Examen des pratiques d’approvisionnement de Santé Canada et de l’Agence de la santé publique du Canada Nouveau
Juin 2023
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I. Contexte
1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a mené un examen des pratiques d’approvisionnement de Santé Canada (SC) et de l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC).
2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.
3. Les examens des pratiques d’approvisionnement du BOA sont fondés sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes de soumissions spécifiques de divers organismes fédéraux. Compte tenu de ces renseignements, le BOA a identifié les trois éléments d’approvisionnement les plus à risque : (1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; (2) le processus de demande de soumissions; et (3) l’évaluation de soumissions et l’attribution de contrats. Aux fins du présent examen, ces éléments sont définis comme suit:
- Critères d’évaluation et plans de sélection : l’établissement de critères d’évaluation obligatoires et cotés, et le choix de la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue.
- Demande de soumissions : la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumissions.
- Évaluation des soumissions et attribution des contrats : l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions à l’intention des évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.
4. SC et l’ASPC ont été sélectionnés aux fins de l’examen, car ils font partie des 20 plus importants ministères ou organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant à leurs activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA prévoit de procéder à des examens similaires des 20 autres principaux ministères/agences sur une période de cinq ans se terminant en 2022-2023.
5. La mission de Santé Canada consiste à aider les Canadiennes et les Canadiens à maintenir et à améliorer leur santé en s’engageant à améliorer la vie de tous les Canadiens et à faire de la population canadienne une des plus en santé au monde, comme en témoignent la longévité, les habitudes de vie et l’utilisation efficace du système public de soins de santé. La mission de l’ASPC consiste à promouvoir et à protéger la santé des Canadiens par le leadership, les partenariats, l’innovation et la prise de mesures dans le domaine de la santé publique.
6. L’approvisionnement et la passation de marchés pour SC et l’ASPC sont effectués par leur Direction de la gestion de l’approvisionnement et investissement (DGAI) dans le cadre d’un accord de partenariat partagé. La Division de l’approvisionnement et des contrats fait partie de la DGAI, qui relève de la Direction générale du dirigeant principal des finances (DGDPF) à SC. La Division de l’approvisionnement et des contrats est chargée de fournir des orientations fonctionnelles et d’aider les gestionnaires de programme à définir et à préparer des stratégies d’approvisionnement et des contrats appropriés en vue de soutenir les objectifs et le mandat du Ministère. La Division de l’approvisionnement et des contrats de la DGAI compte environ 40 employés.
7. Selon les informations fournies par SC et l’ASPC, au cours de la période d’examen du BOA, du 1er mai 2020 au 30 avril 2022, leurs ressources en matière d’approvisionnement et de passation de marchés ont été considérablement touchées par la pandémie mondiale de COVID-19. Ensemble, SC et l’ASPC ont attribué plus de 17 000 contrats d’une valeur estimée à 22 milliards de dollars au cours de la période d’examen, ce qui représente une hausse importante de la valeur et du volume des contrats. Les marchés d’une valeur supérieure à la délégation du Ministère et de l’Agence, soit 20,4 milliards de dollars, ont été attribués par l’intermédiaire de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) pour l’équipement de protection individuelle (EPI), les vaccins et d’autres services liés à la COVID-19. Comme ces contrats n’ont pas été attribués par le personnel de SC et de l’ASPC, ils n’entrent pas dans la portée de l’examen du BOA, mais ce dernier souhaite souligner l’ampleur des efforts déployés par le personnel de SC et l’ASPC au cours de cette période critique.
II. Objectif et portée
8. Cet examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement de SC et de l’ASPC relatives aux critères d’évaluation et aux méthodes de sélection, aux documents de la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats, soutenaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement de SC/de l’ASPC étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des accords commerciaux nationaux et internationaux applicables, à la Loi sur la gestion des finances publiques et à ses règlements, à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT), à la Directive sur la gestion de l’approvisionnement (DGA) et, le cas échéant, aux lignes directrices ministérielles.
9. Les trois secteurs d’intérêt (SI) suivants ont servi pour évaluer les éléments d’approvisionnement présentant les risques les plus élevés indiqués au paragraphe 3 ci-dessus :
- SI 1 : Les critères d’évaluation et les méthodes de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables
- SI 2 : Les documents de la demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période de soumission étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
- SI 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions.
10. Le présent rapport comprend également une section portant sur d’autres observations relevées par le BOA dans le cadre de l’analyse des SI susmentionnés.
11. L’examen du BOA a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par SC et l’ASPC entre le 1er mai 2020 et le 30 avril 2022. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat, les offres à commandes, les marchés adjugés par SPAC ou Services partagés Canada (SPC) au nom de SC et de l’ASPC ou toute activité d’approvisionnement pour laquelle SC et l’ASPC n’étaient pas l’autorité contractante (AC). Selon les renseignements fournis par SC et l’ASPC, au cours de la période d’examen du BOA, les deux organisations ont attribué un total de 248 contrats répondant aux critères de sélection du BOA, pour une valeur d’environ 369 millions de dollars.
12. À partir de ces 248 contrats, le BOA a sélectionné 40 dossiers d’approvisionnement concurrentiels aux fins de l’évaluation. L’échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs comme l’importance relative et le risque. Le risque lié à un biais de sélection a été réduit grâce à la sélection aléatoire de dossiers individuels répondant à ces facteurs préétablis.
13. Les 40 dossiers sélectionnés pour examen ont été choisis comme suit :
- Dix (10) demandes de propositions (DP) concurrentielles ouvertes et traditionnelles;
- Vingt-deux (22) DP publiées dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement (AMA);
- Quatre (4) demandes de prix (DDP) ou demandes de services;
- Quatre (4) dossiers pour lesquels les documents de la demande de soumissions étaient introuvables.
III. Résultats
14. Les pratiques d’approvisionnement de SC/l’ASPC relatives aux critères d’évaluation et aux méthodes de sélection, aux documents de la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats ont été évaluées en fonction des trois SI susmentionnés. Le BOA a formulé cinq recommandations en réponse aux problèmes soulevés dans l’examen, lesquelles sont résumées à l’annexe I du présent rapport. Les recommandations sont fondées sur l’analyse des renseignements et des documents que SC et l’ASPC ont fournis au BOA au cours de l’examen.
15. Dans certains cas, tout au long du rapport, de multiples observations ont été faites concernant un seul dossier. Par conséquent, le nombre d’observations ne correspond pas toujours au nombre de dossiers cités.
Secteur d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables
16. L’article 10.7.27 de la PMCT stipule ce qui suit : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. »
17. Le 13 mai 2021, la DGA du Conseil du Trésor est entrée en vigueur en remplacement de la PMCT et les ministères ont eu un an pour faire la transition. Entre le 13 mai 2021 et le 13 mai 2022, les ministères pouvaient utiliser les processus fondés sur la PMCT ou la DGA; SC et l’ASPC n’ont pas complètement adopté la DGA avant la fin de la période d’examen du BOA, et aucun des dossiers n’a été mené en utilisant la DGA comme guide.
18. L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthodologie de sélection aide les soumissionnaires à préparer des soumissions conformes et permet aux évaluateurs d’appliquer ces mêmes critères de manière égale à tous les soumissionnaires.
19. Le SI 1 s’applique à toutes les demandes de soumissions, qui informent les soumissionnaires des renseignements que leurs soumissions doivent contenir et qui indiquent la façon dont le contrat sera attribué. Cependant, SC/l’ASPC n’a pas pu produire la documentation de la demande de soumissions pour quatre (4) dossiers, de sorte que ce SI ne s’applique qu’à 36 dossiers. Parmi les 36 dossiers concernés : deux contrats (2) ont été attribués uniquement sur la base du prix; 9 ont été attribués sur la base du prix et du respect par le soumissionnaire d’au moins un critère d’évaluation technique obligatoire; et 24 ont été attribués en prenant en compte des critères d’évaluation technique obligatoires et cotés. Dans un dossier, il n’était pas clair si certains critères d’évaluation étaient cotés ou obligatoires. Les 36 dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation et les méthodes de sélection étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils correspondaient aux besoins et s’ils n’étaient pas trop restrictifs. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et si le nombre de points reflétait l’importance relative des critères.
Critères obligatoires
Les critères obligatoires n’étaient pas trop restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires en particulier, et dans tous les dossiers sauf un, ils correspondaient aux exigences; cependant, dans sept dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas définis de manière claire, précise et mesurable.
20. Les critères d’évaluation obligatoires précisent les exigences minimales essentielles à l’exécution efficace des travaux. Ils sont utilisés pour indiquer aux soumissionnaires ce que leurs soumissions doivent démontrer pour passer à la phase suivante de l’évaluation. Le non-respect d’une seule exigence obligatoire doit entraîner le rejet de la soumission. Les agents contractants (AC) doivent veiller à ce que les critères obligatoires soient correctement décrits de manière que : a) les soumissionnaires comprennent clairement leur teneur et la façon d’y répondre; et b) les évaluateurs disposent d’une norme objective et mesurable pour évaluer les soumissions. Les critères doivent être structurés de manière que les évaluateurs puissent effectuer une analyse de type « réussite/échec », c’est-à-dire que la mention « réussite » fait avancer la soumission, tandis que la mention « échec » entraîne son exclusion.
21. Des critères obligatoires peu clairs peuvent se traduire par des évaluations incohérentes des soumissions et nuire ainsi à l’équité et à la transparence du processus d’approvisionnement. Des critères d’évaluation qui ne soient pas trop restrictifs, permettant ainsi à un plus grand nombre de fournisseurs d’y répondre, tout en continuant à saisir les éléments essentiels des capacités recherchées constituent un défi pour les ministères.
22. Dans tous les dossiers, les critères obligatoires n’étaient pas trop restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires en particulier.
23. Dans 33 des 34 dossiers applicables, les critères obligatoires correspondaient aux exigences décrites dans la demande de soumissions. La seule exception était une demande de soumissions concernant la location à court terme d’un espace d’entreposage pour masques chirurgicaux. Dans ce dossier, la demande de soumissions se limitait à un courriel adressé à un nombre inconnu de fournisseurs par un représentant de SC/l’ASPC décrivant le besoin, c’est-à-dire un espace d’entreposage temporaire pouvant contenir jusqu’à 1 000 palettes normalisées et un « processus de réétiquetage » pour les masques chirurgicaux. Outre ce courriel, le dossier ne contenait pas de document de demande de soumissions, de sorte qu’il n’y avait pas de critères d’évaluation énoncés, ni même de méthode de sélection indiquant le mode d’attribution du contrat. Comme discuté ci-dessous dans le cadre du SI 3, le dossier contenait un résumé de l’évaluation, qui montrait que trois (3) soumissions reçues avaient été évaluées en fonction de trois critères (« espace d’entreposage », « parc de véhicules » et « réétiquetage »), mais on ne sait pas ce qui a été évalué exactement.
