Examen des pratiques d'approvisionnement de Services publics et Approvisionnement Canada Nouveau

Mai 2023

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I. Contexte

1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a procédé à un examen des pratiques d’approvisionnement de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC).

2. Conformément à l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques des ministères en matière d’approvisionnement afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.

3. Les examens des pratiques d’approvisionnement du BOA sont fondés sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes de soumissions spécifiques de divers organismes fédéraux. Compte tenu de ces renseignements, le BOA a identifié les trois éléments d’approvisionnement les plus à risque : (1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; (2) le processus de demande de soumissions; et (3) l’évaluation de soumissions et l’attribution de contrats. Aux fins du présent examen, ces éléments sont définis comme suit :

  1. Critères d’évaluation et plans de sélection – l’établissement de critères d’évaluation obligatoires et cotés et le choix de la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue.
  2. Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumission.
  3. Évaluation des soumissions et attribution des contrats – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions à l’intention des évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.

4. SPAC a été sélectionné aux fins de l’examen comme l’un des 20 plus importants ministères ou organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant aux activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA effectue des examens similaires des 20 autres principaux ministères et organismes sur une période de cinq ans se terminant en 2022-2023.

5. SPAC appuie les activités quotidiennes du gouvernement du Canada en tant que fournisseur principal de services pour les ministères et organismes fédéraux. Il est l’acheteur central, l’autorité linguistique, le gestionnaire immobilier, le trésorier, le comptable, le conseiller en matière d’intégrité et l’administrateur de la paye et des pensions du gouvernement. En tant qu’acheteur central, SPAC achète des biens, des services et des services de construction pour le compte de ses clients qui dépassent leurs pouvoirs délégués respectifs en matière d’approvisionnement en biens ou les limites de passation de marchés du Conseil du Trésor pour les services et les services de construction. Le ministère supervise également un certain nombre de politiques liées à l’approvisionnement. En outre, l’équipe du Service des acquisitions ministérielles (SAM) de SPAC achète des biens et des services pour le compte de SPAC dans le cadre de ses propres pouvoirs ministériels.

6. Selon les renseignements fournis par SPAC, ces activités d’approvisionnement sont évaluées en moyenne à 24 milliards de dollars par an.

II. Objectif et portée

7. Cet examen a été entrepris afin de déterminer si les pratiques d’approvisionnement de SPAC relatives aux critères d’évaluation et aux méthodes de sélection, aux documents de la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats, appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement de SPAC étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des accords commerciaux nationaux et internationaux applicables, à la Loi sur la gestion des finances publiques et à ses règlements, à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT), à la Directive sur la gestion de l’approvisionnement (DGA) et, le cas échéant, aux lignes directrices ministérielles.

8. Les trois secteurs d’intérêts (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments de l’approvisionnement présentant les risques les plus élevés, indiqués au paragraphe 3 ci-dessus :

9. L’examen du BOA a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par SPAC entre le 1er juin 2020 et le 31 mai 2022. Cet examen n’a pas porté sur les contrats de construction, les contrats non concurrentiels, les contrats de faible valeur (inférieurs à 25 000 $ taxes comprises), ni sur les activités liées aux cartes d’achat.

10. Sur la base des données contractuelles fournies par SPAC, le BOA a sélectionné 40 dossiers d’approvisionnement concurrentiels à des fins d’évaluation : 25 d’entre eux concernaient des marchés passés par des autorités contractantes (AC) de SPAC pour des besoins dirigés par SPAC et 15 concernaient des AC de SPAC qui passaient des marchés pour le compte d’autres ministères fédéraux. L’échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs tels que l’importance relative et le risque. Le risque de biais de sélection a été atténué par la sélection aléatoire de dossiers individuels répondant à ces facteurs préétablis.

11. Les 40 dossiers sélectionnés pour l’examen comprenaient :

  1. 10 dossiers du SAM de SPAC, qui passe des contrats pour des besoins dirigés par SPAC;Note de bas de page1
  2. 10 dossiers du programme d’acquisition du siège social de SPAC;
    • 5 pour des besoins dirigés par SPAC;
    • 5 pour le compte d’autres ministères;
  3. 20 dossiers du programme d’acquisition régional de SPAC;
    • 4 pour chacune des régions de l’Atlantique, du Québec, de l’Ontario, de l’Ouest et du Pacifique;
    • Dans chaque groupe de 4, 2 concernaient des besoins dirigés par SPAC et 2 des contrats attribués au nom d’autres ministères fédéraux.

12. Le BOA a sélectionné ce qui suit aux fins d’examen :

  1. 24 demandes de propositions (DDP) concurrentielles ouvertes et traditionnelles;
  2. 13 demandes de propositions émises dans le cadre des arrangements en matière d’approvisionnement (AMA) de SPAC;
  3. 3 appels d’offres (AO).

III. Résultats

13. Les pratiques d’approvisionnement de SPAC concernant les critères d’évaluation et les plans de sélection, les documents de demande de soumissions, l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats ont été évaluées au regard des trois SI susmentionnés. Le BOA a formulé trois recommandations en réponse aux problèmes cernés lors de l’examen, qui sont résumées à l’annexe I du présent rapport. Les recommandations sont basées sur l’analyse des renseignements et de la documentation que SPAC a fournie au BOA au cours de l’examen.

14. Tout au long du rapport, plusieurs observations ont été formulées pour un même dossier. Par conséquent, le nombre d’observations ne correspond pas toujours au nombre de dossiers cités.

Secteur d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables

15. L’article 10.7.27 de la PMCT stipule qu’on « devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux. […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. »

16. Le 13 mai 2021, la DGA du Conseil du Trésor est entrée en vigueur en remplacement de la PMCT et les ministères ont eu un an pour faire la transition. Entre le 13 mai 2021 et le 13 mai 2022, les ministères pouvaient utiliser des processus basés sur les deux. La DGA est moins prescriptive que la PMCT et stipule ce qui suit concernant les critères d’évaluation pendant le processus d’appel d’offres et d’évaluation des soumissions :

4.5 Les autorités contractantes ont les responsabilités suivantes :

17. Pour les 30 échantillons de dossiers faisant l’objet d’un contrat dans le cadre du programme d’acquisition de SPAC, le Guide des approvisionnements de SPAC fournit des conseils aux AC pour tous les aspects de leurs approvisionnements. Pour l’évaluation de ces 30 dossiers, le Guide des approvisionnements a été cité lors de l’évaluation des activités des autorités contractantes de SPAC.

18. Pour les 10 contrats attribués par le SAM de SPAC, les AC ont utilisé les politiques internes de SPAC afin de régir leurs activités d’approvisionnement, par opposition au Guide des approvisionnements. Pour l’évaluation de ces 10 dossiers, les exigences de la PMCT et de la DGA ont été citées, car le Guide des approvisionnements n’est pas applicable.

19. L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer des soumissions conformes et permet aux évaluateurs d’appliquer ces mêmes critères de manière égale à tous les soumissionnaires.

20. Ce SI s’est appliqué à l’ensemble des 40 dossiers, dont 37 dossiers pour lesquels des critères d’évaluation étaient présents et 3 pour lesquels l’attribution du contrat était strictement basée sur le prix. Sur les 37 dossiers comportant des critères d’évaluation, 18 contenaient à la fois des critères d’évaluation obligatoires et des critères d’évaluation cotés, et 19 ne contenaient que des critères obligatoires. Tous les dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et les méthodes de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils correspondaient aux besoins et s’ils n’étaient pas trop restrictifs. La méthode d’attribution des points aux critères cotés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et si le nombre de points reflétait l’importance relative des critères.

Critères obligatoires

Dans près de la moitié des dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas définis de manière claire, précise, non restrictive ou mesurable.

21. En ce qui concerne les critères d’évaluation obligatoires, la section 4.35.1 du Guide des approvisionnements stipule en partie :

Les agents de négociation des contrats doivent s’assurer que les exigences obligatoires sont réellement des exigences essentielles, puisqu’on ne peut pas déroger à une seule exigence obligatoire lorsque confronté à une soumission, une offre ou un arrangement qui serait autrement recevable. Les agents de négociation des contrats devraient discuter de ces exigences avec les ministères clients, puisque la majeure partie des exigences obligatoires sont définies, en règle générale, par le ministère client. Les critères d’évaluation obligatoires précisent les exigences minimales essentielles à l’exécution efficace des travaux. Les agents de négociation des contrats doivent réduire au minimum le nombre de critères obligatoires afin de favoriser le dépôt de soumissions, offres ou arrangements recevables. Les critères obligatoires doivent être clairement énoncés dans le document de demandes de soumissions…

22. Les critères obligatoires sont utilisés pour indiquer aux soumissionnaires ce que leurs soumissions doivent démontrer pour passer à la phase suivante de l’évaluation. Le non-respect d’une exigence obligatoire doit entraîner le rejet de la soumission. Il incombe aux AC de s’assurer que les critères obligatoires sont correctement décrits afin que : (a) les soumissionnaires comprennent comment les respecter et (b) les évaluateurs disposent d’une norme objective et mesurable pour les évaluer. Le défi auquel sont confrontés les ministères consiste à établir des critères d’évaluation qui ne soient pas trop restrictifs, permettant ainsi à un plus grand nombre de fournisseurs d’y répondre, tout en continuant à saisir les éléments essentiels des capacités recherchées.

