Acquisition de services de gestion de projet par Développement économique Canada pour le Pacifique

Mars 2024

Sommaire

Sur cette page

• La plainte
• Mandat
• Chronologie des événements
• Analyse des questions et constatations
  • Question 1 – PacifiCan a-t-elle correctement évalué la soumission du plaignant?
  • Question 2 – PacifiCan a-t-elle fourni une explication adéquate au plaignant?
• Conclusion
• Indemnisation
• Recommandation

La plainte

1. Le 22 septembre 2023, le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA) a reçu une plainte écrite d’un fournisseur (le plaignant) concernant un contrat attribué par Développement économique Canada pour le Pacifique (PacifiCan). Le contrat, qui visait la mise en œuvre d’un système ministériel de gestion financière indépendant par un gestionnaire de projet, a été attribué dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement noE60ZT-180027 pour ProServices. Le contrat, d’une valeur maximale de 95 120 $ (taxes applicables en sus), a été attribué le 6 septembre 2023.

2. Le plaignant a contacté le BOA en alléguant que les évaluateurs de PacifiCan avaient inadéquatement évalué sa soumission, car certaines des références qu’il avait fournies n’ont pas répondu à PacifiCan à temps. Le plaignant a aussi soutenu que les évaluateurs avaient négligé certaines informations de la soumission concernant son expérience en matière de projets gouvernementaux et qu’ils n’avaient pas adéquatement évalué l’expérience des systèmes financiers de la ressource qu’il proposait. En outre, le plaignant a affirmé que PacifiCan avait omis d’expliquer clairement dans son compte rendu le nombre de points qu’a perdu sa soumission, les raisons derrière le retrait des points ou les critères auxquels les points perdus correspondaient. Le plaignant a précisé que sa proposition était moins coûteuse que la valeur du contrat annoncé, et il considère donc que le contrat aurait dû lui être attribué.

3. La plainte soulève les questions suivantes :

• PacifiCan a-t-elle correctement évalué la soumission du plaignant?
• PacifiCan a-t-elle fourni une explication adéquate au plaignant?

4. Le 22 septembre 2023, le BOA a confirmé que la plainte répondait aux exigences du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement (le Règlement); elle a donc été considérée comme déposée.

Mandat

5. L’examen de la plainte a été mené en vertu de l’alinéa 22.1(3)(b) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et des articles 7 à 14 du Règlement.

6. Aux termes du paragraphe 9(2) du Règlement, l’ombud de l’approvisionnement a demandé à PacifiCan de lui fournir tous les dossiers ministériels liés au processus d’approvisionnement et à l’attribution du contrat en question, ainsi que les politiques et les lignes directrices en matière d’approvisionnement de PacifiCan qui étaient en vigueur au moment de la demande de soumissions. L’ombud de l’approvisionnement a également demandé au plaignant de lui fournir les renseignements supplémentaires qui n’avaient pas déjà été fournis dans le cadre de la plainte.

7. PacifiCan a demandé le recours à la procédure d’examen élaborée. Le BOA a accepté sa demande, et la procédure d’examen élaborée a été utilisée. Conformément aux paragraphes 11(2) du Règlement et aux paragraphes subséquents de cet article, l’organisme gouvernemental dispose d’un délai de 25 jours ouvrables pour faire des commentaires relatifs à la plainte. Ces commentaires sont ensuite transmis au plaignant, qui dispose alors de 10 jours ouvrables pour y répondre. Si le plaignant présente de nouveaux arguments ou éléments de preuve dans sa réponse, l’organisme gouvernemental peut y répondre une fois de plus pour ajouter des précisions, dans un délai de 10 jours ouvrables.

8. La chronologie des événements et les conclusions du présent rapport sont fondées sur les documents fournis par le plaignant et par PacifiCan ainsi que sur des renseignements pertinents accessibles au public. Le défaut du plaignant ou de PacifiCan de divulguer des documents ou des renseignements pertinents pourrait avoir une incidence sur les conclusions du présent rapport.

Chronologie des événements

9. Le 19 juillet 2023, PacifiCan invite 7 entreprises, dont le plaignant, à présenter des soumissions pour répondre à son besoin d’obtenir les services d’un gestionnaire de projet qui assurera la mise en œuvre du logiciel GX pour la gestion financière des activités ministérielles. Au moins 2 fournisseurs, dont le plaignant, ont présenté leurs soumissions avant la date de clôture indiquée dans la demande de soumissions, soit le 31 juillet 2023.

10. Le contrat a été attribué le 6 septembre 2023. Le 7 septembre 2023, PacifiCan a informé le plaignant des résultats de son évaluation.

11. Le plaignant a demandé une réunion de compte rendu, qui a lieu le 14 septembre 2023 entre PacifiCan et le plaignant.

12. Le 22 septembre 2023, le plaignant a déposé sa plainte au BOA.

13. Le 10 octobre 2023, le BOA a informé PacifiCan et le plaignant qu’il entamait son examen de la plainte.

14. Le 27 octobre 2023, le plaignant a présenté des renseignements additionnels, expliquant davantage pourquoi il juge que PacifiCan a commis une erreur dans l’évaluation de sa soumission.