24. Dans 27 des 34 dossiers concernés, les critères obligatoires étaient clairs, mesurables et démontrables. Dans les sept (7) autres dossiers, les critères obligatoires n’ont pas été communiqués de façon claire, précise ou mesurable. Comme indiqué ci-dessus, des critères mal définis peuvent miner l’équité et la transparence du processus de demande de soumissions, amener les soumissionnaires à présenter des soumissions non conformes ou sous-optimales et donner lieu à des évaluations inattendues ou incohérentes d’un évaluateur à l’autre. Voici des exemples :
- Dans trois (3) dossiers, le critère obligatoire utilise correctement le verbe « devoir » à l’indicatif pour décrire ce que les soumissions doivent démontrer pour satisfaire au critère; cependant, le critère utilise également de manière incorrecte le verbe « devoir » au conditionnel, comme le montre l’exemple suivant : (Points saillants du BOA)
CO1 – Expérience des ressources :
Le soumissionnaire doit clairement démontrer que la ressource proposée compte un minimum de cinq (5) années d’expérience, au cours des huit (8) dernières années, à fournir des services professionnels en informatique à titre d’administrateur de base de données.
Pour chaque projet cité comme expérience, les renseignements suivants doivent figurer dans le curriculum vitae (CV) des ressources proposées :
- Le nom de l’organisation cliente (à qui les services ont été fournis);
- le nom, le titre, le numéro de téléphone, l’emplacement et l’adresse courriel de la personne-ressource du client (Remarque : La personne-ressource du client doit être un représentant de l’organisation qui a été officiellement nommé pour gérer un projet et qui a la responsabilité précise de l’atteinte des objectifs du projet dans les limites des ressources attribuées.);
- une courte description du type de services et de leur portée, correspondant aux critères fournis par la personne;
- les dates et la durée du projet (le nombre d’années et de mois [AAAA/MM] du contrat ainsi que les dates de début et de fin des travaux).
Dans ce cas, l’inclusion du verbe « devoir » au conditionnel signifie que les soumissionnaires ne sont pas obligés de fournir quoi que ce soit, et qu’ils ne peuvent pas être exclus pour cette raison s’ils peuvent démontrer leur conformité au critère obligatoire par d’autres moyens. Si SC et l’ASPC estiment que ces renseignements sont essentiels (c’est-à-dire obligatoires) pour déterminer si la ressource proposée répond à l’exigence, ils doivent alors employer le verbe « devoir » à l’indicatif présent pour décrire les renseignements à fournir.
- Dans deux (2) dossiers, la manière dont les soumissionnaires devaient démontrer qu’ils remplissaient les critères obligatoires n’était pas claire. Cela étant, les critères obligatoires ne peuvent pas être mesurés en termes de « réussite/échec » :
- Dans un dossier relatif à la réorganisation d’une boîte à outils sur la qualité de l’eau et de l’air et à l’élaboration d’une vidéo, le critère CO2 exigeait des soumissionnaires qu’ils « démontrent qu’ils disposent des ressources nécessaires pour assurer la distribution des deux produits. Vous devez fournir une liste des provinces ou des territoires où vous êtes en mesure de distribuer les produits ». Il n’était pas énoncé clairement les bases sur lesquelles SC et l’ASPC allaient déterminer la satisfaction au critère CO2, puisque le nombre minimum de provinces ou de territoires pour « réussir » le critère n’était pas indiqué;
- Dans un (1) dossier des Services d’aide temporaire (SAT) visant à embaucher deux (2) conseillers principaux en matière de protection de la vie privée, le critère CO5 exigeait que la ressource proposée possède de l’« expérience » en offre de conseils. La quantité d’expérience requise pour satisfaire à ce critère obligatoire n’est pas claire, et même une seule journée d’expérience en offre de conseils semblerait satisfaire à l’exigence.
- Dans deux dossiers, les critères obligatoires contredisaient les exigences de l’AMA dans le cadre duquel les DP ont été lancées :
- Dans ce même dossier des SAT pour deux (2) conseillers principaux en matière de protection de la vie privée (catégorie 13.1 des SAT), l’un (1) des critères obligatoires de la demande de soumissions exigeait 24 mois d’expérience pertinente. Toutefois, pour se voir attribuer le marché, les soumissionnaires devaient répondre aux exigences génériques de la catégorie 13.1 des SAT; notamment, les ressources de niveau supérieur proposées devaient avoir un minimum de 48 mois d’expérience. L’exigence de 24 mois d’expérience n’aurait permis de qualifier qu’une ressource de « niveau intermédiaire ». La confusion règne quant à savoir si l’expérience requise est de 24 ou de 48 mois. Si SC et l’ASPC n’avaient eu besoin que de ressources de niveau intermédiaire, le marché aurait pu être d’une valeur moindre, car les ressources de niveau intermédiaire sont généralement moins coûteuses que celles de niveau supérieur;
- Dans un (1) dossier pour un consultant principal, la Grille souple relative aux Services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS) exige que les ressources de niveau supérieur obtiennent 95 points. La grille souple de la DP indiquait cependant que seuls 90 points étaient requis pour une ressource de niveau supérieur.
Critères cotés
La vaste majorité des critères cotés et des échelles de notation n’était pas trop restrictive, était appropriée à l’exigence et reflétait l’importance relative des critères dans le contexte de l’exigence globale; cependant, dans 5 des 24 dossiers concernés les critères cotés ou les grilles de notation manquaient de clarté.
25. En plus de la section 10.7.27 citée plus haut, la section 10.7.25 de la PMCT stipule que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects du rendement qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ».
26. Seules les soumissions qui satisfont aux critères obligatoires seront cotées. Les critères cotés servent à évaluer divers éléments de la soumission technique pour faire ressortir les mérites relatifs de chaque soumission. Le document de demandes de soumissions précise le maximum de points pouvant être obtenus pour chaque critère. Lorsque l’on utilise la cotation numérique, une soumission doit obtenir dans son ensemble un nombre minimal de points pour être considérée comme recevable, et elle peut aussi obtenir un nombre minimal de points par rapport à certains critères. Les documents de demandes de soumissions doivent clairement énoncer les seuils minimaux et indiquer si ces minimums sont obligatoires. Lors de l’évaluation des connaissances et de l’expérience, la demande de soumissions doit préciser la façon dont les connaissances et l’expérience seront évaluées.
27. Dans 23 des 24 dossiers examinés, les critères cotés n’étaient pas excessivement restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement des soumissionnaires en particulier. Cependant, un (1) dossier a fait preuve de favoritisme à l’égard des fournisseurs ayant une certaine expérience :
- Dans un (1) dossier concernant l’embauche de jusqu’à cinq (5) experts-conseils en affaires principales, les fournisseurs ayant plus de huit ans d’expérience ont été privilégiés. Dans 3 des 4 critères cotés (CC1, CC2 et CC3), les échelles comportaient une hausse « supplémentaire » de cinq (5) points pour les ressources ayant 8 ans ou plus d’expérience :
- Moins de 5 ans = 0 point
- 5 à 6 ans = 5 points
- 6 à 7 ans = 10 points
- 7 à 8 ans = 15 points
- 8 ans et plus = 25 points
28. Dans quatre (4) dossiers, les critères cotés manquaient de clarté :
- Dans un (1) dossier, la grille de pointage indiquait que le soumissionnaire recevrait cinq points pour chacune des quatre ressources si elles avaient travaillé pour le soumissionnaire pendant six mois au cours des trois dernières années. Il en résulte un maximum de 20 points (4 ressources x 5 points); pourtant, selon la DP, la note maximale n’était que de 10 points pour ce critère. Si l’intention était d’attribuer cinq points par ressource pour un maximum de deux ressources (2 x 5 points), il aurait fallu le préciser;
- De même, dans un (1) dossier des services de révision de textes techniques en français, le tableau de répartition des points pour le critère CC2 (sous-critères 2.1 à 2,5) est passé de zéro point à un maximum de trois (3) points, alors que, selon la DP, les sous-critères 2.1 à 2,5 valaient chacun jusqu’à 5 points;
- Dans un (1) dossier concernant un expert-conseil principal en affaires du volet 2.3 des SPTS, la DP comportait deux seuils de points minimums différents pour les critères cotés. Il y était précisé qu’une note globale minimale de 70 % était requise pour chaque ressource proposée, faute de quoi la soumission serait rejetée. En outre, les soumissions n’obtenant pas 35 des 86 points maximum (équivalant à 40,7 %) seraient rejetées;
- Dans un (1) dossier, les échelles de notation pour le C1 (également appelé CO6 dans le processus d’évaluation) et C2 (également appelé CO7 dans le processus d’évaluation) ne précisaient pas la méthode d’attribution des points. Selon le BOA, SC et l’ASPC n’ont pas fourni la DP pour ce dossier, mais il semble que le CO6/C1 exigeait au moins deux exemples du soumissionnaire fournissant des cours démontrant une approche de conception d’apprentissage en ligne, de la créativité, des composants interactifs, du contenu visuel dynamique et des capacités audio. D’après les courriels relatifs à l’évaluation, quatre (4) sous-critères pour le CO6/C1 valaient 10 points chacun, pour un total de 40 points. Un gestionnaire de projet de l’ASPC a relevé un problème potentiel concernant la notation du CO6/C1; il a demandé s’il était possible d’évaluer les deux exemples (chacun sur 40), mais de n’inclure que le mieux coté compte tenu des 40 points disponibles pour le critère global. Cependant, aucune modification n’a été apportée, car selon l’AC, la DP avait déjà été envoyée.