23. Dans 18 des 37 dossiers concernés, les critères obligatoires étaient clairs quant à ce que les soumissionnaires devaient fournir et à la manière dont les évaluateurs devaient examiner les soumissions. Toutefois :

  1. Dans 13 dossiers, certains éléments des critères obligatoires étaient mal définis ou vagues, ce qui nuit à la manière dont les soumissionnaires déterminent ce qu’ils doivent soumettre et entrave les efforts des évaluateurs pour évaluer ces soumissions. Les exemples incluent l’obligation pour les soumissionnaires de démontrer « … une variété de… » ou « … un travail connexe… », « une expérience », ou d’être une ressource « … expérimentée… » capable d’utiliser un langage « professionnel » dans une présentation « … appropriée pour les adultes ».
  2. Dans 3 dossiers, les soumissionnaires ont été invités à présenter des documents sans que l’on sache comment ou si ces documents allaient être évalués. Dans 2 dossiers différents concernant des services de conseil, SPAC exigeait un curriculum vitae (CV), et dans un autre dossier concernant des décalcomanies de grande taille, les soumissionnaires devaient décrire leurs travaux antérieurs. Le simple fait de présenter un CV, quel que soit son contenu, ou de décrire des travaux antérieurs dans n’importe quel domaine, répondrait à cette exigence.
  3. Dans 2 dossiers, l’un concernant un expert-conseil en informatique et l’autre la réalisation d’un sondage d’opinion, les critères obligatoires indiquaient que le soumissionnaire « devrait » présenter quelque chose. L’utilisation du terme « devrait » annule l’incidence du non-respect de l’exigence obligatoire puisque le soumissionnaire n’est plus tenu d’y satisfaire. Au cours de la définition des critères d’évaluation obligatoires, il convient d’utiliser le mot « doit » plutôt que le mot « devrait ».
  4. Dans 1 dossier concernant des décalcomanies pour des devantures de magasins, la description du besoin a fluctué. Le cahier des charges comprenait une photo d’une devanture de magasin, avec trois fenêtres visibles, désignées individuellement comme (1), (2) et (3), chacune devant être recouverte par les décalcomanies à acheter. La description connexe indiquait que 7 décalcomanies étaient nécessaires, numérotées (1) (2) (3) (2) (3) (4) (5), et le barème de prix demandait des prix pour 5 décalcomanies. (1) (2) (3) (2) (3). Les soumissionnaires ont besoin d’une explication détaillée pour pouvoir fixer le prix de leurs propositions avec précision.

24. Dans 2 dossiers, le BOA a constaté que les critères d’évaluation ne reflétaient pas les exigences stipulées dans l’énoncé des travaux (EDT) :

  1. Dans 1 dossier de méthode d’approvisionnement de ProServices pour un expert-conseil en continuité des activités, l’EDT comportait la contrainte suivante :
    • 3.5.1 Exigences linguistiques
      Bien que la majorité des services et des livrables seront en anglais, des services et des livrables doivent être fournis en français. L’entrepreneur indiquera clairement les capacités linguistiques de ses ressources dans sa soumission.

    Cependant, il n’y a pas eu d’évaluation des compétences linguistiques des ressources proposées. En outre, comme il ne s’agit pas d’un contrat d’autorisation de tâches, il n’y aura pas d’autres soumissions concernant la ressource.

  2. Un dossier sur la méthode de fourniture des Services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS) concernait un expert-conseil principal en communication chargé de formuler des conseils et des orientations en matière de communication stratégique et de gestion du changement. La modification no 001 à la demande de propositions a déplacé l’exigence obligatoire d’une certification/un titre en gestion du changement vers la section des critères cotés, valant 10 des 60 points évalués disponibles :
    • O2 supprimée – La ressource proposée doit être titulaire d’une certification et/ou d’un titre en gestion du changement délivré par Prosci ou une autre organisation reconnue.
    • Les soumissionnaires doivent inclure une copie valide de la certification/du titre dans leur proposition.
    • O6 ajoutée – La ressource proposée doit être titulaire d’une certification et/ou d’un titre en gestion du changement délivré par Prosci ou une autre organisation reconnue.
    • Les soumissionnaires doivent joindre à leur proposition une copie valide de la certification ou du titre.
    • 10 points seront accordés pour la certification.
      0 point sera accordé s’il n’y a pas de certification.

    La note de passage pour la section évaluée était de 49 sur 70 points disponibles, ce qui signifie qu’un soumissionnaire pouvait réussir, sans fournir ce qui était auparavant une certification obligatoire liée à la fonction principale de l’exigence globale de « … communications stratégiques et conseils et orientations en matière de gestion du changement ».

25. Dans 2 dossiers, le BOA a constaté que les critères d’évaluation obligatoires étaient inutilement restrictifs et semblaient favoriser les fournisseurs privilégiés :

  1. Dans 1 dossier pour un architecte technique de niveau 3 mis en concurrence dans le cadre de la méthode de fourniture de Services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT) de SPAC, les fournisseurs ont dû proposer des ressources qui devaient avoir une expérience autre qu’informatique :
    • « … élaborer, examiner et gérer les documents et processus d’approvisionnement conformément aux politiques et réglementations du gouvernement du Canada en matière d’approvisionnement. »
    • « … l’élaboration, la préparation et la révision d’accords interministériels et internationaux. Il s’agit notamment des protocoles d’accord et de leurs annexes. »

    En raison de la valeur du contrat prévu, tous les fournisseurs qualifiés dans ce domaine de travail informatique particulier devaient être invités. Ces deux exigences non informatiques d’un contractant informatique limiteraient toutefois les ressources disponibles et, par conséquent, les fournisseurs potentiels. La seule offre émanait de l’un des deux fournisseurs en place, qui proposait quatre ressources, dont trois avaient plusieurs années d’expérience dans le bureau pour lequel les services étaient demandés.

  2. Dans 1 deuxième dossier pour un détecteur d’odeurs et de produits chimiques, les dimensions et le poids précis spécifiés comme étant les dimensions et le poids maximaux obligatoires du produit proposé dans l’appel d’offres correspondaient exactement aux dimensions et au poids du produit proposé retenu :
    Critères dans la demande de soumission vs texte dans la soumission retenue
    No. Critères de l’appel d’offres Texte dans l’offre gagnante
    2.16 Le système proposé ne doit pas dépasser 20,3 cm de haut, 18,3 cm de large et 12,2 cm de profondeur. Taille et poids : 4,8 x 7,2 x 8 po (12,2 x 18,3 x 20,3 cm), < 8 lb avec les batteries
    2.17 Le système proposé ne doit pas peser plus de 8 lb (batterie comprise).

    Le produit est portable et est transporté par un employé pendant son utilisation. Il n’était donc pas nécessaire que l’unité s’adapte précisément, par exemple, à un espace de travail défini dans un laboratoire. Des spécifications trop précises de ce type peuvent donner l’impression que le service a adapté le besoin à un fournisseur privilégié.

Critères cotés

Dans 6 des 18 dossiers concernés, les critères évalués ont été jugés restrictifs ou ne reflétaient pas leur importance relative par rapport à l’exigence technique.

26. La section 4.35.5 du Guide des approvisionnements de SPAC stipule ce qui suit :

… Les critères cotés servent à évaluer divers éléments de la soumission, l’offre ou l’arrangement technique pour faire ressortir le mérite relatif de chaque soumission, offre ou arrangement. Le document de demandes de soumissions précise le maximum de points pouvant être obtenus pour chaque critère.

… Les documents de demandes de soumissions doivent clairement énoncer les seuils minimaux et indiquer que ces minimums sont obligatoires. En pondérant chaque critère, l’agent de négociation des contrats et le ministère client doivent s’assurer qu’un nombre global élevé de points accumulés pour des critères mineurs ne masque pas un faible total de points relativement à des critères majeurs.

… Lorsque l’évaluation des connaissances et de l’expérience est importante, les agents de négociation des contrats doivent préciser dans les documents de demandes de soumissions la façon dont les connaissances et l’expérience seront évaluées.

27. Sur les 18 dossiers contenant des critères d’évaluation notés, 12 contenaient des critères notés qui étaient clairs, alignés sur les exigences de l’EDT et qui ne favorisaient ou ne pénalisaient pas inutilement certains soumissionnaires.

28. Dans 6 dossiers, cependant, les critères évalués utilisaient des termes vagues ou le système de notation n’était pas clair; ils ne reflétaient pas l’importance relative des critères ou semblaient favoriser certains fournisseurs :

  1. Dans 3 dossiers, la notation était difficile à déchiffrer ou étrangement pondérée :
    1. Dans un dossier relatif à l’enseignement de six cours, chaque cours avait le même ensemble de critères évalués. Certaines notes d’évaluation étaient incomplètes et étrangement structurées. En outre, l’une des exigences contenait des termes non définis :

      La notation des mois d’expérience présentait des lacunes dans les périodes de temps :

      • 36 mois = 5 pts
      • 48-60 mois = 10 pts
      • 72-96 mois = 20 pts
      • Plus de 108 mois = 30 pts

      Dans ce dossier, la notation du nombre de cours dispensés était fortement cotée et semblait favoriser les personnes ayant donné 36 cours ou plus en leur accordant 40 % des points disponibles pour ce cours supplémentaire :

      • 20 à 25 sessions = 8 pts
      • 26 à 30 sessions = 13 pts
      • 31 à 35 sessions = 18 pts
      • Plus de 35 sessions = 30 pts

      En outre, chaque ressource proposée devait également avoir « participé avec succès à au moins un programme de facilitation/animation » sans définir ce que signifie « participer avec succès » ou ce qu’est un « programme de facilitation/animation ».

