Examen des pratiques d’approvisionnement de Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Critères obligatoires

Les critères obligatoires n’étaient pas trop restrictifs et, pour la plupart, étaient conformes aux exigences. Toutefois, dans plusieurs dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas définis de manière claire, précise et mesurable.

17. Dans 29 des 30 dossiers applicables, les critères obligatoires correspondaient aux exigences décrites dans la demande de soumissions. La seule exception était une demande de services visant à comprendre les avantages stratégiques pour le Canada dans les chaînes d’approvisionnement en minéraux critiques. La demande de soumissions, qui a été assujettie à plusieurs accords commerciaux, comprenait un critère obligatoire exigeant du soumissionnaire d’avoir une adresse ou d’exercer une présence au Canada. Ce critère ne correspondait pas aux exigences et il accordait un traitement de faveur aux fournisseurs nationaux par rapport aux fournisseurs d’autres pays avec qui le Canada a signé des accords commerciaux.

18. Les critères obligatoires étaient clairs, précis et mesurables dans 23 des 30 dossiers applicables. Toutefois, dans 7 dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas communiqués de façon claire, précise ou mesurable. Ce genre de critères d’évaluation peut amener les soumissionnaires à présenter des soumissions non conformes ou sous-optimales, entrainer des évaluations inattendues ou incohérentes d’un évaluateur à l’autre et miner la transparence globale du processus de demande de soumissions. Voici des exemples de critères obligatoires imprécis :

1. Dans un dossier pour les services d’un spécialiste de l’analyse de la vulnérabilité en sécurité des technologie de l'information (TI), un critère obligatoire indiquait que la ressource proposée devait posséder « un diplôme d’une université reconnue avec une spécialisation acceptable en informatique, en sécurité de la technologie de l’information ou dans tout autre domaine lié au travail à effectuer, ou une combinaison équivalente en fonction de leurs études, leur formation ou leur expérience. » Toutefois, rien n’indiquait le niveau d’études, de formation ou d’expérience qui constituerait une combinaison jugée équivalente à un diplôme universitaire avec une spécialisation acceptable. Le BOA indique qu’ISDE a estimé que le fournisseur retenu devrait répondre à ce critère conformément à la disposition imprécise « jugée équivalente à un diplôme universitaire ».
2. Dans un autre dossier pour des services d’analyse économique, un critère obligatoire indiquait que les soumissionnaires devaient démontrer qu’ils possèdent « une expérience appréciable de la prestation de produits élaborés. » Ce critère précisait qu’il s’agissait de présentations à l’intention de hauts fonctionnaires (au niveau des sous‑ministres ou à un niveau supérieur) ou de directeurs généraux, mais il ne spécifiait pas le niveau d’importance jugé « appréciable », ce qui signifie qu’aussi peu que deux présentations à des hauts fonctionnaires suffiraient pour répondre au critère.
3. Dans la demande de soumissions pour des services de location de vêtements de protection, un critère obligatoire indiquait que les soumissionnaires devaient fournir « tous les renseignements sur les tests et la sécurité liés aux tissus, à la construction et à la conception des vêtements offerts » sans spécifier ce qui était entendu par « tous les renseignements sur les tests et la sécurité ». Dans leur évaluation par voie de consensus de la soumission du fournisseur retenu, les évaluateurs ont indiqué qu’ils « ne savaient pas exactement s’il y avait une protection « ARC » pour chacun des éléments ». Il faut noter que la protection « ARC » renvoie aux vêtements de protection contre les arcs électriques.
4. Dans la demande de soumissions pour des services d’analyse économique, ce qui était attendu des soumissionnaires afin de répondre à deux des neuf critères obligatoires n’était pas clairement indiqué. Un examen subjectif des évaluateurs était nécessaire. Pour ces deux critères, les soumissionnaires devaient démontrer que les ressources planifiées et l’équipe proposée étaient qualifiées pour exécuter le travail proposé au niveau approprié. Le critère indiquait que « les critères pris en compte comptaient la formation, les titres professionnels et l’expérience professionnelle. » Toutefois, il n’y avait aucun renseignement sur le niveau de formation requis, les titres professionnels acceptés ou l’expérience professionnelle nécessaire pour répondre à ces critères obligatoires.

Critères cotés

À quelques rares exceptions près, les critères cotés n’étaient pas trop restrictifs et les grilles de notation reflétaient l’importance relative des critères. Dans l’ensemble, les critères cotés étaient communiqués clairement dans les documents de demande de soumissions. Toutefois, des problèmes ont été détectés dans les grilles de notation connexes dans un tiers des dossiers applicables.

19. En plus de la section 10.7.27 citée plus haut, la section 10.7.25 de la PMCT stipule que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects du rendement qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ».

20. Dans 22 des 24 dossiers examinés, les critères cotés n’étaient pas excessivement restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement des soumissionnaires en particulier. Toutefois, dans un dossier, un appel d’offres pour des services d’experts-conseils en évaluation émis dans le cadre d’un AMA au moyen de ProServices par SPAC, un critère coté a été conçu pour favoriser les fournisseurs d’ISDE par rapport aux autres fournisseurs qualifiés qui n’ont jamais effectué de travaux pour le ministère. Ce critère attribuait des points pour chaque projet d’évaluation effectué par la ressource proposée pour ISDE, jusqu’à cinq projets. Dans un autre dossier pour des services de responsable de projet de TI, 2 des 10 critères cotés étaient liés à l’expérience de gestion des sprints et aux séances de planification des sprints (un sprint est un élément de la gestion de projets agile). Ces deux critères comprenaient des échelles de notation qui permettaient d’attribuer un maximum de points lorsque le candidat possédait plus de 36 mois d’expérience, ce qui est très différent de l’autre critère coté, qui exigeait 14 ans d’expérience pour obtenir le maximum de points. La soumission reçue impliquait une ressource proposée qui avait travaillé à ISDE au moment de la demande. Elle indiquait que cette ressource avait 3 ans et 4 mois d’expérience des sprints, ce qui donnait l’impression que les deux critères cotés liés aux sprints étaient conçus pour favoriser cette ressource, ou à tout le moins qu’ils ne la pénalisaient pas.

