant compte d’une portée des travaux qui n’avait pas encore été définie. RNCan a répondu que la portée des travaux serait définie à la phase 1 et que « le soumissionnaire devrait fournir des options pour différents scénarios de communication et d’engagement » [traduction]. Ceci ne répondait pas clairement à la question et il n’était pas évident si les soumissionnaires devaient dès lors fournir un prix pour différents scénarios de communication et d’engagement ou comment ceux-ci seraient évalués. Un autre fournisseur a demandé si la soumission financière (la Base de paiement) devait suivre la structure décrite à l’annexe B de la demande de soumissions ou si elle pouvait suivre la structure qui serait fournie lors du jalon 1 des travaux. RNCan a répondu que la Base de paiement « devrait suivre le tableau des étapes et des produits à livrer fourni par le soumissionnaire pendant la mise en œuvre de l’article EDT8.1 et approuvé par le chargé de projet ». Dans les faits, cette réponse permettait aux soumissionnaires de modifier la Base de paiement, contredisant les instructions pour la préparation des soumissions de la demande de soumissions. La réponse faisait également référence à une action survenue pendant l’exécution des travaux après l’attribution du contrat (« pendant la mise en œuvre de l’article EDT8.1 et approuvé par le chargé de projet »), ce qui était incorrect, puisqu’il était impossible qu’un soumissionnaire présente une Base de paiement approuvée par le chargé de projet. Les réponses aux questions et leur incidence sur les instructions et les exigences doivent être claires afin de permettre aux fournisseurs de comprendre l’information et de la prendre en considération dans la préparation de leur soumission.
2. Dans 1 dossier concernant les services d’un organisateur pour un événement international portant sur l’énergie, la réponse à une question posée lors d’une conférence des soumissionnaires précisait « [qu’u]ne expérience de grande envergure liée à l’industrie minière serait acceptable » en remplacement d’une expérience dans la réalisation d’un événement lié à l’énergie. Cette situation touchait potentiellement 2 critères d’évaluation, dont un était un critère obligatoire et l’autre un critère coté, mais la réponse ne donnait pas de précision en ce sens. De plus, la demande de soumissions n’a pas été modifiée en conséquence et les notes de conférence ont servi d’avis de modification. Par conséquent, les répercussions de la réponse sur les critères d’évaluation n’étaient pas claires. Un fournisseur a également soumis une question pour obtenir des renseignements sur l’historique des revenus collectés lors d’événements, en plus de suggérer des changements dans la formulation de certains critères d’évaluation, mais le fournisseur (et les autres fournisseurs invités) n’a pas obtenu de réponse. Ces questions avaient été envoyées 21 jours avant la date de clôture de la demande de soumissions et auraient dû obtenir une réponse.
3. Dans 1 dossier de services dans le cadre de 2 champs de travail différents utilisant l’AA pour des Services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT), un fournisseur a posé une question concernant un critère coté du champ de travail 2 qui exigeait de présenter une attestation d’équivalence pour un diplôme obtenu à l’extérieur du Canada. La question demandait si l’attestation d’équivalence pouvait être omise dans le cas d’un diplôme provenant d’une « université bien connue et réputée à l’extérieur du Canada » [traduction]. RNCan a répondu que cela serait acceptable. Cette réponse a considérablement augmenté la possibilité de subjectivité dans l’évaluation. Qu’est-ce qu’une université « bien connue » et « réputée »? De surcroît, la réponse était en contradiction avec le critère coté en question, qui exigeait toujours qu’une copie de l’attestation d’équivalence soit jointe à la soumission. Ne pas modifier le critère de manière à refléter la réponse pose un risque que le soumissionnaire soit déclaré non conforme par erreur pour ne pas avoir fourni l’attestation d’équivalence, alors qu’elle n’était plus requise. En outre, cette réponse concernait uniquement le critère du champ de travail 2. Cependant, le champ de travail 1 comprenait ce même critère et les fournisseurs ont pu penser que la réponse s’appliquait aussi à ce dernier. Un soumissionnaire a effectivement fourni une copie d’un diplôme obtenu à l’extérieur du Canada pour ce critère dans le cadre du champ de travail 1. Il semble qu’il croyait ainsi obtenir le maximum de point pour ce critère, mais il s’est plutôt vu attribuer zéro point.