    2. Un dossier pour les inspecteurs de chaudières indique la note globale nécessaire pour réussir, soit 62,5/105 ou 60 % des points disponibles, répartis en trois sous-critères, les points maximums par critère étant identifiés : R1 – 45 points; R2 – 30 points; R3 – 30 points. Cependant, il n’y avait pas d’exigence minimale de points par sous-critère, ce qui signifie qu’un soumissionnaire pouvait obtenir la note maximale pour R1 (45/45), échouer complètement pour R2 (0/30) et obtenir moins de 60 % pour R3 (17,5/30), tout en étant retenu bien qu’il ait obtenu une note de 60 % pour seulement un des trois critères. Bien que cette grille de notation réponde aux obligations énoncées au paragraphe 26, cet exemple démontre les risques liés à l’absence de note minimale par sous-critère, c’est-à-dire qu’un soumissionnaire performant dans un domaine peut être nettement moins bon dans un autre et être toujours éligible pour l’attribution du marché.
    3. Dans 1 dossier relatif aux services informatiques, le critère d’évaluation CR3 est indiqué :

      Le soumissionnaire se verra attribuer des points pour l’expérience démontrée en sus de l’exigence obligatoire CM2.
      Tout contrat cité en référence qui ne satisfait pas aux exigences établies au critère CM2 ne sera pas pris en considération.
      Le soumissionnaire ne doit pas présenter de contrats supplémentaires pour démontrer sa conformité au critère CR3.

      Le critère CM2 demande aux fournisseurs de soumettre des informations sur un maximum de deux contrats, d’une valeur combinée minimale de 10 millions de dollars (hors taxes), afin de démontrer que le soumissionnaire a fourni une expertise fonctionnelle professionnelle en matière de SAP ERP. La première ligne du critère CR3 indique que le Canada attribuera des points pour une expérience supérieure à CM2, mais la troisième ligne indique que les soumissionnaires « ne doivent pas soumettre de contrats supplémentaires pour démontrer leur conformité au critère CR3 ». Si les soumissionnaires ne sont pas autorisés à fournir des informations supplémentaires, ils n’auront pas d’expérience supérieure à celle qu’ils ont présentée pour le critère CM2. En réponse à une question du BOA pendant l’examen, SPAC a indiqué que la formulation mise en évidence a été incluse par erreur dans CR3.

  2. 2 dossiers contenaient des termes vagues et non définis pour évaluer subjectivement les propositions de tarifs, par exemple :
    1. Dans 1 dossier concernant un conseiller financier, les soumissionnaires ont été informés que les évaluateurs attribueraient 5 points lorsque :
      • « L’offre démontre que le soumissionnaire dépasse les exigences des critères. Le soumissionnaire fait preuve d’une excellente compréhension des exigences et d’une approche très pertinente par rapport aux exigences des critères. Il n’y a pas de faiblesses apparentes par rapport aux exigences des critères ».

        Par rapport à l’attribution de 4 points seulement lorsque :

      • « L’offre démontre que le soumissionnaire répond à tous les critères. Le soumissionnaire fait preuve d’une très bonne compréhension des exigences et d’une approche pertinente par rapport aux exigences des critères. Il n’y a pas de faiblesses significatives par rapport aux exigences des critères ».

        Si les termes ne sont pas définis, comment un soumissionnaire peut-il construire, et l’évaluateur noter, une réponse à l’offre qui est « excellente » par rapport à « très bonne », ou qui est « très pertinente » par rapport à « pertinente »?

    2. Dans 1 dossier relatif à des services sociaux et de soutien pour les demandeurs d’asile arrivant au Canada, les soumissionnaires devaient « …décrire les risques du projet et proposer une stratégie d’atténuation de ces risques. Les risques décrits doivent être pertinents pour le cahier des charges et la stratégie d’atténuation doit être réaliste ». Dans ce cas, le critère permet de déterminer les risques pertinents, c’est-à-dire ceux qui sont liés au cahier des charges. Cependant, comment les soumissionnaires et les évaluateurs peuvent-ils avoir une compréhension commune du caractère « réaliste » de la stratégie d’atténuation proposée?
  3. Dans 1 dossier visant à engager une société de recherche sur l’opinion publique pour mener une enquête sur les réactions des affiliés au service des pensions, le BOA a constaté que :
    1. L’attribution des points était disproportionnée par rapport aux fonctions organisationnelles et non par rapport à la ressource proposée pour gérer le travail. Sur les 1 096 points possibles, seuls 120 ont été attribués à la formation et à l’expérience de la ressource proposée. Avec si peu de points attribués à la personne effectuant le travail, SPAC n’incite pas les fournisseurs à proposer des ressources seniors plus expérimentées.
    2. Les critères d’évaluation notés favorisent un fournisseur ou un groupe de fournisseurs; les soumissionnaires obtiendraient 25 points par projet (jusqu’à trois autorisés) si la « population cible » était :
      • Fonctionnaires fédéraux canadiens (25 par projet);
      • Fonctionnaires provinciaux/territoriaux ou municipaux canadiens (15 par projet) ou;
      • Autres (0 point par projet).

      Cette disposition est discriminatoire à l’égard des fournisseurs qui n’ont pas mené d’enquête auprès des employés du gouvernement fédéral, car on ne voit pas pourquoi la réalisation d’une enquête auprès des employés fédéraux devrait être évaluée différemment d’une enquête auprès des employés provinciaux ou de la population en général.

29. Pour les évaluateurs, il pourrait également être difficile de se défendre contre des contestations extérieures du processus d’évaluation et de démontrer que les critères ont été strictement respectés lorsque les critères ne sont pas clairs et sont sujets à de multiples interprétations. Des critères et des grilles d’évaluation clairs, précis et mesurables favorisent un approvisionnement équitable et transparent. Des critères peu clairs et vagues augmentent le risque que les contrats soient attribués à des soumissionnaires non conformes ou au mauvais soumissionnaire. Ils entraînent également une augmentation de la charge administrative pour les fournisseurs et les autorités contractantes, dans la mesure où davantage de questions et de réponses sont nécessaires pour clarifier des critères peu clairs.

Recommandation 1

SPAC devrait examiner ses politiques et sa formation pour les actualiser au besoin afin de s’assurer que : (1) les critères obligatoires correspondent à l’exigence et ne sont pas trop restrictifs, (2) les critères d’évaluation obligatoires et cotés et les grilles de notation sont communiqués de façon claire dans les documents de demande de soumissions.

Méthode de sélection

Dans tous les dossiers sauf un, la méthode de sélection communiquait clairement la manière dont le contrat serait attribué.

30. Des méthodes de sélection courantes telles que « l’offre la plus basse répondant aux critères obligatoires », « l’offre la plus élevée combinant la valeur technique et le prix » et « l’offre la plus élevée dans les limites du budget » ont été utilisées dans 39 des 40 dossiers. Dans 1 dossier, émis dans le cadre de l’accord de fourniture de services d’aide temporaire (SAT) SPAC, une méthode de sélection moins courante, dite de « l’adéquation », a été utilisée. La méthode de l’adéquation permet aux évaluateurs d’utiliser des informations supplémentaires pertinentes pour écarter une ressource moins chère si : (a) le prix d’une ressource proposée est supérieur ou inférieur de 20 % au taux médian; et (b) la ressource a :

  1. Une formation spécialisée qui améliorera la qualité des services à fournir;
  2. Des certifications supplémentaires qui amélioreront la qualité des services à fournir;
  3. Une expérience supplémentaire qui améliorera la qualité des services à fournir;
  4. La connaissance des politiques ou procédures gouvernementales pertinentes qui amélioreront la qualité des services à fournir ou;
  5. Une meilleure maîtrise d’une ou des deux langues officielles qui améliorera la qualité des services à fournir.

Cette méthodologie permet au gouvernement d’optimiser ses ressources, conformément aux sections 3.2.1 et 4.3.1 de la DGA, et donne aux ministères la possibilité d’obtenir des biens ou des services de qualité supérieure, bien que plus chers, à ceux qui répondent simplement aux exigences minimales. Bien que non conventionnelle, la construction des SAT permet cette méthodologie et SPAC l’a donc correctement appliquée dans ce processus de SAT. Les résultats de l’évaluation de ces offres seront discutés dans le cadre du SI 3.

31. Un seul dossier présentait une méthode de sélection peu claire. Dans le cas d’un dossier de conseiller financier portant sur l’évaluation combinée de la valeur technique et du prix, la demande de proposition n’était pas cohérente en ce qui concerne la note minimale de passage.

Secteur d’intérêt 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles au cours de la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables

32. La PMCT définit des procédures détaillées visant à garantir que les marchés publics sont passés de manière à améliorer l’accès, la concurrence et l’équité et à obtenir le meilleur rapport qualité-prix. La section 10.7 de la PMCT comprend les exigences minimales à inclure dans le document de demande de soumissions ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.

33. La DGA stipule que les AC sont responsables de la conduite des achats au nom du département ou de l’agence, et de l’établissement de contrats et d’accords contractuels basés sur des principes d’achat sains, y compris l’équité, l’ouverture et la transparence, afin d’obtenir la meilleure valeur.

34. Le chapitre 4 du Guide des approvisionnements définit des procédures détaillées concernant spécifiquement le processus de demande de soumissions . Le présent chapitre décrit les demandes préalables à la demande de soumissions, méthodes de demande de soumissions et différents outils de sélection des fournisseurs. Il contient également des renseignements sur la façon de préparer et d’émettre une demande de soumissions. Enfin, les agents de négociation des contrats trouveront des renseignements sur les processus de clôture, la réception des soumissions, ainsi que la modification et le retrait des soumissions, des offres ou des arrangements. On rappelle expressément aux AC que le Canada cherche à obtenir des propositions concurrentielles dans la mesure du possible.