15. La procédure d’examen élaborée de la plainte a été suivie conformément aux étapes décrites au paragraphe 7.

Analyse des questions et constatations

Question 1 – PacifiCan a-t-elle correctement évalué la soumission du plaignant?

(a) Les références n’ont pas répondu à temps

16. Le plaignant a affirmé ce qui suit :

« À la suite de ma conversation avec l’autorité contractante au sujet des points qui nous ont valu la perte du contrat, nous croyons fortement qu’une étude approfondie des résultats de cette demande de soumissions s’impose  […] des points ont été perdus parce que les références fournies n’ont pas répondu à temps. Toutefois, il ne nous a pas été demandé de fournir une référence de remplacement. […] il semble que la seule raison de consulter ces références était de valider l’ensemble de compétences générales plutôt que de confirmer les compétences techniques. L’autorité contractante a convenu que nous aurions dû être mis au courant de la situation et avoir l’occasion de fournir des références de remplacement, parce que les gens se déplacent et que nous sommes en plein temps des fêtes. Apparemment, l’une des références a répondu, mais après que la décision a été prise. L’équipe d’évaluation était pressée. » [traduction]

17. La première réponse de PacifiCan au BOA énonçait ce qui suit :

« La demande de soumissions ne comportait pas l’option de recourir à des références de remplacement, ni une date limite fixée pour la réponse des références; cependant, nous avons tenté à maintes reprises de joindre les références fournies par le plaignant. […] il aurait été injuste envers les autres soumissionnaires d’accepter des références de remplacement, car ceci aurait constitué une rectification de la soumission. Les compétences générales sont une élément important de la gestion de projet; toutefois, le recours aux références visait plutôt la validation des projets présentés par les soumissionnaires dans leur soumission technique. L’autorité contractante n’a pas exprimé son accord envers les préoccupations soulevées par le plaignant concernant les références; elle les a seulement écoutées et prises en compte. Les deux références fournies par le plaignant ont ultimement répondu, mais elles l’ont fait plusieurs jours après l’attribution du contrat. Il aurait été injuste d’accepter une référence après la fin des évaluations et l’octroi du contrat. Lors d’un appel téléphonique à la date de clôture des soumissions, le plaignant a été informé que PacifiCan devait attribuer le contrat rapidement afin de respecter les délais du projet. Ceci a probablement été répété ou mentionné de façon similaire pendant la réunion de compte rendu. » [traduction]

18. Le plaignant a répondu ce qui suit :

« Pendant la réunion, il a été mentionné qu’un seul courriel avait été envoyé et que les délais ne permettaient pas d’attendre. Est-ce qu’une date limite avait été communiquée aux références pour leur réponse? […]

• (Concernant le remplacement des références) C’est une pratique courante. Et nous n’affirmons pas que cette option aurait dû nous être accordée exclusivement.
• (Concernant la validation des compétences générales) Ce n’est pas ce qu’on nous a dit lors de la réunion de compte rendu. Nous pouvons joindre l’expert-conseil afin qu’il confirme ceci auprès des références.
• (Concernant l’accord apparemment exprimé par l’autorité contractante) Ceci a été perçu différemment lors de la réunion de compte rendu. Il a bien été reconnu que ces mesures auraient dû être prises.
• (Concernant la réception de la réponse des références après l’attribution du contrat) C’est compréhensible, toutefois, les déclarations ci-dessus donnent l’impression que l’évaluation s’est déroulée de façon expéditive. Ceci nous a aussi été mentionné par l’autorité contractante au téléphone juste avant la soumission, ainsi que lors de la réunion de compte rendu : il était urgent de terminer l’évaluation.
• (Concernant le besoin de PacifiCan d’attribuer le contrat rapidement en raison des délais) Nous en convenons. » [traduction]

19. Dans sa dernière réponse au BOA, PacifiCan énonçait ce qui suit :

« [Aucune] date limite n’était fixée pour la réponse des références […] nous avons tenté à maintes reprises de contacter les références fournies par le plaignant […] Le plaignant était responsable de s’assurer que les références fournies seraient disponibles pour répondre avant la clôture des soumissions.

[…]

Les deux références fournies par le plaignant ont ultimement répondu; l’une a répondu le jour suivant l’attribution du contrat, et l’autre, plusieurs jours après l’attribution. Tout comme les références fournies par les autres soumissionnaires, la référence no. 1 a été contactée par courriel le 29 août 2023, et aucune réponse n’a été reçue. La référence no. 1 a été contactée à nouveau par courriel le 31 août 2023, et a finalement répondu le 18 septembre 2023. La référence no. 2 (au cas où la référence no. 1 ne répondrait pas) a été contactée par courriel le 31 août 2023, et elle a répondu le 7 septembre 2023. PacifiCan n’avait aucune obligation d’attendre les réponses des références avant de procéder à l’attribution du contrat.

