Examen des pratiques d’approvisionnement relatif aux contrats attribués à McKinsey & Company

Mars 2024

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I. Renseignements généraux

1. Le 3 février 2023, la ministre des Services publics et de l’Approvisionnement a demandé à l’ombud de l’approvisionnement d’effectuer un examen des contrats attribués à McKinsey & Company (ci-après appelée « McKinsey »). Le 16 mars 2023, après avoir analysé les renseignements disponibles et déterminé qu’il y avait des motifs raisonnables de procéder de la sorte, l’ombud de l’approvisionnement a lancé un examen des pratiques d’approvisionnement des ministères sous son mandat qui avaient attribué des contrats à McKinsey, afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence ainsi que la conformité aux exigences législatives, réglementaires, stratégiques et procédurales.

2. Le 18 janvier 2023, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (OGGO) de la Chambre des communes a adopté une motion demandant au vérificateur général de mener « une vérification du rendement et de l’optimisation des ressources des contrats accordés à McKinsey & Company depuis le 1er janvier 2011 par tout ministère, organisme ou société d’État ». La Chambre des communes a adopté la motion du Comité OGGO le 7 février 2023.

3. De plus, le 8 février 2023, le Bureau du contrôleur général du Canada (BCG) a demandé aux dirigeants principaux de l’audit des organisations gouvernementales qui avaient attribué un contrat à McKinsey d’effectuer des audits internes des processus d’approvisionnement suivis. Les résultats de ces audits ont été publiés en mars 2023.

4. L’examen des pratiques d’approvisionnement de McKinsey a été effectué conformément à l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, qui donne à l’ombud de l’approvisionnement le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence et présenter des recommandations pour les améliorer.

II. Contexte

5. McKinsey est une firme de consultation en gestion qui fournit des services professionnels aux entreprises, aux gouvernements et à d’autres types d’organisations. Selon les renseignements fournis au Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA), les ministères et organismes assujettis à son mandat ont attribué à McKinsey des contrats d’une valeur totale de 117 M$ entre le 1er avril 2011 au 31 mars 2023.

6. Des députés ont exprimé des préoccupations au sujet des contrats attribués à McKinsey par le gouvernement du Canada. OGGO, dont le mandat consiste notamment à étudier l’efficacité et le bon fonctionnement des opérations gouvernementales, y compris le processus des prévisions budgétaires et les plans de dépenses des ministères et organismes centraux, a posé des questions liées à l’utilisation des fonds publics, à la transparence et la responsabilité des contrats.

7. Le graphique ci-dessous illustre la valeur des contrats attribués à McKinsey entre janvier 2011 et mars 2023 par les ministères fédéraux assujettis au mandat de l’ombud de l’approvisionnement. Comme le montre le graphique, la valeur de ces contrats était relativement faible et constante entre 2011 et 2017. Or, elle a commencé à croître en 2018, et il y a eu des hausses importantes de 2019 à 2022. On constate aussi que de 2011 à 2020, la grande majorité des contrats de McKinsey (données illustrées en dollars) ont été attribués par voie concurrentielle. Cette tendance s’est inversée en 2021, année à partir de laquelle les contrats ont été attribués à McKinsey principalement sans appel d’offres. Comme nous le verrons dans le présent rapport, l’un des principaux facteurs ayant mené à ce changement a été l’établissement d’une offre à commandes principale et nationale (OCPN) non concurrentielle pour les services d’analyse comparative de McKinsey.

Graphique à barres montrant la valeur des contrats McKinsey entre 2011 et 2023. Longue description ci-dessous.
Valeur des contrats attribués à McKinsey de 2011 à 2023 – Description de l'image
  • 2011- 2018, la plupart des contrats étaient concurrentiels et leur valeur totale ne dépassait pas 5 M$.
  • En 2019, la valeur totale des contrats attribués à McKinsey était de près de 25 M$ et était en majorité des contrats issus de processus concurrentiels.
  • En 2020, la valeur totale des contrats attribués à McKinsey était de plus de 30 M$ et était en majorité des contrats issus de processus concurrentiels.
  • En 2021, la valeur totale des contrats attribués à McKinsey était de près de 25 M$ et était en majorité des contrats issus de processus non-concurrentiels.
  • En 2022, la valeur totale des contrats attribués à McKinsey était d’un peu plus de 20 M$ et était en majorité des contrats issus de processus non-concurrentiels.
  • En 2023, la valeur totale des contrats attribués à McKinsey était d’un peu moins de 5 M$ et était en majorité des contrats issus de processus non-concurrentiels.

Les données de 2023 ne concernent que les contrats attribués de janvier à mars 2023.