35. Dans l’échantillon de 40 dossiers du BOA, 13 demandes de soumissions ont été lancées dans le cadre d’accords en matière d’approvisionnement (AA). Les AA sont délivrés à l’issue d’une procédure de mise en concurrence; les fournisseurs qui réussissent cette procédure sont préqualifiés pour répondre à des appels d’offres futurs. Normalement, les AA définissent les règles applicables aux futures procédures de demande de soumissions, qui peuvent différer de celles qui régissent normalement une de demande de soumissions. SPAC a créé et gère des accords de confirmation utilisés par la plupart des départements pour des services communs tels que les services informatiques, les services professionnels, les services d’audit et les services de personnel temporaire. Sur ces 13 dossiers d’AA, 10 concernaient ces services communs et 1 ont été menés dans le cadre d’AA spécialisées mises en place à l’usage exclusif de SPAC. Les 27 autres demandes de soumissions étaient « autonomes » et n’étaient associées à aucun autre instrument de passation de marchés, ce qui signifie que ces appels d’offres ou demandes de propositions contiennent l’ensemble du dossier de demande de soumissions – le besoin, les règles régissant la procédure de demande de soumissions et la manière dont les offres seront reçues, évaluées et le mode de sélection du lauréat.

36. Pour le SI 2, les documents de demande de soumissions (à l’exception des critères d’évaluation et des plans de sélection qui ont été évalués dans le cadre du SI 1 ci-dessus) ont été évalués afin de déterminer s’ils contenaient une description claire du besoin et des instructions nécessaires à la préparation d’une offre conforme. L’évaluation des pratiques organisationnelles comprenait des facteurs tels que la question de savoir si la demande de soumissions était ouverte au nombre approprié de soumissionnaires et pour la durée requise, et si les communications avec les fournisseurs favorisaient la préparation d’offres recevables.

Documents et processus de demande de soumissions

À quelques exceptions près, les documents de demande de soumissions décrivaient clairement les exigences et la manière dont les soumissionnaires devaient présenter leurs offres et poser des questions au cours de la période de demande de soumissions.

37. Dans 38 dossiers sur 40, les documents de demande de soumissions comprenaient une description claire des exigences. Sur les 2 autres dossiers :

  1. 1 manquait l’unité de mesure, par exemple la taille d’un instrument permettant d’effectuer des chocs thermiques sur divers composants électroniques, mécaniques et matériels était décrite comme « … 75L x 75P x 84H … ».
  2. Le dossier relatif aux décalcomanies pour les devantures de magasins décrit au paragraphe 23 exigeait du soumissionnaire qu’il « … effectue des tests de qualité (par exemple des tests de couleur, de comportement et d’effet des matériaux, d’adhérence et de transparence), des prototypes avant de recevoir l’approbation du client pour la fabrication et l’installation des graphismes » sans indiquer comment les tests de qualité exigés « passeraient » les tests de couleur, d’adhérence, de transparence, etc.

38. Pendant la période de consultation, les fournisseurs peuvent poser des questions pour clarifier un élément de l’exigence technique ou un aspect administratif de la demande de soumissions. Dans tous les dossiers, sauf un, concernant un consultant chargé d’aider aux activités de passation de marchés, la demande de soumissions précisait la date à laquelle les questions devaient être posées pour qu’une réponse soit garantie avant la date limite de réception des offres. Dans 31 dossiers sur 40, des questions ont été posées au cours de la période de la demande de soumissions, mais dans 5 de ces cas, le BOA n’a pas reçu d’informations détaillées sur le moment où les questions ont été posées ou sur la personne qui les a posées. En l’absence de ces documents, même si SPAC a répondu correctement à toutes les questions par le biais d’une modification formelle de la demande de soumissions, elle ne peut pas démontrer que tous les soumissionnaires potentiels ont reçu les réponses aux questions en même temps.

39. Il y avait également 1 dossier pour un gestionnaire immobilier où une copie d’un amendement final se trouvait dans le dossier fourni par SPAC, mais il n’apparaissait pas dans le système d’appel d’offres du gouvernement (anciennement Achatsetventes.gc.ca, maintenant AchatsCanada.ca). SPAC a informé le BOA que la modification avait été envoyée directement par courriel aux fournisseurs, mais que l’employé qui avait procédé à la modification, et qui aurait eu ce courriel, avait quitté SPAC.

Dans l’ensemble, les demandes de soumissions ont été ouvertes à un nombre approprié de fournisseurs et pour une durée appropriée.

40. Pour les 27 dossiers qui n’étaient pas associés à un AA, 25 étaient « ouverts », ce qui signifie que la demande de soumissions a été publiée sur le système électronique d’appel d’offres du Canada et que n’importe quel fournisseur pouvait soumettre une offre. Il y avait deux dossiers pour lesquels SPAC a invité des soumissionnaires spécifiques. Le premier concernait les services de paiement en espèces et n’a été envoyé, à juste titre, qu’aux 13 banques/coopératives de crédit figurant sur la liste des adhérents et des adhérents-correspondants de groupe du système de détail établi par Paiements Canada. Dans le second dossier, pour des services de formation linguistique, le dossier indique que cinq fournisseurs ont été invités mais, comme l’employé qui gérait le dossier est parti, SPAC n’a pas pu identifier quels étaient ces cinq fournisseurs, ni s’il s’agissait des cinq « bons » fournisseurs à inviter, c’est-à-dire était-ce sur la base d’une liste de rotation ou s’agissait-il des cinq fournisseurs ayant les prix les plus bas?

41. Il y avait également un dossier pour la gestion des systèmes de stockage des réservoirs de carburant en Colombie-Britannique et au Yukon qui était « ouvert » mais, parce qu’il était soumis à une entente sur les revendications territoriales globales, les communautés autochtones ayant des droits inhérents dans le cadre de cette entente auraient dû être spécifiquement informées de l’exigence et se voir offrir la possibilité de fournir les services. SPAC a confirmé que l’AC aurait dû offrir un droit de premier refus aux communautés de la Colombie-Britannique et du Yukon où cette demande de soumissions a été lancée avec cette intention.

42. Sur les 13 dossiers qui ont fait l’objet d’une demande de soumissions dans le cadre d’un AA, 4 peuvent être considérés comme « ouverts », car tous les fournisseurs présélectionnés dans la filière de main-d’œuvre demandée ont été invités à soumettre une proposition. Dans l’un de ces quatre dossiers pour un spécialiste des marchés publics, plutôt que d’inviter seulement les deux soumissionnaires minimums requis par l’AA, SPAC a choisi d’inviter près de 230 fournisseurs qualifiés. Dans les 3 dossiers restants, deux pour des spécialistes en informatique et un pour un conseiller financier, la valeur monétaire du contrat prévu était supérieure à 3,75 M$, ce qui a déclenché l’exigence de l’AA d’inviter tous les fournisseurs qualifiés dans le domaine de la main-d’œuvre recherchée. Cependant, pour l’un de ces 3 dossiers, l’AC de SPAC avait effectué une recherche dans la base de données centralisée des fournisseurs de SPAC dans les catégories de main-d’œuvre informatique recherchées, et n’avait envoyé la demande de soumissions qu’aux 11 fournisseurs identifiés par le système. Finalement, 15 entreprises supplémentaires, dont le seul soumissionnaire, ont demandé à être ajoutées à la liste des invités et ont reçu l’appel d’offres. L’employé qui gérait ce dossier a depuis quitté SPAC. On ne sait donc pas pourquoi la demande de soumissions n’a pas été mise à la disposition de tous les fournisseurs qualifiés dès le départ ni pourquoi la recherche initiale n’a permis de trouver que 11 entreprises qualifiées, alors qu’au moins 15 autres s’étaient révélées éligibles.

43. Pour les 9 autres dossiers liés à l’AA, dans tous les cas sauf 2, SPAC a invité le nombre minimum requis de fournisseurs à soumettre une offre. Dans un cas de services professionnels de soutien à la vérification, 15 fournisseurs étaient censés être invités, mais seuls 10 d’entre eux ont reçu la demande de soumissions. L’employé qui gérait ce dossier est parti depuis, et on ne sait pas pourquoi l’appel d’offres n’a pas été mis à la disposition de 15 fournisseurs. Il y a eu un autre dossier pour le déneigement du quai de Blanc-Sablon, Québec, pour lequel un seul fournisseur, sur une liste de quatre entités possibles, a reçu l’appel d’offres. La décision de ne pas inclure d’autres fournisseurs était toutefois compréhensible, compte tenu de l’éloignement du lieu, c’est-à-dire que Blanc-Sablon a une population inférieure à 1 200 habitants et est inaccessible directement par le reste du réseau routier du Québec. Il est donc peu probable qu’il existe d’autres fournisseurs de services.