21. Dans 21 des 24 dossiers applicables, les critères cotés convenaient aux exigences et les facteurs de pondération tenaient compte de leur importance relative. 3 autres dossiers avaient des systèmes de pondération qui pourraient générer des résultats irrationnels. Dans ces dossiers, pour certains critères, les points augmentaient rapidement, ce qui remettait en cause le lien entre les années et les mois d’expérience et les points attribués. Par exemple, dans une demande de soumissions pour des services de spécialiste en dépannage de la TI, un critère coté indiquait qu’une ressource proposée comptant de 5 à 5 ans et demi d’expérience de la prestation de soutien aux utilisateurs de la TI dans des systèmes utilisant MS Windows 7 ou les versions suivantes recevrait seulement 4 points sur 20, tandis qu’une ressource proposée possédant plus de 7 années d’expérience recevrait les 20 points disponibles. Par conséquent, aussi peu que 18 mois d’expérience supplémentaires au-delà de la période de 5 ans et demi permettaient de générer 5 fois plus de points.

22. Dans un cas semblable, dans sa détermination pour le cas P & L Communications c. ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (PR-2005-026), le Tribunal canadien du commerce extérieur a déterminé que le gouvernement a attribué de « manière indue et inappropriée des points à des soumissionnaires qui avaient plus d’expérience. » Dans ce cas, le Tribunal a noté que pour plusieurs catégories utilisées dans la DP, les points attribués par année dans l’échelle de notation étaient plus élevés, parfois même le double, pour les soumissionnaires qui marquaient des points dans les niveaux plus élevés que pour ceux qui remplissaient à peine les conditions. (Dans l’exemple de l’ISDE précédent, il y avait cinq différences.) Le Tribunal croyait que Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a « démontré adéquatement l’importance d’établir des niveaux minimaux d’expérience afin de s’assurer que le fournisseur retenu répond au niveau de stabilité et d’expérience. Toutefois, il estimait également que TPSGC n’a pas expliqué comment une année supplémentaire ou un projet ou deux de plus pouvait justifier l’attribution du nombre de points mentionné dans la DP. » Le Tribunal fournissait également un exemple semblable à l’exemple précédent sur les services d’un spécialiste en dépannage de la TI pour ISDE, où la différence entre les écarts en matière d’années et de mois d’expérience et l’attribution des points pouvait « illustrer la nature déraisonnable des résultats qui pourraient découler de l’utilisation du mécanisme d’attribution des points. »

23. Dans 22 des 24 dossiers applicables, les critères cotés étaient clairement communiqués dans les documents de demande de soumissions. Dans deux dossiers, les critères cotés utilisés étaient ambigus, vagues et formulés au moyen d’un langage non spécifique. Dans un de ces cas, un élément évalué pour un critère coté n’était pas divulgué aux soumissionnaires. Par exemple :

1. Dans un appel d’offres pour une étude de comparaison des tarifs liés aux services de télécommunications, les soumissionnaires devaient « fournir des exemples de projets où le chargé de projet proposé a démontré qu’il possédait l’expérience de travail professionnelle nécessaire dans le cadre de la production de rapports de recherche analytiques sur la comparaison des prix des biens et des services. » Les commentaires écrits des évaluateurs des soumissions indiquaient qu’ils tiendraient uniquement compte des projets où le chargé de projet proposé était également directeur du projet. Toutefois, cet élément n’était pas mentionné dans le critère, ce qui signifie que les évaluateurs utilisaient un critère qui n’avait pas été dévoilé.
2. Dans un appel d’offres pour des services liés à la propriété intellectuelle dans le cadre du programme d’innovation, il y avait deux critères cotés formulés d’une façon semblable. Le premier indiquait clairement ce qui était requis, tandis que l’autre pouvait donner lieu à des interprétations. Pour ces deux critères, les fournisseurs devaient fournir des exemples de projets afin de démontrer qu’ils possèdent l’expérience professionnelle requise en matière de synthèse de renseignements sur la politique sur la propriété intellectuelle du secteur public. L’un de ces critères spécifiait que les soumissionnaires devaient fournir des exemples de projets qui se sont déroulés à l’étranger, mais l’autre n’indiquait aucune préférence à ce sujet. ISDE comptait probablement évaluer l’expérience au moyen de différents types de projets pour chaque critère. Par exemple, un critère pourrait évaluer l’expérience dans le cadre d’un projet étranger (non canadien), et l’autre pourrait évaluer l’expérience dans le cadre d’un projet national (canadien). Toutefois, cela n’a pas été énoncé clairement. En raison du manque de précision de l’un des critères, un soumissionnaire possédant uniquement de l’expérience dans le cadre de projets étrangers (non canadiens) aurait pu soumettre les mêmes projets étrangers pour les deux critères.

