Examen des pratiques d’approvisionnement du ministère de la Défense nationale

Mai 2022

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I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a effectué un examen des pratiques d’approvisionnement au sein du ministère de la Défense nationale (MDN).

2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)(a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.

3. L’examen des pratiques d’approvisionnement du BOA est fondé sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes particulières de la part de divers organismes fédéraux. En se fondant sur ces informations, le BOA a identifié les 3 éléments d’approvisionnement les plus à risque comme étant : 1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; 2) le processus de demande de soumissions; 3) l’évaluation de soumissions et l’attribution de contrats. Aux fins du présent examen, ces activités sont définies de la façon suivante :

  1. Critères d’évaluation et plans de sélection – l’élaboration de critères d’évaluation obligatoires et cotés, et l’identification de la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue.
  2. Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumissions.
  3. Évaluation des soumissions et attribution du marché – l’établissement d’un processus pour assurer l’évaluation uniforme des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des directives à l’intention des évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.

4. Le MDN a été sélectionné pour l’examen comme l’un des 20 plus importants ministères ou organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant aux activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA effectue des examens similaires des 20 autres principaux ministères et organismes sur une période de 5 ans se terminant en 2022-2023.

5. Le MDN met en œuvre des décisions du gouvernement concernant la défense des intérêts canadiens au pays et à l’étranger. Les Forces armées canadiennes (FAC) servent en mer, sur terre et dans les airs grâce à la Marine royale canadienne, l’Armée canadienne, l’Aviation royale canadienne et le Commandement des Forces d'opérations spéciales du Canada. À tout moment, le gouvernement du Canada peut faire appel aux FAC afin qu’elles prennent part à des missions pour assurer la protection du Canada et de la population canadienne, et pour maintenir la paix et la stabilité internationales, avec l’appui des employés civils du MDN.

6. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), Services partagés Canada (SPC) et Construction de Défense Canada (CDC) mettent en œuvre et gèrent les approvisionnements du MDN pour les produits spécifiquement mandatés, ainsi que les approvisionnements évalués en dehors des pouvoirs délégués du MDN. Les contrats à haut risque et les produits spécifiques achetés au niveau central sont mis en œuvre et gérés par les spécialistes de l’approvisionnement, qui font partie du Groupe des matériels au sein du MDN, principalement situés dans la région de la capitale nationale. Des contrats à risque faible ou moyen, selon la valeur en dollars et le produit, sont également conclus dans plusieurs bureaux partout au Canada.

7. D’après les renseignements fournis par le MDN, le ministère a attribué plus de 291 000 contrats, d’une valeur de 2,1 milliards de dollars, pendant la période d’examen du BOA, soit du 1er avril 2019 au 31 mars 2021.

II. Objectif et portée

8. Le présent examen a été entrepris afin de déterminer si les pratiques d’approvisionnement du MDN relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés soutenaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné les pratiques d’approvisionnement du MDN pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables d’accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de ses règlements d’application, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.

9. Les 3 secteurs d’intérêt (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé mentionnés à l’alinéa 3 ci-dessus :

10. Le présent rapport comprend également une section portant sur d’autres observations relevées par le BOA dans le cadre de l’analyse des SI susmentionnés.

11. Cet examen a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par le MDN entre le 1er avril 2019 et le 31 mars 2021. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat, les contrats attribués par SPAC, de SPC ou de CDC, les offres à commandes ou les activités d’approvisionnement pour lesquelles le MDN n’était pas l’autorité contractante.

12. Sur la base des données contractuelles fournies par le MDN, le BOA a sélectionné 40 dossiers de marchés concurrentiels aux fins de l’évaluation. Cet échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs comme l’importance relative et le risque. Le risque lié à un biais de sélection a été réduit grâce à la sélection aléatoire de dossiers individuels répondant à ces facteurs préétablis.

13. Dans 4 cas, le BOA n’a pas pu effectuer son examen : parmi les 40 dossiers, 2 comprenaient des contrats attribués par SPC ou SPAC au nom du MDN et donc hors de la portée de l’examen du BOA. Pour 2 autres dossiers, le MDN n’a pas pu trouver les documents relatifs au mode d’attribution du contrat, c’est-à-dire qu’il manquait au dossier la plupart des renseignements relatifs aux documents de demande de soumissions, aux propositions et aux évaluations. Les 4 dossiers sont décrits plus en détail à l’annexe I du présent rapport.

14. Les 36 dossiers restants sélectionnés pour examen comprenaient 9 demandes de propositions (DP), 9 appels d’offres, 6 demandes de devis, ainsi que 12 utilisant des accords d’approvisionnement de SPAC.

III. Résultats

15. Les pratiques d’approvisionnement du MDN en ce qui a trait aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, au processus de demande de soumissions et à ses documents, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats ont été évaluées en fonction des 3 SI mentionnés ci-dessus. Le BOA a formulé 6 recommandations en réponse aux problèmes soulevés dans l’examen, lesquelles sont résumées à l’Annexe II du présent rapport. Les recommandations sont fondées sur l’analyse des renseignements et des documents que le MDN a fournis au BOA au cours de l’examen.

16. Dans certains cas, tout au long du rapport, de multiples observations ont été faites concernant un seul dossier. Par conséquent, le nombre d’observations ne correspond pas toujours au nombre de dossiers cités.

Secteurs d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables

17. L’article 10.7.27 de la PMCT stipule : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. » L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation aide les soumissionnaires à préparer une soumission recevable et les évaluateurs à appliquer les mêmes critères à tous les soumissionnaires.

18. Ce SI s’appliquait à 30 dossiers où des critères d’évaluation ont été élaborés et inclus dans les documents d’invitation à soumissionner. Il ne s’appliquait pas à 6 dossiers pour lesquels la méthode de sélection était uniquement le prix. Parmi les dossiers pour lesquels cela s’appliquait, 20 ne contenaient que des critères obligatoires, 1 dossier ne contenait que des critères cotés et 9 dossiers contenaient à la fois des critères obligatoires et des critères d’évaluation cotés. Tous ces dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et les méthodes de sélection correspondaient au besoin, n’étaient pas trop restrictifs et étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions. La méthode d’attribution des points aux critères cotés a également été évaluée afin de déterminer si elle reflétait l’importance relative des critères.

Critères obligatoires

Deux tiers des dossiers applicables ne contenaient pas de critères d’évaluation obligatoires clairement énoncés, démontrables et mesurables; ils pouvaient également être restrictifs ou favoriser inutilement un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires.

19. Les critères d’évaluation obligatoires doivent être respectés, sinon la soumission doit être rejetée. Dans 10 des 29 dossiers applicables, le MDN avait des critères clairement énoncés, démontrables et mesurables, qui correspondaient au besoin, n’étaient pas trop restrictifs et ne favorisaient ou ne pénalisaient pas inutilement un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires particuliers. Cependant, dans 16 des dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas communiqués de manière claire, précise ou mesurable et dans 3 des dossiers, les critères semblaient favoriser un soumissionnaire. Il y avait également 3 dossiers dont au moins 1 critère ne correspondait pas aux besoins de l’énoncé des travaux (EDT). Les détails de l’examen des critères obligatoires par le BOA sont présentés ci-dessous.

Critères obligatoires imprécis ou non mesurables

20. Des critères obligatoires imprécis peuvent miner la transparence et l’ouverture du processus de demande de soumissions et peuvent amener les soumissionnaires à présenter des soumissions non conformes ou sous-optimales parce que les exigences ne sont pas bien comprises. Elle limite également l’efficacité du MDN dans l’évaluation de la capacité d’un fournisseur à répondre à un élément essentiel des travaux à effectuer et réduit la capacité du MDN à justifier le rejet d’une soumission pour cause de non-respect de ces critères vagues.