44. La période de soumission pour les 40 dossiers était conforme aux exigences de l’AA ou raisonnable dans tous les cas sauf deux :

  1. Dans le dossier pour lequel il manque la liste des cinq invités pour les services de formation linguistique, la demande de soumissions a été lancée le mardi 29 décembre 2020, avec une date limite de réception des offres fixée au lundi 11 janvier 2021. Le jeudi 7 janvier 2021, un amendement a été publié, répondant à sept questions qui clarifient certaines parties de l’EDT et clarifient/modifient trois critères d’évaluation. Étant donné qu’il n’y a eu qu’un jour ouvrable complet entre la publication de l’amendement et la date limite de réception des offres, une prolongation aurait dû être envisagée. Comme indiqué plus haut, l’AC a évolué et aucun élément du dossier ne permet de savoir si une prorogation de la date d’échéance avait été envisagée. Il convient également de noter que l’amendement reformule tous les critères d’évaluation avec les clarifications incorporées, même ceux qui ne sont pas touchés par la modification. Bien que cela puisse allonger la durée de la modification, cela facilite la tâche des fournisseurs, car tout est regroupé en un seul endroit.
  2. Dans 1 dossier concernant des meubles, la demande de soumissions a été ouverte pendant 20 jours. La demande de soumissions était ouverte aux titulaires d’un AA et aux non-titulaires d’un AA, ce qui est inhabituel. Toutefois, les non-détenteurs d’un AA n’étaient autorisés à soumissionner que s’ils devenaient détenteurs d’AA avant la clôture de l’appel d’offres. La demande de soumissions précisait également ce qui suit : « Le Canada n’est pas tenu de retarder l’attribution d’un contrat subséquent pour accorder au responsable de l’arrangement en matière d’approvisionnement de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) le temps nécessaire à l’évaluation d’un arrangement et à l’attribution d’un AA. » Bien que ces circonstances n’enfreignent aucune politique applicable en matière de marchés publics, il serait extrêmement difficile pour un non-titulaire d’un AA de demander un AA, de faire examiner et accepter ses produits sur le plan technique et de devenir qualifié en tant que titulaire d’un AA dans un délai de 20 jours.

Secteur d’intérêt 3 : Déterminer si l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés ont été effectuées conformément à la demande de soumissions

45. Le BOA a examiné la manière dont les critères obligatoires et notés ont été évalués, ainsi que le respect des autres exigences administratives de la demande de soumissions. L’incapacité à mener et à documenter des évaluations correctes remet en question l’intégrité de la procédure de passation de marchés.

46. Afin de garantir l’équité des processus d’évaluation, la section 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient strictement respectés et appliqués de la même manière à tous les soumissionnaires.

10.7.27 Les entreprises concurrentes doivent être informées des critères de mesure et de la pondération qui leur est attribuée. Les pouvoirs adjudicateurs doivent être conscients des contestations juridiques réussies concernant la procédure de sélection des contractants. Le problème réside dans la manière dont les facteurs d’évaluation doivent être utilisés pour déterminer l’offre retenue. Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. Elles doivent être consignées avec les exigences du contrat et incluses dans l’appel d’offres. Le principe de l’application des critères ou des exigences de l’offre de manière égale à tous les soumissionnaires fait partie du droit canadien des contrats et s’applique aussi bien au secteur public qu’au secteur privé. Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection.

47. En ce qui concerne l’évaluation, la DGA stipule que les AC sont responsables de :

48. La section 5.5 du Guide des approvisionnements précise que « … Le but premier de l’évaluation des soumissions est de déterminer la meilleure soumission recevable, conformément à la méthode de sélection et d’évaluation précisée dans le document de demandes de soumissions ». Il stipule également que « … L’évaluation des soumissions doit être effectuée conformément aux procédures indiquées dans la demande de soumissions. » Elles doivent répondre aux exigences de la demande de soumissions sur le plan contractuel, technique et financier. Un processus d’évaluation juste, ouvert et transparent est un aspect important du processus d’achat. » La section 5.35 du Guide des approvisionnements se lit comme suit :

5.35 d. Les soumissions doivent être évaluées conformément aux critères d’évaluation établis dans la demande de soumissions. Bien qu’il revienne aux soumissionnaires de présenter des soumissions claires et bien structurées, ces dernières doivent être examinées d’une façon diligente et minutieuse, afin de s’assurer qu’il n’y manque aucune information importante. Les évaluateurs ne peuvent faire appel à des critères ou à des facteurs qui ne font pas partie de la demande de soumissions ou tirer des conclusions de faux renseignements contenus dans les soumissions. Dans la mesure du possible, les mêmes évaluateurs devraient évaluer toutes les soumissions. Lors de l’évaluation des soumissions, les évaluateurs doivent considérer toutes les données essentielles de la soumission, en évitant de fonder leur évaluation sur des critères non divulgués.

49. La PMCT, la DGA et le Guide des approvisionnements exigent également que les évaluateurs documentent les résultats de l’évaluation des soumissions :

  1. La PMCT exige :
    • 12.3.1 Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes.
    • 12.3.2. En ce qui concerne les marchés visés par l’Accord de libre-échange canadien et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce, exige les autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords.
  2. La DGA indique que : « Les autorités contractantes ont les responsabilités suivantes :
    • 4.10.1 s’il y a lieu, s’assurer que des dossiers d’approvisionnement précis et complets sont créés et tenus à jour dans le dossier du contrat afin de faciliter la surveillance de la gestion et l’audit. Ces dossiers doivent comprendre, sans toutefois s’y limiter :
    • …
      4.10.1.2 un relevé des évaluations individuelles, des évaluations obtenues par consensus, des décisions pertinentes, des approbations, des communications et des dates
  3. Selon le Guide des approvisionnements :
    • 5.35.e Il faut conserver les documents se rapportant à l’évaluation des soumissions. Les évaluateurs doivent soumettre l’original ou une copie de toutes leurs notes et communications relatives à l’évaluation à l’agent de négociation des contrats pour qu’il les classe dans le dossier d’achat. À la suite d’une décision pertinente du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), on a constaté que les feuilles de travail des évaluateurs font partie intégrante du processus d’évaluation et représentent une partie du dossier sur le marché ainsi qu’une partie du registre de toutes les communications ayant influé sur le marché au sens des accords commerciaux internationaux. Leur destruction constitue une violation des accords commerciaux internationaux. Bien que l’Accord de libre-échange canadien ne comprenne pas de dispositions à cet effet, le TCCE considère qu’il est essentiel de conserver des documents complets dans le cadre de cet accord en vue de promouvoir l’équité et l’ouverture des procédures d’achat.
    • 5.40.c Les documents complets, y compris les notes, les feuilles de travail, etc., rédigés durant le processus ou de l’évaluation des soumissions, doivent être conservés dans le dossier d’achat de TPSGC aux fins de référence.

50. Sur les 40 dossiers examinés, 3 ont été attribués uniquement sur la base du prix et ont fait l’objet d’un processus d’évaluation limité. Sur les 37 dossiers restants, 19 ont fait l’objet d’un processus d’évaluation comprenant des critères d’évaluation technique obligatoires et une évaluation financière, et 18 ont fait l’objet d’évaluations techniques comprenant à la fois des critères obligatoires et des critères notés, ainsi qu’une évaluation financière. Ces dossiers ont été examinés afin de déterminer si un processus avait été mis en place pour garantir une évaluation cohérente des soumissions, si les évaluations avaient été effectuées conformément à l’approche prévue et si les résultats des évaluations avaient été documentés de manière adéquate.

Gérer l’évaluation et consigner les résultats

51. Les AC sont responsables de la gestion du processus d’évaluation des soumissions. Avant de commencer les évaluations techniques et financières, l’AC doit d’abord s’assurer que les soumissions sont complètes, c’est-à-dire que les certifications sont présentes et que les soumissions sont signées. L’AC envoie ensuite aux évaluateurs techniques les parties techniques de la proposition dans lesquelles le soumissionnaire explique comment il répond aux exigences de la demande de soumissions. Une fois les résultats de cette évaluation renvoyés à l’AC, celle-ci procède à l’évaluation de la partie financière des seules propositions qui ont passé l’évaluation technique. L’absence d’évaluation cohérente des soumissions augmente le risque d’attribution erronée du marché.

52. Une fois que les soumissions ont été reçues et que l’AC a vérifié qu’elles étaient complètes, l’AC doit fournir aux évaluateurs :

  1. Un avis sur l’obligation de traiter toutes les informations de manière sûre et confidentielle. La section 5.10 du Guide des approvisionnements exige que la formulation suivante soit fournie aux évaluateurs :

    « Les renseignements relatifs à la soumission ne doivent être divulgués qu’aux individus seulement qui sont autorisés à participer à ce processus contractuel. L’information ne doit pas être divulguée à, ou discutée avec, l’industrie privée. »

  2. Une description du processus d’évaluation et des exigences en matière d’archivage, c’est-à-dire documenter les étapes et les résultats du processus d’évaluation, par exemple premièrement, les critères obligatoires doivent être évalués sur une base réussite/échec; deuxièmement, ceux qui sont « réussis » passent à l’évaluation des critères notés, s’ils existent; ensuite, pour ceux qui obtiennent le nombre minimum de points notés, l’autorité contractante évaluera les soumissions financières;
  3. Le Guide des approvisionnements exige également que les évaluateurs tiers déclarent qu’ils ne sont pas en situation de conflit d’intérêts.

17 dossiers ne contenaient pas les trois documents susmentionnés

53. Le BOA a constaté que 6 dossiers ne comportaient pas d’avertissement de confidentialité, dont 3 provenant du programme d’acquisition et pour lesquels le Guide des approvisionnements exige expressément que les évaluateurs techniques soient informés de la nécessité de préserver la confidentialité des offres.

54. Dans 7 dossiers, il n’y avait aucune trace de l’AC fournissant aux évaluateurs des instructions sur la manière dont le processus d’évaluation devait être mené. Les principaux points à expliquer sont les suivants (1) l’ordre des étapes de l’évaluation – en général, les évaluateurs procèdent à une évaluation individuelle et se réunissent ensuite pour prendre une décision consensuelle sur chaque critère d’évaluation; (2) un avertissement selon lequel : (a) le contenu des offres ne doit pas être discuté avec des personnes extérieures à l’équipe d’évaluation; (b) les évaluateurs doivent limiter leur évaluation à la soumission elle-même et ne pas prendre en compte leur connaissance personnelle du soumissionnaire ou tout ce qui a été trouvé sur Internet; et (3) toute clarification concernant un aspect quelconque d’une offre doit être gérée par l’AC et les évaluateurs techniques ne doivent pas contacter les soumissionnaires directement.