38. Nous avons également décelé que le relevé des communications avec les fournisseurs pendant la période de soumission était incomplet dans 8 dossiers. Ceci comprend le manque de documentation démontrant le moment où les questions ont été posées et par qui. Sans un relevé exhaustif des communications, le BOA est dans l’incapacité de déterminer si on a répondu à toutes les questions des soumissionnaires, si la réponse a été envoyée en temps opportun et si tous les fournisseurs ont reçu un traitement équitable.

39. Par ailleurs, la communication des résultats de la demande de soumissions était incohérente et n’a pas eu lieu dans tous les dossiers applicables. Dans 3 dossiers où la demande de soumissions a été publiée sur le service demande de soumissions en ligne (www.achatsetventes.gc.ca), l’avis d’attribution du contrat n’a pas été publié contrairement aux procédures. Dans 2 de ces dossiers, des lettres de regret n’ont pas été envoyées aux fournisseurs non retenus, signifiant que les résultats n’ont pas été communiqués à ces soumissionnaires. Dans 1 dossier, l’avis d’attribution du contrat qui devait être publié au plus 72 jours après l’attribution du contrat a plutôt été publié 429 jours après celle-ci. De plus, dans 2 dossiers, les lettres de regret n’ont pas été envoyées, ou du moins ne l’ont pas été en temps opportun, à tous les fournisseurs non retenus. Dans le premier dossier, l’avis d’attribution du contrat n’a pas été publié (comme mentionné précédemment) et la lettre de regret a été envoyée à deux des trois soumissionnaires non retenus seulement 6 mois après l’attribution du contrat. Dans le deuxième dossier, la lettre de regret n’a été envoyée qu’à un seul des deux soumissionnaires non retenus après que celui-ci a incité auprès de l’autorité contractante pour obtenir les résultats du processus. Les soumissionnaires non retenus devraient toujours être avisés des résultats d’un processus de demande de soumissions et un aperçu des raisons pour lesquelles leur soumission n’a pas été retenue devrait leur être fourni. La lettre de regret est un outil important qui alerte les soumissionnaires qu’ils n’ont pas été retenus lors du processus de sélection dans l’éventualité où ils désireraient demander des explications détaillées au ministère contractant ou se prévaloir des mécanismes de recours en place tels que le BOA ou le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE).

Évaluation des soumissions

Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement a noté des incohérences dans l’évaluation des soumissions et des écarts par rapport à l’approche prévue, et, dans plusieurs instances, les contrats ont été incorrectement attribués

42. Des 36 dossiers pertinents examinés, 16 contenaient des incohérences dans l’évaluation des soumissions et des écarts par rapport à l’approche prévue. Dans 4 de ces 16 dossiers, les contrats ont été attribués à des soumissionnaires non conformes et dans un dossier le contrat a été attribué au mauvais soumissionnaire recevable.

43. Le dossier dans lequel le contrat a été attribué au mauvais soumissionnaire recevable était une demande de soumissions pour un examen de la consommation d’énergie et de l’intensité énergétique des bâtiments commerciaux et institutionnels au Canada. Le nombre maximal de points disponibles pour les critères cotés était de 130 et une méthode de sélection utilisant la note combinée la plus élevée pour les critères techniques (70 %) et le prix (30 %) a été utilisée. Un des critères cotés avait une valeur maximale de 10 points, mais la grille d’évaluation lui a incorrectement octroyé jusqu’à 25 points. En raison de cette erreur, le calcul de la note pour le mérite technique utilisait l’échelle de 130 points énoncée dans la demande de soumissions, mais les soumissions pouvaient recevoir jusqu’à 145 points. Cette erreur a entraîné une hausse des points pour le mérite technique chez les deux soumissionnaires et en divisant ces points par 130, la note a été gonflée. En corrigeant la notation du critère à 10 points maximum, comme indiqué dans la demande de soumissions, le soumissionnaire non retenu obtient la première place et aurait donc dû être recommandé pour l’attribution du contrat.