21. Voici des exemples de critères obligatoires imprécis ou non mesurables :

  1. Dans 8 dossiers, les critères obligatoires exigeaient qu’une ressource proposée ait un certain niveau d’expérience ou un ensemble de compétences particulier, sans définir la façon dont la ressource proposée pouvait répondre au critère. On demandait parfois aux soumissionnaires de « démontrer clairement » quelque chose, ou d’avoir des « connaissances » ou des « compétences » dans certains domaines, ou de « posséder une connaissance pratique » de quelque chose. À titre d’exemple, dans le cadre d’une demande de services d’apprentissage, les soumissionnaires devaient démontrer que la ressource proposée possédait des « connaissances spécialisées » dans 6 catégories, allant de la « navigation aérienne et réglementation » à la « Liaison avec les organismes internes/externes pour communiquer les activités aériennes ». La demande de propositions indiquait que « ces connaissances spécialisées doivent être acquises par une combinaison d’études, de formation et d’expérience » [TRADUCTION], sans définir cette combinaison. Il faudrait préciser la combinaison acceptable d’études, de formation et d’expérience pour satisfaire à cette exigence. Sans critères précis, il est difficile pour le MDN d’expliquer à un soumissionnaire non retenu en quoi sa soumission n’a pas « démontré clairement » un besoin ou que les « connaissances » d’une ressource proposée ne répondent pas aux critères.
  2. Dans 4 dossiers, les documents de demande de soumissions exigeaient que les soumissionnaires présentent des documents, mais rien ne prouvait que le contenu de ces documents avait été évalué. Dans ces 4 dossiers, on a demandé aux soumissionnaires de présenter un curriculum vitae, ou un calendrier de réalisation des travaux, ou d’expliquer de quelle façon ils répondraient à l’exigence technique, sans que le MDN ne fournisse aux soumissionnaires les paramètres permettant de répondre à l’exigence. Les soumissionnaires doivent être informés des éléments à inclure dans le curriculum vitae, de la date d’achèvement prévue ou des détails nécessaires afin qu’ils puissent montrer leur compréhension des travaux à effectuer. Faute de fournir de tels détails, le MDN ne serait pas en mesure de rejeter une soumission dont, par exemple, le curriculum vitae d’un seul paragraphe démontre 8 années d’expérience, ou une soumission qui énumère un calendrier de 3 ans pour une tâche de 6 mois, ou un plan de travail d’une soumission qui indique simplement « Nous allons sous-traiter les travaux ».
  3. Dans 5 dossiers, les critères obligatoires n’expliquaient pas la manière dont les exigences pouvaient être satisfaites. Dans un exemple, les soumissionnaires devaient démontrer que la ressource proposée avait 8 années d’expérience en « … entretien planifié et correctif de l’équipement de plongée et hyperbare des Forces canadiennes ». En réponse à une demande de renseignements du BOA concernant ce critère, le MDN a informé le BOA que « les seules installations hyperbares des FAC sont situées à l’Unité de plongée de la Flotte (Atlantique), à l’Unité de plongée de la Flotte (Pacifique) et au Groupe de l’unité de plongée expérimentale à Toronto. Seuls ces 3 lieux auraient été des emplacements valables à utiliser comme expérience professionnelle » [TRADUCTION]. Cette information aurait dû faire partie du critère afin d’expliquer clairement aux soumissionnaires potentiels l’expérience qui était requise.
  4. Dans 3 dossiers, un critère obligatoire n’a pas pu être évalué. Dans ces cas, le soumissionnaire indiquait dans sa soumission un élément qui ne pouvait être évalué que sur la base d’un événement futur. À titre d’exemple, des services de linguistes et d’interprètes en Jordanie comportaient 2 exigences obligatoires : les linguistes devaient être « disponibles vingt-quatre (24) heures par jour, sept (7) jours par semaine sur le terrain » et « disponibles neuf (9) heures par jour, cinq (5) jours par semaine en garnison » [TRADUCTION]. Même si ces critères avaient été correctement formulés, en demandant au fournisseur de certifier que sa ou ses ressources seraient disponibles selon les besoins, cette déclaration ne peut être vérifiée avant l’attribution du contrat. Dans un autre exemple, les soumissionnaires devaient satisfaire à l’exigence suivante : leurs ressources proposées devaient « avoir une compétence en anglais en matière de lecture, d’écriture et d’expression orale suffisante pour atteindre le niveau C, si elle était testée par la Commission de la fonction publique » [TRADUCTION]. Dans les 2 cas, le fournisseur n’a aucun moyen de prouver que sa soumission répondait réellement aux exigences avant l’attribution du contrat, à savoir si les linguistes se présentent (ou non) au travail ou si la ressource est mise à l’essai d’une manière ou d’une autre par la Commission de la fonction publique. En bref, pour qu’il remporte le contrat, le fournisseur doit prouver qu’il peut faire « X », mais il ne peut faire « X » que s’il obtient le contrat.
Critères obligatoires restrictifs

22. Des critères d’évaluation trop restrictifs nuisent à l’équité et à l’ouverture du processus de demande de soumissions en limitant le nombre de fournisseurs capables de présenter une proposition conforme. Cela limite la capacité du MDN à obtenir des solutions de rechange à prix concurrentiel capables de répondre aux capacités du service ou du bien favorisé.

23. Il y avait 2 dossiers dont les critères obligatoires étaient inutilement restrictifs ou semblaient favoriser un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires :

  1. Dans le premier dossier, les critères obligatoires exigeaient que la ressource proposée possède une expérience que seule une personne ayant déjà travaillé pour le MDN à titre de contractant ou d’ancien employé/membre pourrait avoir. Ces types de critères restrictifs peuvent limiter la concurrence et créer des cas réels ou perçus de favoritisme. Dans l’exemple susmentionné, où seule l’expérience acquise dans 3 caissons hyperbares donnés des FAC aurait été prise en compte, la ressource proposée exigeait également « … que le candidat ait terminé un cours de niveau de qualification 5B de technicien plongeur-démineur (code de profession militaire 00342) » [TRADUCTION]. Selon la soumission retenue, la ressource proposée effectuait ce travail depuis 2006.
  2. Dans le deuxième dossier, pour la collation des grades, la cérémonie du crépuscule et le défilé des finissants du Collège militaire royal, la liste de l’équipement audiovisuel requis contenait 34 articles dont la description incluait souvent la marque et le numéro de modèle (par exemple, 2 microphones Shure glxd w185 lav), sans tenir compte de tout type d’équipement équivalent qui répondrait également au besoin.

24. Dans les exemples susmentionnés, les possibilités de concurrence étaient faibles, même s’il s’agissait de 2 procédures de passation de marchés concurrentielles. Les fournisseurs qui sont conscients de l’avantage qu’ils possèdent ont la possibilité de l’exploiter en facturant des prix plus élevés au MDN, sachant que la concurrence est limitée.

Critères cotés

Dans 6 des 10 dossiers qui contenaient des critères cotés, les facteurs de cotation ne semblaient pas tenir compte de l’importance relative des critères cotés, n’étaient peut-être pas adaptés aux besoins, n’étaient pas communiqués clairement ou pouvaient être restrictifs.

25. Dix dossiers contenaient des critères d’évaluation cotés. Ces critères attribuent des points sur une échelle, avec plus de points étant attribués, par exemple, à un véhicule plus rapide, à un niveau d’études supérieur ou une plus grande expérience. Dans 4 dossiers, les critères cotés et les échelles de cotation étaient, dans l’ensemble, en adéquation avec le besoin et clairement communiqués sans être trop restrictifs. Dans 6 dossiers, cependant, les demandes de soumissions contenaient des critères imprécis, des critères sans rapport avec le besoin ou des critères qui favorisaient certains soumissionnaires. Les détails de l’examen des critères cotés du BOA sont présentés ci-dessous.

26. Dans 3 dossiers, l’échelle de cotation n’était pas claire et la manière dont une soumission devait répondre à ces critères pouvait prêter à confusion tant pour les soumissionnaires que pour les évaluateurs. Citons en exemple le dossier d’un analyste chargé d’aider le MDN à répondre à ses besoins en matière d’accès à l’information. L’un des critères d’évaluation cotés accordait jusqu’à 20 points pour avoir « … un minimum de dix (10) ans d’expérience en matière d’AIPRP en utilisant notamment les articles 13, 15, 16, 19, 20, 21, 23 et 69 de la Loi sur l’accès à l’information (LAI) ou les articles 19, 21, 22, 26 et 27 de la Loi sur la protection des renseignements personnels » [TRADUCTION]. Rien n’explique comment ces 20 points devaient être attribués; par exemple : est-ce 2 points par année d’expérience sur 10 ans? 10 points par texte de loi? Ou bien 20 points – tout ou rien – pour avoir satisfait à tous les aspects du critère? Sans une explication claire de la manière dont les 20 points seraient attribués, les fournisseurs potentiels ne peuvent pas savoir quelle ressource proposer pour obtenir le maximum de points et les évaluateurs ne sauraient pas comment attribuer les points.

27. De plus, 2 dossiers attribuaient des points au fait d’avoir une expérience du MDN et des FAC et, par conséquent, donnaient à ces soumissionnaires un avantage sur les autres fournisseurs. Ce type de critères restrictifs peut limiter la concurrence et créer des cas réels ou perçus de favoritisme. Dans un dossier, le MDN a eu besoin de 3 ressources pour élaborer, évaluer et réviser des didacticiels des cours liés aux opérations aériennes. Seuls 12 des 90 points de la cote ont été attribués au fait d’avoir une quelconque expérience dans le développement de didacticiels, les 78 autres points notés sur 90 ont été attribués au fait de posséder certaines expériences de travail au sein ou avec le MDN. Dans un autre dossier, pour les services de fonctionnement et entretien d’un portail informatique de la Force aérienne, 6 des 15 critères cotés attribuaient des points à l’expérience des ressources proposées avec certains systèmes du MDN, comme le système de gestion de l’information sur l’entraînement de la Force aérienne, le « Système de gestion des ressources humaines » de la Force aérienne et la base de données sur l’instruction individuelle et l’éducation des militaires. Ce marché a été attribué à une entreprise dont la ressource prétendait avoir participé à la création du portail informatique en question et qui fournissait des services de soutien depuis 2011. Cette dépendance à l’égard de l’expérience antérieure crée un avantage important pour le titulaire, qui peut être impossible à surmonter. Les soumissionnaires ne pouvant répondre qu’aux exigences techniques brutes – soit créer des didacticiels ou être capable de travailler avec un portail informatique – seront exclus. En limitant le nombre de soumissionnaires qui peuvent soumissionner, le MDN ne bénéficie pas des avantages d’un processus ouvert et pleinement concurrentiel, se traduisant possiblement par un meilleur prix.

28. Dans 3 autres cas, la grille de notation ne semblait pas tenir compte de l’importance relative des critères. Dans un dossier, le besoin consistant en 7 ressources dans les programmes de cybersécurité des entreprises de GI/TI. Pour les 7 ressources, 2 points ont été attribués à la ressource proposée pour être détentrice « … d’un diplôme de niveau supérieur d’une université reconnue dans n’importe quel domaine » [TRADUCTION]. 4 de ces ressources n’avaient que 9 points cotés disponibles; par conséquent, 22 % des points disponibles, c’est-à-dire 2 points sur 9, auraient pu être attribués à une formation n’ayant aucun rapport avec les TI ou la cybersécurité. Dans un autre dossier, 25 des 60 points disponibles ont été attribués à « … l’expérience de l’élaboration et de la présentation de matériel de formation sur le changement organisationnel à des groupes d’employés » [TRADUCTION], mais un seul des 11 éléments livrables de l’EDT était lié à la formation. En fait, le mot « formation » n’est apparu que 3 fois dans le cahier des charges, 2 fois en relation avec ce critère d’évaluation et une fois en tant que produit livrable, sans qu’aucun des travaux du cahier des charges ne soit lié au développement de matériel de formation.