55. Les formulaires d’information sur les pays d’origine n’étaient pas signés ou n’étaient pas présents dans 13 dossiers. Bien que le code de valeurs et d’éthique du secteur public exige des fonctionnaires qu’ils prennent toutes les mesures possibles pour éviter les conflits d’intérêts potentiels entre leurs responsabilités officielles et leurs affaires privées, il ne mentionne pas spécifiquement la conduite d’évaluations des soumissions. C’est pourquoi le BOA estime que tous les évaluateurs devraient remplir des formulaires d’information sur les pays d’origine afin de renforcer les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

56. Dans le dossier relatif à un détecteur d’odeurs et de produits chimiques mentionné au paragraphe 25, où la taille physique maximale spécifiée correspondait exactement au produit proposé par un fournisseur, l’AC n’avait pas demandé au seul évaluateur technique de confirmer qu’il n’était pas dans une position de conflit. Le BOA note que ce même évaluateur a spécifiquement demandé à l’AC, au cours de la période de demande de soumissions, si une soumission avait déjà été reçue de la part de l’éventuel adjudicataire du contrat.

57. La préoccupation concernant les dossiers auxquels il manque l’un de ces trois documents est que, contrairement aux AC, le travail des évaluateurs techniques n’est généralement pas axé sur la passation de marchés. Le processus de passation des marchés peut ne représenter qu’une petite partie de leur temps et ils doivent donc se refamiliariser avec les règles de passation des marchés et d’évaluation des soumissions chaque fois qu’ils jouent ce rôle. Les AC doivent fournir aux évaluateurs un dossier de documentation qui englobe les trois éléments susmentionnés – le processus d’évaluation, les conflits d’intérêts et la confidentialité. C’est le cas pour plus de la moitié des dossiers, par exemple pour le soutien à la communication stratégique dans le cadre du projet d’assainissement de la mine Giant dans les Territoires du Nord-Ouest. Avant d’envoyer les soumissions à l’équipe d’évaluation, l’AC leur a demandé de signer une déclaration de confidentialité/conflits d’intérêts. Une fois les offres reçues, l’AC les a transmises aux évaluateurs, accompagnées d’un courriel comprenant :

  1. Un lien vers la demande de soumissions, signalant spécifiquement la révision des critères d’évaluation dans l’un des amendements
  2. Un « Guide à l’intention du comité d’évaluation » destiné aux évaluateurs sur la manière de mener l’évaluation, précisant que les évaluateurs devaient « [évaluer] le contenu de chaque proposition et non pas se fonder sur ce qu’ils savent de l’entreprise » et « s’assurer que les points attribués sont étayés par des commentaires adéquats »
  3. Une explication sur le fait que seul l’AC devait contacter les soumissionnaires en cas de questions et que, si les évaluateurs avaient des doutes quant à la collusion ou au truquage des soumissions, l’AC devait en être informée
  4. Une réunion d’évaluation consensuelle programmée
  5. Des instructions au comité d’évaluation pour que toutes les copies des offres, des fiches d’évaluation et des commentaires soient renvoyées à l’AC.
Recommandation 2

SPAC devrait actualiser ses politiques d’approvisionnement, sa formation et sa bibliothèque de modèles, et exiger que les autorités contractantes : (1) fournissent à tous les évaluateurs des instructions d’évaluation pour les demandes de soumissions avant de recevoir le dossier de soumission et/ou de participer au processus d’évaluation; (2) obtiennent une déclaration de conflit d’intérêts et de confidentialité signée de chaque évaluateur.

Dans plus de la moitié des dossiers concernés, soit (a) les procédures d’évaluation des soumissions s’écartaient de celles décrites dans le document de demande de soumissions, soit (b) il n’a pas été possible de confirmer que les évaluateurs avaient suivi les procédures d’évaluation appropriées.

58. Le BOA a constaté que le manque de documentation limitait sa capacité à confirmer que les 40 contrats avaient été attribués correctement. Dans 21 dossiers, soit : (a) SPAC ne pouvait pas démontrer que les évaluateurs avaient suivi le processus d’évaluation de la demande de soumissions; soit (b) la documentation démontrait que les évaluateurs n’avaient pas suivi le processus d’évaluation approprié.

La documentation d’évaluation était manquante, non signée ou incomplète dans 17 dossiers.

59. 8 dossiers ne contenaient pas d’évaluations signées; dans 3 de ces dossiers, le BOA n’a pas été en mesure de déterminer qui avait effectué l’évaluation car les noms n’étaient pas inscrits dans le dossier. Dans 2 de ces 3 dossiers, concernant les matériaux de construction et les services de conciergerie, l’évaluation était soit basée uniquement sur le prix, soit le critère obligatoire/la liste de prix était évalué par l’autorité contractante. Dans ce type de demande de soumissions, ou si la demande de soumissions ne comporte pas de critères d’évaluation technique complexes, il n’est pas rare qu’une AC de SPAC soit la seule évaluatrice. Cependant, le dossier doit être documenté de la sorte si SPAC veut respecter les sections 5.35.e, 5.40.c et 5.105 de son Guide des approvisionnements, qui exigent la conservation d’une documentation d’évaluation complète, y compris les noms des évaluateurs.

60. Il y avait également 6 dossiers dans lesquels les évaluateurs avaient indiqué qu’une offre répondait à un critère obligatoire par un simple mot – « PASS », « OK », « O[ui]/Yes », simplement un « X » sous une colonne intitulée « Respecté » ou, dans le cas d’un dossier pour un consultant senior en affaires avec des critères notés, ils ont simplement énuméré les points obtenus pour chaque critère noté sans expliquer où ces informations se trouvaient dans la soumission. En ne fournissant pas d’explication sur la manière dont la soumission a été « acceptée » ou sur l’endroit où l’information peut être trouvée dans la soumission, les évaluateurs devraient réévaluer les soumissions si les résultats étaient contestés ou faisaient l’objet d’un réexamen.

61. Il y avait également 5 dossiers pour lesquels les enregistrements SPAC ne comprenaient pas de documentation complète, mais il semble que SPAC ait toujours respecté le processus d’évaluation de la demande de soumissions. Par exemple, dans un dossier d’équipement scientifique, SPAC a exigé des évaluateurs techniques qu’ils procèdent d’abord à des évaluations individuelles avant de se mettre d’accord sur le fait qu’une soumission répondait à un critère obligatoire ou sur le nombre de points à attribuer. Bien que ces feuilles de notation individuelles doivent être conservées (PMCT section 12.3.2, Guide des approvisionnements 5.35.e), le fait qu’elles ne soient pas dans le dossier n’indique pas, en soi, que SPAC n’a pas correctement déterminé l’adéquation des soumissions pour l’attribution du contrat. Cela signifie toutefois que SPAC ne peut pas soutenir ces décisions si elles sont contestées.

62. Il y avait également 1 dossier pour lequel les résultats de l’évaluation figurant dans le dossier et les informations communiquées aux soumissionnaires ne correspondaient pas. Dans le dossier des SAT où la « bonne adéquation » a été utilisée pour attribuer le contrat à un soumissionnaire plus cher, les notes des évaluateurs indiquent que la ressource la plus chère possédait « des certifications supplémentaires qui amélioreront la qualité des services à fournir ». Cependant, un examen du CV de cette ressource a indiqué qu’elle travaillait à l’obtention de deux certifications de ce type, mais au moment de la soumission de l’offre n’avait pas encore été certifiée. Dans les lettres de « refus » adressées aux deux autres soumissionnaires conformes, SPAC a indiqué que la ressource sélectionnée avait « une expérience supplémentaire qui améliorera la qualité des services à fournir ». L’AC du dossier a depuis quitté cette section, de sorte que SPAC n’a pas été en mesure d’expliquer la divergence.

Recommandation 3

Afin de favoriser des processus d’évaluation équitables et transparents ainsi que des pratiques efficaces de documentation des dossiers, SPAC devrait :

  1. mettre à jour son orientation et sa formation en matière d’approvisionnement pour s’assurer de garder une documentation et une piste de vérification complètes pour tout dossier d’approvisionnement, et exiger que tous les évaluateurs soient identifiés et remplissent des évaluations signées démontrant comment les soumissions ont satisfait ou non à chaque critère d’évaluation;
  2. s’assurer de fournir aux soumissionnaires dans un compte rendu les renseignements qui précisent comment leur soumission a satisfait ou non à chaque critère d’évaluation, s’ils le demandent;
  3. s’assurer que des processus de suivi sont en place pour déceler et corriger les lacunes de documentation.

La documentation a démontré que le processus d’évaluation défini dans la demande de soumissions n’a pas été respecté dans 9 dossiers.