24. Parmi les 24 dossiers avec des critères côtés, 10 dossiers avaient des problèmes en ce qui concernait la clarté de la grille de notation. Par exemple, certains critères cotés étaient peu ou pas décrits. Voici des exemples de grilles de notation manquant de clarté :

1. Dans un appel d’offres pour des services de vérification du spectre des ventes aux enchères, il n’était pas clair comment les 30 points possibles pour un critère coté pourraient être attribués. Le critère mentionnait deux éléments : 1. Démontrer une compréhension de la portée et des objectifs du travail et 2. Comprendre la structure d’enchères combinatoires au cadran, les rôles d’accroissement en prix au cadran, le traitement des soumissions, le gagnant de l’étape d’assignation et la détermination des prix. Toutefois, rien n’indiquait combien de points devaient être attribués pour ces deux éléments. La grille de notation indiquait que de 27 à 30 points seraient attribués si le soumissionnaire démontrait une « excellente » compréhension de la portée des objectifs du travail, que de 21 à 26 points seraient attribués si sa compréhension était « bonne » et que 0 à 20 points seraient attribués si le soumissionnaire « ne démontrait pas » une compréhension adéquate. Toutefois, il est difficile de déterminer si le nombre maximal de points disponibles pour chacun des deux éléments est 15, ou si le soumissionnaire pouvait obtenir aussi peu que 0 point pour un élément et jusqu’à 30 points pour l’autre. Les détails sur la façon dont les points seront attribués par les évaluateurs devraient être communiqués aux soumissionnaires à l’avance, et être clairs afin d’appuyer la transparence et l’uniformité du processus d’évaluation.
2. Dans un appel d’offres pour des services d’analyse de la sécurité des TI, un critère coté énumérait quatre secteurs où la ressource proposée par le soumissionnaire devait posséder de l’expérience, y compris la détermination de lacunes dans les processus de cybersécurité et la préparation de breffages sur les risques de sécurité des TI. Cela devait être démontré par le soumissionnaire en citant 3 projets démontrant comment l’expérience a été obtenue dans ces quatre secteurs. Le critère stipulait que des points seraient attribués de la façon suivante : jusqu’à 10 points pour chaque secteur, jusqu’à un maximum de 40 points. Toutefois, ISDE n’a fourni aucune explication pour aider les soumissionnaires et les évaluateurs à évaluer comment les points seraient attribués. Par exemple, est-ce qu’une ressource doit posséder de l’expérience dans les 4 secteurs et les 3 projets pour obtenir le maximum de 40 points, ou était-il possible d’obtenir 40 points a) en démontrant de l’expérience dans les 4 secteurs, mais dans moins de 3 projets ou b) en démontrant de l’expérience dans les 3 projets, mais dans moins de 4 secteurs? En l’absence d’une explication claire détaillant l’attribution des points, les soumissionnaires potentiels ne sauraient pas quels projets ou secteurs cibler et les évaluateurs ne sauraient comment attribuer les points.
3. Dans un appel d’offres pour des services de mise aux enchères du spectre, les soumissions étaient évaluées au moyen de 8 critères cotés portant l’étiquette RT1 à RT8. Le premier critère (RT1) évaluait l’expérience passée et sa valeur peut atteindre 40 points. Pour le critère RT1, les soumissionnaires devaient fournir des renseignements sur trois projets démontrant qu’ils possèdent l’expérience pertinente et une description de l’expérience en matière de production de rapports écrits des membres de l’équipe proposée. La DP n’expliquait pas clairement comment le maximum de 40 points pouvait être attribué. Les sept autres critères cotés (de RT2 à RT8) avaient une valeur maximale de 5 à 10 points chacun. Dans la DP, il n’y avait pas de grille de notation indiquant comment les points seraient attribués. Toutefois, la grille utilisée par les évaluateurs d’ISDE fournissait plus de précisions, y compris une ventilation des 40 points pour le critère RT1, qui indique que 36 points seront accordés pour les trois projets (maximum de 12 points par projet) et 4 points pour l’expérience des membres de l’équipe en matière de production de rapports écrits. De plus, la grille de notation comprenait une échelle de valeur qualitative pour chaque critère comprenant les cotes « Excellent », « Bon » et « Inadéquat », avec des descriptions et des plages de point connexes. Pour favoriser la transparence, ces renseignements devraient être fournis aux soumissionnaires potentiels dans le document d’invitation à soumissionner.
4. Dans un appel d’offres pour des services de location de vêtements de protection, un critère coté de 50 points indiquait ceci : « le soumissionnaire doit déterminer le type et la composition du matériel utilisé pour chaque composante du matériel offert ». Jusqu’à 10 points sont disponibles dans chacune des cinq catégories : la cote FR/ARC, les couleurs disponibles, les tailles disponibles, l’épaisseur et la durabilité. Toutefois, rien n’indiquait ce qui vaudrait à un élément une cote parfaite ou une note plus faible.

25. Des critères d’évaluation et des grilles de notation clairs, précis et mesurables permettent aux soumissionnaires de connaitre les exigences ainsi que les méthodes d’évaluation de leur proposition. Si ces critères d’évaluation ne sont pas bien définis dès le départ, les évaluateurs risquent d’avoir de la difficulté à les interpréter au cours du processus d’évaluation et d’appliquer les mêmes évaluations lors de l’évaluation de l’ensemble des soumissions. Il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures du processus d’évaluation et de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations. Des critères d’évaluation clairs, précis et mesurables et des grilles de notation favorisent un approvisionnement équitable et transparent.

Méthode de sélection

Dans tous les dossiers sauf un, la méthode de sélection communiquait clairement la façon dont le contrat serait attribué. De même, à l’exception d’un dossier, la méthode de sélection correspondait également aux exigences.