29. Dans deux (2) dossiers, on a relevé des doublons dans la grille de pointage, c’est-à-dire que le même nombre apparaissait dans deux catégories. Le nombre de points à attribuer lorsque le soumissionnaire atteint la quantité partagée entre deux catégories n’est donc pas clair. Dans un dossier relatif à des services de gestion du changement, les soumissionnaires se sont vu attribuer des points en fonction de l’expérience acquise par rapport au critère :
- 1 à 12 mois = 2 points
- 12 à 24 mois = 4 points
- 24 à 36 mois = 6 points
- 36 à 48 mois = 8 points
- 48 mois ou plus = 10 points
Dans cet exemple, si un soumissionnaire fait état de 12 mois d’expérience, il n’est pas clair s’il se verra attribuer deux (2) ou quatre (4) points. La même confusion s’applique aux 24, 36 et 48 mois d’expérience, respectivement.
30. Des critères d’évaluation clairs, précis et mesurables soutiennent des approvisionnements justes et transparents et permettent ainsi aux soumissionnaires de connaître les exigences ainsi que les méthodes d’évaluation de leur proposition. Si ces critères d’évaluation ne sont pas bien définis dès le départ, les évaluateurs risquent en plus d’avoir de la difficulté à les interpréter au cours du processus d’évaluation, ou à expliquer aux soumissionnaires non retenus les motifs du rejet de leur proposition. Les évaluateurs pourraient également avoir de la difficulté à défendre leurs évaluations contre des contestations extérieures, si ces critères ne sont pas clairs ou s’ils sont sujets à de multiples interprétations. En outre, des critères peu clairs et vagues augmentent le risque que les contrats soient attribués à des soumissionnaires non conformes ou au mauvais soumissionnaire. Ils entraînent également une augmentation de la charge administrative pour les fournisseurs et les autorités de certification, dans la mesure où davantage de questions et de réponses sont nécessaires pour clarifier des critères peu clairs.
Méthode de sélection
Des méthodes de sélection communes ont été choisies dans les 36 dossiers pour lesquels SC et l’ASPC ont pu produire les documents de la demande de soumissions. Dans cinq (5) dossiers, la méthode de sélection n’a pas été clairement communiquée.
31. Pour cet élément de l’examen, SC et l’ASPC n’ont pas pu fournir de documents de la demande de soumissions dans quatre (4) cas. Dans les 36 dossiers pour lesquels le BOA dispose des documents de la demande de soumissions, des méthodes de sélection communes telles que « la soumission recevable la plus basse », « le prix le plus bas par point » et « la note combinée la plus élevée pour le mérite technique et le prix » ont été adoptées.
32. Dans deux (2) dossiers, la demande de soumissions n’a pas été clairement communiquée, les soumissionnaires potentiels n’ayant reçu qu’un courriel ne précisant pas les modalités d’attribution du marché.
33. Dans trois (3) dossiers, la méthode de sélection n’a pas été clairement communiquée. Voici trois exemples :
- En ce qui concerne le dossier relatif à la maintenance permanente des fonds de données centralisés de l’ASPC, la DP indiquait que la méthode de sélection était la note combinée la plus élevée pour le mérite technique (70 % des points) et le prix (30 % des points). Selon la section 4.4 (méthode de sélection) de la DP, 35 points au total (70 %) sur 50 points sont requis. Toutefois, les critères techniques cotés figurant dans la DP indiquaient que la note maximale était de 60 points et qu’il fallait obtenir 45 points sur 60 (75 %) pour être jugé conforme.
- Dans un autre dossier, pour l’édition numérique, la méthode de sélection est la suivante : pour être jugée recevable, la soumission doit obtenir un minimum de 6 points sur 12 (50 %). Le tableau des critères cotés indiquait cependant que 40 des 70 points disponibles (57 %) constituaient la note minimale de passage.
- Dans un dossier relatif à la réorganisation d’une boîte à outils sur la qualité de l’eau et de l’air et à l’élaboration d’une vidéo, le marché devait être attribué au soumissionnaire qui a fourni la proposition la mieux cotée dans les limites d’un budget, mais ce budget n’a pas été précisé.
34. Un manque de clarté dans la méthodologie de sélection peut entraîner l’échec du processus d’approvisionnement. Le manque de clarté peut entraîner une certaine confusion quant à la conformité des soumissions, voire nécessiter l’annulation du processus de demande de soumissions. Cela pénaliserait injustement les soumissionnaires et ferait perdre du temps et de l’argent aux acheteurs, tout en compromettant leur capacité à acquérir les biens ou services en temps opportun.
Recommandation 1
SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles et les mettre à jour, le cas échéant, afin de renforcer les orientations visant à soutenir l’élaboration et l’utilisation :
- de critères obligatoires clairs et mesurables;
- de critères cotés clairs et mesurables;
- de grilles de notation conformes aux exigences de la DP;
- et d’une méthode de sélection claire dans les documents de la demande de soumissions.
Secteur d’intérêt 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant l’étape de la demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques en vigueur
35. La PMCT a établi des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que la passation de marchés favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. La section 10.7 de la PMCT comprenait les exigences minimales requises dans le document d’invitation à soumissionner ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.
36. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions ou un cahier des charges faisant état de critères de rendement ou de résultats précis. Les documents de demande de soumissions doivent également contenir les objectifs à atteindre et le délai de livraison, ainsi que les critères d’évaluation et d’attribution. SC et l’ASPC ont élaboré des documents d’orientation et des outils qui prescrivent les éléments livrables ou services requis pour remplir le contrat, et qui définissent les tâches à accomplir ou les services à fournir en termes clairs et concis. La clarté de ces renseignements est essentielle à l’acquisition des biens ou services nécessaires à l’accomplissement du mandat de SC et de l’ASPC.
37. Le SI 2 a évalué les documents de demande de soumissions (à l’exception des critères d’évaluation et des plans de sélection évalués dans le SI 1 ci-dessus) afin de déterminer s’ils comportaient, entre autres, une description claire du besoin et les instructions nécessaires pour préparer une soumission conforme. L’évaluation des pratiques organisationnelles comprenait des facteurs comme la question de savoir si la demande de soumissions était ouverte au nombre approprié de soumissionnaires et pour la période requise, et si les communications avec les fournisseurs appuyaient la préparation de soumissions recevables.
38. Dans l’échantillon de 40 dossiers du BOA, 23 ont été publiés dans le cadre d’AMA en vigueur et 17 demandes de soumissions étaient « autonomes » et n’étaient associées à aucun autre mécanisme de passation de marchés. Les AA définissent les règles applicables aux processus de soumission, qui peuvent différer de celles qui régissent normalement un processus de soumission.
Documents et processus de soumission
À une exception près, les documents de la demande de soumissions fournissaient une description claire des exigences et, dans la plupart des cas, contenaient des instructions claires pour la présentation de soumissions ou de propositions et la formulation de questions pendant la période de soumission.
39. Le document de demande de soumissions fixe les règles de la procédure de passation de marchés. Il est important de veiller à ce que la documentation de la demande de soumissions soit exacte et complète, afin d’éliminer les ambiguïtés, les contradictions ou autres divergences dans le processus de demande de soumissions. Cette précaution fait en sorte que les fournisseurs disposent de tous les renseignements dont ils ont besoin pour préparer et présenter des soumissions recevables et, ce faisant, de diminuer le nombre de questions et de retards de leur part dus à des divergences ou à des renseignements manquants. Une telle mesure réduit également les efforts requis de la part du personnel du Ministère pour répondre aux questions et aux demandes d’éclaircissement pendant la période de soumission.
40. Comme indiqué ci-dessus, sur les 40 fichiers échantillonnés, SC et l’ASPC n’ont pas pu fournir de documents de demande de soumissions dans quatre (4) cas. Dans un (1) dossier, le responsable technique (RT) a lancé une demande de soumissions et a procédé à l’évaluation avant de faire intervenir l’AC appropriée. Dans deux cas, l’AC a communiqué avec les fournisseurs par courriel, mais sans conserver la demande de soumissions proprement dite dans ses dossiers. Dans le dernier cas, trois (3) demandes de prix ont été reçues, mais rien dans le dossier n’indique la façon dont SC et l’ASPC ont cherché à obtenir ces demandes.
41. Dans les quatre cas, il y a eu plusieurs soumissions/demandes de prix, ce qui signifie que SC et l’ASPC ont mené des procédures de mise en concurrence. L’incapacité de SC et de l’ASPC à présenter les demandes de soumissions indique une lacune dans leurs pratiques en matière d’archivage, même en tenant compte des exigences supplémentaires de l’approvisionnement lié à la COVID-19. Sans le document de demande de soumissions, SC et l’ASPC ne peuvent pas démontrer qu’ils ont suivi les protocoles appropriés en matière d’approvisionnement et que leurs pratiques étaient équitables, ouvertes et transparentes.
42. Le dossier sans description claire des besoins, quant à lui, contenait un courriel décrivant les besoins et demandant les prix, par opposition à une DDP officielle comprenant des conditions tirées d’un modèle. Selon le BOA, cette demande a été effectuée en mai 2020, pour une location d’espace d’entreposage d’équipements de protection individuelle (EPI) liée à la COVID-19 et pour le réétiquetage de boîtes de masques achetés à l’avance. Elle a été réalisée dans un délai très court, un seul jour, par courriel auprès d’au moins trois fournisseurs. Ce qui n’était pas clair, en revanche, c’était l’accès à l’entrepôt accordé aux entreprises chargées de livrer/entreposer les EPI et de procéder au réétiquetage. Tout en reconnaissant les difficultés et l’urgence associées à de nombreux approvisionnements liés à la COVID-19, la documentation appropriée des dossiers afin d’expliquer les mesures prises demeure une exigence importante. L’évaluation de ces demandes de prix sera discutée dans le SI 3.
43. À l’exception de ces cinq dossiers, les documents de la demande de soumissions fournissaient une description claire des exigences et contenaient des instructions claires pour la présentation de soumissions et la formulation de questions pendant la période de soumission.
33 des 40 demandes de soumissions ont été ouvertes au nombre requis de fournisseurs et 37 d’entre elles ont respecté le délai de publication prescrit.
44. Selon l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État (RME), si les conditions suivantes ne sont pas remplies, les AC sont censées lancer un appel d’offres :
- 6 [L]’autorité contractante peut conclure un marché sans lancer une demande de soumissions dans les cas suivants :
- les cas d’extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l’intérêt public;
- les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas selon le cas :
- 25 000 $, s’il s’agit d’un marché de fournitures,
- 100 000 $, s’il s’agit d’un marché que doit conclure le ministre du Développement international et qui porte sur la prestation de services d’ingénieurs ou d’architectes ou d’autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance d’un programme ou projet d’aide au développement international,
- 100 000 $, s’il s’agit d’un marché portant sur la prestation de services d’ingénieurs ou d’architectes ou d’autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d’un ouvrage,
- 40 000 $, s’il s’agit de tout autre marché visé par le présent règlement;
- les cas où la nature du marché est telle qu’une demande de soumissions ne servirait pas l’intérêt public;
- les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne.