Méthode de sélection

Dans la majorité des dossiers examinés, la méthode de sélection communiquait clairement la manière dont le marché serait attribué et répondrait aux besoins.

29. L’examen par le BOA des méthodes de sélection a porté sur 36 dossiers. Dans 29 des 36 dossiers, la méthode de sélection était conforme aux exigences énoncées dans le document d’invitation à soumissionner. Par ailleurs, dans tous les 36 dossiers, le MDN a utilisé des méthodes de sélection courantes telles que la soumission recevable la plus basse (avec ou sans critères d’évaluation techniques) ou la note combinée la plus élevée pour le mérite technique et le prix pour choisir le soumissionnaire retenu.

Méthode de sélection inexpliquée

30. Les documents de demande de soumissions doivent indiquer la méthode d’attribution. Dans 3 dossiers, le MDN ne l’a pas fait. L’un de ces dossiers comprenait 2 soumissions, dont l’une proposait un prix pour l’ensemble des 23 articles recherchés, tandis que l’autre ne proposait un prix que pour 11 articles. Chacun des prix pour ces 11 articles était légèrement moins cher, mais le MDN a quand même attribué le contrat pour les 23 articles à un seul soumissionnaire, au lieu d’attribuer 2 contrats partiels, soit les 11 articles au soumissionnaire le moins cher et les 12 articles restants à l’autre soumissionnaire. Rien dans la demande de soumissions ne stipulait qu’il fallait soumissionner pour tous les articles afin d’être considéré pour l’attribution du contrat.

Méthodologie de sélection mal expliquée

31. Lorsqu’un contrat devait être attribué sur la base d’une combinaison de la valeur technique et du prix, il y a eu 2 cas où la demande de soumissions n’expliquait pas la façon dont le prix évalué devait être déterminé. Dans un dossier, la demande de soumissions indiquait que les points seraient répartis à 50/50 entre les aspects techniques et financiers de la soumission; par contre, sur la même page, elle indiquait également que les points seraient attribués sur une base différente : 70 % des points pour la proposition technique, contre 30 % seulement pour la proposition financière. Dans l’autre dossier, la DP indiquait que le contrat serait attribué sur la base du prix évalué le plus bas, mais la DP n’expliquait pas la méthode de calcul des points. Pour le premier de ces exemples, il n’y avait qu’un seul soumissionnaire. Dans le second, le MDN a attribué le contrat au fournisseur dont le prix total était le plus bas.

32. Dans les 2 autres dossiers, la façon dont le MDN a informé les soumissionnaires du mode d’attribution du contrat a posé problème :

  1. Dans un dossier, la section « Méthodologie de sélection » de la demande de soumissions, au lieu d’expliquer le mode d’attribution du contrat, c’est-à-dire le prix le plus bas et la conformité sur le plan technique, le MDN a renvoyé à la clause C0008T de la bibliothèque des Clauses et conditions uniformisées d’achat de SPAC, qui n’est pas une clause de base de sélection, mais plutôt une clause exigeant que les fournisseurs justifient leurs prix. Ce renvoi incorrect complique les efforts des fournisseurs relatifs à la structuration de leurs soumissions; par exemple, tout en étant en mesure de soutenir leurs prix, ceux-ci pourraient choisir un niveau de service plus coûteux, ou un produit plus robuste, en s’attendant à ce que le MDN attribue le contrat à la proposition technique la mieux cotée. Il a finalement été attribué au plus bas prix des 3 soumissionnaires.
  2. Dans l’autre dossier, le BOA a observé que le MDN a tenté de modifier une clause uniformisée, mais que la modification a entraîné la disqualification de tous les soumissionnaires, sauf un. La méthodologie de sélection de la demande de propositions se lit comme suit : (souligné par le BOA)
    • 4.2.1 Coût par point le plus bas
      • 1. Pour être jugée recevable, une soumission doit :
        • répondre à toutes les exigences énoncées dans la demande de soumissions;
        • respecter tous les critères d’évaluation techniques obligatoires;
        • obtenir le nombre de points le plus élevés requis pour l’ensemble des critères d’évaluation techniques qui sont cotés.
      • 2. Les soumissions ne répondant pas aux exigences énoncées au point a), b) ou c) seront déclarées irrecevables. La soumission recevable ayant obtenu le plus de points ou celle ayant le prix évalué le plus bas ne sera pas nécessairement acceptée.

      • 3. Le prix évalué par point d’une soumission recevable sera déterminé en divisant son prix évalué par la note globale qu’elle a obtenue pour l’ensemble des critères techniques cotés détaillés dans la pièce jointe 1 de la partie 4.

Selon les sections 4.2.1.1.c et 4.2.1.2, seule la soumission qui obtient le plus de points techniques peut être considérée comme étant « conforme ». Toutes les autres soumissions ayant été déclarées non recevables, le prix ne joue aucun rôle dans la détermination de l’entreprise qui se verra attribuer le marché, puisqu’une seule soumission peut être recevable. Ce scénario pourrait empêcher les soumissionnaires potentiels de proposer une ressource à tarif quotidien plus bas pour concurrencer une ressource à prix plus élevé, mais techniquement plus solide et s’attendant à recevoir la quasi-totalité des points de l’évaluation cotée. Le MDN pourrait se voir ainsi priver de la possibilité d’attribuer le contrat à une soumission moins chère, mais techniquement acceptable.

Recommandation 1

Le MDN devra mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation de manière à s’assurer que :

  • les critères obligatoires sont correctement définis et mesurables, qu’ils ne sont ni fondés sur une conformité future ni inutilement restrictifs, et que les soumissionnaires sont informés de la manière dont les critères peuvent être respectés;
  • les critères d’évaluation sont accompagnés d’échelles de cotation claires, s’alignent sur les exigences du cahier des charges et ne sont pas inutilement restrictifs;
  • la méthodologie de sélection est clairement expliquée et jointe à chaque demande de soumissions.

Secteurs d’intérêt 2: Déterminer si les documents d’invitation à soumissionner et les pratiques organisationnelles pendant l’étape de la demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques en vigueur

33. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que la passation de marchés favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. La section 10.7 de la PMCT comprend les exigences minimales à inclure dans le document d’invitation à soumissionner ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.

34. Les documents d’invitation à soumissionner doivent contenir des descriptions ou un cahier des charges faisant état de critères de rendement ou de résultats précis. Le Manuel d’administration des achats (MAA) du MDN renvoie au Guide des approvisionnements de SPAC et exige que les documents d’invitation à soumissionner comprennent : des directives à l’intention des soumissionnaires; des directives pour la préparation des soumissions; des procédures d’évaluation claires et précises; des exigences en matière de certification; des exigences en matière de sécurité et de finances; des clauses contractuelles subséquentes; et des directives informant les soumissionnaires qu’ils peuvent demander des renseignements sur les résultats de la demande de soumissions et sur le mode d’évaluation de leur soumission. La clarté de l’information fournie est essentielle pour appuyer les obligations du gouvernement du Canada énoncées dans la PMCT.

35. Ce SI s’appliquait à l’ensemble des 36 dossiers. Les documents d’invitation à soumissionner (à l’exclusion des critères d’évaluation et des plans de sélection évalués en fonction du SI 1 susmentionné) ont été examinés afin de déterminer s’ils contenaient, entre autres, une description claire des exigences et des consignes nécessaires à la préparation d’une soumission conforme. L’évaluation des pratiques organisationnelles comportait des considérations visant à déterminer si la demande de soumissions visait un nombre approprié de soumissionnaires, si sa durée était conforme aux exigences, et si les communications avec les fournisseurs favorisaient la préparation de soumissions recevables.

Documents d’invitation à soumissionner

Plus de deux tiers des 36 dossiers contenaient des documents de demande de soumissions dont les informations et les instructions étaient claires et complètes, permettant ainsi la préparation d’une soumission conforme.

36. Dans 25 dossiers, les documents de demande de soumissions comprenaient des renseignements et des instructions claires et complètes relatifs à la présentation de soumissions conformes. Cependant, dans 11 dossiers, les fournisseurs n’avaient pas reçu une description claire des exigences, ou des documents de demande de soumissions contenaient des instructions inappropriées ou incomplètes. Les conclusions du BOA sont présentées ci-dessous.

Communication avec les fournisseurs

Dans la majorité des dossiers examinés, lorsqu’applicable, il est apparu que les communications avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions avaient été appropriées.

37. Dans 4 dossiers, néanmoins, les communications au dossier indiquent que les fournisseurs n’ont pas tous reçu les mêmes renseignements au même moment.

38. L’article 2 de la PMCT stipule que : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent: (a) résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics. » L’article 12.3.1 de la PMCT stipule aussi que : « Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes… »

39. Ces principes s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris aux interactions avec les fournisseurs. En ce qui concerne les marchés visés par l’Accord de libre-échange canadien et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, la section 12.3.2 de la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords. Tout renseignement important fourni par une autorité contractante à un fournisseur relativement à un processus d’approvisionnement donné doit également être communiqué simultanément à tous les autres fournisseurs intéressés. Les détails de l’examen du BOA sont présentés ci-dessous.