26. Des méthodes de sélection courantes comme la « meilleure note combinée pour le mérite technique et le prix » et la « soumission recevable la plus basse » ont été utilisées dans presque tous les dossiers examinés. Dans deux dossiers, les deux demandes de soumissions émises dans le cadre de l’AMA de services d’aide temporaire (SAT) de SPAC, une méthode de sélection du « bon jumelage » a été utilisée. Dans les deux cas, l’utilisation du « bon jumelage » était appropriée dans le cadre de la méthode d’approvisionnement et respectait les règles pour ces demandes de SAT.

27. Dans un dossier pour des services de recherche visant à mieux comprendre l’avantage stratégique du Canada à l’égard des chaînes d’approvisionnement en minéraux critiques, la méthode de sélection de l’appel d’offres originale n’était pas claire. Elle indiquait que l’entrepreneur serait sélectionné en fonction de la « meilleure note combinée pour le mérite technique et le prix. » Cela a été clarifié en partie au moyen d’une modification de l’appel d’offres qui indiquait que 75 % de la note serait basée sur le mérite technique et que 25 % de la note serait attribuée en fonction du prix. Toutefois, la modification n’expliquait pas de quelle façon l’aspect financier serait noté.

Documents et processus de demande de soumissions

À quelques exceptions près, les documents de demande de soumissions fournissaient une description claire des exigences.

31. Dans 37 des 39 dossiers examinés, les documents de demande de soumissions fournissaient une description claire des exigences. Dans les deux autres dossiers, il n’y avait pas suffisamment de documents pour conclure que les exigences étaient claires. Vous trouverez ci-après des renseignements détaillés sur les deux dossiers :

1. Dans un dossier pour des services de définition des services, ISDE a demandé des soumissions à deux fournisseurs par téléphone. Selon ISDE, le « projet est allé à une compagnie qui pouvait fournir ce type de services afin de déterminer ce qui est disponible et possible. Lorsque nous avons pris conscience de ce qui était disponible, nous avons été en mesure de trouver une deuxième compagnie capable de fournir le même service afin de rendre ce processus compétitif. À notre connaissance, il y avait très peu de compagnies en mesure de fournir ce type de service. » En l’absence d’un dossier adéquatement consigné, le BOA ne pouvait déterminer si une description claire des exigences avait été fournie aux 2 soumissionnaires.
2. Dans un second dossier, ISDE devait émettre une DDPP à sept revendeurs préalablement approuvés énumérés dans l’AMA portant sur l’achat de licences de logiciels applicable. ISDE a envoyé à l’interne un courriel indiquant que tous les revendeurs avaient été contactés, mais ce courriel de sollicitation comprenant une description des exigences ne se trouvait pas dans le dossier. En l’absence d’un document de demande de soumission, le BOA ne peut conclure que la description des exigences était claire.

Les documents de demande de soumissions de tous les documents applicables comprenaient des instructions claires sur la façon de poser des questions et de soumettre des soumissions. Toutefois, certaines demandes de soumissions comprenaient des instructions à l’intention des soumissionnaires sur la façon de répondre aux critères obligatoires et cotés qui étaient en conflit avec les renseignements fournis dans les critères.

32. Dans les 10 dossiers examinés, des demandes de soumissions étaient émises dans le cadre de l’AMA de services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT) de SPAC. Ils avaient la même structure et comprenaient des critères obligatoires et cotés. Dans les 10 dossiers, les instructions liées aux critères obligatoires indiquaient ceci :

Les fournisseurs doivent seulement fournir les renseignements suivants dans leur réponse sous forme de grille technique aux critères de ressources obligatoires énumérés ci-après. Si les instructions ne sont pas respectées, la proposition sera jugée non conforme.

• Numéro du projet
• Nom de l’organisation cliente et nom du projet
• Durée (mois/année à mois/année)
• Charge totale du travail (nombre d’années ou de mois)

Toutefois, les instructions obligatoires indiquées précédemment ne cadraient pas avec les critères obligatoires qui suivaient, ce qui a empêché les soumissionnaires d’être en mesure de répondre à la fois aux instructions et aux critères obligatoires.

33. Par exemple, une DP pour les services d’un développeur principal de Java dans la catégorie des SPICT des programmeurs et analystes comprenait huit critères obligatoires. Deux de ces critères demandaient au soumissionnaire de fournir des détails au-delà des renseignements énumérés dans les instructions précédentes. Un critère obligatoire indiquait ce qui suit : « Le soumissionnaire DOIT indiquer la catégorie de ressource en vertu de laquelle la ressource proposée a été embauchée. » Si un fournisseur devait fournir ces renseignements afin de répondre au critère obligatoire, cela entrainerait par la même occasion un non-respect des instructions précédentes et rendrait la soumission non conforme. Un autre critère obligatoire indiquait : « Les soumissionnaires doivent inclure la brève description dans la grille technique de réponse ou faire correspondre la description et le curriculum vitæ de la ressource proposée. » Là encore, si un soumissionnaire ajoute une telle description, cela répondrait au critère obligatoire, mais pas aux instructions.

34. Le fait de s’assurer que les renseignements sont exacts, complets et concis (c’est-à-dire pas contradictoires) élimine les ambiguïtés et aide à s’assurer que les fournisseurs possèdent les renseignements nécessaires pour préparer et soumettre des soumissions recevables. Cela aide également à réduire le nombre de questions des fournisseurs portant sur de tels écarts, ce qui réduit l’effort nécessaire de la part du ministère pour répondre à ces questions pendant la période de demande de soumissions.

Dans l’ensemble, les demandes de soumissions étaient ouvertes au nombre approprié de fournisseurs pendant une durée appropriée.