45. Pour les éléments mentionnés au paragraphe 6b), c’est la valeur estimée du marché potentiel qui est utilisée pour déterminer s’il tombe sous les seuils monétaires énumérés. Si la valeur estimée d’un marché dépasse ces limites, mais qu’elle n’atteint pas les seuils fixés par les accords commerciaux, les ministères peuvent procéder à une « mise en concurrence traditionnelle » en utilisant des listes de fournisseurs pour demander des soumissions auprès d’un certain nombre d’entre eux. Dans les cas où la valeur estimée du marché dépasse les seuils des accords commerciaux et où le marché n’est pas passé dans le cadre d’un AMA dont les règles peuvent être différentes, les ministères doivent publier une DP ouverte sur le Service électronique d’appel d’offres du gouvernement (SEAOG).
46. Pour les demandes de soumissions effectuées dans le cadre d’un AMA, celui-ci indique souvent le nombre minimum de fournisseurs présélectionnés qui doivent être invités à soumissionner. À titre d’exemple, pour un besoin de SPTS compris entre 100 001 dollars et 3,75 millions de dollars, seuls 15 soumissionnaires présélectionnés – dont dix choisis par le ministère et cinq de manière aléatoire – doivent être invitésNote de bas de page1. Une DP « ouverte », d’une valeur équivalente, doit être publiée sur le SEAOG, où des centaines de fournisseurs de services professionnels peuvent prendre connaissance du besoin et présenter une soumission.
47. Sur les 17 dossiers qui n’ont pas été menés dans le cadre d’un AMA, 6 ont fait l’objet d’un appel d’offres ouvert et 11 n’ont communiqué qu’avec un nombre restreint de fournisseurs. Dans sept de ces onze dossiers, la demande de soumissions n’avait potentiellement pas été ouverte au nombre requis de fournisseurs. La sélection aléatoire de fournisseurs pour demander des soumissions porte atteinte à l’intégrité d’un processus d’approvisionnement ouvert, enfreint potentiellement les exigences des accords commerciaux et est injuste pour les fournisseurs qui n’ont pas été invités à soumissionner :
- Dans trois (3) dossiers, la valeur estimée du contrat exigeait que SC et l’ASPC lancent un appel d’offres ouvert. Au lieu de cela, l’appel d’offres a été envoyé directement à certains fournisseurs sans aucune justification quant à la manière dont ces fournisseurs particuliers ont été trouvés ni aucun document dans le dossier pour justifier l’utilisation d’une méthode de demande de soumissions concurrentielle traditionnelle :
- Le BOA a sélectionné deux contrats qui ont été attribués dans le cadre du même processus de demande de soumissions pour l’impression et la distribution des produits de communication liés à la COVID-19. La DP a été envoyée à six fournisseurs sans explication sur le fait que SC et l’ASPC n’ont pas eu recours à un processus concurrentiel ouvert. À l’origine, la valeur de chaque contrat était estimée à plus de 542 400 $. En fin de compte, les valeurs des marchés étaient de 542 400 $ et de 3 749 999,47 $, la seconde étant juste en dessous du pouvoir délégué de SC et l’ASPC pour les services (3,75 millions de dollars) et supérieure à la limite de 3 millions de dollars de SC et de l’ASPC pour la passation de marchés en cas d’urgence;
- Dans un (1) dossier pour une analyse de données, la valeur estimée du contrat, y compris les périodes d’option, était de 165 000 $ et aurait donc dû faire l’objet d’un appel d’offres ouvert. Au lieu de cela, la DP a été envoyée directement par courriel à 11 fournisseurs avec la mention « votre organisation a été désignée comme étant autorisée à recevoir les données ». Cette déclaration semble indiquer qu’une sorte de restriction de sécurité était associée au dossier. Cependant, le contrat ne comprend aucune exigence relative à la sécurité.
- Un (1) dossier désigné comme étant une DDP pour la production d’une suite d’outils de communication ne contient aucune trace d’envoi de courriel ou d’invitation aux fournisseurs, ni d’identification des fournisseurs censés être invités à soumissionner. Selon la divulgation proactive, en vertu de laquelle, depuis 2004, les ministères sont tenus de divulguer les marchés et les modifications évalués à plus de 10 000 $, il s’agissait d’une demande concurrentielle traditionnelle, mais SC et l’ASPC n’ont pas fourni de renseignements sur la façon dont ce processus était concurrentiel.
- Un (1) dossier pour la formation linguistique en français n’indiquait pas clairement la teneur des renseignements fournis aux deux soumissionnaires et le moment de leur transmission, que ce soit au sujet des travaux à effectuer ou du processus de soumission (par exemple, la durée de la période de soumission, la date limite de présentation des soumissions, la communication pendant la période de soumission). Selon le dossier, SC et l’ASPC ont communiqué avec un fournisseur en mai 2020 et ont reçu une soumission de ce fournisseur en juin 2020. Ensuite, en août 2020, SC et l’ASPC ont demandé une nouvelle soumission à un deuxième fournisseur, qui a présenté sa soumission en septembre 2020. Le dossier ne contenait pas d’autres renseignements sur d’autres invités potentiels ni de justification de la limitation de la demande de soumissions à ces deux fournisseurs;
- Un (1) dossier, mené dans le cadre d’un AMA, ne contenait qu’une version inachevée en format Word de la DP mentionnant six invités, et aucun courriel d’invitation réel ne figurait au dossier. L’AMA ne précisait pas le nombre minimum d’invités, et le BOA ne sait donc pas si d’autres fournisseurs auraient également dû être invités.
48. La période durant laquelle une demande de soumissions doit demeurer ouverte varie également en fonction de la nature de la demande. En cas d’utilisation d’AMA, les AC doivent respecter les règles en matière de demande de soumissions figurant dans l’AMA en question, qui peuvent varier. À partir de l’exemple ci-dessus, pour les demandes de soumissions lancées dans le cadre de l’AMA des SPTS, les besoins compris entre 100 001 dollars et 3,75 millions de dollars ont une période de soumission d’au moins 15 jours civils. Un besoin autonome, non urgent, de même valeur, faisant l’objet d’une DP ouverte et assujettie aux accords commerciaux, devrait être publié pendant au moins 25 jours.
49. Outre le dossier susmentionné, qui aurait pu entraîner des répercussions en matière de sécurité et qui aurait dû faire l’objet d’une DP ouverte, la période de soumission n’a été que de 15 jours, sans qu’aucune justification ne figure au dossier. Dans quatre (4) autres dossiers, la période de soumission a été plus courte que ce qui aurait été normalement nécessaire :
- Dans un (1) dossier pour la création d’une trousse de formation bilingue sur la recherche des contacts dans le cadre de la COVID-19, l’AC a répondu à huit questions la veille de la date limite de réception des soumissions. Ces questions étaient de nature à la fois administrative et technique; à titre d’exemple, une question demandait si le marché devait être attribué au fournisseur le moins cher, d’autres demandaient le nombre de ressources nécessaires. Afin de permettre à tous les fournisseurs de traiter ces réponses, même en tenant compte des répercussions de la COVID-19, SC et l’ASPC auraient dû envisager de prolonger la date de clôture des soumissions;
- Trois (3) autres dossiers présentaient une période de soumission plus courte que celle normalement attendue, mais ils concernaient la passation de marchés liés à la COVID-19; cette période plus courte était donc compréhensible. Dans les trois cas, plusieurs soumissions ont été reçues.
50. Le plus déconcertant pour le BOA a été une demande de soumission visant l’évaluation des directives de prévention et de contrôle des infections à la COVID-19 pour lequel le processus de passation de marchés a été réalisé presque entièrement en dehors de la cellule de passation de marchés de SC et l’ASPC. Le dossier n’indiquait pas qu’il s’agissait d’un approvisionnement d’urgence, et le BOA suppose donc qu’il aurait dû suivre le processus normal d’approvisionnement de SC et le l’ASPC. Dans ce cas, le RT de SC et de l’ASPC a communiqué avec trois fournisseurs à des moments différents pour qu’ils présentent une proposition, ce qu’ils ont fait. SC et l’ASPC ont ensuite rencontré, par le truchement de MSTeams, le personnel d’un soumissionnaire le 10 novembre et le personnel du deuxième soumissionnaire le 12 novembre, sans que l’on sache si le troisième soumissionnaire avait été rencontré. Le dossier ne contenait aucune grille de notation indiquant le mode d’évaluation des soumissions. C’est à se demander si les fournisseurs savaient qu’ils étaient en concurrence pour le marché. Les services de passation de marchés de SC et de l’ASPC ont par la suite déterminé qu’il aurait dû s’agir d’une demande de soumissions dans le cadre de l’AMA de ProServices de SPAC. Toutefois, le soumissionnaire retenu n’était pas titulaire d’un AMA de ProServices, mais a quand même obtenu le contrat. Le fait que le RT ait pu mener la majeure partie du processus de passation de marchés sans la cellule de passation de marchés de SC et de l’ASPC démontre un manque de supervision et de compréhension des rôles et des responsabilités.
Recommandation 2
SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles en matière de passation de marchés et les mettre à jour le cas échéant aux fins de décrire et de délimiter les rôles et responsabilités des autorités contractantes et des responsables techniques afin de faire en sorte que les processus de soumission soient menés conformément aux politiques directrices pertinentes.
Communication avec les fournisseurs
Il semble que les communications avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumission ont été appropriées et ont favorisé la préparation de soumissions recevables; toutefois, la consignation des communications était incomplète dans 8 des 25 dossiers concernés.
51. La section 2 de la PMCT stipule ce qui suit : « Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent : a. résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics. La section 12.3.1 de la PMCT précise en outre que « [l] es dossiers d’achat sont établis et structurés de manière à faciliter la gestion et la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des contrats liés aux communications et aux décisions pertinentes ». Ces exigences s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris les interactions avec les fournisseurs.