Accès inégal aux renseignements requis

40. Dans ces 4 dossiers, les soumissionnaires n’ont pas tous eu accès aux mêmes renseignements au même moment :

  1. Dans 2 dossiers, ces connaissances disparates semblent provenir d’une sorte d’échange entre le MDN et le fournisseur retenu, qui a eu lieu avant le processus de demande de soumissions :
    1. Dans un dossier, le MDN avait reçu une soumission d’un fournisseur qui dépassait le seuil en deçà duquel le MDN n’est pas tenu de faire une demande de soumissions. Le MDN a alors lancé un nouveau processus de demande de soumissions, puis il a envoyé la demande à ce fournisseur et à 2 autres concurrents. Ce fournisseur était le seul soumissionnaire, et sa soumission indiquait « … conformément à notre conversation avec [l’autorité contractante ou le responsable technique]… »Note de bas de page1 [TRADUCTION].
    2. Dans le deuxième dossier, le MDN a déclaré que la période contractuelle de 6 mois indiquée dans la demande de soumissions « … était une estimation fondée sur la disponibilité du chariot élévateur à fourche et sur le délai de livraison… » [TRADUCTION], ce qui indique que le MDN avait probablement déjà parlé avec ce fournisseur afin de déterminer la disponibilité de l’équipement.

    Dans ces 2 cas, le MDN n’a pas mené un processus d’invitation à soumissionner équitable, ouvert ou transparent. Dans chaque cas, le processus a été entaché par la communication préalable à la demande de soumissions entre le MDN et celui qui a éventuellement obtenu le contrat. Dans certaines circonstances, les ministères sont autorisés à attribuer un contrat sans invitation à soumissionner, mais aucune de ces exceptions n’a été notée dans les dossiers, et le MDN aurait donc dû mener ces 2 demandes de soumissions de manière équitable et concurrentielle.

  2. Dans 2 autres dossiers, les documents de demande de soumissions contenaient des renseignements différents, ou un fournisseur semblait fournir des renseignements au MDN sur les articles que ce dernier achetait :
    1. Dans un dossier demandant la prestation de conseils à titre de principal responsable, le soumissionnaire retenu disposait de paramètres moins souples que les 2 autres fournisseurs invités relativement aux certifications acceptables, mais il est tout de même parvenu à satisfaire à l’exigence la plus restrictive et à se voir attribuer le contrat. Le soumissionnaire retenu a également été le seul à avoir être informé de la date limite de réception des soumissions.
    2. Dans un autre dossier, pour des pièces de sous-marins, pendant la période de soumission, le MDN a échangé des courriels avec un fournisseur dans lesquels les 2 vérifiaient les numéros de pièces et les descriptions de certains des articles que le MDN tentait de se procurer. Par la suite, le MDN a modifié les pièces requises à mi-chemin de la demande de soumissions. Le MDN a partagé cette information avec tous les autres fournisseurs potentiels par le biais d’une modification. Ce soumissionnaire s’est finalement vu attribuer le contrat.
Lacunes administratives

41. En ce qui concerne l’administration générale du processus de demande de soumissions, il est arrivé que le MDN ne respecte pas les règles nécessaires de la PMCT :

  1. Dans 2 dossiers, le MDN n’a pas invité le nombre approprié de soumissionnaires potentiels : Dans un dossier, le MDN a utilisé une méthode d’approvisionnement établie par SPAC, soit l’accord d’approvisionnement en services professionnels de soutien à la vérification, qui exige que les ministères invitent 15 fournisseurs à soumissionner; toutefois, selon ses dossiers, le MDN n’a envoyé la demande de soumissions qu’à 10 fournisseurs. Le dossier ne contenait pas les résultats de la recherche du portail électronique de SPAC pour l’accord d’approvisionnement, ce qui pourrait expliquer la sélection d’à peine 10 entreprises. Dans le deuxième dossier, la valeur du marché attribué (40 898,54 $) était supérieure au seuil monétaire des marchés de biens pour l’Accord de libre-échange canadien (25 300 $) et l’Accord de libre-échange nord-américain (32 900 $), entre autres, ce qui signifie que le MDN aurait dû utiliser une demande de propositions « ouverte » au lieu d’envoyer directement une demande de prix à 3 fournisseurs. Le dossier aurait dû contenir une estimation de la valeur prévue du marché. Ces estimations, normalement signées et approuvées par l’autorité compétente du MDN, doivent servir à déterminer si les accords commerciaux s’appliquent. Il s’agit du dossier (mentionné au paragraphe 30 ci-dessus) pour lequel le MDN a attribué un seul contrat au soumissionnaire qui a fourni des prix pour l’ensemble des 23 articles, au lieu de prendre en considération la soumission comportant les 11 articles les moins chers.
  2. Dans 3 cas, les documents de demande de soumissions n’indiquaient pas aux soumissionnaires la date de remise des soumissions ou les personnes à qui poser des questions pendant la période de soumission.
  3. Dans 3 cas, le délai dont disposaient les soumissionnaires pour préparer leurs propositions, c’est-à-dire la date de clôture des soumissions, n’était pas conforme aux règles de la méthode d’approvisionnement donnée ou était plus court que ce qui serait considéré comme normal; dans un cas, notamment, les soumissions devaient être remises moins de 2 jours après l’envoi de la demande de soumissions; ce contrat a été attribué plus de 100 jours plus tard.

42. Tout ce qui peut influer sur l’attribution correcte d’un contrat expose le ministère à des contestations dans un certain nombre de forums d’examen des soumissions, y compris le BOA. Selon l’organisme auquel une plainte peut être soumise, l’attribution du contrat pourrait être retardée, ou le MDN pourrait devoir verser une indemnisation à des fournisseurs.

Lettres aux soumissionnaires non retenus

43. Le MAA du MDN précise que « après l’attribution du contrat, l’autorité contractante doit envoyer une lettre à chaque soumissionnaire non retenu » [TRADUCTION]. Cette lettre fournit les renseignements suivants : le soumissionnaire retenu, la valeur du contrat et une explication du rejet de leur soumission. 4 dossiers comportaient plusieurs soumissionnaires, mais aucune lettre aux soumissionnaires non retenus ne figurait au dossier. La lettre de regret est un outil important qui alerte les soumissionnaires qu’ils non pas été retenus lors du processus de sélection dans l’éventualité où ils désireraient demander des explications détaillées au ministère contractant ou se prévaloir des mécanismes de recours en place tels que le BOA ou le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE).

Recommendation 2

Le MDN devrait mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation pour assurer que ses processus d’appel d’offres :

  • n’ont pas pour effet de donner à certains fournisseurs un avantage sur leurs concurrents en raison d’un partage inégal de l’information;
  • invitent le nombre adéquat de fournisseurs et fournissent à tous les soumissionnaires les coordonnées et la date limite de réception des soumissions;
  • comprennent des mesures visant à garantir que l’obligation d’envoyer des lettres de regret est appliquée de manière cohérente.

Secteurs d’intérêt 3: Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats ont été effectuées conformément aux exigences de la demande de soumissions.

44. Afin d’assurer l’équité des processus d’évaluation, l’article 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient rigoureusement respectés et appliqués à tous les soumissionnaires de façon équitable. Le défaut d’assurer une évaluation uniforme des soumissions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection et peut entraîner l’attribution erronée du marché. Le BOA a examiné la manière dont les critères obligatoires et cotés ont été évalués, ainsi que le respect des autres exigences administratives d’un appel d’offres. Des évaluations incohérentes peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.

45. Sur les 36 processus de demande de soumissions examinés, 30 comprenaient une évaluation technique menant à l’attribution du contrat et 4 ont été attribués uniquement en fonction du prix. Les 30 dossiers qui comprenaient une évaluation technique ont été examinés afin de déterminer si un processus avait été établi pour assurer l’uniformité de l’évaluation des soumissions et si l’évaluation des soumissions avait été effectuée conformément à l’approche prévue. Tous les 36 dossiers ont été examinés pour déterminer s’ils étaient documentés de manière appropriée.

Évaluation des soumissions

Dans deux tiers des dossiers ayant fait l’objet d’une évaluation technique, on a constaté des incohérences dans l’évaluation des soumissions et des écarts par rapport à l’approche prévue, et, dans plusieurs instances, les contrats ont été incorrectement attribués.

46. Dans 10 dossiers, il manquait des données complètes sur les évaluations individuelles ou de consensus. Au nombre des dossiers dans lesquels les résultats d’évaluation étaient complets, dix dossiers ont révélé une évaluation des soumissions présentant des incohérences ou des écarts par rapport à l’approche prévue.

Lignes directrices manquantes en matière d’évaluation

47. Avant l’évaluation de la composante technique des soumissions, les autorités contractantes du MDN fournissent aux évaluateurs techniques des directives d’évaluation expliquant le déroulement du processus d’évaluation. Ces instructions peuvent être communiquées de vive voix ou en personne. Cependant, on fournit souvent des formulaires à signer, qui précisent que l’évaluateur accepte ce qui suit :

  • les soumissions doivent être traitées de manière confidentielle;
  • l’évaluateur n’est pas en position de conflit;
  • l’évaluateur doit se garder de discuter de l’évaluation avec d’autres évaluateurs;
  • l’évaluateur ne connaît pas les prix de la soumission.

48. Ces types de formulaires ne seraient pas nécessaires dans le cas d’un ministère achetant des biens décrits simplement et bien compris, ou dans le cas de contrats comportant peu de critères d’évaluation et attribués à la soumission au prix le plus bas, ce qui était le cas de 6 des 36 dossiers fournis par le MDN. Cependant, ils pourraient être joints à chaque demande de soumissions si le ministère/l’autorité contractante voulait faire en sorte qu’aucun évaluateur ne puisse compromettre le processus d’évaluation. Sur les 30 dossiers restants qui comportaient des processus d’évaluation plus complexes, 12 comprenaient ces formulaires, dûment signés, et 1 autre incluait le formulaire, mais sans signature.