[…]

(Concernant la validation des compétences générales, l’accord apparemment exprimé par l’autorité contractante et le besoin de PacifiCan d’attribuer le contrat rapidement en raison des délais) Nous n’avons rien à ajouter. » [traduction]

Analyse – Question 1 (a)

20. Le 13 mai 2021, la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor (la Directive), remplaçant la Politique sur les marchés, est entrée en vigueur. Elle était applicable au moment de cet approvisionnement. Concernant les critères d’évaluation au cours du processus de demande et d’évaluation des soumissions, la Directive stipule ce qui suit :

21. Dans le cadre du processus habituel d’examen d’une plainte, l’ombud demande aux deux parties de fournir toute l’information relative au contrat en question. L’un des documents demandés était la politique sur l’approvisionnement de PacifiCan en vigueur au moment de l’attribution du contrat. PacifiCan a déclaré ne pas encore avoir sa propre politique. Elle suit donc les politiques et lignes directrices de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) figurant dans le Guide des approvisionnements exhaustif.

22. Le Guide des approvisionnements n’aborde pas spécifiquement le processus de vérification des références dont il est question dans la demande de soumissions, mais il stipule ce qui suit au sujet de l’évaluation et de la sélection des entrepreneurs :

5.35 Évaluation des soumissions

d. Les soumissions doivent être évaluées conformément aux critères d’évaluation établis dans la demande de soumissions. Bien qu’il revienne aux soumissionnaires de présenter des soumissions claires et bien structurées, ces dernières doivent être examinées d’une façon diligente et minutieuse, afin de s’assurer qu’il n’y manque aucune information importante. Les évaluateurs ne peuvent faire appel à des critères ou à des facteurs qui ne font pas partie de la demande de soumissions ou tirer des conclusions de faux renseignements contenus dans les soumissions.

23. Le critère coté CT 04 de la demande de soumission ne mentionnait que les références :

24. Comme on peut le lire, ce critère n’indique pas clairement la manière dont les points sont répartis. La soumission du plaignant a reçu 10 points sur un maximum de 20 à ce critère, mais le document d’évaluation fourni au BOA n’explique pas pourquoi des points ont été enlevés. D’après les réponses de PacifiCan, la soumission du plaignant a perdu des points parce que les références n’ont pas répondu à temps. De ce fait, il apparaît que PacifiCan n’attribuait pas seulement des points pour l’inclusion de références, mais également en fonction des renseignements obtenus des références. Cependant, cela n’est pas indiqué dans le critère. De plus, les documents que le BOA a obtenus de PacifiCan détaillant l’évaluation de la soumission du plaignant ne contenaient aucun commentaire d’experts. Il est donc impossible de savoir la base sur laquelle s’est appuyée PacifiCan pour attribuer les points à ce critère.

25. Le plaignant a fourni 3 références au critère CT 04. Le critère, même s’il spécifie le nombre maximal par référence (jusqu’à 10 points) et le maximum total (jusqu’à 20 points), ne précise pas le nombre maximal de références qui doivent être fournies et vérifiées. Les soumissionnaires, comme le plaignant, pouvaient donc fournir plus de 2références et, de cette manière, obtenir les 20 points.

26. Selon les documents fournis au BOA par PacifiCan, il semble que PacifiCan n’ait contacté que 2 des 3 références. PacifiCan a déclaré : « Les deux références fournies par le plaignant ont finalement répondu… »[traduction] [gras ajouté par le BOA], et PacifiCan a décrit ces personnes comme étant « la référence no. 1 » et « la référence no. 2 ». PacifiCan n’a pas mentionné la troisième référence fournie dans la soumission du plaignant ni n’a indiqué lesquelles des trois références étaient la référence no. 1 et la référence no. 2. Encore une fois, en raison du manque de clarté concernant le processus et l’attribution des points, il était difficile pour les soumissionnaires de savoir exactement comment répondre à ce critère coté.

27. Le BOA souligne que PacifiCan n’avait pas fixé de date limite pour obtenir une réponse des références. PacifiCan aurait dû indiquer une date limite dans la demande de soumissions pour les circonstances mêmes mentionnées dans cette plainte; de cette manière, les soumissionnaires auraient pu aviser leurs références de répondre rapidement à la demande d’information de PacifiCan et ils auraient été au courant des conséquences d’un retard. Les documents de la demande de soumissions ne contenaient aucune description du processus d’évaluation des références fournies (le cas échéant), de la nature des renseignements demandés des références et de l’attribution des points en fonction de ces renseignements. Cela met en évidence le manque de clarté du processus, de l’objectif et de l’attribution des points relativement aux références, qui a empêché les soumissionnaires de bien satisfaire à ce critère dans leur proposition et a nui à l’évaluation du critère par les évaluateurs.

28. En réponse aux demandes d’information du BOA, PacifiCan a fourni des réponses écrites aux motifs de la plainte du plaignant ainsi qu’un document dans lequel figuraient 2 tableaux présentant les résultats et une ventilation de son évaluation de la proposition du plaignant. Toutefois, ces résultats n’étaient qu’une énumération des cotes obtenues par le plaignant et ne comprenaient pas une description de la manière dont PacifiCan est parvenue à ces cotes. Par conséquent, outre les déclarations de PacifiCan, le BOA n’a aucun moyen de vérifier ce qui s’est produit. Par exemple, PacifiCan a déclaré que les 2 références avaient finalement répondu, certes après l’octroi du contrat. PacifiCan n’a pas transmis ces réponses au BOA ni ce qui était inclus dans les demandes d’information originales ou la vérification des multiples tentatives qu’elle a effectuées pour communiquer avec les références du plaignant. Le BOA ne peut pas confirmer le type de renseignements qui a été demandé, ni le moment où les réponses ont été obtenues, ni le contenu des réponses.