35. La période durant laquelle une demande de soumissions doit demeurer ouverte varie en fonction de la nature de la demande. Lorsque les méthodes d’approvisionnement de SPAC sont utilisées, comme les SPICT, ProServices ou des AMA de SAT, les ministères utilisateurs doivent respecter les règles de la demande de soumissions publiée par SPAC. Par exemple, les demandes de soumissions émises dans le cadre d’AMA pour des SPICT pour les exigences dont la valeur se situe entre 100 001 $ et 3,75 millions de dollars, la durée minimale de la période d’appel d’offres est 15 jours civils. Les ministères utilisateurs ont l’option de prolonger la période au-delà de la durée minimale, en fonction de la complexité de l’exigence. Pour les demandes qui n’ont pas été émises dans le cadre d’un AMA, mais qui étaient couvertes par au moins un accord commercial, les règles des accords visés s’appliqueront. Des exceptions s’appliquent, mais les accords commerciaux comme l’Accord sur les marches publics de l’Organisation mondial du commerce (AMP-OMC), l’Accord économique et commercial global et l’accord de libre-échange entre le Canada et la Colombie exigent une période de demande de soumissions de 40 jours.

36. Dans 31 des 33 documents applicables, le BOA a pu confirmer que la durée de la période de demande de soumissions et le nombre de fournisseurs invités étaient appropriés compte tenu de la méthode utilisée et des accords commerciaux applicables. Pour les deux autres dossiers, il n’y avait pas suffisamment de renseignements pour appuyer cette conclusion. Un dossier était une demande verbale, et l’autre était une demande de soumissions émise dans le cadre d’arrangement en matière d’approvisionnement portant sur l’achat de licences de logiciels (AAALL) où ISDE devait émettre une DDPP à 7 revendeurs préalablement approuvés et fournir au moins 5 jours ouvrables aux fins de réponse. Un courriel d’ISDE a été envoyé à l’interne pour indiquer que tous les revendeurs ont été contactés, mais le nombre de jours accordé à ces derniers pour soumettre des soumissions est inconnu, car la correspondance pertinente n’a pas été trouvée dans le dossier.

Communication avec les fournisseurs

Les communications avec les fournisseurs étaient appropriées et ont favorisé la préparation de soumissions recevables; toutefois, la documentation des communications était incomplète dans plusieurs dossiers.

37. La section 2 de la PMCT stipule ce qui suit : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent : a. résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics. » La section 12.3.1 de la PMCT stipule aussi ce qui suit : « Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes […]. » Ces principes s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris aux interactions avec les fournisseurs.

38. Dans 22 des 39 dossiers examinés, les communications avec les fournisseurs étaient mentionnées (c’est-à-dire une foire aux questions) pendant la période de demande de soumissions. Dans l’ensemble, les réponses fournies par ISDE semblaient répondre de façon adéquate aux questions des fournisseurs. En fonction de la méthode d’appel d’offres utilisée, les réponses étaient affichées sur Achatsetventes.gc.ca ou envoyées par courriel à tous les fournisseurs invités. Toutefois, les dossiers comprenant les communications avec les fournisseurs étaient incomplets. Par exemple, 7 des 22 dossiers qui comprenaient les réponses d’ISDE aux questions du fournisseur ne comprenaient pas les courriels contenant les questions. Un dossier complet inclurait tous les éléments de correspondance pertinents, du courriel comprenant la question initiale du fournisseur aux communications liées à la réponse finale d’ISDE envoyée aux fournisseurs. En l’absence d’un dossier complet de communications, le BOA ne peut déterminer si ISDE a répondu à toutes les questions des fournisseurs, si les réponses ont été fournies en temps opportun, si tous les fournisseurs ont été traités de façon équitable et s’ils ont reçu les mêmes informations en même temps.

Les lettres de refus envoyées aux soumissionnaires non retenus étaient généralement adéquates; toutefois les avis d’adjudication de plusieurs demandes n’étaient pas publiés sur le site Web Achatsetventes.gc.ca.

39. Dans 22 des 32 dossiers examinés, plusieurs soumissionnaires ont répondu à l’appel d’offres. Dans 19 de ces 22 appels d’offres, le dossier comprenait des lettres de refus ou un élément de correspondance semblable envoyé aux soumissionnaires non retenus. Dans les trois autres dossiers, il n’y a aucune preuve de l’envoi de lettres de refus à tous les soumissionnaires non retenus. La lettre de refus est un outil important qui alerte les soumissionnaires qu’ils n’ont pas été retenus lors du processus de sélection dans l’éventualité où ils désireraient demander des explications détaillées au ministère contractant ou se prévaloir des mécanismes de recours en place tels que le BOA ou le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE). Les lettres de refus fournissent également des renseignements précieux qui pourraient être utilisés pour améliorer les chances de réussite du fournisseur dans le cadre d’autres occasions de marchés.

40. Dans 17 des 39 dossiers examinés, la demande de soumissions et l’avis s’y rattachant ont été publiés directement sur le site Web Achatsetventes.gc.ca. Dans seulement 2 de ces 17 appels d’offres, ISDE a publié un avis d’adjudication dans un délai raisonnable afin d’aviser les intervenants qu’un contrat avait été attribué suite au processus d’approvisionnement. Dans les 15 autres appels d’offres, 4 avis d’adjudication ont été publiés quelques mois après l’attribution des contrats, et 11 appels d’offres avaient un statut de contrat expiré, ce qui donnait la fausse impression que le contrat n’avait pas été attribué suite au processus d’approvisionnement.