49. Au MDN, on constate des incohérences entre les autorités contractantes quant à l’applicabilité de ces formulaires. En réponse à une demande du BOA concernant ce sujet dans un dossier, l’autorité contractante du MDN a informé le BOA que les formulaires de conflit d’intérêts et de non-divulgation n’étaient pas nécessaires, puisque tous les évaluateurs étaient des fonctionnaires ou des membres des Forces canadiennes. Pourtant, dans un autre dossier, on peut lire en haut de ces formulaires figurant au dossier « Ce formulaire est destiné aux employés du MDN ». Le MAA du MDN soutient le premier point de vue : seuls les consultants, c’est-à-dire les personnes qui ne sont pas des employés du MDN ou des membres des Forces canadiennes, sont tenus de signer un tel formulaire. Sinon, le MAA indique que l’autorité contractante est tenue de « donner des instructions » aux évaluateurs techniques sur le maintien de la confidentialité des soumissions, sans mentionner les conflits d’intérêts.

50. Le MAA renvoie également à la Directive et ordonnance administrative de la Défense 7021 du MDN, qui traite des questions relatives aux conflits d’intérêts et à l’après-mandat pour les employés du MDN et les membres des FAC, mais sans mention directe de la conduite d’évaluations des soumissions.

Recommandation 3

Le MDN doit mettre à jour ses politiques et sa formation en matière d’approvisionnement afin de s’assurer que tous les évaluateurs, quelle que soit leur situation d’emploi, évaluent et confirment qu’ils ne sont pas en conflit d’intérêts avant d’obtenir les documents de soumission ou de participer au processus d’évaluation.

Résultats de l’évaluation manquante

51. Le MDN n’a pas été en mesure de fournir les formulaires d’évaluation individuels dans 9 dossiers, et dans 6 de ces dossiers, les résultats de l’évaluation de consensus étaient également manquants. Dans 3 de ces 6 dossiers, le MDN a déclaré qu’aucun résultat d’évaluation ne figurait au dossier parce qu’il n’y avait eu qu’une seule soumission. Dans 3 autres dossiers, l’évaluation du consensus indiquait simplement « Satisfait », « Conforme » ou « O » pour chaque critère. Sans soutien supplémentaire, par exemple un renvoi à l’endroit de l’a soumission où le critère a été satisfait, le BOA ne peut pas vérifier si le MDN a correctement évalué les soumissions ou si le contrat a été correctement attribué dans l’un de ces cas.

Évaluation des soumissions et attribution inappropriée des contrats

52. Dans 2 autres dossiers, une soumission a été rejetée en raison d’exigences qui ne figuraient pas dans la demande de soumissions : dans l’un, un fournisseur a été rejeté, en partie, faute d’expérience antérieure au MDN et, dans l’autre, une soumission a été rejetée parce qu’elle ne comprenait pas les dessins du fabricant d’équipement d’origine pour une pièce donnée. Aucune de ces exigences n’avait été mentionnée dans les demandes de soumissions respectives. Dans le premier cas, la soumission a été rejetée parce qu’elle ne répondait pas à un certain nombre de critères obligatoires, de sorte que l’erreur constatée n’est pas la seule raison pour laquelle le soumissionnaire n’a pas obtenu le contrat. Dans le second dossier, c’est le soumissionnaire le moins cher qui a été indûment disqualifié.

53. Dans 9 dossiers, le contrat a été attribué à un fournisseur dont la soumission avait expirée, n’avait pas été évaluée correctement ou n’aurait pas dû être jugée valide, puisque le fournisseur avait ajouté des conditions supplémentaires à sa soumission :

  1. Dans un dossier portant sur la conversion de 6 chars Leopard en monuments, comme ceux que l’on trouve devant une base des Forces canadiennes, le contrat a été signé 187 jours après la date de clôture des soumissions. La période de validité initiale de la soumission était de 90 jours; elle a été prolongée de 90 jours pour 2 des 3 soumissionnaires, mais pas pour l’adjudicataire. Les 3 soumissions avaient expirées au moment de l’attribution du contrat.
  2. Dans 4 dossiers, le fournisseur avait soit rejeté certaines des conditions uniformisées de la demande de soumissions, soit ajouté ses propres conditions; dans un autre cas, il avait exigé que le personnel du MDN effectue certains travaux qui étaient censés être effectués par lui. En permettant aux soumissionnaires d’apporter de tels changements, le MDN n’est plus en mesure de comparer équitablement les soumissions en fonction des exigences définies dans la demande de soumissions. Il en résulte des conditions de concurrence inégales, car certains soumissionnaires fondent leurs soumissions sur le contenu de la demande de propositions, tandis que d’autres définissent un nouvel ensemble de règles pour présenter leurs soumissions. Le MDN n’est pas équitable envers ceux qui adhèrent aux conditions de la demande de propositions pour rédiger leurs soumissions.
  3. Dans 4 autres dossiers :
    1. Dans 2 dossiers, le contrat a été attribué à des soumissionnaires non conformes – dans l’un, une signature obligatoire manquait et, dans l’autre, une ressource proposée ne possédait pas le diplôme requis;
    2. Comme indiqué au paragraphe 30 ci-dessus, dans un dossier, une soumission moins chère a été rejetée parce qu’elle ne fournissait pas les prix de tous les articles demandés, même si la demande de soumissions n’indiquait pas que les soumissionnaires devaient absolument présenter une soumission pour tous les articles sous peine de ne pas être retenus;
    3. Dans le dossier final pour l’achat de services de rédaction technique, les réponses aux critères cotés auraient dû se voir attribuer soit « 0 » soit « 5 » points selon que le répondant avait suivi ou non le cours indiqué – or, dans de multiples cas, le MDN a attribué 1, 2, 3 ou 4 points pour ces critères. Il s’agit du dossier mentionné au paragraphe 31 ci-dessus où le MDN n’a pas indiqué le mode d’attribution des points pour déterminer le prix évalué le plus bas; on ne peut donc pas affirmer hors de tout doute que cette erreur a influé sur l’attribution du contrat.

54. Dans un autre dossier, un contrat pour jusqu’à 4 tracteurs d’entrepôt électriques, qui a été attribué sous les auspices d’un accord d’approvisionnement, dans le cadre duquel les fournisseurs préqualifiés ont certifié, lorsqu’ils ont proposé un équipement donné, que « … tous les véhicules/équipements proposés sont conformes, et continueront à l’être pendant toute la durée du contrat, à toutes les spécifications techniques de l’annexe A (Exigence). Cette certification ne dispense pas la soumission de satisfaire à tous les critères d’évaluation technique obligatoires détaillés à la partie 4 » [TRADUCTION]. Le MDN avait inclus plus de 50 énoncés « obligatoires » concernant les capacités des véhicules, mais le responsable technique n’en avait évalué que 6. Pour que le Canada agisse conformément à ses obligations en vertu des accords commerciaux, qui s’appliquaient à cette demande de soumissions, le contrat doit être attribué selon la « méthode de sélection » décrite dans la demande de propositions qui, dans ce dossier, stipulait qu’« une soumission doit satisfaire aux exigences de la demande de soumissions et à tous les critères d’évaluation technique obligatoires pour être déclarée recevable. La soumission recevable avec le prix évalué le plus bas sera recommandée pour attribution d’un contrat » [TRADUCTION].

55. Dans l’ensemble, en n’effectuant pas l’évaluation de la manière prescrite par la demande de soumissions ou en n’étant pas en mesure de démontrer que les évaluations ont été effectuées conformément aux conditions de la demande de soumissions, le MDN ne peut pas défendre et expliquer ses décisions et ses actions aux autres soumissionnaires ou aux organismes d’examen. Le MDN n’est donc pas en mesure de démontrer que l’attribution des contrats a été faite conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables, et non en violation de ceux-ci.

Recommandation 4

Le MDN devrait mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation pour mettre l’accent sur les aspects suivants :

  • Les évaluateurs techniques doivent suivre strictement le plan d’évaluation de la demande de soumissions et n’attribuer les contrats qu’aux soumissionnaires conformes.
  • Tout manquement à un critère obligatoire entraîne la disqualification immédiate de la soumission.
  • Les résultats de l’évaluation doivent être consignés afin d’expliquer pleinement comment les évaluateurs ont attribué des points pour les critères d’évaluation notés et déterminé la conformité/non-conformité pour les critères d’évaluation obligatoires.

IV. Autres observations

L’attribution ou les modifications d’un contrat ont modifié l’exigence

56. Dans 5 dossiers, le contenu du contrat et des modifications subséquentes ne correspondaient pas au contenu du document de demande de soumissions ou du contrat initial, privant ainsi d’autres fournisseurs de la possibilité de se voir attribuer un contrat pour les travaux élargis :

  1. Dans 2 dossiers, l’un concernant des chambres d’hôtel à Toronto pour le personnel du MDN fournissant un soutien aux établissements de soins de longue durée pendant la pandémie COVID-19, et l’autre concernant les services de linguistes et d’interprètes en Jordanie, il y a eu des prolongations et des augmentations financières associées aux contrats qui n’étaient pas prévues dans le contrat initial, mais qui ont été touchées par des considérations liées à COVID-19. Cependant, faute de documentation dans le dossier, le BOA n’a pas été en mesure de confirmer si les autorités compétentes ont été sollicitées pour prolonger ces 2 contrats.
  2. Dans 2 autres dossiers, des modifications de contrat ont augmenté la quantité de travaux au-delà de ce qui était considéré dans la demande de soumissions. Dans un dossier, mentionné plus haut, un contrat de ~730 000 $ prévoyait que le soumissionnaire convertisse 6 véhicules blindés Leopard en monuments. Ce nombre a été porté à dix véhicules, pour un coût supplémentaire d’environ 250 000 $, après l’attribution du contrat. L’autre dossier concernait des services d’apprentissage, et le contrat précisait que « … puisque l’entrepreneur ne nous facturera que pour les travaux effectués, nous n’augmenterons pas la valeur du contrat; nous ne ferons que modifier la date de fin s’il y a lieu » [TRADUCTION]. Le contrat de ~275 000 $ a été modifié pour passer à ~535 000 $. Dans les 2 cas, si, pendant la période de soumission, tous les fournisseurs avaient été informés de la quantité de travail supplémentaire disponible, ils auraient peut-être structuré leurs soumissions différemment.
  3. Dans le dossier du chariot élévateur à fourche mentionné au paragraphe 40 ci-dessus, le MDN semblait fonder sa demande de soumissions sur la disponibilité du véhicule d’une entreprise donnée. La demande de soumissions exigeait que les fournisseurs fournissent le véhicule pendant 6 mois, mais le contrat initial ne portait que sur 5 mois. Un autre fournisseur aurait peut-être été en mesure de soumissionner si la période plus courte avait été indiquée. Le contrat a finalement été modifié pour ajouter le sixième mois.