Constatation – Question 1(a)

29. L’ombud conclut que PacifiCan n’a pas été en mesure de bien évaluer la soumission du plaignant et celle des autres soumissionnaires au critère coté CT 04 en raison d’un manque de détails et de clarté concernant le processus, l’objectif et l’attribution des points relativement au critère.

1(b) Les évaluateurs n’ont pas remarqué l’expérience du plaignant en matière de projets gouvernementaux

30. Le plaignant a affirmé ce qui suit :

« À la suite de ma conversation avec l’autorité contractante au sujet des points qui nous ont valu la perte du contrat, nous croyons fortement qu’une étude approfondie des résultats de cette demande de soumissions s’impose.

[…]

Nous avons perdu des points parce que l’équipe d’évaluation n’a pas remarqué les projets gouvernementaux, alors qu’ils se trouvaient bien dans la proposition. Et, en fait, nous ne pouvions pas perdre de point sur cet aspect, car il s’agissait d’un critère obligatoire, et selon la lettre de refus, nous satisfaisions à tous les critères obligatoires. De ce fait, je ne comprends pas pourquoi ce commentaire a été fait. »[traduction]

31.La première réponse de PacifiCan au BOA énonçait ce qui suit :

« L’équipe d’évaluation a bel et bien remarqué les projets gouvernementaux dans la proposition du plaignant. Elle a cependant constaté que ces projets comprenaient peu de travaux avec les ministères fédéraux. Le plaignant a donc reçu une note conséquente fondée sur les projets présentés dans sa soumission technique. Le plaignant a satisfait à l’exigence obligatoire (B), car il possédait une expérience en gestion de projets pour la fonction publique et, en fait, il a obtenu une note favorable pour les projets décrits dans sa réponse aux critères cotés CT 02 et CT 03. » [traduction]

32.Le plaignant a répondu ce qui suit :

« Pendant la réunion de compte rendu, nous avons appris que nous avons perdu des points parce que nous n’avions présenté aucun projet gouvernemental. Nous aimerions savoir ce qui définit “peu de travaux”. Soit il y en a, soit il n’y en a pas, d’après le libellé du critère. Cela contredit la déclaration précédente. Combien de points a obtenu (le plaignant)? » [traduction]

33. Dans sa dernière réponse au BOA, PacifiCan énonçait ce qui suit :

« Les évaluateurs pouvaient décider des aspects pertinents qu’ils prendraient en compte par rapport aux projets soumis par les soumissionnaires, comme l’ampleur du travail exécuté pour les ministères fédéraux. Il n’y a aucune contradiction. L’exigence obligatoire B demandait une expérience dans la gestion de projets pour la fonction publique. Aux fins de cette exigence, les projets provinciaux, municipaux et fédéraux étaient tous acceptables. Toutefois, aux fins de l’évaluation des critères cotés CT 02 et CT 03, les évaluateurs pouvaient décider des aspects pertinents qu’ils prendraient en compte par rapport aux projets soumis par les soumissionnaires, comme l’ampleur du travail exécuté pour les ministères fédéraux. » [traduction]

1(c) La ressource proposée n’avait aucune expérience du système financier GX que PacifiCan avait l’intention d’utiliser

34. Le plaignant a affirmé ce qui suit :

« À la suite de ma conversation avec l’autorité contractante au sujet des points qui nous ont valu la perte du contrat, nous croyons fortement qu’une étude approfondie des résultats de cette demande de soumissions s’impose.

[…]

[…] l’équipe d’évaluation n’a pas aimé le fait que notre expert-conseil avait de l’expérience avec un certain système, GX, alors que notre expert-conseil avait un logiciel différent, mais semblable. Le problème, c’est que la grille ne mentionnait pas de système précis. Nous devions plutôt démontrer notre expérience avec des projets de système financier. Par conséquent, nous ne croyons pas que nous méritions de perdre des points là non plus. » [traduction]

35. La première réponse de PacifiCan au BOA énonçait ce qui suit :

« Les évaluateurs ont remarqué que la soumission du plaignant présentait une expérience avec des systèmes financiers et a accordé des points en conséquence. Aucun système précis n’était mentionné dans les critères d’évaluation afin d’éviter toute possibilité de parti pris. Le plaignant a obtenu une note favorable en fonction des projets présentés dans sa soumission technique. » [traduction]

36.Le plaignant a répondu ce qui suit :

« Nous avons reçu une rétroaction différente lors de la réunion de compte rendu. Que signifie “en conséquence”? Combien de points a obtenu (le plaignant)?