44. Dans 6 dossiers, les critères obligatoires ont été mal évalués, y compris 4 dossiers où le contrat a été attribué à un soumissionnaire non conforme. Voici ces 4 cas :

1. Dans 1 dossier de services d’analyse en laboratoire, un des critères obligatoires exigeait que le laboratoire retenu fournisse des « preuves de certification, y compris la certification ISO 17025 [caractères gras ajoutés] » [traduction]. La soumission du fournisseur retenu stipulait clairement que tous les tests de laboratoire demandé, sauf un, seraient réalisés dans un établissement qui ne possédait pas encore ladite certification. Par conséquent, le soumissionnaire aurait dû être déclaré non conforme en vertu de ce critère et le contrat n’aurait pas dû lui être attribué. Plus inquiétant encore, la formulation de ce critère obligatoire dans la grille d’évaluation utilisée par les évaluateurs était différente de celle retrouvée dans les documents de demande de soumissions envoyés aux fournisseurs invités. Dans la grille d’évaluation, le critère obligatoire exigeait des « preuves de certification, y compris une certification ISO 9001 et/ou ISO 17025 [caractères gras ajoutés] » [traduction]. Un autre soumissionnaire a fourni une preuve de certification ISO 9001 et a été jugé conforme. Cependant, ce soumissionnaire aurait dû être jugé non conforme en vertu de ce critère, puisqu’il n’a pas fourni la certification ISO 17025.
2. Dans 1 dossier de services de contrôle de la végétation, un des critères obligatoires exigeait aux soumissionnaires de « démontrer qu’il a réalisé au cours des cinq (5) dernières années à partir de la date de clôture de la demande de propositions, au moins trois (3) contrats de contrôle de végétation en milieu forestier totalisant un montant égal ou supérieur à 200 000 $ » [traduction]. La seule soumission reçue comportait des renseignements sur 3 projets précédents, dont un semblait être un projet de RNCan semblable. Toutefois, elle ne comportait aucune information concernant le montant desdits contrats. Le soumissionnaire a été jugé conforme avec une note précisant que le projet RNCan précédent se situait entre 200 000 $ et 400 000 $ par année pour 3 ans. Pour arriver à cette conclusion, l’évaluateur a dû utiliser des renseignements qui n’apparaissaient pas dans la soumission. Dans l’état où elle avait été soumise, la soumission était donc non recevable en vertu de ce critère.
3. Dans 1 dossier de services de type Préventifeu, un critère obligatoire exigeait que les soumissionnaires fournissent des renseignements concernant « l’équipement de débroussaillage (excavatrice et débroussailleuse) », y compris : « 1. Le nom et l’adresse du propriétaire de l’équipement; 2. La marque, le modèle et l’année de l’équipement et 3. La puissance du moteur de l’équipement. » [traduction] Des 2 soumissions obtenues, l’une a été jugée non conforme, puisqu’elle a omis de divulguer le modèle et l’année de la débroussailleuse. Cependant, la soumission retenue ne comprenait pas la puissance du moteur ainsi que le nom et l’adresse du propriétaire de l’équipement. Elle aurait donc dû être aussi déclarée non conforme en vertu de ce critère.
4. Dans 1 dossier de service d’examen des systèmes d’emploi, un critère obligatoire exigeait que le projet soumis « ait été livré à temps et ait respecté le budget » [traduction]. Le seul soumissionnaire n’a pas répondu à ce critère obligatoire dans sa soumission. Le critère n’a pas fait l’objet d’une évaluation de la part des évaluateurs et le soumissionnaire a fautivement été jugé conforme pour ce critère.