Recommandation 5

Le MDN doit mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et la formation offerte afin de s’assurer que toutes les demandes de soumissions comprennent l’ensemble des besoins tels qu’ils sont connus au moment de la publication de la demande de soumissions, et que les modifications imprévues sont réduites au minimum et tiennent compte des exigences opérationnelles du MDN.

Documents d’approvisionnement

57. La section 12.3.1 de la PMCT exige que les dossiers d’approvisionnement facilitent la surveillance de la direction avec une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. L’obligation de veiller à ce que les documents de dossier soient adéquats s’étend aux mesures prises pendant la période de demande de soumissions ainsi qu’à l’évaluation des propositions.

58. Le MDN a informé le BOA que, pendant la période à partir de laquelle le BOA a choisi son échantillon d’examen, du 1er avril 2019 au 31 mars 2021, le travail de passation de marchés du MDN a été effectué en grande partie avec des dossiers papier. Lorsque le BOA a demandé ces dossiers en juillet 2021, les protocoles de santé et de sécurité liés à la COVID-19 du MDN ont empêché l’accès à ces espaces de travail locaux pour trouver les documents demandés. Cela a entraîné des difficultés et des retards dans l’obtention des documents nécessaires.

59. La demande initiale du BOA pour les 40 dossiers d’approvisionnement du MDN a été faite à partir d’une liste fournie par le MDN en juillet 2021 et, dans 19 cas, les dossiers ont dû être échangés, parfois plusieurs fois, parce que les dossiers sélectionnés étaient exclus de la portée de l’examen. Après de multiples demandes de dossiers de remplacement, le BOA a exigé que les documents finaux lui soient remis, au plus tard, le 15 octobre 2021. En dépit des circonstances mentionnées dans le paragraphe ci-dessus, ce n’est qu’au début de décembre que le BOA et le MDN ont finalisé les documents disponibles pour l’examen de chaque dossier. Étant donné l’exigence prévue par la loi de fournir ses recommandations dans un délai d’un an après le début de l’examen, les retards dans l’obtention des dossiers ont réduit le temps dont disposait le BOA pour effectuer son examen.

60. La documentation du dossier a été examinée afin de déterminer si une filière de vérification complète a été maintenue pour favoriser la prise de décisions uniformes et transparentes. Des dossiers d’approvisionnement incomplets donnent lieu à des activités d’achat insuffisamment soutenues risquant de compromettre l’intégrité, l’équité et la transparence du processus d’approvisionnement. Il est essentiel de tenir des dossiers d’évaluation complets et détaillés pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de façon équitable à toutes les soumissions concurrentes et pour démontrer que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations du MDN en vertu de la PMCT et des accords commerciaux en vigueur.

61. Les pratiques de tenue des dossiers du MDN ont considérablement entravé la capacité du BOA à effectuer cet examen. La liste des contrats fournie au BOA a été générée par un système de saisie manuelle, le Système de gestion des données sur les marchés (SGDM) du MDN. Étant donné que le MDN n’a pas éliminé tous les dossiers non applicables, près de la moitié des 40 dossiers initialement demandés pour examen ont dû être remplacés, après avoir découvert qu’ils étaient exclus de la portée de l’examen du BOA (par exemple, le contrat demandé avait été attribué par SPAC/SPC/CDC ou était une commande subséquente à une offre à commandes de SPAC/SPC). Au total, le BOA a dû faire 7 demandes pour échanger 26 dossiers.

62. Pour obtenir un échantillon plus large des activités de passation des marchés du MDN, le BOA a examiné des dossiers provenant de divers secteurs du MDN. Le SGDM délimite les différents secteurs opérationnels du MDN, par exemple, la Marine, la Force aérienne et le Sous Ministre Adjoint (SMA) (matériel). Aux fins de vérifier certaines des données contractuelles fournies par le MDN, le BOA a comparé les contrats répertoriés par le SGDM avec le service électronique d’appels d’offres du gouvernement du Canada (achatsetventes.gc.ca) et la divulgation proactive (https://rechercher.ouvert.canada.ca/fr/ct/), car ces sites peuvent fournir des détails supplémentaires non disponibles dans le SGDM. Pour l’un des secteurs opérationnels, 93 contrats figuraient dans le SGDM, dont 19 seulement ont été publiés dans le cadre de la divulgation proactive, qui vise à informer les Canadiens des contrats fédéraux d’une valeur supérieure à 10 000 $. Selon le MDN, les 74 dossiers restants n’ont pas été divulgués de manière proactive pour des raisons de sécurité.

63. Le BOA a observé d’autres problèmes concernant la manière dont le MDN assure le suivi des dossiers du marché, ce qu’il a fait en reliant le contrat à la personne qui était responsable du dossier au moment de l’attribution. Les demandes de dossiers de 2019 ont été adressées à des personnes qui ont changé d’emploi ou qui ont été affectées ou déployées dans différentes organisations. Ces personnes n’étaient plus responsables des dossiers demandés, et le personnel du MDN chargé de trouver les documents au nom du BOA ont eu de la difficulté à trouver le responsable actuel du dossier en temps opportun. À titre d’exemple, le BOA a demandé les 40 dossiers le 21 juillet 2021. Il a fallu plus de 5 semaines pour que le MDN, le 27 août 2021, informe le BOA que 13 d’entre eux étaient exclus de la portée.

64. Les 2 échantillons hors de la portée mentionnés au paragraphe 13 ci-dessus ont été demandés le 17 septembre 2021, mais ce n’est que près d’un mois plus tard, soit les 12 et 13 octobre 2021, que le MDN a informé le BOA qu’ils étaient exclus de la portée. Comme expliqué à l’annexe I, ces 2 échantillons ont été échangés à plusieurs reprises. Même si, dans 2 autres dossiers, le MDN n’a pas été en mesure de fournir les documents de demande de soumissions, le BOA apprécie les efforts déployés par le MDN afin d’obtenir les dossiers et les documents demandés. Selon le MDN, le personnel a été envoyé dans des installations fermées ou inoccupées du MDN en vue de récupérer des dossiers à examiner par le BOA.

65. Pour exacerber la situation, le MDN n’a pas été en mesure de trouver la documentation nécessaire de certains dossiers, parce que la personne responsable du dossier était soit en congé parental, soit avait quitté le Ministère; par conséquent, le MDN s’est dit incapable d’accéder à leurs dossiers de courrier électronique, où les documents manquants se trouveraient selon lui.

66. En ce qui concerne les 38 dossiers pour lesquels le MDN était l’autorité contractante, la documentation du dossier d’approvisionnement fournie initialement était incomplète dans 31 des dossiers. Le 15 novembre 2021, le BOA a fait part au MDN de ses observations préliminaires et a fourni une liste des documents que le BOA s’attendait à trouver dans les dossiers, mais qui n’avaient pas été fournis. Le MDN a disposé de 15 jours pour commenter les observations et fournir tout document manquant. Le MDN a répondu à la plupart des observations et a fourni plus de 300 nouveaux documents, dont 180 étaient pertinents pour les SI faisant l’objet d’un examen. Dans certains dossiers, ces documents ont été fournis plus de 4 mois après la demande initiale du dossier. On ne sait pas pourquoi le MDN n’a pu trouver ces documents qu’à ce stade tardif, au lieu de le faire au moment de la demande initiale.

67. Le BOA considère que la transparence des activités de passation des marchés du MDN a été compromise par la qualité des données du SGDM et le manque de visibilité de la personne responsable de la gestion de ses dossiers du marché. D’après les dossiers fournis au BOA aux fins du présent examen, le MDN ne respecte pas ses obligations en vertu de l’article 12.3.1 de la PMCT. Il présente des rapports erronés sur ses activités de passation de marchés au public canadien et limite également sa capacité à suivre et à gérer ses propres activités de passation de marchés.

68. Étant donné la complexité de la localisation des dossiers demandés et de leurs responsables, la capacité du MDN à contrôler l’information relative à ses activités d’approvisionnement serait considérablement simplifiée s’il existait un système de suivi de cette information à l’échelle du Ministère. Il aiderait le personnel du MDN à mieux comprendre les activités de passation des marchés du Ministère et à en rendre compte.

Recommandation 6

Le MDN doit s’assurer que le système électronique mis en place permet de suivre et de contrôler avec précision ses activités de passation de marchés et d’en rendre compte, et qu’il garantit que tous les contrats qui doivent faire l’objet d’une divulgation proactive le font.

V. Simplification

69. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires d’entreprises canadiennes et de fonctionnaires fédéraux qui sont d’avis que le processus de passation de marchés est inutilement compliqué. En examinant les pratiques de passation de marchés du MDN, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux des marchés publics, et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus de passation de marchés.

70. Le MDN recourt généralement aux documents et processus d’invitation à soumissionner « normalisés » du gouvernement fédéral. Cela contribue à la simplification en améliorant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement, une tâche formidable compte tenu de l’ampleur du personnel qui attribue des contrats au MDN. Toutefois, cette ampleur peut entraîner certains conflits, notamment lorsqu’il s’agit d’utiliser des formulaires de conflit d’intérêts et de non-divulgation. Lors de la rédaction et de l’examen des documents d’invitation à soumissionner, il faut veiller à l’harmonisation de tous les renseignements fournis dans les demandes de soumissions, y compris les directives à l’intention des soumissionnaires, les critères d’évaluation, la méthode de sélection, les exigences et tous les détails connexes.