52. Pendant la période de consultation, les fournisseurs peuvent poser des questions pour clarifier un élément de l’exigence technique ou un aspect administratif de la DP. Dans 17 des 25 dossiers où les fournisseurs ont posé des questions, SC et l’ASPC ont répondu de manière adéquate aux questions et ont soutenu les efforts des fournisseurs visant à préparer des soumissions conformes en publiant des modifications. En fonction de la méthode de demande de soumissions utilisée, ces modifications/réponses étaient publiées sur le Service électronique d’appels d’offres du gouvernement (SEAOG) ou envoyées par courriel à tous les fournisseurs invités. Cependant, dans sept (7) dossiers, les registres de communication étaient incomplets et, dans un cas, ils montraient que SC et l’ASPC n’avaient pas informé tous les fournisseurs de la même manière :
- Quatre (4) dossiers contenaient des preuves de l’existence des questions et réponses, mais aucune preuve de la communication des réponses à tous les fournisseurs invités. En outre, les questions et réponses ont été sauvegardées dans un fichier en format PDF et non dans la correspondance originale, ce qui aurait permis de savoir la date de réception et la provenance des questions reçues et, dans un cas, les destinataires des réponses envoyées;
- Dans un (1) dossier pour la formation en premiers soins, le courriel reportant la date limite de réception des soumissions n’a été envoyé qu’à deux des trois invités;
- Dans le dossier principalement géré par le RT concernant l’évaluation des directives de prévention et de contrôle des infections à la COVID-19 de l’ASPC, selon les courriels figurant dans le dossier, le personnel de l’ASPC a rencontré un fournisseur le 10 novembre, un autre le 12 novembre, mais il n’y a aucune trace de la date ou de l’heure d’une quelconque réunion avec le troisième fournisseur. Rien dans le dossier n’indique que les échanges, les questions et les réponses d’un fournisseur ont été échangés avec les deux autres fournisseurs. Les trois ont présenté des soumissions à différents moments;
- Dans deux (2) dossiers, la correspondance était introuvable :
- Un (1) dossier pour un administrateur en technologie de l'information (TI) compte trois modifications, dont deux ont modifié les critères d’évaluation et l’autre a reporté la date limite de dépôt des soumissions. Toutefois, le dossier ne contenait aucune correspondance entre le fournisseur et l’État, de sorte que l’on ne sait pas si ces changements ont été apportés à la suite de questions posées par les fournisseurs ou s’ils ont été initiés par l’AC ou le RT;
- Dans un (1) dossier relatif à des services de déneigement, l’appel d’offres exigeait des soumissionnaires qu’ils « communique [nt] avec l’autorité contractante au plus tard le 2 octobre 2020, à 14 h, pour confirmer leur participation et fournir les noms des personnes qui seront présentes » à la visite obligatoire des lieux. Trois fournisseurs ont signé la feuille de présence pour la visite, mais on ne trouve aucune trace de correspondance avec les soumissionnaires pendant la période de soumission. Même s’il n’y avait pas eu de questions concernant les services de déneigement requis, il aurait dû y avoir une correspondance avec les fournisseurs confirmant leur présence.
53. Sans un relevé exhaustif des communications, le BOA est dans l’incapacité de déterminer si on a répondu à toutes les questions des soumissionnaires en temps opportun et si tous les fournisseurs ont reçu les mêmes renseignements en même temps. Ces renseignements sont utiles à tous les soumissionnaires potentiels pour la préparation de leurs soumissions, y compris pour la décision de présenter ou non une soumission. En outre, l’impossibilité de démontrer que tous les renseignements pertinents ont été communiqués à tous les soumissionnaires potentiels remet en question l’équité et la transparence du processus d’approvisionnement.
Des lettres de regret n’ont pas été envoyées ou les avis d’adjudication n’ont pas été publiés dans 14 des 40 dossiers échantillonnés.
54. Après l’attribution d’un contrat, le Ministère doit fournir un compte rendu aux soumissionnaires non retenus qui en font la demande. Les comptes rendus ont pour objectif d’expliquer aux soumissionnaires non retenus pourquoi leurs soumissions, offres ou arrangements n’ont pas été acceptés, afin de leur permettre d’améliorer leurs documents pour une prochaine occasion. Les comptes rendus permettent de montrer que le processus d’approvisionnement de l’administration fédérale est équitable, ouvert et transparent. Cela offre également aux AC l’occasion d’améliorer les prochaines demandes de soumissions d’après les suggestions et commentaires formulés par les soumissionnaires non retenus.
55. SC et l’ASPC ont reçu plusieurs soumissions pour 28 des 40 dossiers. Dans les 12 dossiers où une seule soumission a été reçue et où le contrat a été attribué à ce soumissionnaire, des lettres de regret ou des comptes rendus n’ont pas été nécessaires. Quel que soit le nombre de soumissionnaires, si un marché est d’une valeur supérieure à 10 000 dollars, SC et l’ASPC sont tenus de le divulguer sur Divulgation proactive et, si la demande de soumissions a été réalisée dans le cadre d’un ou de plusieurs accords commerciaux, les ministères sont tenus de publier l’avis d’adjudication de contrat, normalement sur le SEAOG. Dans l’échantillon du BOA, SC et l’ASPC étaient tenus d’afficher les 40 contrats sur Divulgation proactive; pour les 18 marchés attribués dans le cadre des accords commerciaux, un avis d’adjudication de contrat aurait dû être publié sur le SEAOG.
56. Dans les dossiers suivants, SC et l’ASPC n’ont pas satisfait à ces exigences :
- Dans 12 dossiers, rien n’indique que des lettres de regret ont été envoyées aux soumissionnaires non retenus. Cela s’explique soit par le fait que le dossier ne contenait pas de lettres de regret ou qu’il contenait des ébauches de lettres de regret, mais sans aucune indication qu’elles avaient été envoyées (aucun courriel d’envoi de ces lettres aux soumissionnaires non retenus);
- Dans deux (2) dossiers, SC et l’ASPC n’ont pas fourni de lettres de regret ni publié d’avis d’adjudication de contrat/de divulgation proactive. Dans un de ces dossiers concernant la location de remorques frigorifiques, SC et l’ASPC ont informé les deux soumissionnaires non retenus de la sorte : « Nous vous remercions beaucoup de votre réponse sur les locations. […] Nous n’aurons pas besoin de ces services pour l’instant, mais nous vous remercions encore ». Cet avis ne précise pas aux soumissionnaires : (a) si un marché a été attribué, (b) le nom du fournisseur retenu, (c) la valeur du marché qui en résulte, ou (d) la possibilité d’un compte rendu. Cette déclaration pouvait être interprétée comme si aucun marché n’allait être attribué ou comme si la demande de soumissions avait été annulée.
57. La lettre de regret offre l’occasion de demander des explications détaillées à l’AC ou de le renseigner sur des mécanismes de recours en place tels que le BOA ou le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE). Les lettres de regret fournissent également des renseignements précieux pour améliorer les chances de succès des fournisseurs dans le cadre de futures possibilités de passation de marchés. Elles ajoutent également de la transparence aux marchés publics en expliquant les résultats globaux du processus, y compris le nom du soumissionnaire retenu et les avantages relatifs de cette soumission retenue.
Recommandation 3
Par souci de soutenir des pratiques ouvertes et transparentes en matière d’approvisionnement, SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles et les mettre à jour, le cas échéant, afin de faire en sorte que :
- tous les renseignements pertinents soient communiqués simultanément aux fournisseurs;
- les communications avec les fournisseurs soient documentées afin de fournir une piste d’audit complète;
- les lettres de regret soient envoyées aux soumissionnaires non retenus;
- les présentations d’avis d’adjudication/de divulgation proactive soient publiées conformément aux exigences applicables.
Secteur d’intérêt 3 : Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats ont été effectuées conformément aux exigences de la demande de soumissions
58. Le BOA a examiné la manière dont les critères obligatoires et cotés ont été évalués, ainsi que le respect des autres exigences administratives d’une demande de soumissions.
59. Afin d’assurer l’équité et la solidité des processus d’évaluation, l’article 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation et leur pondération soient établis à l’avance, et qu’ils soient rigoureusement respectés et appliqués à tous les soumissionnaires de façon équitable. Le défaut d’assurer une évaluation cohérente des soumissions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent l’attribution erronée d’un marché. Des évaluations incohérentes peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.
60. La PMCT exigeait également que les évaluateurs documentent les résultats de l’évaluation de la soumission :
- 12.3.1 Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés.
- 12.3.2 Aux termes de l’Accord de libre-échange nord-américain, de l’Accord relatif aux marchés publics – Organisation mondiale du commerce, et de l’Accord sur le commerce intérieur, les autorités contractantes doivent garantir qu’elles conservent tous les documents et dossiers, y compris un dossier signé et daté de toute la correspondance entretenue avec les fournisseurs, afin que le Tribunal canadien du commerce extérieur puisse vérifier que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords.
61. Sur les 40 dossiers examinés, cinq (5) ont été attribués sur la base du prix et ont donc fait l’objet d’un processus d’évaluation limité. Sur les 35 dossiers restants : 10 ont fait l’objet d’un processus d’évaluation comprenant des critères d’évaluation technique obligatoires et une évaluation financière, et 25 ont fait l’objet d’évaluations techniques comprenant à la fois des critères obligatoires et des critères notés, ainsi qu’une évaluation financière. Ces dossiers comprenant une évaluation technique ont été examinés afin d’assurer une évaluation uniforme des soumissions; de s’assurer que les évaluations avaient été effectuées conformément à l’approche prévue et que les résultats des évaluations avaient été documentés de manière appropriée.
Gérer l’évaluation
Dans 18 dossiers sur 35, l’AC n’a pas donné d’instructions aux évaluateurs techniques pour soutenir des processus d’évaluation appropriés. En aucun cas, un évaluateur n’a confirmé qu’il n’était pas en situation de conflit par rapport aux soumissions reçues.
62. Les AC sont responsables de la gestion du processus d’évaluation des soumissions. Avant de commencer les évaluations techniques et financières, l’AC doit d’abord s’assurer que les offres sont complètes, c’est-à-dire que les certifications sont présentes et que les offres sont signées. L’AC envoie ensuite aux évaluateurs techniques les parties techniques de la proposition dans lesquelles le soumissionnaire explique comment il répond aux exigences de la demande de soumissions. Une fois les résultats de cette évaluation renvoyés à l’AC, celle-ci procède à l’évaluation de la partie financière des seules propositions qui ont passé l’évaluation technique. L’absence d’évaluation cohérente des soumissions techniques augmente le risque d’attribution erronée du marché.