45. Dans 7 dossiers, les critères cotés n’ont pas été évalués conformément à la grille de notation fournie dans le document de demande de soumissions. Dans tous les cas, des points partiels ont été accordés. Par exemple, les évaluateurs ont accordé 1,5 point pour un critère, alors que les choix disponibles dans la grille de notation étaient 0, 1 ou 2 points. Dans d’autres cas, ils n’ont pas accordé les points selon la méthode prévue dans la demande de soumissions et dans la grille d’évaluation, soit « Excellent (100 %) », « Très bien (80 %) », « Bien (60 %) », « Insatisfaisant (40 %) », « Faible (20 %) » ou « Inacceptable (0 %) ».

46. Dans 6 dossiers, le processus adéquat ou l’approche prévue n’a pas été suivi. Voici des exemples :

1. Dans 1 dossier, une soumission a été reçue après la date de clôture, mais a néanmoins été acceptée et évaluée. Dans ce cas particulier, il n’y avait pas de preuve que la soumission retenue a été reçue à temps.
2. Dans 1 dossier, l’évaluation par consensus était datée avant les évaluations individuelles, suggérant que l’ordre approprié n’avait pas été suivi (c’est-à-dire que les évaluations individuelles doivent avoir lieu avant l’évaluation par consensus).
3. Dans 2 dossiers, les soumissions qui ne répondaient pas aux critères obligatoires ou qui n’avaient pas obtenu la note de passage ont néanmoins été incluses dans l’évaluation financière. Pour l’un de ces dossiers, le soumissionnaire n’avait pas présenté sa soumission financière conformément aux exigences de la demande de soumissions (les prix pour certains jalons étant manquants). Cette soumission était non conforme, mais elle a quand même été entièrement évaluée. Selon la méthodologie de sélection des 2 dossiers, les soumissions ne répondant pas aux critères obligatoires, n’obtenant pas le nombre de points minimum pour les critères techniques cotés ou qui pour toute autre raison ne sont ne conforment pas à toutes les exigences de la demande de soumissions doivent être déclarées non recevables et rejetées. Faire passer les soumissions non recevables à l’évaluation technique peut biaiser les résultats si, par exemple, une soumission non recevable ayant le prix évalué le plus bas était utilisée par inadvertance pour établir la note du prix pour les soumissions recevables.
4. Dans 1 dossier portant sur des services de gestion financière, un évaluateur a défini des termes ambigus et a déterminé une approche pour évaluer un critère coté au cours de l’évaluation. Par exemple, pour un critère coté, l’évaluateur a développé des échelles de notation pour attribuer des points à 7 sous-critères qui n’avaient pas été établis au préalable. Dans un autre critère qui attribuait des points selon que le plan de travail d’un soumissionnaire était « réalisable et approprié », l’évaluateur a développé une échelle de notation et défini « réalisable » comme « faisable / raisonnable » et « approprié » comme « suffisant pour atteindre les objectifs ». Cette information ne figurait pas dans la demande de soumissions ou n’avait pas été établie au préalable. Bien que l’évaluateur ait pu avoir fait des efforts pour tirer au clair des ambiguïtés ou de l’information manquante dans les critères cotés et les grilles de notation, il n’y avait aucune preuve au dossier montrant que d’autres évaluateurs avaient suivi la même approche et de tels détails doivent être déterminés avant de lancer une demande de soumissions.
5. Dans 1 dossier, le nombre d’évaluateurs était insuffisant (un seul évaluateur alors que les instructions en demandaient 3).

47. Les évaluations qui ne sont pas effectuées de manière cohérente et de la manière prescrite par la demande de soumissions remettent en question l’intégrité du processus d’approvisionnement. En ne respectant pas les critères d’évaluation à la lettre, RNCan s’est exposé au risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent l’attribution erronée du contrat. Cela signifie également que RNCan n’est pas en mesure de défendre et d’expliquer ses décisions et actions et prouver qu’elles ont été prises conformément aux lois, règlements et politiques en vigueur.

48. RNCan a précisé au BOA au cours de l’examen qu’il n’y a pas de politique en place relativement à la fourniture d’un document d’instructions aux évaluateurs et qu’il appartient à l’agent d’approvisionnement de décider si ce document est communiqué aux évaluateurs. Le document Instructions aux évaluateurs de RNCan détaille la manière dont les évaluations doivent être menées et « vise à protéger l’intégrité et à garantir que le processus d’évaluation est équitable » [traduction]. Le BOA a constaté que des instructions avaient été communiquées aux évaluateurs dans 22 des 40 dossiers examinés.