71. Comme il est indiqué au paragraphe 21, le MDN a demandé aux soumissionnaires de présenter un curriculum vitae, ou un calendrier d’exécution des travaux, ou d’expliquer en quoi ils répondraient à l’exigence technique, sans évaluer le contenu de ces documents. Cela remet en question la valeur de ces critères obligatoires. Le BOA a observé que ces critères/documents ne sont donc pas essentiels à la réalisation des travaux. Le fardeau administratif lié à la conformité au critère serait plus justifiable si l’explication requise de la façon dont le travail doit être effectué ou si le calendrier requis était évalué afin de confirmer qu’ils répondent aux exigences du MDN. Par conséquent, dans de telles circonstances, l’exigence obligatoire devrait être adaptée au degré d’expérience et d’expertise essentiel pour effectuer le travail, à défaut de quoi l’exigence devrait être supprimée.

72. La PMCT étant remplacée par la Directive sur la gestion de l’approvisionnement le 13 mai 2022, le MDN a l’occasion de s’assurer que son MAA, ainsi que d’autres documents et formations sur l’approvisionnement, sont harmonisés avec la nouvelle directive.

VI. Conclusion

73. Le BOA a évalué les pratiques d’approvisionnement du MDN relatives aux méthodes d’évaluation et de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés pour s’assurer qu’elles sont conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements pris en vertu de celle-ci, de la PMCT, des lignes directrices ministérielles, et pour déterminer si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

74. En ce qui concerne le SI 1, sur les 36 dossiers contenant une documentation adéquate et suffisante permettant d’examiner l’ensemble du dossier, le BOA a constaté que seulement 12 avaient des critères d’évaluation et des plans de sélection qui répondaient aux exigences énoncées dans les lois, les règlements et les politiques applicables. Pour la plupart, les critères obligatoires et les critères à cote numérique étaient clairement identifiés dans la demande de soumissions, mais une méthodologie de sélection correctement expliquée manquait dans 7 dossiers.

75. De nombreux problèmes ont été observés concernant des critères d’évaluation peu clairs, où des critères obligatoires ou cotés avaient des descripteurs vagues ou mal définis dans 18 des 30 dossiers applicables,Note de bas de page2 ou les critères ne correspondaient pas à l’exigence dans 5 dossiers. Il y a également eu 5 dossiers dans lesquels les critères d’évaluation semblaient favoriser un soumissionnaire. Les critères vagues et subjectifs peuvent être source de soumissions non conformes et d’évaluations inadéquates, et les critères trop spécifiques peuvent conduire à un manque de soumissions, car les fournisseurs ne consacreront pas de ressources dans le cadre d’un contrat qu’ils ne pensent pas avoir une chance équitable de remporter.

76. En ce qui concerne le SI 2, le BOA a constaté que 24 des 36 dossiers applicables comprenaient des renseignements et des instructions clairs et complets concernant la présentation de soumissions conformes, et qu’ils étaient conformes aux règles applicables. Dans ces dossiers, les demandes de soumissions ont été mises à la disposition du nombre approprié de fournisseurs, et ce, pour la bonne durée. En veillant à ce que les documents de demande de soumissions et la communication avec les fournisseurs soient adéquats, on fait en sorte que les processus de demande de soumissions soient transparents et efficaces.

77. Toutefois, dans dix dossiers, des lacunes ont été constatées dans la façon dont le MDN a mené les processus de demande de soumissions. Celles-ci étaient de nature administrative, comme dans 4 dossiers où la période de soumission a été raccourcie, ou dans 2 dossiers où le MDN n’a pas invité le nombre correct de soumissionnaires. Dans 3 autres dossiers, les documents de demande de soumissions n’indiquaient pas la date de clôture des soumissions ou la personne-ressource du Ministère à qui les questions devaient être adressées. Toutefois, les dossiers dans lesquels le MDN n’a pas traité les fournisseurs sur un pied d’égalité sont plus préoccupants, notamment les 2 dossiers dans lesquels le MDN avait été en contact avec l’un des soumissionnaires invités avant la publication de la demande de soumissions. Chaque fois qu’un ministère agit d’une manière qui nuit à l’attribution appropriée d’un contrat, il s’expose à des risques juridiques et financiers.

78. En ce qui concerne le SI 3, le BOA a constaté que, dans le deux tiers des dossiers, le MDN n’avait pas de documents au dossier prouvant qu’il avait évalué correctement les soumissions. Cela a remis en question l’attribution de 20 contrats. Dans dix dossiers, le MDN ne disposait d’aucun résultat d’évaluation, ou l’évaluation n’expliquait pas la façon dont le soumissionnaire avait satisfait aux divers critères d’évaluation. 2 autres dossiers présentaient des incohérences dans l’évaluation des soumissions, dont 2 où le personnel du MDN a soit manqué soit ignoré ce qui aurait pu être une lacune entraînant une disqualification. Le fait de ne pas pouvoir démontrer que les propositions ont été correctement évaluées remet en question l’intégrité du processus de passation de marchés.

79. Comme nous l’avons mentionné, de telles pratiques pourraient amener le MDN à dépenser inutilement des ressources pour défendre ses actions devant les divers organismes d’examen des soumissions, en plus de courir le risque d’acquérir des biens et des services qui ne répondent pas aux exigences techniques.

80. À l’origine, la documentation du dossier a également été jugée incomplète dans la plupart des dossiers. Cependant, après un retard important, qui peut avoir été causé, en partie, par les problèmes de COVID mentionnés ci-dessus, le MDN a pu localiser un nombre important de documents pertinents, et le BOA a pu terminer l’examen de 36 dossiers. Le maintien de dossiers bien documentés permet aux ministères de faire preuve d’équité et de transparence dans leurs processus d’approvisionnement et peut servir à appuyer les décisions d’approvisionnement prises en cas de contestation.

81. Afin de résoudre les problèmes soulevés, le BOA a formulé 6 recommandations. Ces recommandations sont présentées à l’annexe II du présent rapport.

VII. Réponse de l’organisation

82. La réponse organisationnelle du MDN est incluse à l’annexe II, avec sa réponse ministérielle et son plan d’action.

VIII. Reconnaissance

83. Le BOA souhaite exprimer sa reconnaissance au personnel du MDN pour l’aide et la coopération qu’il a apportées aux examinateurs au cours de cette évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement

Annexe I

Quatre dossiers insuffisants et non applicables

1. La PMCT stipule que les dossiers d’approvisionnement doivent être structurés de façon à faciliter la supervision de la gestion et comprendre une piste de vérification complète qui contient les détails des marchés relatifs aux communications et aux décisions pertinentes. Elle spécifie que, dans le cadre des obligations du Canada en vertu des accords commerciaux internationaux et nationaux, « les autorités contractantes doivent garantir qu’elles conservent tous les documents et dossiers afin que le TCCE puisse vérifier que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords [articles applicables de l’accord commercial]. »

2. Pour certains marchés publics couverts par des accords de libre-échange, le TCCE est l’entité administrative habilitée à enquêter sur les plaintes déposées par des fournisseurs éventuels de biens ou de services au gouvernement fédéral. Le BOA joue également un rôle dans le processus de plainte de la part des fournisseurs; il peut entendre des plaintes concernant l’octroi de contrats qui, s’ils n’étaient pas exclus de la portée par des exceptions législatives ou par des valeurs monétaires, auraient été couverts par l’Accord de libre-échange canadien (ALEC).

3. Outre le fait que ces documents doivent être conservés à des fins de vérification, la Ligne directrice à l’intention des employés fédéraux du Conseil du Trésor : Rudiments de la Gestion de l'information (GI), exige que tous les fonctionnaires exécutent les tâches suivantes :

  • documenter les activités et les décisions opérationnelles;
  • organiser, classer et conserver les sources d’information dans des outils d’archivage, en veillant à ce que l’information soit facilement accessible lorsque vient le temps de prendre des décisions et d’appuyer la prestation des programmes et des services;
  • partager et réutiliser les ressources documentaires pour appuyer la collaboration et faciliter les opérations dans le respect de l’ensemble des exigences juridiques et politiques;
  • connaître et appliquer les périodes de conservation des sources d’information;
  • protéger et préserver les sources d’information ayant une valeur opérationnelle qui sont essentielles à la reprise des activités.

Deux dossiers insuffisants

4. Le BOA a sélectionné ses 40 dossiers d’examen à partir d’une liste complète des contrats attribués que le MDN a fournie au début de cet examen des pratiques. Dans 2 dossiers, le MDN a fourni des copies des contrats et de certaines modifications à ces contrats, mais n’a pas fourni de documents essentiels pour déterminer le mode d’attribution du contrat; en effet, dans un dossier, il manquait les documents de demande de soumissions et toutes les propositions, et dans l’autre dossier, il manquait 2 des 3 propositions, ainsi que les évaluations des soumissions.

5. Le BOA considère que l’incapacité à démontrer et à documenter les décisions qui ont finalement conduit à l’attribution de contrats d’une valeur de 235 000 dollars est une préoccupation importante, et une violation de la PMCT et de la Ligne directrice à l’intention des employés fédéraux du Conseil du Trésor. Rudiments de la GI. Sans dossiers appropriés, le MDN ne peut pas documenter ses décisions opérationnelles, ce qui l’empêche de démontrer la bonne intendance des ressources de l’État ou le fait que les approvisionnements ont été attribués de manière équitable, ouverte et transparente.