Processus d’évaluation des soumissions

Dans presque tous les dossiers applicables, les procédures d’évaluation des soumissions ne correspondaient pas aux procédures décrites dans le document de demande de soumissions, ce qui a entrainé plusieurs cas où les soumissionnaires ont été jugés non conformes à tort et où le contrat n’a pas été attribué au bon soumissionnaire.

43. Les exigences de la PMCT susmentionnées soulignent l’importance de disposer d’un processus bien planifié et documenté pour l’évaluation des offres. Dans presque tous les 30 dossiers examinés qui comprenaient une évaluation technique, le BOA a observé que des grilles d’évaluation avaient été utilisées avec des critères correspondant à ceux trouvés dans le document d’invitation à soumissionner et que le nombre et l’identité des évaluateurs avaient été consignés dans le dossier. Les exceptions limitées comprenaient deux dossiers, où des documents sur l’évaluation technique étaient absents. L’un des deux dossiers comprenait une évaluation du modèle de grille de notation. Toutefois, ce modèle ne comprenait pas tous les critères obligatoires mentionnés dans l’appel d’offres. Dans ce dossier, le BOA était incapable de déterminer si tous les critères ont été évalués et si le contrat a été attribué correctement puisque les évaluations complétées n’ont pas été incluses dans le dossier.

44. L’évaluation des soumissions doit être menée avec intégrité, de manière juste, honnête et transparente. L’autorité contractante est responsable du processus, mais c’est à l’équipe d’évaluation qu’incombe l’évaluation de la partie technique des soumissions. En fonction des dossiers examinés, l’équipe d’évaluation d’ISDE est habituellement composée d’employés de l’unité du responsable technique. Le plus souvent, ISDE utilisait une équipe d’évaluation composée de 3 personnes, qui comprenait le responsable technique et deux autres employés de cette unité qui possédaient des connaissances sur le sujet concerné.

45. Habituellement, les membres de l’équipe d’évaluation possèdent les connaissances techniques nécessaires pour évaluer les soumissions, mais ils se fient sur l’orientation fournie par l’autorité contractante pour s’assurer que les règles d’approvisionnement sont suivies. Dans 25 des 30 dossiers applicables, il y avait des instructions écrites de l’autorité contractante sur la façon d’évaluation des soumissions. Une pratique exemplaire observée dans 19 dossiers était l’utilisation d’un avis de non-divulgation, ou un document d’orientation équivalent. L’avis de non divulgation est un formulaire qui doit être signé par chaque membre de l’équipe d’évaluation des soumissions d’ISDE avant le début du processus d’évaluation des soumissions. En signant le formulaire, les évaluateurs confirment qu’ils divulgueront uniquement les renseignements aux responsables ministériels ou aux autres responsables autorisés aux fins de participation au processus d’évaluation des soumissions. Ce formulaire comprend également de l’orientation à l’intention des évaluateurs. Cette orientation insiste sur l’importance de l’uniformité dans le processus et d’une consignation complète des résultats dans la grille d’évaluation. Dans 5 des 30 dossiers qui comprenaient une évaluation technique, il n’y avait aucun compte rendu d’instructions à l’intention des évaluateurs.

Un nombre important de dossiers avait des problèmes liés aux procédures d’évaluation des soumissions découlant d’une attribution incorrecte des contrats à des soumissionnaires jugés non conformes.

46. Dans 18 des 33 dossiers, la documentation des dossiers démontrait que les soumissions techniques et financières étaient évaluées conformément à l’approche planifiée. Dans 5 dossiers, l’absence de documents essentiels, y compris la proposition technique du soumissionnaire retenu, les devis en réponse à la DDPP et les grilles d’évaluation des soumissions signifiaient que le dossier ne comprenait pas suffisamment de renseignements pour démontrer que les évaluations suivaient l’approche planifiée et que le soumissionnaire retenu était sélectionné conformément à la méthode spécifiée dans l’appel d’offres. Dans les 10 autres dossiers, la documentation indiquait que les procédures d’évaluation appliquées avaient dérogé des procédures décrites dans le document de demande de soumissions, ce qui a entrainé l’attribution de 4 dossiers au mauvais soumissionnaire et la détermination erronée du statut de non-conformité à 4 soumissionnaires. Par exemple :