• (Concernant le fait qu’aucun système précis n’était mentionné pour éviter les partis pris) Je comprends, mais dans ce cas, pourquoi nous a-t-on dit pendant la réunion de compte rendu que nos systèmes n’étaient pas les bons et que le soumissionnaire retenu avait les systèmes que le client recherchait? Si aucun système n’est mentionné, alors tous les systèmes devraient être sur le même pied d’égalité et le maximum de points devrait être accordé.
• (Concernant le fait que le plaignant a obtenu une note “favorable”) Que signifie “favorable”? Combien de points a obtenu (le plaignant)? »

37. Dans sa dernière réponse au BOA, PacifiCan énonçait ce qui suit :

« Les évaluateurs pouvaient décider des aspects pertinents qu’ils prendraient en compte par rapport aux projets soumis par les soumissionnaires, comme le système avec lequel l’expert-conseil proposé avait une expérience. Voir la répartition des points ci-jointe. »

Analyse – Question 1(b) et (c)

38. L’article 4.3.1 de la Directive stipule que les autorités contractantes doivent « exécuter la fonction d’approvisionnement au nom du ministère ou de l’organisme et établir des contrats et des ententes contractuelles fondés sur des principes solides en matière d’approvisionnement, notamment l’équité, l’ouverture et la transparence, afin d’obtenir l’optimisation des ressources ».

39. Elle souligne aussi l’importance de tenir des registres d’approvisionnement complets et exacts :

40. Comme mentionné dans la question 1(a), le Guide des approvisionnements stipule ce qui suit au sujet de l’évaluation et de la sélection des entrepreneurs :

5.35 Évaluation des soumissions

d. Les soumissions doivent être évaluées conformément aux critères d’évaluation établis dans la demande de soumissions. Bien qu’il revienne aux soumissionnaires de présenter des soumissions claires et bien structurées, ces dernières doivent être examinées d’une façon diligente et minutieuse, afin de s’assurer qu’il n’y manque aucune information importante. Les évaluateurs ne peuvent faire appel à des critères ou à des facteurs qui ne font pas partie de la demande de soumissions ou tirer des conclusions de faux renseignements contenus dans les soumissions.

41. Les critères d’évaluation technique de la demande de soumissions visés dans les questions 1(b) et 1(c) sont les suivants :

(a) Le non-respect du critère technique obligatoire B ou D aurait mené à l’exclusion de la soumission du plaignant :

(b) Les critères techniques cotés CT 02 et CT 03 indiquaient tous deux un nombre minimal de points à obtenir. Dans le cas contraire, le soumissionnaire ne pourrait pas passer à l’étape suivante de l’évaluation :

42. Selon la réponse de PacifiCan à cette plainte, et conformément aux conclusions du BOA sur la question 2, il semble que les évaluateurs aient convenu que les projets décrits dans la soumission du plaignant répondaient aux exigences des critères obligatoires B et D et que PacifiCan les ait évalués à titre de « projets de systèmes financiers » aux fins des critères cotés CT 02 et CT 03 :

1. Comme mentionné dans la lettre de refus envoyée au plaignant le 7 septembre 2023, la soumission du plaignant a été jugée conforme aux exigences obligatoires de la demande de soumissions, donc elle répondait aux exigences obligatoires B et D.
2. Comme mentionné dans les tableaux fournis au BOA le 5 janvier 2024, le plaignant a obtenu des notes aux critères CT 02 et CT 03, ce qui signifie que PacifiCan a bel et bien remarqué l’expérience du plaignant en matière de projets gouvernementaux et qu’elle a reconnu le degré de comparaison entre cette expérience et le système financier GX.

43. Toutefois, les réponses de PacifiCan à la plainte semblent indiquer que des critères non spécifiés dans les critères cotés de la demande de soumissions ont possiblement été pris en compte dans le processus d’évaluation. La soumission du plaignant a reçu le maximum de points au critère CT 02, mais n’a reçu qu’une partie des points au critère CT 03 (36 points sur un maximum de 40). Ce critère demandait aux soumissionnaires de décrire 2 projets de systèmes financiers, et ils pouvaient obtenir jusqu’à 20 points par projet. En réponse à la plainte, PacifiCan a indiqué que les « évaluateurs pouvaient décider des aspects pertinents qu’ils prendraient en compte par rapport aux projets soumis par les soumissionnaires, comme le système avec lequel l’expert-conseil proposé avait une expérience » et « l’ampleur du travail exécuté pour les ministères fédéraux ». À la lumière de cette réponse, il semblerait que les évaluateurs aient déduit des points au critère CT 03 d’après ces facteurs. Or, le critère CT 03 ne mentionnait pas ces éléments comme fondement pour l’attribution des points et leur prise en compte dans l’évaluation constituerait une utilisation de critères non divulgués. Comme susmentionné, les documents que le BOA a obtenus de PacifiCan détaillant l’évaluation de la soumission du plaignant ne contenaient aucun commentaire d’experts. Il est donc impossible de savoir la base sur laquelle s’est appuyée PacifiCan pour attribuer les points à ce critère. Les soumissionnaires doivent disposer de critères clairs pour pouvoir préparer une soumission recevable, et les évaluateurs doivent également disposer de critères clairs pour pouvoir faire des évaluations cohérentes.