63. Dans 3 cas, la procédure ou la grille d’évaluation mentionnée dans la demande de soumissions et utilisée par les fournisseurs pour préparer leurs offres était différente de celle utilisée pour l’évaluation :

  1. Dans 1 dossier concernant un consultant senior en continuité des activités, la demande de soumissions spécifiait une grille à utiliser pour évaluer l’expérience, les qualifications académiques et les certifications professionnelles d’une ressource proposée. Selon le nombre de points obtenus à l’aide de cette grille, une ressource proposée est considérée comme une ressource principale, intermédiaire ou junior, avec les différences correspondantes dans les indemnités journalières, c’est-à-dire qu’une ressource senior facturera généralement plus qu’une ressource junior. La grille de la demande de soumission exigeait qu’une ressource atteigne 95 points pour correspondre au niveau « senior » recherché, alors que la grille utilisée pour évaluer les offres exigeait 100 points. En outre, la grille d’évaluation attribuait 30 points pour l’obtention d’un diplôme d’une école de police, ce qui n’avait pas été noté dans la grille de la DDP;
  2. Dans 1 autre dossier relatif à des services informatiques, la demande de propositions indiquait que 5 points seraient attribués si le soumissionnaire avait des contrats qualifiés, mais les lignes directrices pour l’évaluation indiquaient que les soumissionnaires se verraient attribuer 1 point par contrat qualifié;
  3. Dans 1 dossier de location de toilettes portables, au lieu de fournir la grille d’évaluation de la demande de propositions reflétant les 12 critères obligatoires, l’AC a envoyé les parties pertinentes de l’unique offre à l’évaluateur technique en disant « [N]ous avons reçu une offre… Vous trouverez ci-joint l’offre technique de [nom de l’entreprise]… Veuillez examiner l’offre pour voir si elle répond aux critères obligatoires de la demande de propositions ».

64. Il est à noter que dans tous ces exemples, il n’y avait qu’un seul soumissionnaire, de sorte qu’il n’y avait aucun risque que le contrat soit attribué au « mauvais » soumissionnaire. Les exigences techniques du Canada n’ont donc pas été compromises par l’utilisation d’une grille d’évaluation incorrecte, ou l’absence de grille d’évaluation, pour évaluer les propositions.

65. Dans 2 dossiers, celui des toilettes portables et celui d’un drone, les résultats de l’évaluation indiquent que l’évaluateur technique a vérifié les informations figurant sur le site Web d’un soumissionnaire, alors que l’appel d’offres indiquait aux fournisseurs que leur offre devait contenir toutes les informations nécessaires et que les employés de l’État ne vérifieraient pas les sites Web.

66. Dans 1 dossier concernant une équipe de communication, il apparaît que la seule soumission qui répondait aux exigences obligatoires n’a peut-être pas atteint le nombre minimum de points nécessaires pour satisfaire aux critères d’évaluation notés, qui étaient décrits comme suit :

  1. Pour être déclarée recevable, une soumission doit :
    1. respecter toutes les exigences de la demande de soumissions;
    2. satisfaire à tous les critères d’évaluation obligatoires;
    3. obtenir le minimum requis de 84 points, au total, pour les critères d’évaluation techniques cotés. La notation se fait sur une échelle de 140 points.
  2. Les soumissions ne répondant pas aux exigences de a), b) ou c) seront déclarées non recevables

Le tableau suivant figurait également dans cette même section de la demande de soumissions :

Extrait d’une demande de soumissions issue par SPAC
Point Critère Coefficient de cotation Note Note minimale de passage pour le critère Note cotée
C. Soumission technique Non défini Non défini 84 Non défini
C1. Expérience du cabinet/de la société S.O. S.O. 18 S.O.
C2. Qualifications et expérience de [ressource proposée 1] S.O. S.O. 30 S.O.
C3. Qualifications et expérience de [ressource proposée 2] S.O. S.O. 18 S.O.
C4. Qualifications et expérience de [ressource proposée 3] S.O. S.O. 18 S.O.
C5. … … … … …

Selon le rapport de consensus, bien que le soumissionnaire ait dépassé la note minimale de 84 points, il n’a obtenu que 24 points pour le critère C2. Par conséquent, il n’a pas atteint la « note minimale de réussite » pour le critère C2 et aurait dû être disqualifié et ne pas se voir attribuer le contrat. Un autre soumissionnaire avait été disqualifié parce qu’il ne remplissait pas les conditions d’évaluation obligatoires. Si SPAC avait relancé ce marché et si les deux soumissionnaires avaient bénéficié d’un débreffage, ils auraient tous deux pu faire de meilleures propositions la deuxième fois.

67. Dans le dossier relatif aux six cours mentionnés au point 28, la date de clôture des offres était le 5 février 2019, l’appel d’offres précisant que les offres étaient valables pendant 120 jours. La date du contrat était le 12 septembre 2019, soit 219 jours plus tard, ce qui signifie que toutes les offres avaient expiré et que le processus d’appel d’offres aurait dû être relancé. En raison de l’absence de documents dans le dossier, le BOA ne sait pas si d’autres soumissionnaires auraient pu bénéficier d’un compte rendu concernant cet appel d’offres afin d’être mieux positionnés pour un deuxième appel d’offres.

68. Dans 1 dossier concernant une chambre de choc thermique, quatre offres ont été reçues à la date de clôture des offres, le 19 novembre 2020, dont une signée par un représentant autorisé de l’entreprise soumissionnaire. Cette offre comprenait une déclaration selon laquelle la société canadienne dans laquelle travaillait le signataire autorisé était le représentant commercial exclusif de la société américaine soumissionnaire au Canada. SPAC a ensuite demandé à l’entreprise canadienne de soumettre à nouveau la première page de l’offre avec le nom de l’entreprise canadienne, ce qu’elle a fait le 5 janvier 2021. SPAC a demandé inutilement que la page de garde soit resignée et remplacée parce que l’offre originale avait été correctement signée et reçue avant la date limite de réception des offres. Le contrat a finalement été attribué à la société canadienne identifiée dans l’offre initiale comme le représentant commercial exclusif du soumissionnaire américain, qui est une entité différente du soumissionnaire initial, ce qui signifie que SPAC a effectivement attribué le contrat à un soumissionnaire qui a soumis son document d’offre après la clôture de l’appel d’offres.

69. Dans 1 dossier concernant le mobilier, les soumissionnaires devaient fournir des dessins d’atelier lisibles au format de document portable (PDF) et CAD de la disposition du plan d’étage pour le nouveau mobilier acheté. Selon les quatre ou cinq évaluateursNote de bas de page2, le seul soumissionnaire a présenté une maquette qui n’était pas lisible. La feuille de notation consensuelle indiquait que « les fichiers CAD seront acceptés et soumis après la visite du site par le vendeur afin de garantir l’exactitude des dimensions du plan d’étage, car le site est encore en construction ». SPAC a signifié au BOA que le site à meubler était en cours de construction et il y avait des retards qui auraient rendu difficile pour les soumissionnaires de fournir des dessins précis et clairs. SPAC a indiqué que le soumissionnaire s’était rendu sur le site et que, compte tenu des conditions du site, il avait donné à SPAC le meilleur qu’il pouvait dans les circonstances. Lors de la réunion de consensus, il a été décidé que le dessin présenté était suffisant. SPAC a déclaré qu’il aurait adopté cette approche pour tous les soumissionnaires. Le BOA craint que personne ne sache combien de fournisseurs n’ont pas soumis d’offre parce qu’ils savaient qu’ils ne seraient pas en mesure de répondre à cette exigence spécifique de dessin obligatoire. Si l’industrie avait su que les dessins pouvaient être soumis après une visite du site et après l’attribution du contrat, elle aurait peut-être suscité plus d’intérêt.

70. Dans 1 dossier de formation linguistique en ligne, un critère obligatoire exigeait que la soumission comprenne l’accès au système de gestion de l’apprentissage du soumissionnaire afin que l’équipe d’évaluation puisse vérifier les éléments du logiciel et la manière dont il répondait aux exigences de l'EDT. Les trois évaluateurs ont accepté la soumission, y compris l’un d’entre eux qui a inclus la note suivante : « Je n’ai pas pu obtenir la section “Mon programme” pour l’examiner, mais je ne suis pas habitué au système et j’ai peut-être cherché au mauvais endroit ». Cette note n’indique pas une « réussite »; l’évaluateur aurait dû demander à l’AC d’obtenir du soumissionnaire qu’il explique comment accéder au système.

71. Comme indiqué dans la recommandation 3 ci-dessus, SPAC devrait renforcer ses pratiques en matière de conservation de la documentation. Le BOA considère que le manque de documentation dans les dossiers pour étayer les décisions est préoccupant, en particulier en ce qui concerne les décisions relatives à l’attribution des contrats. Pour les dossiers incomplets, SPAC n’est pas en mesure d’expliquer pleinement ses décisions commerciales ou de démontrer que les marchés ont été passés de manière équitable, ouverte et transparente. Il est essentiel de conserver des dossiers d’évaluation complets et détaillés pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de manière cohérente à toutes les offres concurrentes, que la passation de marché a été effectuée de manière cohérente avec les obligations de SPAC au titre de la PMCT, de la DGA et du Guide des approvisionnements, et que le contrat a été attribué conformément aux procédures définies dans les documents de demande de soumissions.

72. Comme indiqué ci-dessus, un nombre important de dossiers avaient été gérés par des AC qui avaient soit quitté la section qui avait attribué le contrat, soit n’étaient plus à SPAC et n’étaient pas disponibles pour répondre aux observations du BOA. Sans cette connaissance de l’entreprise documentée dans le dossier, SPAC est désavantagé lorsqu’il s’agit d’expliquer et de justifier les décisions prises.

IV. Simplification

73. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus d’approvisionnement est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement de SPAC, le BOA a cherché à identifier les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux de l’approvisionnement et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques permettant de simplifier le processus d’approvisionnement.