1. Dans un dossier, un appel d’offres pour un contrat pluriannuel évalué à 3,3 millions de dollars pour des services de dépannage lié à la TI avec autorisation de travail attribué au moyen d’un processus d’autorisation de tâche, le contrat a été attribué à un soumissionnaire non conforme. La méthode du meilleur ratio combiné mérite technique-prix a été utilisée dans la DDPP pour déterminer le soumissionnaire retenu. Pour être réputée convenable, une soumission devait répondre aux exigences de la demande de soumissions ainsi qu’à tous les critères obligatoires. L’une de ces exigences stipulait que tout soumissionnaire proposant un coût situé entre la médiane moins 15 % et la médiane plus 15 % seront jugés solvable. Tout soumissionnaire proposant un coût total autre que la médiane moins 15 % et la médiane plus 15 % sera jugé non conforme et ne sera plus considéré dans le cadre de l’appel d’offres. En tout, 4 soumissions ont été reçues. L’une d’entre elles a été éliminée car elle ne répondait pas aux critères techniques obligatoires et les 3 autres ont été jugées non conformes. Les 3 soumissions recevables ont obtenu la note maximale pour les critères techniques côtés, ce qui signifie que le facteur déterminant pour déterminer le soumissionnaire retenu était le prix. ISDE n’appliquait pas l’exigence indiquant que les soumissions doivent se trouver à 15 % du prix médian et a attribué le contrat à un soumissionnaire non conforme dont le prix de la soumission dépassait la limite inférieure à raison de plus de 15 %. Environ deux mois après l’attribution du contrat, ISDE a découvert que le contrat avait été mal attribué. Même si le contrat sera en vigueur pendant 4 ans avec des périodes d’option et que la grande majorité des ressources qui seront impliquées n’ont pas été déterminées dans le cadre du processus d’autorisation de tâche pour le moment, ISDE a décidé d’aller de l’avant avec le contrat au lieu de l’annuler et de faire un nouvel appel d’offres, en invoquant des préoccupations à l’égard d’une interruption des services potentielle si le contrat était annulé. Une note a été ajoutée au dossier afin de documenter l’erreur.
2. Dans 2 appels d’offres pour les services de TI émis dans le cadre d’AMA pour des SPICT, les soumissions ont été rejetées de façon injustifiée sous prétexte qu’elles ne répondaient pas aux critères obligatoires en raison de la méthode utilisée par ISDE pour calculer l’expérience. Dans un dossier, un avis d’opposition a été reçu de la part d’un soumissionnaire qui avait été jugé non conforme. Les évaluateurs ont découvert que 4 critères obligatoires (O2, O4, O5 et O6) n’avaient pas été respectés, car ils estiment que la ressource proposée ne possédait pas le nombre d’années d’expérience exigé. La DP indiquait ce qui suit : « Advenant que la ressource proposée ait travaillé en même temps sur plus d’un projet, la durée de la période de chevauchement de ces projets ne sera prise en considération qu’une seule fois lors de l’évaluation de l’expérience. » Les notes de l’évaluation indiquaient que la décision avait été prise car il y avait un chevauchement entre l’un des projets mentionné dans le CV de la ressource proposée et d’autres projets. Toutefois, le projet X n’avait pas été cité par le soumissionnaire dans la grille des critères obligatoires en réponse aux 4 critères obligatoires mentionnés précédemment et ils n’auraient pas dû être pris en compte dans l’évaluation de ces critères. Le projet X était uniquement cité en lien avec un critère coté dans la soumission. Aucune raison n’a été fournie afin d’expliquer pourquoi les évaluateurs avaient tenu compte de l’expérience liée au projet X au lieu de tenir compte de l’expérience déroulant d’autres projets mentionnés par le soumissionnaire pour les 4 critères de la grille des critères obligatoires. De plus, les instructions sur les critères d’évaluation obligatoire de la DP indiquaient que « seuls les renseignements cités dans la grille des critères obligatoires seraient évalués. » Le BOA ne peut déterminer le rang qu’aurait obtenue la soumission si elle avait répondu au critère obligatoire, car ISDE n’a pas évalué le critère coté. Toutefois, si elle avait répondu au critère d’évaluation technique, elle aurait été la soumission recevable la plus basse. En réponse à l’avis d’opposition du soumissionnaire au fait qu’il a été jugé non conforme, ISDE a indiqué qu’il maintenait sa décision. Dans sa réponse, ISDE a indiqué que c’était « le fait que le fournisseur avait omis de tenir compte du chevauchement et de s’assurer qu’il possédait le niveau de travail approprié qui a rendu sa soumission non conforme. » L’incapacité de démontrer que les évaluations ont été effectuées conformément aux modalités de la soumission (« seuls les renseignements cités dans la grille des critères obligatoires seraient évalués ») a remis en question l’intégrité du processus d’approvisionnement.
3. Dans un dossier pour des services de responsable de projet de TI, un contrat d’une valeur de 1,7 millions de dollars a été attribué à un soumissionnaire qui aurait dû être jugé non conforme. L’appel d’offres, qui a été émis en vertu d’un AMA pour des SPICT, comprenait 8 critères obligatoires et 10 critères cotés. On avait jugé que la soumission du soumissionnaire retenu répondait à tous les critères obligatoires, mais elle ne démontrait pas que la ressource proposée répondait aux exigences des critères obligatoires O2 et O3. Le critère O2 indiquait ce qui suit : « la ressource proposée doit posséder plus de dix (10) ans d’expérience professionnelle au cours des quinze (15) dernières années à titre de directeur de projet. » Le critère 03 indiquait ce qui suit : « Le soumissionnaire doit fournir en référence le nom de deux (2) clients … qui ont embauché la ressource proposée à titre de directeur de projet au cours des cinq (5) dernières années à partir de la date de clôture des soumissions. » Toutefois, en réponse à un autre critère obligatoire (O1) lié au travail effectué au sein d’ISDE au cours des 5 dernières années, la soumission mentionnait « la catégorie de ressource en vertu de laquelle la ressource proposée a été embauchée à titre de directeur de projet». « Directeur de projet » et « chef de projet » sont deux catégories distinctes des SPICT, ce qui signifie que l’expérience récente du particulier au sein d’ISDE à titre de chef de projet n’aurait pas dû être prise en compte lors de l’évaluation des critères O2 et O3 en lien avec l’expérience à titre de directeur de projet. C’est pour cette raison que les critères n’étaient pas remplis. Il y avait des remarques dans la grille d’évaluation qui expliquaient les raisons pour lesquelles la soumission ne répondait pas à tous les critères obligatoires et qui fournissaient des précisions à ce sujet.
4. Dans un dossier lié à des services d’analyse économique, la soumission comprenait cinq critères obligatoires et cinq critères cotés ainsi qu’une méthode de sélection du meilleur ratio combiné mérite technique-prix. Deux soumissions ont été reçues. Une équipe d’évaluation de trois personnes a effectué l’évaluation technique et a déterminé que les deux soumissions répondaient à tous les critères obligatoires et dépassaient l’exigence relative au nombre de points minimal des critères cotés. L’autorité contractante a ensuite réalisé le processus d’évaluation en effectuant une évaluation financière, laquelle a permis de déterminer que la soumission technique se classant au dernier rang était classée au 1er rang dans l’ensemble selon son prix le plus faible et sa note financière supérieure. Après que les résultats aient été communiqués à l’équipe d’évaluation des soumissions, l’autorité technique a indiqué qu’elle craignait avoir omis quelque chose dans les critères obligatoires et souhaitait réévaluer la soumission s’étant classée au 1er rang dans l’ensemble. Au départ, l’autorité contractante a fait savoir aux évaluateurs que « malheureusement, puisque l’évaluation financière a déjà été effectuée et que nous sommes déjà parvenus à un consensus sur l’évaluation technique, nous ne pouvons pas revenir en arrière maintenant ». La réponse d’un des évaluateurs indiquait qu’il serait « ravi de supprimer le courriel de l’évaluation financière ». Finalement, ISDE a révisé son évaluation du soumissionnaire s’étant classé au 1er rang et a jugé sa soumission non conforme, car elle ne répondait pas à tous les critères obligatoires. Bien que certains aspects du processus d’approvisionnement soient bien documentés, on a constaté des lacunes importantes relativement à la documentation de la décision de permettre aux évaluateurs de modifier leur évaluation de la soumission s’étant classée au 1er rang après avoir obtenu les résultats du processus. Les mesures prises et les résultats définitifs de ce processus d’évaluation laissent à ISDE la perception que ce contrat n’a pas été attribué de manière équitable et transparente.