63. SC et l’ASPC disposent de deux formulaires, une directive d’évaluation et un formulaire de réception de la soumission du client, qui contiennent les instructions nécessaires sur la manière de mener l’évaluation. Toutefois, aucun de ces formulaires n’exige des évaluateurs qu’ils confirment ne pas être en situation de conflit. Ils expliquent la nécessité de préserver la confidentialité des renseignements des soumissions, les étapes nécessaires afin d’évaluer correctement les soumissions, ainsi que les dossiers à conserver. Ces formulaires ont été fournis dans 17 des 35 dossiers concernés. Dans les 5 dossiers où des marchés ont été attribués uniquement sur la base du prix, ces formulaires supplémentaires n’ont pas été nécessaires, compte tenu de la simplicité du processus d’évaluation. Dans l’ensemble, SC et l’ASPC ne peuvent pas confirmer que les évaluateurs n’étaient pas en situation de conflit et, dans 18 de ces dossiers, ils ne peuvent pas démontrer que les évaluateurs techniques ont été informés de la manière de mener le processus d’évaluation, y compris en ce qui a trait au maintien de la confidentialité de la soumission.
64. Bien que la compréhension du code de valeurs et d’éthique du secteur public exige des fonctionnaires qu’ils prennent toutes les mesures possibles pour éviter les conflits d’intérêts potentiels entre leurs responsabilités officielles et leurs affaires privées, il ne mentionne pas spécifiquement la conduite d’évaluations d’offres. C’est pourquoi le BOA estime que tous les évaluateurs devraient remplir des formulaires d’information sur les pays d’origine afin de renforcer les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
65. La préoccupation du BOA concernant les dossiers auxquels il manque l’un de ces documents est que, contrairement aux AC, le travail des évaluateurs techniques n’est généralement pas axé sur la passation de marchés. Le processus de passation de marchés étant une tâche secondaire, ils doivent se (re) familiariser avec les règles de passation de marchés et d’évaluation des soumissions chaque fois qu’ils jouent ce rôle. Les AC doivent toujours fournir aux évaluateurs la directive d’évaluation et un formulaire de réception des soumissions du client, en plus d’ajouter l’exigence que tous les évaluateurs, y compris les AC, confirment qu’ils ne sont pas en situation de conflit d’intérêts concernant l’une ou l’autre des soumissions.
Recommandation 4
SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles en matière d’approvisionnement et les mettre à jour, le cas échéant, afin d’exiger des autorités contractantes qu’elles :
- fournissent à tous les évaluateurs des instructions d’évaluation pour les demandes de soumissions avant qu’ils n’obtiennent la documentation relative à la soumission ou qu’ils ne participent au processus d’évaluation;
- obtiennent de tous les évaluateurs des déclarations signées de conflit d’intérêts et de confidentialité.
Réaliser l’évaluation et consigner les résultats
La majorité des dossiers contenait soit un consensus signé, soit des évaluations individuelles signées, et le formulaire de sommaire de l’évaluation de SC et de l’ASPC se trouvait dans plus de la moitié des dossiers. Cinq (5) dossiers ne contenaient pas de résultats d’évaluation officiels, et 11 dossiers semblaient ne pas avoir été évalués correctement.
66. Le formulaire de sommaire de l’évaluation de SC et de l’ASPC, qui figure dans 26 des 40 dossiers, contient un résumé du processus de soumission et des résultats de l’évaluation. À des fins d’examen, ce synopsis ne fournit pas suffisamment de renseignements pour déterminer si l’évaluation de SC et de l’ASPC a été réalisée conformément à la demande de soumissions. Par exemple, l’entrée pour les critères obligatoires se limitait souvent à « Satisfait » ou « Non satisfait » et l’entrée pour les critères évalués était la note brute attribuée. Ces entrées ne précisent pas l’endroit dans la proposition où les évaluateurs ont trouvé l’information ni la façon par laquelle ils ont déterminé que le soumissionnaire répondait au critère obligatoire, ni même la manière de calculer le pointage.
67. Le BOA exige donc le rapport d’évaluation de consensus, idéalement signé, ou, à défaut, au moins tous les résultats des évaluations individuelles signées montrant de quelle façon et à quel endroit une demande a réussi ou échoué à un critère d’évaluation, afin de faire en sorte d’attribuer le marché à un soumissionnaire ayant satisfait à toutes les exigences techniques obligatoires et dont le nombre de points a dépassé le nombre minimum de points requis indiqué. Le formulaire d’instructions à l’intention des évaluateurs de SC et de l’ASPC exige également des copies signées de ces évaluations. En raison de certains problèmes liés au travail à domicile ou à l’impossibilité de « signer » un document, celui-ci a été considéré comme « signé » si le personnel du BOA était en mesure de déterminer que les résultats provenaient de l’évaluateur approprié; par exemple, un courriel d’un RT indiquant que le document joint correspondait à son évaluation a été considéré comme « signé » par le RT aux fins de cet examen.
68. Des dossiers d’évaluation du consensus ont été signés dans 31 dossiers. Parmi les neuf (9) dossiers restants, deux contenaient des formulaires d’évaluation individuelle dûment signés. Il reste donc 7 dossiers (dont un pour lequel le personnel du BOA n’est pas parvenu à ouvrir les documents d’évaluation), pour lesquels SC et l’ASPC n’ont pas pu présenter de consensus dûment signés ou de rapports d’évaluation individuelle. Sur ces sept dossiers, deux contenaient des résumés d’évaluation, ce qui fait que 5 dossiers ne contenaient aucun résultat d’évaluation. Toutefois, comme nous l’avons indiqué, le formulaire de sommaire de l’évaluation ne fournit pas à lui seul une preuve suffisante d’une évaluation solide.
69. Pour ceux qui comprenaient des résultats d’évaluation officiels, le BOA relève les cas suivants dans lesquels les instructions d’évaluation des soumissions n’ont pas été suivies :
- Dans deux (2) cas, l’évaluation financière n’a pas été effectuée correctement :
- Dans un (1) dossier, aucune méthode de sélection n’a été mentionnée dans le courriel de demande de soumissions envoyé aux fournisseurs. Le courriel indiquait : « Veuillez fournir un prix pour la location mensuelle de deux (2) remorques frigorifiques. Les coûts doivent inclure les frais de livraison et ramassage et tous les autres coûts associés », sans préciser sur quelle base le marché serait attribué. Le formulaire de sommaire de l’évaluation figurant dans le dossier indique que la méthode de sélection était « le prix le plus bas par point ». Cependant, faute de critères cotés, aucun point n’a été attribué, et SC et l’ASPC n’avaient donc aucun moyen de déterminer un « coût par point ». Il semble que, dans les faits, la méthode de sélection était « la soumission recevable la plus basse ». L’évaluation a classé les soumissionnaires en fonction du prix le plus bas de la location mensuelle de base, mais les prix indiqués dans l’évaluation ne correspondaient pas au prix total des soumissions. L’évaluation a mentionné un soumissionnaire offrant un prix de 1 700 $/mois, mais ce dernier proposait dans sa soumission d’ajouter au prix une taxe mensuelle sur l’environnement de 75 $ et d’autres frais. Un second soumissionnaire offrait un prix de 1 650 $/mois, mais dans sa soumission, il incluait des frais d’utilisation de 525 $/mois, pour un total de 2 175 $/mois. Le soumissionnaire retenu offrait 900 $ par mois, mais dans sa soumission, il proposait 104,50 $ de frais supplémentaires de ramassage et de livraison par heure, en plus d’autres frais. La période du contrat était du 1er octobre 2021 au 30 juin 2022 (9 mois) et le coût total (limitation des dépenses) était de 35 520 $, ce qui signifie que le coût mensuel contractuel équivalait à 3 946,67 $, soit 1 973,34 $ par remorque.
- Dans une autre demande de soumissions, les soumissions devaient se situer dans une fourchette de -10 % à +20 % du prix médian des soumissions pour être considérées comme financièrement acceptables. Si un nombre pair de soumissions était reçu, la DP indiquait que la médiane devait être déterminée sur la base du coût moyen des deux soumissions du milieu. Il y avait six soumissions techniquement conformes; cependant, seul le troisième prix le plus bas a été utilisé comme médiane, et non une moyenne des troisième et quatrième soumissions (c’est-à-dire les deux soumissions du milieu) comme indiqué dans la demande de soumissions. Cela signifie que le montant calculé comme médiane était incorrect. Selon le BOA, cette erreur n’a pas eu d’incidence sur le résultat de l’évaluation.
- L’évaluation technique ne correspondait pas au contenu de la demande de soumissions dans cinq dossiers. Voici quatre exemples de ce problème :
- Dans un (1) dossier, pour une exigence liée à la COVID-19 consistant à engager un entrepreneur capable de rationaliser les processus de production et de présenter le contenu dans un ensemble dynamique et accessible d’apprentissage en ligne, le nombre de critères obligatoires évalués n’était pas clair. Deux des neuf critères obligatoires (CO6 et CO7) ont été complétés par des critères cotés (CC1 et CC2), c’est-à-dire que le critère obligatoire (CO) demandait des exemples d’un certain nombre de cours que le soumissionnaire avait produit, puis le critère coté (CC) attribuait jusqu’à 40 points par critère en fonction de la manière dont les cours proposés répondaient à la description du CC. Les soumissionnaires devaient obtenir une note de 56/80 points. D’après le résumé de l’évaluation de SC et de l’ASPC, les trois propositions reçues répondaient aux critères obligatoires CO1-2-3-4-5-8-9. Les critères CO6 et CO7 ont toutefois été occultés, et rien n’indique si les soumissionnaires ont satisfait à ces deux critères ou si leur évaluation a été effectuée après le calcul des notes des critères cotés, c’est-à-dire à l’inverse d’une évaluation classique dans laquelle les critères obligatoires sont évalués en premier;
- Dans un autre dossier, la DP a été lancée dans le cadre de l’AMA de ProServices, c’est-à-dire qu’elle a été envoyée à deux soumissionnaires. Une seule soumission a été reçue, aucune évaluation n’a été réalisée, et l’AC a ensuite demandé le pouvoir d’attribuer des contrats à un fournisseur exclusif, au motif qu’il s’agissait d’une urgence pressante. Le dossier n’explique pas la raison pour laquelle SC et l’ASPC n’ont pas consigné d’évaluation technique, ni s’il y avait un lien entre la demande de pouvoir d’attribuer des contrats à un fournisseur exclusif (effectuée après l’attribution du marché de 99 666 $ à ce soumissionnaire unique) et l’absence d’évaluation technique;
- Dans un (1) dossier concernant (a) un espace d’entreposage temporaire pouvant contenir jusqu’à 1 000 palettes normalisées et (b) un « processus de réétiquetage » pour les masques chirurgicaux, aucun critère obligatoire ou coté énoncé, pas plus que de méthode de sélection énoncée dans la demande de soumissions transmise par courriel par SC et l’ASPC. Le formulaire de sommaire de l’évaluation montre que les propositions de prix reçues ont été évaluées en fonction de trois critères et qu’ils comportaient les mentions « Espace d’entreposage », « Parc de véhicules » et « Réétiquetage » ou « Pas de réétiquetage », mais l’on ne sait pas exactement ce qui a été évalué;
- Dans un (1) dossier concernant des experts-conseils en ressources humaines, les soumissionnaires étaient tenus (c’est-à-dire qu’ils étaient obligés) d’inclure certains renseignements pour les références, y compris les courriels. Le soumissionnaire unique ne l’a pas fait et aurait dû être exclu.