Constatation – Question 1(b) et (c)

44. L’ombud juge que, lors de l’évaluation, PacifiCan a remarqué et pris en considération l’expérience du plaignant relativement aux projets gouvernementaux et aux projets de systèmes financiers décrits dans la proposition.

45. Cependant, le BOA remarque que le plaignant a obtenu moins que le nombre maximum de points disponibles au critère CT 03, mais il manque des preuves à l’appui de cette évaluation pour expliquer les points retranchés. Le manque de documentation et les réponses de PacifiCan à la plainte qui mentionnaient l’utilisation de critères non divulgués lors du processus d’évaluation empêchent l’ombud de conclure que le processus de soumission de PacifiCan était juste et transparent.

46. Par conséquent, en fonction des constatations de l’ombud à l’égard des questions 1(a), 1(b) et 1(c), l’ombud conclut que PacifiCan n’a pas évalué adéquatement la soumission du plaignant.

Question 2 – PacifiCan a-t-elle fourni une explication adéquate au plaignant?

47. Le plaignant a affirmé ce qui suit :

« Nous n’avons reçu aucun détail sur le nombres de points perdus ni à quels critères ces points perdus étaient associés, donc il est d’autant plus difficile d’accepter les résultats de cette demande de soumissions. » [traduction]

48. La première réponse de PacifiCan au BOA énonçait ce qui suit :

« Jusqu’à présent, PacifiCan n’a pas reçu de demande du plaignant pour une répartition détaillée écrite des points. » [traduction]

49. Le plaignant a répondu ce qui suit :

« Cette information est habituellement fournie pendant la réunion de compte rendu, et un membre de l’équipe d’évaluation est présent. Nous étions surpris de voir uniquement l’autorité contractante, qui, bien sûr, ne connaît pas les détails de l’évaluation et n’avait aucun document en main contenant des détails sur les points. Nous demandons maintenant officiellement d’obtenir la répartition des points. » [traduction]

50. Dans sa dernière réponse au BOA, PacifiCan énonçait ce qui suit :

« Voir la répartition des points ci-jointe. »

Analyse – Question 2

51. Comme mentionné dans les questions 1(b) et (c), la Directive stipule ce qui suit à l’égard de la tenue d’une piste de vérification :

52. La section 7.40 du Guide des approvisionnements de SPAC stipule ce qui suit concernant les comptes rendus :

7.40 Comptes rendus et rencontres de rétroaction à l’intention des soumissionnaires, offrants et fournisseurs

1. Comptes rendus
   1. Les comptes rendus visent à expliquer aux soumissionnaires, offrants ou fournisseurs non retenus pourquoi leur soumission, offre ou arrangement n’a pas été accepté, afin de leur permettre d’améliorer leurs documents pour une prochaine occasion. Les comptes rendus permettent de montrer que le processus d’approvisionnement de l’administration fédérale est équitable, ouvert et transparent. Aussi, les agents de négociation des contrats peuvent améliorer les prochaines demandes de soumissions d’après les suggestions et commentaires formulés par les soumissionnaires, offrants ou fournisseurs.
   2. …
   3. À la suite de l’attribution ou de l’émission d’un contrat, d’une offre à commandes ou d’un arrangement en matière d’approvisionnement, un compte rendu doit être fourni sur demande. En règle générale, le compte rendu par écrit sera intégré à la lettre de refus envoyée à chaque soumissionnaire, offrant ou fournisseur non retenu. Des exemples de lettres de refus sont disponibles à l’Annexe 7.1 Modèles de lettres de refus.
   4. …
   5. Selon les limites précisées à l’article 7.45 Divulgation des renseignements, un compte rendu doit comprendre, le cas échéant :
      1. Le nom du ou des soumissionnaires, offrants ou fournisseurs retenus;
      2. L’estimation du coût total du ou des contrats;
      3. Le prix total évalué par le ou les soumissionnaires retenus et la note totale, le cas échéant;
      4. Des renseignements très généraux sur les points forts relatifs de la ou des soumissions, de l’offre ou des offres ou de l’arrangement ou des arrangements retenus, en veillant à ce que des renseignements confidentiels et commerciaux ne soient pas divulgués;
      5. Uun sommaire des raisons pour lesquelles la soumission, l’offre ou l’arrangement faisant l’objet d’un compte rendu n’a pas été retenu, conformément aux critères d’évaluation et à la méthode de sélection; et
      6. Les notes obtenues pour tous les critères de la soumission, l’offre ou l’arrangement cotés seront fournies et justifiées pour que le soumissionnaire, l’offrant ou le fournisseur puisse comprendre pourquoi ces notes lui ont été attribuées.

53. Comme précédemment mentionné, le processus d’examen des plaintes du BOA requiert de la documentation des deux parties impliquées. Le plaignant doit d’abord fournir certains renseignements exigés par le Règlement afin que sa plainte soit considérée comme déposée. Dans le présent cas, le plaignant a rempli un formulaire en ligne, mis à la disposition des fournisseurs par le BOA pour leur faciliter la tâche, et a fourni une copie du document de demande de soumission.