47. Les évaluations des soumissions n’ayant pas été réalisées de façon uniforme et selon la manière prescrite dans la demande de soumissions remettent en question l’intégrité du processus d’approvisionnement. Le défaut de respecter rigoureusement les critères d’évaluation augmente le risque que des soumissions non conformes soient envisagées et, dans certains cas, tel qu’il est indiqué ci-dessus, que des contrats gouvernementaux soient attribués.

Documentation des dossiers

La documentation sur l’évaluation des soumissions effectuée était manquante dans un certain nombre de dossiers. Cela était particulièrement évident pour les demandes de soumissions antérieures à la pandémie de COVID-19.

48. La section 12.3.1 de la PMCT exige que les dossiers d’approvisionnement facilitent la surveillance de la direction avec une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. L’obligation de veiller à ce que la documentation des dossiers soit adéquate s’étend aux mesures prises pendant la période de demande de soumissions, l’évaluation des soumissions, ainsi qu’à l’ensemble du dossier d’approvisionnement.

49. La documentation des dossiers a été examinée afin de déterminer si une piste de vérification complète a été conservée pour favoriser la prise de décisions uniformes et transparentes. Comme cela a été souligné tout au long de ce rapport, il manquait dans plusieurs dossiers des documents clés, notamment de la correspondance avec des soumissionnaires potentiels, des directives à l’intention des évaluateurs des soumissions, et une DP. Le BOA reconnaît que la capacité d’ISDE à accéder à des dossiers imprimés a été touchée par les fermetures de bureaux découlant de la pandémie de COVID-19 et que certains documents manquants sont peut-être disponibles dans les bureaux d’ISDE.

50. En ce qui concerne les évaluations techniques, il manquait des documents d’évaluation dans 7 des 30 dossiers comprenant des critères obligatoires ou cotés. Pour trois de ces dossiers, il manquait les évaluations individuelles et consensuelles ayant été réalisées, et les autres comprenaient les évaluations consensuelles ayant été effectuées, mais pas les évaluations individuelles. De plus, dans un dossier, il manquait la proposition technique du fournisseur retenu.

51. Le BOA estime que le manque de documents dans le dossier permettant d’appuyer les décisions est une source de préoccupation, plus précisément en ce qui concerne les décisions liées à l’attribution de contrats. Pour ce qui est des dossiers incomplets, ISDE n’est pas en mesure d’expliquer en détail ses décisions opérationnelles, réduisant sa capacité de démontrer la bonne intendance des ressources de l’État ou le fait que les approvisionnements ont été attribués de manière équitable, ouverte et transparente. Il est essentiel de tenir des dossiers d’évaluation complets et détaillés pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de façon uniforme à toutes les soumissions concurrentes, démontrer que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations d’ISDE en vertu de la PMCT et des accords commerciaux en vigueur, et démontrer que le contrat a été attribué conformément aux procédures établies dans les documents de demande de soumissions et qu’il a été attribué au véritable soumissionnaire retenu.

52. Il convient toutefois de souligner que la période couverte aux fins de cet examen était du 1er octobre 2019 au 30 septembre 2021. En mars 2020, les employés d’ISDE se sont vu obliger de passer à un modèle de télétravail en raison de la pandémie de COVID-19. En ce qui concerne six des sept dossiers dont les documents d’évaluation sont manquants, les périodes de demande de soumissions se terminaient avant mars 2020, c’est-à-dire avant la pandémie, et l’une d’entre elles se terminait en avril 2020, peu après le début du confinement. Avant la pandémie, lorsque les employés travaillaient au bureau, les processus d’évaluation papier étaient plus couramment utilisés. Il est important que les pratiques de gestion de l’information, qu’il s’agisse d’un format papier ou électronique, soient résilientes devant les menaces posées par des événements dramatiques comme la pandémie de COVID-19 ainsi que des événements plus prévisibles tels que le départ d’autorités contractantes.