Vérification des références

74. Lorsqu’elles sont utilisées de manière appropriée et vérifiées de manière cohérente, les références peuvent fournir des informations précieuses pour soutenir le processus d’évaluation des soumissions. Le BOA a noté que les demandes de soumissions comprennent généralement une clause stipulant que le Canada peut, mais n’est pas tenu, de vérifier les références. À l’exception d’un dossier où un évaluateur technique l’a fait, aucun des dossiers liés au service ne contenait de documentation démontrant que SPAC avait vérifié des informations avec des références. Le temps et les efforts nécessaires aux soumissionnaires pour identifier et vérifier les informations de référence sont considérables et peuvent les amener à choisir de ne pas participer aux processus d’appel d’offres concurrentiels. Si l’on tient compte du fait que, dans la majorité des cas, les informations de référence ne sont jamais demandées ou utilisées par le ministère, le BOA suggère que les informations de référence ne soient demandées que dans des circonstances exceptionnelles et qu’elles ne soient pas considérées comme une exigence dans la plupart des demandes de soumissions.

75. À noter que dans un dossier, SPAC avait inclus une clause qui aurait entraîné un surcroît de travail pour le fournisseur et limité la réserve de personnel :

Il faut fournir les coordonnées des répondants offrant des références sur demande. La référence doit être un tiers indépendant du soumissionnaire qui est actuellement employé par l’entreprise cliente (y compris le ministère) et qui connaît le projet. Les références peuvent être vérifiées pour confirmer les renseignements fournis seulement; aucune clarification ou information supplémentaire ne sera permise (c’est-à-dire aucune « modification de soumission »). Les critères pertinents ne seront pas pris en compte si les coordonnées du répondant sont incomplètes, le répondant n’est pas en mesure de corroborer les renseignements fournis.

Compte tenu du flux et du reflux des ressources dans certaines filières de travail, le passage souligné limite essentiellement les fournisseurs à proposer des ressources dont les références travaillent encore dans l’entreprise ou le service pour lequel l’expérience précédente s’est produite. Dans ce dossier, SPAC recherchait un certain nombre de ressources et envisageait une expérience remontant jusqu’à 15 ans, ce qui aurait pu nécessiter des références pour travailler encore pour cette entreprise 15 ans plus tard.

V. Conclusion

76. Les pratiques d’approvisionnement de SPAC relatives aux plans d’évaluation et de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats ont été évaluées pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la PMCT, de la DGA, du Guide des approvisionnements et des lignes directrices ministérielles, et pour déterminer si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.

77. Au sujet du SI 1, le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables. Dans un peu moins de la moitié des dossiers, les critères obligatoires étaient clairs, pas trop restrictifs et alignés sur les exigences de la demande de soumissions. Toutefois, les dossiers restants comportaient des exigences vagues ou mal définies, dont deux étaient restrictives et semblaient favoriser certains fournisseurs. De même, les critères évalués par points n’étaient généralement pas trop restrictifs; toutefois, des problèmes ont été relevés dans les grilles d’évaluation des critères évalués par points dans 6 des 18 dossiers concernés. Enfin, la méthode de sélection a clairement communiqué la manière dont le contrat serait attribué et a été alignée sur les exigences dans tous les dossiers sauf un.

78. En ce qui concerne le SI 2, le BOA a conclu que la plupart des documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables. Le BOA a constaté qu’à quelques exceptions près, les demandes de soumissions étaient ouvertes à un nombre approprié de fournisseurs et pour une durée appropriée. Pour tous les dossiers sauf deux, les documents de demande de soumissions fournissaient une description claire des exigences. En outre, les demandes de soumissions comportaient des instructions claires pour poser des questions et soumettre des offres. Les communications avec les fournisseurs au cours de la période de demande de soumissions semblaient appropriées et contribuer à la préparation de soumissions conformes; toutefois, la documentation relative à ces communications était incomplète dans six dossiers.

79. En ce qui concerne le troisième SI, le BOA a conclu que les processus d’évaluation des offres de SPAC ne permettaient pas de garantir de manière cohérente que les contrats étaient attribués conformément à la demande de soumissions. Le BOA a constaté qu’un processus avait été mis en place pour soutenir l’évaluation cohérente des offres et que la plupart des dossiers examinés comportaient des orientations à l’intention des évaluateurs d’offres. Cependant, dans plus de la moitié des dossiers, la documentation du dossier pouvait soit (a) ne pas démontrer que SPAC avait suivi les processus applicables, soit (b) démontrer que SPAC s’était écarté des procédures d’évaluation des propositions de la demande de propositions.

80. Afin de remédier aux problèmes cernés, le BOA a formulé trois recommandations. Ces recommandations se trouvent à l’annexe I du présent rapport.

VI. Réponse de l’organisation

81. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) aimerait remercier l’équipe d’examen du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) pour leur minutie dans cet examen et pour leurs constatations et recommandations détaillées. SPAC accepte toutes les recommandations du BOA et a élaboré des plans d’action pour renforcer ses politiques et processus d’approvisionnement et offrir des possibilités de formation à son effectif chargé de l’approvisionnement.

VII. Remerciements

82. Le BOA souhaite remercier le personnel du programme d’acquisition de SPAC, en particulier la direction de l’intégration et de la liaison avec les entreprises, ainsi que tous les pouvoirs adjudicateurs qui ont fourni des informations et apporté leur aide et leur coopération au Bureau au cours de cette évaluation.

Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement

Annexe I : Réponse de l’organisation et plan d’action

Examen des pratiques d’approvisionnement relatives aux plans d’évaluation et de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats à Services publics et Approvisionnement Canada.

Résumé des recommandations et réponses
No Recommandation Réponse/plan d’action de SPAC Calendrier de mise en œuvre
1 SPAC devrait examiner ses politiques et sa formation pour les actualiser au besoin afin de s’assurer que : (1) les critères obligatoires correspondent à l’exigence et ne sont pas trop restrictifs, (2) les critères d’évaluation obligatoires et cotés et les grilles de notation sont communiqués de façon claire dans les documents de demande de soumissions.

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

SPAC a lancé un nouveau programme de formation obligatoire sur l’évaluation des soumissions et les méthodes de sélection au début de 2022, qui comprend des cours en ligne à rythme libre et des ateliers interactifs. Des laboratoires d’étude facultatifs ont aussi été mis en place pour compléter le programme de formation et offrir aux agents d’approvisionnement des occasions additionnelles d’explorer des sujets clés avec leurs formateurs et leurs pairs. En janvier 2023, le ministère a commencé à offrir des laboratoires sur l’élaboration des critères d’évaluation aux agents d’approvisionnement. Le cours Élaboration d’un énoncé de travail et des critères d’évaluation (COR407) de l’École de la fonction publique du Canada restera une formation obligatoire dans le cadre du parcours d’apprentissage complet des agents d’approvisionnement de SPAC.

 Achevé
SPAC révisera son Guide des approvisionnements afin d’améliorer les lignes directrices sur les critères obligatoires et les grilles de notation pour les critères cotés à l’intention des agents d’approvisionnement, s’il y a lieu. Juin 2024
2 SPAC devrait actualiser ses politiques d’approvisionnement, sa formation et sa bibliothèque de modèles, et exiger que les autorités contractantes : (1) fournissent à tous les évaluateurs des instructions d’évaluation pour les demandes de soumissions avant de recevoir le dossier de soumission et/ou de participer au processus d’évaluation; (2) obtiennent une déclaration de conflit d’intérêts et de confidentialité signée de chaque évaluateur.

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

SPAC révisera son Guide des approvisionnements afin de renforcer, le cas échéant, les lignes directrices sur les instructions d’évaluation et les déclarations de conflit d’intérêts à l’intention des agents d’approvisionnement.

 Juin 2024
À la suite de mises à jour apportées au Guide des approvisionnements, SPAC révisera les guides et les questions de sondage pour son processus d’examen postérieur à l’approvisionnement afin de déterminer si de nouveaux domaines d’examen devraient être intégrés. Décembre 2024
3 Afin de favoriser des processus d’évaluation équitables et transparents ainsi que des pratiques efficaces de documentation des dossiers, SPAC devrait : (1) mettre à jour son orientation et sa formation en matière d’approvisionnement pour s’assurer de garder une documentation et une piste de vérification complètes pour tout dossier d’approvisionnement, et exiger que tous les évaluateurs soient identifiés et remplissent des évaluations signées démontrant comment les soumissions ont satisfait ou non à chaque critère d’évaluation; (2) s’assurer de fournir aux soumissionnaires dans un compte rendu les renseignements qui précisent comment leur soumission a satisfait ou non à chaque critère d’évaluation, s’ils le demandent; (3) s’assurer que des processus de suivi sont en place pour déceler et corriger les lacunes de documentation.

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

En mai 2022, le Programme des approvisionnements a intégré des exigences de documentation des dossiers électroniques dans le Guide des approvisionnements de SPAC. Elles présentent, en partie, une liste exhaustive des documents qu’on propose d’inclure dans les dossiers d’approvisionnement, y compris les rapports d’évaluation technique et financière signés par les évaluateurs. Cela a été suivi par l’ajout d’une liste de vérification du dossier d’approvisionnement en septembre 2022. Ces mesures ont été prises en réponse à la transition du gouvernement du Canada vers la Solution d’achats électroniques, après la conclusion de la majorité des contrats examinés par le BOA.

 Achevé
Développer des séances de formation pour les agents d’approvisionnement pour s’assurer qu’ils connaissent et comprennent les exigences relatives à la gestion de l’information des dossiers d’approvisionnement. Juin 2023
Donner la formation aux agents d’approvisionnement et l’intégrer dans les parcours d’apprentissage et dans le programme de formation. Juin 2024
Actualiser le processus d’examen postérieur à l’approvisionnement du Programme des approvisionnements pour promouvoir la gestion de la qualité à différentes étapes du processus d’approvisionnement. Il deviendra un processus décentralisé, qui comprendra des examens préalables à la demande de soumissions et des examens post-contractuels, appuyés par des guides d’examen par les pairs et par un outil de consignation des résultats de ces examens. Juin 2024
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