III. Objectif et portée

8. L’examen visait à déterminer si les pratiques d’approvisionnement relatives aux contrats attribués à McKinsey avaient été menées de manière équitable, ouverte et transparente. Le BOA a examiné si ces pratiques étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements pris en vertu de cette loi, de la politique du Conseil du Trésor (CT) et, le cas échéant, des politiques et lignes directrices organisationnelles.

9. L’objectif de cet examen est appuyé par les 4 secteurs d’intérêt (SI) suivants :

10. La portée de l’examen a été limitée par certaines restrictions décrites ci-dessous, mais elle visait tous les processus d’approvisionnement concurrentiel et non concurrentiel et les contrats subséquents, les modifications aux contrats ainsi que les autorisations de tâches au titre desquels McKinsey a fourni des services entre le 1er avril 2011 et le 31 mars 2023. Cela comprenait les processus d’approvisionnement menés par les ministères et organismes suivants ainsi que ceux effectués par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) au nom de ces ministères et organismes :

11. Le BOA a également examiné les contrats attribués par SPAC au nom de deux sociétés d’État : Exportation et développement Canada (EDC) et la Banque de développement du Canada (BDC). Comme les sociétés d’État ne sont pas assujetties au mandat de l’ombud de l’approvisionnement, l’examen de ces processus par le BOA s’est limité aux responsabilités et aux mesures de SPAC en tant que ministère responsable des contrats.

12. Les contrats et les achats effectués au moyen d’une carte d’achat d’une valeur inférieure à 10 000 $ ont également été exclus de cet examen.

13. Au départ, le BOA avait reçu 44 dossiers des ministères, mais 11 d’entre eux ont été retirés de la portée de l’examen :

IV. Approche

14. Le BOA a examiné des dossiers relatifs à 32 contrats attribués à McKinsey, d’une valeur totale modifiée de 112,8 M$, et à une OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey. SPAC était le ministère responsable de 23 contrats et des contrats attribués dans le cadre de l’OCPN; 9 contrats ont été attribués à McKinsey par l’ASFC, le MDN, EDSC, IRCC, ISDE, le BCP, RNCan et ACC en vertu de leurs propres pouvoirs de passation de marchés.

15. Sur les 32 contrats examinés, 7 avaient été attribués par suite d’un processus d’approvisionnement concurrentiel et 25, dans le cadre de processus d’approvisionnement non concurrentiel. De plus, l’OCPN pour des services d’analyse comparative a été attribuée à McKinsey dans le cadre d’un processus d’approvisionnement non concurrentiel. Des 7 contrats concurrentiels, 5 avaient été attribués suivant les méthodes d’approvisionnement de SPAC et 2 l’avaient été par suite d’un processus concurrentiel. Des 25 contrats non concurrentiels, 19 contrats étaient évalués en fonction (appelés « commandes subséquentes ») de l’OCPN pour des services d’analyse comparative de McKinsey et 6 étaient des marchés à fournisseur unique attribués sans appel d’offres compte tenu de leur faible valeur.

16. Le tableau ci-dessous résume ces 32 contrats :

Tableau 1 : Contrats attribués à McKinsey
Ministère Contrats attribués à McKinsey
Processus concurrentiel
(7 contrats)		 Processus non concurrentiel
(25 contrats)		 Nombre total Valeur totalenote * du tableau 1
Attribué par le ministère Attribué par SPAC Attribué par le ministère Attribué par SPAC
ASFC 1 1 0 1 3 5,1 M$
MDN 0 0 1 12 13 29,1 M$
EDSC 0 0 1 3 4 6,6 M$
IRCC 1 1 0 0 2 27,7 M$
ISDE 2 0 0 0 2 3,4 M$
RNCan 0 0 1 0 1 25 k$
BCP 0 0 1 0 1 25 k$
ACC 0 0 1 0 1 25 k$
SPAC 1 s.o. 1 s.o. 2 29,6 M$
EDC 0 0 0 2 2 7,7 M$
BDC 0 0 0 1 1 3,4 M$
Nombre total 5 2 6 19 32 s.o.
Valeur totale 37,7 M$ 26,2 M$ 164 k$ 48,8 M$ s.o. 112,8 M$

Note du tableau 1

Note * du tableau 1

Valeur contractuelle modifiée, incluant les taxes (les écarts dans les totaux sont dus à l’arrondissement des montants)

Retour au renvoi de la note * du tableau 1

V. Aperçu des politiques

17. Au cours de la période visée par l’examen, la Directive sur la gestion de l’approvisionnement a remplacé la Politique sur les marchés du CT. En mai 2021, la Directive sur la gestion de l’approvisionnement est entrée en vigueur, et les ministères disposaient d’un an pour faire la transition. Étant donné que la période visée par le présent rapport comprend à la fois des contrats attribués avant et après l’entrée en vigueur de la Directive, ce rapport comprend des exigences aux termes des deux instruments, soit de la Politique sur les marchés du CT et de la Directive.