54. Lors du début de l’examen de la plainte, l’ombud a demandé aux deux parties de fournir des renseignements :

1. Au plaignant : « […] tous les dossiers, qui n’ont pas déjà été transmis à mon Bureau, concernant les communications entre vous et tout représentant de PacifiCan au sujet du processus d’approvisionnement en question […]. »
2. À l’organisme gouvernemental : « […] tous les dossiers en lien avec cet approvisionnement. Plus précisément, tous les dossiers en lien avec :
   • le “dossier du programme”, qui contient généralement les documents relatifs aux examens et aux approbations réalisés par des groupes de surveillance interne, les approbations du projet, la détermination de la stratégie d’approvisionnement, l’ébauche des énoncés des travaux, la préparation des critères d’évaluation et la méthode de sélection ou d’autres aspects techniques de l’approvisionnement;
   • les politiques, normes, directives et instructions relatives à l’approvisionnement qui étaient en vigueur au moment de la publication de l’appel d’offres, et qui régissent les approvisionnements de PacifiCan […]. »

55. Le plaignant a fourni une explication détaillée des motifs de sa plainte, qui a été transmise à PacifiCan. Le BOA a ensuite demandé au plaignant « […] une copie de la soumission envoyée en réponse à l’appel d’offres, ainsi que tout autre document, comme les courriels, échangés avec [PacifiCan] préalablement au dépôt de la plainte au BOA […] ». Le plaignant a fourni une copie de la partie technique de sa soumission. Autrement, les seules informations supplémentaires fournies par le plaignant sont limitées à ses commentaires sur la réponse de PacifiCan concernant la plainte.

56. PacifiCan a fourni au BOA sa réponse systématique aux motifs de la plainte et a affirmé au BOA avoir suivi le Guide des approvisionnements de SPAC. PacifiCan a eu l’occasion de soumettre toute autre information demandée par le BOA dans sa lettre de lancement. En plus de la réponse à la plainte mentionnée ci-dessus, PacifiCan a également répondu à la réplique du plaignant et a fourni 2 tableaux avec la liste des notes obtenues par le plaignant.

57. Le 7 septembre 2023, PacifiCan a envoyé une lettre de refus au plaignant et a ensuite fourni un compte rendu le 14 septembre 2023. Mis à part la copie de la lettre de refus et les tableaux avec les notes brutes du plaignant, le BOA n’a pas reçu d’autre documentation de la part de PacifiCan concernant le processus d’évaluation ou les résultats. Par conséquent, le BOA se retrouve avec des déclarations contradictoires sur ce qui a été dit au cours de ce compte rendu.

58. Comme mentionné à la section 7.40.a.i du Guide des approvisionnements, le but du compte rendu est de permettre au fournisseur d’améliorer ses documents à l’avenir, c.-à-d. de soumettre une meilleure proposition la prochaine fois qu’il répondra à un appel d’offres. Le BOA peut toutefois déterminer que, si les résultats de l’évaluation de la soumission sont tels que décrits par PacifiCan au BOA dans sa réponse à la plainte en question, ce n’est pas ce qui a été précédemment transmis au plaignant, ou compris par celui-ci. La lettre de refus et le compte rendu n’ont pas réussi à fournir au plaignant suffisamment de clarté pour comprendre la raison pour laquelle sa soumission n’a pas été retenue.

59. Cette constatation semble appuyée, en partie, par la réponse de PacifiCan stipulant qu’elle n’avait pas reçu de demande du plaignant pour une répartition détaillée écrite des points. Cela signifie que PacifiCan estime qu’il y a au moins 2 niveaux de compte rendu, sans quoi elle aurait fourni la répartition des points dans la lettre de refus ou le compte rendu. Le BOA constate, tout au moins, que le compte rendu et la lettre de refus de PacifiCan n’ont pas satisfait au point 7.40.a.v.F, c'est-à-dire « les notes obtenues pour tous les critères de la soumission, l’offre ou l’arrangement cotés seront fournies et justifiées pour que le soumissionnaire, l’offrant ou le fournisseur puisse comprendre pourquoi ces notes lui ont été attribuées».

60. Le BOA a examiné la lettre de refus, qui avise le plaignant que « bien que votre soumission ait répondu aux exigences obligatoires de la demande de soumissions, elle n’a pas atteint la note la plus élevée en fonction de la méthode d’évaluation décrite dans la demande de soumissions » et elle comprenait le tableau suivant :

61. La section 4.2 de l’appel d’offres soutient que la soumission doit (a) respecter toutes les exigences de la demande de soumissions; (b) satisfaire à tous les critères d’évaluation technique obligatoires et (c) obtenir la notation numérique minimale pour les critères d’évaluation techniques qui sont cotés. Il précise en outre que : « La soumission recevable ayant obtenu le plus grand nombre de points sera recommandée pour attribution d’un contrat, pourvu que le prix total évalué n’excède pas le budget disponible pour ce besoin. » Selon PacifiCan, la proposition du plaignant et la proposition retenue n’excédaient pas le budget alloué.