Dossiers non applicables – Deux contrats attribués au nom du Ministère de la Défense nationale par d’autres organisations

6. Sur l’échantillon initial de 40 dossiers du BOA, 19 ont finalement dû être échangés, parfois à plusieurs reprises, parce qu’ils avaient été attribués par SPAC, SPC ou CDC, ou parce qu’il s’agissait de commandes subséquentes à des offres à commandes de SPAC/SPC ou à des autorisations de tâches pour des contrats attribués antérieurement, qui n’étaient pas des contrats concurrentiels attribués à part entière par le MDN.

7. A titre d’exemple, concernant le contrat attribué par SPC : La demande initiale de 40 dossiers a été faite le 21 juillet 2021. Le MDN a par la suite indiqué que le contrat était une commande subséquente à une offre à commandes de SPAC, et non un contrat attribué par le MDN. Le BOA a alors demandé un contrat de remplacement. Le MDN a alors indiqué que le contrat de remplacement était une autorisation de tâches dans le cadre d’un contrat attribué au préalable et qu’il n’était donc pas admissible à un examen. Le BOA a alors demandé un autre contrat de remplacement. Le MDN a indiqué que ce contrat de remplacement était également exclu de la portée. Le BOA a alors demandé un autre contrat de remplacement. Le MDN a finalement indiqué que ce contrat avait été attribué par SPC. Tout ce va-et-vient s’est déroulé entre le 21 juillet et le 12 octobre 2021, date à laquelle il était trop tard dans le processus d’examen pour demander un quatrième dossier de remplacement.

8. Comme nous l’avons souligné tout au long du présent rapport, la qualité de la tenue des dossiers du MDN nuit à sa capacité de démontrer qu’il respecte les obligations du Conseil du Trésor.

Annexe II

Réponse du Ministère et plan d’action

Examen des pratiques d’approvisionnement en ce qui concerne les plans d’évaluation et de sélection, les appels d’offres, l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats au ministère de la Défense nationale (MDN)

Le MDN tient à remercier le BOA, ainsi que l’équipe d’examen, pour sa minutie et les observations soulignées dans le rapport. L’approvisionnement est un domaine d’une importance capitale pour le Ministère et le MDN est reconnaissant de l’occasion qui lui a été donnée d’améliorer ses pratiques d’approvisionnement. Le MDN profitera de cette occasion pour examiner les politiques, les directives et la formation internes, ainsi que les améliorations à apporter à son programme de conformité et de surveillance des marchés, conformément aux plans d’action de la direction décrits ci-dessous. De plus, dans le cadre de son processus de planification de la vérification axée sur les risques pour l’année financière 2022-2023, le MDN prévoit une vérification interne des marchés d’immobilisations mineures et des marchés de faible valeur de la Défense.

Le MDN s’engage pleinement à s’assurer que ses pratiques d’approvisionnement sont solides et soutiennent les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Le MDN adhère aux exigences de divulgation proactive par le biais d’un processus complet en 2 étapes qui inclut des considérations de sécurité dans les décisions de divulgation afin de protéger les missions et les opérations en cours et les fournisseurs dans les théâtres d’opérations.

Les observations du BOA ont été faites pendant la pandémie de COVID-19 dans un milieu de travail à distance. Pendant cette période difficile de restrictions et d’adaptation, le MDN a pu continuer à remplir son mandat tout en restant agile dans sa capacité à répondre aux demandes gouvernementales de soutien dans la lutte contre la pandémie. L’avancement des processus de gestion des documents ministériels dans un environnement électronique sera désormais une priorité constante. À cette fin, nous continuons à rechercher des possibilités de transition vers un environnement de travail hybride, rendu possible par la tenue des dossiers d’approvisionnement au moyen de la gestion électronique des fichiers.

Tableau 1 : Résumé des recommandations et réponses
No. Recommandation Réponse et plan d’action du ministère de la Défense nationale Calendrier de mise en œuvre
1 Le MDN devra mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation de manière à s’assurer que :
  • les critères obligatoires sont correctement définis et mesurables, qu’ils ne sont ni fondés sur une conformité future ni inutilement restrictifs, et que les soumissionnaires sont informés de la manière dont les critères peuvent être respectés.
  • les critères d’évaluation sont accompagnés d’échelles de cotation claires, s’alignent sur les exigences du cahier des charges et ne sont pas inutilement restrictifs.
  • la méthodologie de sélection est clairement expliquée et jointe à chaque demande de soumissions.
Le MDN examinera ses politiques, ses procédures, ses directives et sa formation afin d’évaluer les points à améliorer concernant la façon dont les critères d’évaluation et les méthodes de sélection sont élaborés et examinés. Des mises à jour ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formations seront élaborées et communiquées lorsque des déficiences sont identifiées. En outre, le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats afin de l’aligner sur les politiques et procédures mises à jour résultant de ce plan d’action de la direction (PAD). Ce PAD sera clôturé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, que les changements qu’il faut apporter à la formation auront été cernés et que le cadre de conformité des contrats aura été mis à jour. 30 septembre 2023
2 Le MDN devrait mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation pour assurer que ses processus d’appel d’offres :
  • n’ont pas pour effet de donner à certains fournisseurs un avantage sur leurs concurrents en raison d’un partage inégal de l’information;
  • invitent le nombre adéquat de fournisseurs et fournissent à tous les soumissionnaires les coordonnées et la date limite de réception des soumissions;
  • comprennent des mesures visant à garantir que l’obligation d’envoyer des lettres de regret est appliquée de manière cohérente.
Le MDN et le SMA (Mat) examineront leurs politiques, procédures et directives ainsi que la formation offerte afin de déterminer les domaines à améliorer et s’assurer que les processus d’appel d’offres sont menés de manière ouverte, équitable et transparente et que les lettres de regret sont envoyées aux fournisseurs de manière cohérente. Des mises à jour ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formations seront élaborées et communiquées lorsque des déficiences sont identifiées. En outre, le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats afin de l’aligner sur les politiques et procédures mises à jour résultant de ce PAD. Ce PAD sera clôturé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, que les changements qu’il faut apporter à la formation auront été cernés et que le cadre de conformité des contrats aura été mis à jour. 30 septembre 2023
3 Le MDN devra mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation de manière à ce que tous les évaluateurs, quel que soit leur situation d’emploi, soient tenus d’évaluer leur situation et confirmer qu’ils ne sont pas en situation de conflit d’intérêts avant d’obtenir les documents de soumission ou de participer au processus d’évaluation. Le MDN examinera ses politiques, procédures et directives ainsi que la formation offerte afin de déterminer les points à améliorer et de s’assurer que tous les évaluateurs, quel que soit leur situation d’emploi, confirment qu’ils ne sont pas en conflit d’intérêts avant d’obtenir la documentation relative à la soumission ou de participer au processus d’évaluation. Des mises à jour ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formations seront élaborées et communiquées lorsque des déficiences sont identifiées. En outre, le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats afin de l’aligner sur les politiques et procédures mises à jour résultant de ce PAD. Ce PAD sera clôturé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, que les changements qu’il faut apporter à la formation auront été cernés et que le cadre de conformité des contrats aura été mis à jour. 30 septembre 2023
4 Le MDN devrait mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et sa formation pour mettre l’accent sur les aspects suivants :
  • Les évaluateurs techniques doivent suivre strictement le plan d’évaluation de la demande de soumissions et n’attribuer les contrats qu’aux soumissionnaires conformes.
  • Tout manquement à un critère obligatoire entraîne la disqualification immédiate de la soumission.
  • Les résultats de l’évaluation doivent être consignés afin d’expliquer pleinement comment les évaluateurs ont attribué des points pour les critères d’évaluation notés et déterminé la conformité/non-conformité pour les critères d’évaluation obligatoires.
Le MDN examinera ses politiques, procédures et directives ainsi que la formation offerte afin de déterminer les points à améliorer en ce qui concerne la façon dont les évaluations des soumissions sont effectuées et consignées. Des mises à jour ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formations seront élaborées et communiquées lorsque des déficiences sont identifiées. En outre, le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats afin de l’aligner sur les politiques et procédures mises à jour résultant de ce PAD. Ce PAD sera clôturé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, que les changements de formation auront été identifiés et que le cadre de conformité des contrats aura été mis à jour. 30 septembre 2023
5 Le MDN doit mettre à jour ses politiques d’approvisionnement et la formation offerte afin de s’assurer que toutes les demandes de soumissions comprennent l’ensemble des besoins tels qu’ils sont connus au moment de la publication de la demande de soumissions, et que les modifications imprévues sont réduites au minimum et tiennent compte des exigences opérationnelles du MDN. Le MDN examine ses politiques, procédures et directives ainsi que la formation offerte afin de déterminer les points à améliorer pour atténuer, dans la mesure du possible, le nombre de modifications contractuelles imprévues. Des mises à jour ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formations seront élaborées et communiquées lorsque des déficiences sont identifiées. En outre, le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats afin de l’aligner sur les politiques et procédures mises à jour résultant de ce PAD. Ce PAD sera clôturé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, que les changements de formation auront été identifiés et que le cadre de conformité des contrats aura été mis à jour. 30 septembre 2023
6 Le MDN doit s’assurer que le système électronique mis en place permet de suivre et de contrôler avec précision ses activités de passation de marchés et d’en rendre compte, et qu’il garantit que tous les contrats qui doivent faire l’objet d’une divulgation proactive le font. Le MDN étudiera la possibilité de tirer parti du PRE du MDN, le Système d’information sur la gestion des ressources de la Défense (SIGRD), pour valider les données du Système de gestion des données contractuelles (SGDC) et améliorer la capacité de rendre compte avec précision des activités contractuelles afin de s’assurer que tous les contrats devant faire l’objet d’une divulgation proactive sont déclarés. Ce PAD sera clos une fois que l’analyse visant à tirer parti du SIGRD sera terminée et, si possible, mise en œuvre pour valider et compléter les données du SGDC dans le but de garantir que tous les contrats sont saisis avec exactitude par le Ministère. 30 September 2024
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