Documentation du dossier

Normalisation des documents d’approvisionnement

55. RNCan utilise généralement des documents et des processus de demande de soumissions « normalisés » du gouvernement fédéral. Cela contribue à la simplification en améliorant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement.

56. Dans les dossiers examinés, 2 étaient des contrats de services d’arpentage accordés par un des secteurs de programme de RNCan ayant un pouvoir délégué de passation de marchés. Dans les 2 cas, des processus standards n’avaient pas été utilisés. L’information a plutôt été envoyée à l’aide de 3 types de documents : des courriels de demande de soumissions individualisés, des lettres de présentation et un document de demande de soumissions. Dans un cas, la première page du document de demande de soumissions était incomplète, la plupart des champs ayant été laissés vides. Cela pourrait être simplifié en envoyant un seul courriel de demande de soumissions à tous les fournisseurs invités avec un document de demande de soumissions plus complet nécessitant moins de pièces justificatives. Cela éliminerait également tout risque que les fournisseurs ne reçoivent pas le même document de demande de soumissions ou ne reçoivent pas le document de demande de soumissions au même moment.

Les contrats comprenaient souvent des années d’option

57. Sur les 40 dossiers examinés, des années d’option ont été incluses dans le contrat résultant dans 9 cas où il y avait des besoins récurrents. Cette pratique favorise la simplification de l’approvisionnement fédéral en réduisant le nombre de procédures de demande de soumissions et, par conséquent, réduit les coûts pour le gouvernement et les fournisseurs. Cette pratique permet aux ministères de continuer à travailler avec des fournisseurs efficaces, tout en étant transparents en ce qui a trait à la quantité et à la valeur du travail associé à un marché lors du processus initial de demande de soumissions.

Simplification des critères d’évaluation

58. Dans certains cas, des critères d’évaluation étaient inutiles et auraient pu être supprimés afin de réduire le nombre de critères d’évaluation utilisés et d’ainsi simplifier le processus. À titre d’exemple :

1. Dans 2 demandes de soumissions, un critère obligatoire a été inclus, exigeant que les soumissionnaires « soumettent une proposition signée acceptant les modalités de la demande de propositions » [traduction]. De tels critères obligatoires sont redondants, car les instructions à l’intention des soumissionnaires demandent déjà à ces derniers de signer et de dater la page 1 du document de demande de soumissions dans le cadre de leur soumission, indiquant ainsi qu’ils en acceptent les modalités.
2. Dans 1 demande de soumissions, un critère coté attribuait 10 points aux soumissionnaires qui répondaient à tous les critères obligatoires. Encore une fois, cela n’a rien à voir avec la capacité d’un soumissionnaire à effectuer le travail et n’ajoute aucune valeur puisque tous les soumissionnaires répondant aux critères obligatoires reçoivent les 10 points.

Perception de fractionnement de marchés

59. La PMCT définit le fractionnement d’un marché comme « le fait de diviser inutilement un besoin global en plusieurs marchés plus modestes, contournant ainsi les limites de durée des engagements ou la nécessité de faire approuver le marché ». L’article 11.2.7 de la PMCT ajoute que les autorités contractantes « doivent s’abstenir de fractionner des marchés, ou des modifications apportées à des marchés, .pour se soustraire à l’obligation d’obtenir soit l’approbation exigée par la Loi ou par la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, soit l’approbation des cadres compétents au sein du ministère ou de l’organisme ».