70. Il y avait également un (1) dossier concernant un expert-conseil principal en affaires pour lequel les évaluateurs techniques n’avaient pas déterminé la notation de la manière décrite dans les instructions du formulaire de réception de la soumission du client. Ce formulaire précise que les évaluateurs ne doivent pas faire la moyenne de leurs notes lorsqu’ils déterminent la notation consensuelle pour chaque critère évalué. Les évaluateurs doivent discuter de chaque note individuelle et parvenir à un accord consensuel pour chaque critère. Dans ce dossier, la fiche de consensus énumère les notes individuelles, qui varient selon les critères, avec une moyenne cumulative à la fin; il n’y avait donc pas de note de consensus par critère. Il ne s’agit pas d’une violation des exigences de la demande de soumissions et, contrairement à certains des éléments mentionnés ci-dessus, cela n’indique pas que la soumission unique a été mal évaluée. Cela signifie toutefois que les évaluateurs n’ont pas suivi les instructions internes de SC et de l’ASPC. Plus important encore, il s’agissait d’un dossier contenant des instructions contradictoires sur le nombre de points à obtenir; la DP indiquait soit (a) 70 % des points disponibles étaient nécessaires, soit (b) les soumissionnaires devaient obtenir 35 points sur 86. Le soumissionnaire retenu a obtenu 58,5 points, soit seulement 68,02 %, ce qui signifie qu’il n’a pas dépassé le seuil de 70 % et qu’il n’aurait pas dû se voir attribuer le marché.
71. En fin de compte, le BOA n’a pas pu confirmer que SC et l’ASPC avaient évalué les propositions correctement dans sept dossiers, et il a confirmé qu’ils n’avaient pas suivi le plan d’évaluation de la demande de soumissions dans quatre dossiers. Les demandes de soumissions comprennent les critères d’évaluation qui guident les fournisseurs dans l’élaboration de leurs soumissions. Les soumissionnaires s’attendent à ce que le processus d’évaluation soit mené de manière équitable et rigoureuse. Les lacunes constatées dans ces 11 dossiers n’ont pas nécessairement causé l’attribution d’un contrat au mauvais soumissionnaire, mais sans documentation appropriée, SC et l’ASPC ne peuvent pas se défendre contre les allégations d’évaluation incorrecte. Ces types d’insuffisances, si elles se répètent régulièrement, mineront la confiance des fournisseurs envers le système d’approvisionnement et pourraient entraîner une diminution du nombre de soumissions et de la concurrence pour satisfaire aux besoins futurs.
72. La documentation du dossier a été examinée afin de déterminer si une piste de vérification complète a été maintenue pour appuyer la prise de décisions uniformes et transparentes. Comme indiqué ci-dessus, de nombreux dossiers ne l’ont pas fait, ce qui a compliqué la défense de l’attribution des contrats concernés par SC et l’ASPC. Des évaluations inadéquates et un manque de documentation peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.
73. SC et l’ASPC doivent renforcer leurs pratiques de conservation des documents. Le BOA considère que le manque de documentation dans les dossiers pour étayer les décisions est préoccupant, en particulier en ce qui concerne les décisions relatives à l’attribution des contrats. Pour les dossiers incomplets, SC et l’ASPC ne peuvent pas expliquer pleinement leurs décisions commerciales ou démontrer que les achats ont été effectués de manière équitable, ouverte et transparente et que les marchés n’ont pas été attribués à des soumissionnaires non conformes. Il est essentiel de conserver des dossiers d’évaluation complets et détaillés pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de manière cohérente à toutes les offres concurrentes, que la passation de marché a été effectuée de manière cohérente avec les obligations de SC et d’ASPC, et que le contrat a été attribué conformément aux procédures définies dans les documents de la demande de soumissions.
Recommandation 5
Par souci de soutenir des processus d’évaluation et des pratiques de documentation des dossiers équitables et transparents, SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles en matière d’approvisionnement et les mettre à jour, le cas échéant, aux fins de :
- mettre à jour ses orientations et sa formation en matière d’approvisionnement afin de garantir qu’une consignation et une piste d’audit complètes soient conservées dans chaque dossier d’approvisionnement, y compris l’exigence que les évaluateurs soient identifiés et fournissent des évaluations signées démontrant les résultats;
- veiller à ce que des processus de suivi soient mis en place pour déterminer les lacunes en matière de documentation et y remédier.
IV. Simplification
74. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires d’entreprises canadiennes et de fonctionnaires fédéraux qui sont d’avis que le processus d’approvisionnement est inutilement compliqué. En examinant les pratiques d’approvisionnement de SC et de l’ASPC, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux de l’approvisionnement, et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement.
Vérification des références
75. Le BOA a noté que les demandes de soumissions, en particulier celles pour des services, comprennent une clause stipulant que le Canada peut, mais n’est pas tenu, de vérifier les références. Dans 13 dossiers, au moins un critère obligatoire exigeait des soumissionnaires qu’ils fournissent des renseignements de référence, notamment l’organisation du client, le nom de la personne-ressource, le numéro de contrat et le courriel du client. Comme il s’agit d’un critère obligatoire, les soumissionnaires étaient tenus de fournir les renseignements dans le format requis, sous peine de voir leur soumission jugée irrecevable. Dans quatre de ces dix dossiers, des références ont également été demandées dans le cadre des critères cotés. Dans trois (3) dossiers, le libellé de la DP indiquait que, tout en se réservant le droit de le faire, le Canada documenterait les réponses et les résultats des références obligatoires du projet. Le temps et les efforts nécessaires aux soumissionnaires pour identifier et vérifier les informations de référence sont considérables et peuvent les amener à choisir de ne pas participer aux procédures de mise en concurrence. Si l’on tient compte du fait que, dans la majorité des cas, les informations de référence ne sont jamais demandées ou utilisées par le ministère, le BOA suggère que les informations de référence ne soient demandées que dans des circonstances exceptionnelles et qu’elles ne soient pas considérées comme une exigence dans la plupart des demandes de soumissions. Les ministères devraient envisager une manière moins intrusive de gérer le risque qui a été détecté.
Formulaire de demande de contrat et liste de vérification des achats
76. Ce formulaire est mis en œuvre en tant qu’outil de pratiques exemplaires visant à aider les autorités adjudicatrices et les chargés de projet lors de l’attribution d’un contrat. En tant que tel, il est nécessaire pour tous les besoins, quelle qu’en soit la valeur. Ce formulaire doit être rempli et par le demandeur et par l’agent d’approvisionnement afin d’assurer le respect de toutes les exigences de la demande de soumission et du contrat. Le formulaire permet de saisir divers détails concernant un besoin, comme les renseignements sur le demandeur, les exigences en relatives à la sécurité, la méthode d’approvisionnement, la méthode de sélection, les renseignements sur le fournisseur, l’existence de contrats antérieurs avec le fournisseur, la base de paiement, les critères d’évaluation, l’énoncé des travaux, les méthodes d’approvisionnement obligatoires, etc. Lorsqu’il est utilisé, les agents d’approvisionnement demandent aux chargés de projet (c’est-à-dire aux demandeurs) de remplir et de soumettre le formulaire avant que le besoin ne passe à l’étape de la passation de marché. Cette pratique favorise la simplification en réduisant le nombre d’allers-retours entre les responsables de l’approvisionnement et les chargés de projets. Elle favorise également une tenue efficace des dossiers et facilite le contrôle de la gestion en enregistrant les détails et les décisions clés du contrat.
77. D’après l’analyse des 40 dossiers effectuée par le BOA, le Formulaire de demande de contrat et la Liste de vérification – Approvisionnement étaient présents dans 39 des 40 dossiers. Dans les 39 cas, le formulaire avait été rempli par le RT, mais l’AC n’avait rempli que sa partie dans 20 de ces dossiers. Le BOA a constaté que le formulaire se trouvait dans le dossier pour lequel le RT avait effectué l’essentiel du travail sans AC. Si le formulaire a été rempli avant le lancement du processus de demande de soumissions, comment le RT aurait-il pu faire tout ce travail sans AC? Il se peut également que le formulaire n’ait été rempli qu’après le lancement de la demande de soumissions par le RT. Quoi qu’il en soit, dans ce cas, le formulaire n’a pas rempli sa fonction.
V. Autres observations
COVID-19 et passation de marchés d’urgence
78. Le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) qualifiait officiellement la COVID-19 d’urgence de santé publique. Le 23 mars 2020, le Conseil du Trésor a émis un avis sur la politique des marchés qui augmente à trois millions de dollars la limite de SC et l’ASPC pour la passation de marchés en cas d’urgence, en vigueur jusqu’au 31 mars 2021. Cette mesure a ensuite été prolongée et, en décembre 2022, les trois millions de dollars prévus pour l’approvisionnement d’urgence de SC et l’ASPC ont été transformés en une limite exceptionnelle de passation de marchés pour les approvisionnements d’urgence. Quoi qu’il en soit, SC et l’ASPC sont tenus de continuer à suivre les dispositions applicables du Règlement sur les marchés de l’État, la PMCT, la DGA et les exigences en matière de divulgation proactive de marchés, en ce qui concerne l’attribution de marchés par le biais de passation de marchés en cas d’urgence, à moins que certaines considérations en matière de sécurité n’aient une incidence sur les renseignements à publier.