62. Si les cotes ont été correctement présentées dans la lettre de refus, il s’ensuivrait que le soumissionnaire gagnant, avec 80 points, comparativement aux 66 points du plaignant, devrait se voir accorder le contrat. Toutefois, étant donné les déclarations et dossiers de PacifiCan, la cote de 66 points est impossible, ce qui soulève le doute sur la véracité de toutes les notes.

63. L’appel d’offres contenait les éléments suivants concernant les critères d’évaluation cotés.

64. Selon le tableau ci-dessus, la note maximale que peut obtenir un soumissionnaire est de 80 points. PacifiCan a avisé le BOA que « les deux références fournies par le plaignant ont ultimement répondu, mais elles l’ont fait plusieurs jours après l’attribution du contrat ». Il a été précisé par la suite qu’il s’agissait du jour suivant l’attribution du contrat (référence no 2) et 12 jours après l’attribution du contrat (référence no 1). Conformément aux renseignements contractuels publiés sur le site Web du gouvernement du Canada (ouvert.canada.ca) où sont rendues publiques les informations concernant les contrats fédéraux d’une valeur supérieure à 10 000 $, le contrat a été accordé le 6 septembre 2023. La lettre de refus était datée du 7 septembre 2023, il n'est donc pas certain comment les points pour le CT 04 ont été accordés, puisque les références du plaignant n’avaient pas encore répondu. En outre, une note de « 0 » pour le CT 04 signifie que le maximum de points que le plaignant aurait pu obtenir est de 60, cependant la lettre de refus soutient qu’il a obtenu 66 points. Les tableaux présentés par PacifiCan dans sa soumission du 5 janvier 2024 au BOA indiquent également que le plaignant a reçu 10 points pour le critère CT 04.

Constatation – Question 2

65. L’ombud juge que PacifiCan n’a pas fourni au plaignant un compte rendu adéquat, puisque celui-ci ne contenait pas les renseignements nécessaires, et que les documents pertinents n’ont pas été transmis au plaignant.

Conclusion

66. À propos de la question 1, l’ombud de l’approvisionnement juge que PacifiCan n’a pas évalué adéquatement la soumission du plaignant.

67. À propos de la question 1(a), l’ombud de l’approvisionnement juge que PacifiCan n’était pas en mesure d’évaluer adéquatement la proposition du plaignant en raison du manque de processus, d’objectif et de notation relatifs aux références.

68. À propos des questions 1(b) et 1(c), l’ombud de l’approvisionnement juge que, lors de l’évaluation, PacifiCan a remarqué et pris en considération l’expérience du plaignant relativement aux projets gouvernementaux et aux projets de systèmes financiers décrits dans la proposition. Néanmoins, l’ombud de l’approvisionnement juge également insuffisants les renseignements fournis pour expliquer pourquoi le plaignant n’a pas obtenu le maximum de points alloués pour certains critères cotés. Le manque de documentation et les réponses de PacifiCan à la plainte démontrent l’utilisation de critères non divulgués lors du processus d’évaluation, ce qui compromet l’équité et la transparence du processus de demande de soumissions.

69. À propos de la question 2, l’ombud de l’approvisionnement juge que PacifiCan n’a pas fourni au plaignant un compte rendu approprié. PacifiCan doit, au minimum, tenir à jour ses dossiers au moyen de renseignements exacts et cohérents qui expliquent en détail pourquoi certaines soumissions sont jugées non conformes et devrait, en règle générale, fournir aux soumissionnaires des explications quant aux points accordés aux critères cotés ou dans le cas de jugement de non-conformité afin d’améliorer la compréhension, démontrer un souci d’équité et éviter d’éventuelles plaintes.

70. Compte tenu de ce qui précède, l’ombud de l’approvisionnement recommande que PacifiCan indemnise le plaignant pour les coûts découlant de la préparation de sa proposition. Le plaignant a consacré temps et efforts pour répondre au document de demande de soumissions, et il s’attendait à participer à un processus équitable et transparent dans lequel sa proposition serait évaluée adéquatement.

Indemnisation

71. Afin de recommander le versement d’une indemnité au plaignant, le paragraphe 13(2) du Règlement exige ce qui suit :

Si un appel d’offres a été lancé, le plaignant doit avoir soumissionné à l’égard du marché de l’État visé par la plainte, à moins qu’il n’ait pu le faire en raison des actions du ministère contractant.

72. Étant donné qu’un processus concurrentiel a eu lieu et que le plaignant a présenté une soumission, l’ombud peut recommander le versement d’une indemnité conformément au paragraphe 13(1) du Règlement.

73. À la demande du BOA, le plaignant a fourni le montant des coûts découlant de la préparation de sa soumission en réponse à la demande de soumissions de juillet 2023, soit 8 850 $.

Recommandation

74. Conformément au sous-alinéa 13(1)(b) du Règlement, l’ombud de l’approvisionnement recommande à PacifiCan de verser une compensation financière au plaignant d’un montant de 8 850 $, pour les coûts découlant de la préparation de sa soumission.

Date de modification :

2024-10-08