60. L’article 1001.4 de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) stipule ce qui suit : « Aucune des Parties ne pourra préparer, élaborer ou autrement structurer un projet d’achat dans le but de se soustraire aux obligations du présent chapitre. » De plus, l’article 503 de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) stipule en partie ce qui suit : « Une entité contractante ne prépare, élabore ou autrement structure un marché, ni choisit une méthode d’évaluation ou fractionne les prescriptions d’un marché en vue de se soustraire aux obligations prévues au présent accord. »

61. Parmi les 40 dossiers examinés, 2 concernaient des services d’analyse de laboratoire en fonction des besoins. Les 2 demandes de soumissions étaient similaires, l’une concernant l’analyse d’échantillons d’eau et l’autre concernant l’analyse d’échantillons de pétrole et de bio-huile. Les 2 demandes de soumissions ont été envoyées aux 3 mêmes fournisseurs à un jour d’intervalle, et les autorités contractantes de même que les chargés de projet étaient les mêmes dans les 2 processus. Les valeurs contractuelles estimées pour ces achats étaient de 86 000 $ et de 88 500 $. Un examen des données sur l’attribution de contrats fournies par RNCan montre également un troisième contrat d’une valeur de 79 730 $ pour « l’analyse des métaux-traces », contrat attribué au même fournisseur et à la même date que le contrat d’analyse d’échantillons d’eau susmentionné. Comme la valeur estimée combinée de ces marchés dépasse les seuils stipulés dans l’ALENA et l’ALEC, cela donne l’impression que le besoin a pu être fractionné afin d’éviter les obligations liées aux accords commerciaux.

Dans 1 cas, les procédures internes n’ont pas été suivies concernant un besoin assujetti à l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut

62. Dans 1 dossier de services de nettoyage et d’entretien, l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN) s’appliquait. L’objectif de l’article 24 (Marchés de l’État) de l’ARTN est que le gouvernement du Canada prenne « des mesures raisonnables visant à appuyer et à aider les entreprises inuit, conformément aux dispositions du présent chapitre, pour qu’elles puissent faire concurrence aux autres entreprises en vue de l’obtention des marchés de l’État ». L’article 24.4.3 de l’ARTN stipule ce qui suit : « Lorsque le gouvernement du Canada […] entend lancer un appel d’offres à l’égard de marchés de l’État devant être exécutés dans la région du Nunavut, il prend tous les moyens raisonnables pour informer les entreprises inuit de ces appels d’offres et leur accorder une possibilité juste et raisonnable de soumissionner. » Le formulaire de planification de contrat figurant au dossier indique que l’avis de possibilité de marché doit être envoyé à tous les groupes de demandeurs identifiés et aux entreprises de services de nettoyage et d’entretien faisant partie de ces groupes. RNCan a confirmé au BOA que cela n’avait pas été fait.

63. L’article 24.6.1 de l’ARTN stipule en outre que les critères de demande de soumission suivants (ou autant que nécessaire) doivent être inclus comme critères d’évaluation « [c]haque fois que cela est faisable et compatible avec une saine gestion des marchés de l’État, et sous réserve des obligations internationales du Canada [.…] :

1. présence de sièges sociaux, de bureaux administratifs ou d’autres établissements dans la région du Nunavut;
2. dans l’exécution des marchés, embauchage de travailleurs qui sont des Inuit, recours aux services professionnels des Inuit ou de fournisseurs qui sont soit des Inuit, soit des entreprises inuit;
3. prise d’engagements, dans le cadre du marché, relativement à la formation en cours d’emploi ou au perfectionnement professionnel des Inuit. »

64. Outre le fait qu’elle mentionne que l’ARTN s’applique, cette demande de soumissions ne contient aucune information ni aucun critère d’évaluation visant à accroître la participation des Inuits. RNCan a précisé au BOA que l’article 24 de l’ARTN n’était pas considéré comme un critère technique et qu’il avait été décidé d’aborder les exigences avec le soumissionnaire retenu au moment de l’attribution du contrat. Cependant, ces exigences, énumérées dans le paragraphe précédent, étaient applicables aux étapes de la demande de soumissions et de l’évaluation et non au moment de l’attribution du contrat. Après l’attribution du contrat, RNCan a communiqué avec le fournisseur par courriel à 2 reprises, lui demandant de confirmer les paragraphes a) et b) de l’article 24.6.1 de l’ARTN, mais aucune réponse n’a été trouvée dans le dossier. RNCan a précisé au BOA qu’aucune réponse n’avait été obtenue du fournisseur. Selon l’attestation de désignation autochtone remplie dans la soumission de ce fournisseur, ce dernier n’était pas une entreprise autochtone.