Modifications au contrat
79. Les modifications de contrat servent à supprimer, modifier ou ajouter officiellement de nouvelles conditions au contrat original. L’AC doit prendre en compte la nécessité d’une modification par rapport à la nécessité de publier un nouveau contrat; l’AC doit éviter :
- un financement initial insuffisant, entraînant une modification au contrat afin d’en augmenter la valeur;
- une planification préalable inadéquate entraînant une modification de la conception, des spécifications ou de la quantité concernée; ainsi que des procédures administratives entraînant la nécessité d’apporter des modifications aux spécifications et à la prestation ou aux autres exigences de manière à protéger l’entrepreneur ou l’organisme gouvernemental concerné.
80. Dans quatre (4) dossiers, le contrat a été modifié bien au-delà des montants initiaux indiqués dans la demande de soumissions, ou il a été modifié sans que la demande de soumissions mentionne la moindre prolongation/modification. Dans un exemple, le contrat, daté du 10 juin 2020, définit la période du contrat comme étant une période d’une durée d’un an et « la période au cours de laquelle le contrat est prolongé, si le Canada choisit d’exercer l’une ou l’autre des options qui y sont indiquées ». Cependant, le marché ou la DP ne mentionnaient par de période d’option, alors qu’ils indiquaient que la DP « aboutirait à l’attribution d’un contrat d’une durée d’un an ». Cinq mois après l’expiration du marché, le 10 novembre 2021, SC et l’ASPC ont publié une « modification au contrat » qui a changé la date de fin du marché au 1er février 2022. Comme un contrat ne peut être modifié après son expiration, cela équivaut à un nouveau marché à fournisseur unique. Le dossier contenait une justification partiellement remplie provenant d’une source unique et indiquant que la nature des travaux est telle qu’il ne serait pas dans l’intérêt public de solliciter des soumissions « parce que le contrat initial a été attribué à l’issue d’une procédure de mise en concurrence et que la modification ne vise qu’à ajouter du temps, et non du financement ». Le formulaire de justification du recours à un fournisseur unique n’a pas été signé par un directeur ou par un fonctionnaire de rang supérieur, comme cela est exigé.
81. Il y avait un dossier pour l’impression de documents et d’affiches sur la COVID-19 destinés à être utilisés dans les aéroports canadiens, aux frontières terrestres et à d’autres points d’entrée. Ce dossier a été modifié à dix reprises et sa valeur a été multipliée par six, passant de 542 400 $ à 3 749 999,47 $. Le contrat permettait à SC et à l’ASPC de prolonger le marché pour quatre périodes d’option de trois mois, mais ils ont ajouté trois mois supplémentaires à ces prolongations et, selon leurs propres calculs, ils ont ajouté 74 % de la valeur du contrat en tant qu’augmentation supplémentaire et imprévue. SC et à l’ASPC ont informé le BOA que la modification du marché existant était la meilleure approche, compte tenu de l’urgence et de l’imprévisibilité de la situation en évolution et urgente.
82. Bien que le BOA comprenne les répercussions de la COVID-19, dans ce cas, SC et l’ASPC auraient pu lancer une autre demande de soumissions ou, plus simplement, modifier l’autre marché attribué dans le cadre de la même demande de soumissions. La publication de cette modification supplémentaire manque de transparence, car les autres fournisseurs, y compris l’autre adjudicataire du contrat, ne seraient pas au courant des travaux confiés à l’adjudicataire du contrat. Si les autres fournisseurs avaient été informés dès le départ du montant final du contrat, ils auraient peut-être fait une soumission différente, ou certains d’entre eux n’ayant pas présenté de soumission l’auraient peut-être fait.
83. Les fournisseurs ne peuvent utiliser les renseignements contenus dans la demande de soumissions que pour élaborer et chiffrer leurs propositions. Les fournisseurs n’ayant pas reçu ces renseignements ont choisi de ne pas soumissionner ou de ne pas fonder leur soumission sur l’intégralité du besoin, faute de savoir en quoi il consistait. Les ministères, à leur tour, n’obtiendront pas la meilleure valeur, faute d’avoir communiqué le véritable besoin à l’industrie.
VI. Conclusion
84. Le BOA a évalué les pratiques d’approvisionnement de SC et de l’ASPC relatives aux méthodes d’évaluation et de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés pour s’assurer qu’elles sont conformes aux obligations du Canada en vertu des articles des accords commerciaux nationaux et internationaux applicables, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements pris en vertu de celle-ci, de la PMCT, des lignes directrices ministérielles de SC et de l’ASPC, ainsi que pour déterminer si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
85. En ce qui concerne le SI 1, dans l’ensemble, le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. Dans les trois quarts des dossiers, les critères obligatoires étaient clairs, aucun n’était trop restrictif et un seul dossier comportait des critères obligatoires qui ne semblaient pas correspondre aux exigences de la demande de soumissions. De même, les critères cotés n’étaient pas trop restrictifs; toutefois, des problèmes ont été relevés dans les grilles de notation et les critères dans 5 des 24 dossiers concernés. Enfin, dans cinq (5) des dossiers contenant les documents de la demande de soumissions, la méthode de sélection ne communiquait pas clairement la manière dont le marché serait attribué. Quatre (4) dossiers ne contenaient pas les documents de la demande de soumissions; le BOA n’a donc pas pu procéder à un examen complet de ces dossiers dans le cadre de ce SI.
86. En ce qui concerne le SI 2, le BOA a constaté qu’à sept exceptions près, les demandes de soumissions étaient ouvertes à un nombre approprié de fournisseurs et, à l’exception de trois (3) dossiers, qu’elles étaient ouvertes pendant une période appropriée. Tous les dossiers, sauf un, pour lesquels des documents de la demande de soumissions étaient disponibles, fournissaient une description claire des besoins et des instructions claires pour poser des questions et présenter des soumissions. Les communications avec les fournisseurs pendant la période d’invitation à soumissionner étaient appropriées et ont favorisé la préparation de soumissions recevables; toutefois, la consignation des communications était incomplète dans huit (8) dossiers. Le BOA a également constaté que SC et l’ASPC n’ont informé ni les soumissionnaires non retenus ni la population en général des résultats dans 14 dossiers.
87. En ce qui concerne le SI 3, le BOA a conclu que les processus d’évaluation des soumissions de SC et de l’ASPC ne permettaient pas de s’assurer de manière constante que l’attribution des marchés était effectuée conformément à la demande de soumissions. Le BOA a constaté que des instructions d’évaluation n’étaient fournies que dans 17 des 35 dossiers concernés et qu’aucun dossier ne comportait de déclaration de conflit d’intérêts. En outre, neuf (9) dossiers ne comportaient pas de résultats de notation consensuelle signée et cinq dossiers ne comportaient pas de résultats d’évaluation officielle. Dans cinq (5) dossiers, l’évaluation technique n’a pas été réalisée conformément à la demande de soumissions, et dans deux (2) cas, l’évaluation financière n’a pas été effectuée conformément à la demande de soumissions.
88. Afin de résoudre les problèmes soulevés, le BOA a formulé 5 recommandations. Ces recommandations sont présentées à l’annexe I du présent rapport.
VII. Réponse de l’organisation
89. Conformément à l’article 5 du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombudsman de l’approvisionnement a donné à SC et l’ASPC la possibilité de commenter les conclusions et les recommandations proposées dans le cadre de l’examen.
90. Tous les dossiers qui ont fait l’objet de cet examen couvrent une période de défis immenses. SC et l’ASPC ont dû effectuer des achats urgents et plus rapides pour accompagner l’intervention de santé publique sans précédent devant l’éclosion de COVID-19, tout en s’adaptant au travail à distance. SC et l’ASPC se réjouissent d’avoir pu continuer à remplir leurs mandats essentiels dans ce contexte extraordinaire et sont conscients qu’il faut continuer à ce que les pratiques d’achat puissent s’adapter en cas d’adversité.
91. SC et l’ASPC soutiennent les recommandations contenues dans ce rapport. Des pratiques rigoureuses et bien documentées en matière d’approvisionnement sont un facteur clé de l’exécution des mandats de SC et de l’ASPC d’une manière équitable, ouverte et transparente. Ces recommandations seront traitées conformément au plan d’action fourni dans le présent rapport, une partie de ce travail étant déjà en cours.
92. SC et l’ASPC remercient le BOA et l’équipe d’examen pour leur rigueur, le professionnalisme dont ils ont fait preuve au cours de la période d’examen et les précieux commentaires qu’ils ont formulés.
VIII. Reconnaissance
93. Le BOA souhaite exprimer ses remerciements au personnel de la division des services d’approvisionnement de SC et de l’ASPC pour l’aide et la coopération qu’il a accordées aux examinateurs pendant cette évaluation.
Alexander Jeglic
Ombudsman de l’approvisionnement
Annexe I – Réponse de l’organisation et plan d’action
Examen des pratiques d’approvisionnement relatives aux plans d’évaluation et de sélection, des soumissions et de l’évaluation des soumissions et de l’attribution des contrats à Santé Canada et à l’Agence de la santé publique du Canada.
No. | Recommandation | Réponse et plan d’action de SC et d’ASPC | Délai de mise en œuvre |
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1 | SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles et les mettre à jour, le cas échéant, afin de renforcer les orientations visant à soutenir l’élaboration et l’utilisation :
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Mars 2024 |
2 | SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, formation et bibliothèque de modèles en matière de passation de marchés et les mettre à jour le cas échéant aux fins de décrire et de délimiter les rôles et responsabilités des autorités contractantes et des responsables techniques afin de faire en sorte que les processus de soumission soient menés conformément aux politiques directrices pertinentes. |
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Mars 2024 |
3 | Par souci de soutenir des pratiques ouvertes et transparentes en matière de marchés publics, SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles et les mettre à jour, le cas échéant, afin de faire en sorte que :
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Mars 2024 |
4 | SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles en matière d’approvisionnement et les mettre à jour, le cas échéant, afin d’exiger des autorités contractantes qu’elles :
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Décembre 2023 |
5 | Par souci de soutenir des processus d’évaluation et des pratiques de documentation des dossiers équitables et transparents, SC et l’ASPC devraient revoir leurs politiques, processus, lignes directrices, matériels de formation et bibliothèque de modèles en matière d’approvisionnement et les mettre à jour, le cas échéant, aux fins de :
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Mars 2024 |
- Date de modification :