65. Les procédures de passation de marchés de RNCan fournissent des renseignements détaillés et les étapes à suivre lorsque des ententes sur les revendications territoriales globales s’appliquent, y compris des instructions de signification. Lorsque l’ARTN s’applique, les procédures de RNCan indiquent l’obligation d’effectuer des recherches dans les registres des entreprises inuites applicables et l’obligation d’avoir des renseignements sur les avantages économiques dans la demande de soumissions pour les besoins dépassant 400 000 $. On ne retrouve pas ce seuil monétaire, ni aucun autre seuil monétaire d’ailleurs, dans l’article 24 de l’ARTN. La Directive du Conseil du Trésor (CT) sur les marchés de l’État, y compris les baux immobiliers, dans la région du Nunavut, qui est entrée en vigueur en décembre 2019 (après la publication de la demande de soumissions), précise en fait un seuil de 100 000 $ applicable aux biens, aux services et aux services de construction. Pour les valeurs de contrat estimées supérieures à ce seuil, les autorités contractantes sont responsables de l’inclusion de tous les critères s’appliquant aux avantages énumérés dans la directive (qui s’harmonisent avec l’article 24 de l’ARTN) dans les documents de demande de soumissions applicables. Pour les valeurs de contrat estimées égales ou inférieures à ce seuil, il faut s’efforcer d’inclure tous les critères s’appliquant aux avantages dans les documents de demande de soumissions applicables. Dans ce cas, pour un marché ayant donné lieu à l’attribution d’un contrat d’une valeur maximale de 1,8 million de dollars pour une période de prestation de services dans la région du Nunavut d’une durée maximale de 5 ans, RNCan n’a pas suivi les procédures internes établies et n’a pas informé les entreprises inuites de la possibilité de soumissionner pour ce contrat ni ne leur a permis de le faire.

La valeur estimée du marché n’a pas été établie avant la demande de soumissions et la valeur du contrat a dépassé la limite de l’arrangement en matière d’approvisionnement pour des services d’aide temporaire

66. L’article 10.5.1 de la PMCT stipule en partie ce qui suit : « Les besoins devraient être définis et les cahiers des charges et devis établis avant l’appel d’offres et avant l’adjudication du marché, afin de garantir un traitement équitable à tous les soumissionnaires éventuels. » Avant de lancer une demande de soumissions pour un besoin faisant appel à l’arrangement en matière d’approvisionnement (AA) pour les services d’aide temporaire (SAT), la valeur de l’approvisionnement était estimée à un dollar. Après la date de clôture des soumissions et pendant les évaluations, un pouvoir d’engagement des fonds en vertu de l’article 32 a été demandé sur la base du prix de la soumission. Étant donné que la valeur estimée du marché permet de déterminer la procédure de demande de soumission à suivre, elle ne doit pas être établie après avoir demandé des soumissions de fournisseurs. En outre, pour éviter le risque de ne pas pouvoir attribuer un contrat en raison d’un manque de fonds, il convient d’établir la valeur estimée d’un marché et d’obtenir le pouvoir d’engagement des fonds avant de lancer une demande de soumissions.

67. De plus, la valeur finale du contrat lié à cette demande de soumissions était de 488 160 $ (taxes incluses). Le contrat avait été initialement mis en place en novembre 2018 à une valeur de 325 440 $, puis la valeur du contrat a été augmentée de 162 720 $ dans la modification 01 du contrat en septembre 2019. Selon l’AA pour les SAT : « Les contrats individuels émis dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement ne doivent pas excéder la somme de 400 000 $ (incluant les frais de déplacement, taxe sur les produits et services ou taxe de vente harmonisée, heures supplémentaires et toute modification). » [caractères gras ajoutés pour mettre l’accent] [traduction] Par conséquent, la valeur du contrat a dépassé la limite financière de l’AA pour les SAT.