18. Comme l’indique l’ancienne Politique sur les marchés du CT, « les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». Au titre de la Directive sur la gestion de l’approvisionnement actuellement en vigueur, on s’attend toujours à ce que les marchés publics soient équitables, ouverts et transparents en termes de politiques. Dans les résultats attendus de la Directive, on mentionne que « les mesures liées à la gestion de l’approvisionnement sont équitables, ouvertes et transparentes, et répondent aux attentes du public en matière de prudence et de probité ».

19. L’ancienne Politique sur les marchés du CT et la Directive sur la gestion de l’approvisionnement actuellement en vigueur soulignent toutes deux l’importance de tenir des registres d’approvisionnement complets et exacts. La Politique stipule que « les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d’une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes », tandis que la Directive précise que les autorités contractantes sont responsables de « s’assurer que des dossiers d’approvisionnement précis et complets relatifs au dossier du contrat sont créés et tenus à jour afin de faciliter la surveillance de la gestion et l’audit ».

VI. Résultats

20. Les pratiques relatives aux activités d’approvisionnement utilisées par les ministères et organismes fédéraux lors de la passation de contrats avec McKinsey ont été évaluées dans le cadre des 4 SI nommés au paragraphe 9 ci-dessus. L’ombud de l’approvisionnement a formulé 5 recommandations visant à résoudre les problèmes les plus graves relevés lors de l'examen et qui menacent les principes d'équité, d'ouverture et de transparence. Les recommandations, qui sont résumées à l'annexe I de ce rapport, sont fondées sur l'analyse des informations et de la documentation fournies au BOA par tous les ministères ayant attribué des contrats à McKinsey au cours de la période visée par l'examen.

21. Tout au long du rapport, plusieurs observations pourraient avoir été faites au sujet d’un seul dossier. Par conséquent, le nombre d’observations peut ne pas toujours correspondre au nombre de dossiers cités.

Secteur d’intérêt 1 : Pratiques d’approvisionnement concurrentiel ayant mené à l’attribution de contrats à McKinsey

22. 7 contrats concurrentiels ont été examinés en lien avec ce SI, dont :

  • 5 contrats passés dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement (AMA) pour des services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS)
    • 1 avait été attribué par l'ASFC
    • 2 avaient été attribués par ISDE
    • 1 avait été attribué par IRCC
    • 1 avait été attribué par SPAC au nom d'IRCC
  • 1 contrat attribué par SPAC au nom de l’ASFC à la suite d’un appel d’offres ouvert
  • 1 contrat attribué par SPAC pour son propre compte et ouvert seulement aux fournisseurs qui s’étaient qualifiés dans le cadre d’une invitation à se qualifier ouverte et concurrentielle

23. Les SPTS consistent en 2 méthodes d'approvisionnement obligatoires (c.-à-d., des AMA), l'une pour les besoins centrés sur les tâches et l'autre pour les besoins centrés sur les solutions. Dans le cadre des SPTS, McKinsey n'était qualifié que pour la méthode d'approvisionnement centrée sur les solutions. L'AMA pour des SPTS est obligatoire dès qu’il est question de services professionnels non informatiques centrés sur les solutions, qui couvrent un large éventail de travaux pour lesquels « utilisateurs des ministères fédéraux ne sont pas en mesure de résoudre un problème opérationnel et ont besoin d’une solution intégrale de la part d’un fournisseur ». Dans le cadre de cette méthode d'approvisionnement, les fournisseurs sont chargés de fournir une solution au problème opérationnel en question, de gérer la solution globale et d'accepter la responsabilité du résultat.

24. L'AMA pour des SPTS est l'une des nombreuses méthodes obligatoires de prestation de services professionnels de SPAC. Parmi les autres, mentionnons l’AMA pour des services professionnels centrés sur les tâches, les services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT) et l’AMA pour ProServices. Pour aider ses clients à acquérir des services professionnels en utilisant ces méthodes d'approvisionnement, SPAC dispose d'un portail centralisé sur le Web, connu sous le nom de portail électronique du Système des services professionnels centralisés (SSPC). SPAC a également établi des règles pour l’utilisation de ces instruments d’approvisionnement dans le SSPC, par exemple en précisant le nombre minimum de fournisseurs préqualifiés qui doivent être invités à soumissionner, la façon dont les fournisseurs invités doivent être sélectionnés, et le délai minimal accordé aux fournisseurs invités pour présenter une soumission.

Stratégies d’approvisionnement changées pour permettre la participation de McKinsey

25. En termes généraux, une stratégie d’approvisionnement définit la manière dont un bien, un service ou des travaux seront achetés, et tient compte de la méthode d’approvisionnement à utiliser. Les méthodes de passation des contrats comprennent le recours à une offre à commandes, à un AMA, à un contrat à l'échelle du gouvernement ou à un contrat touchant plusieurs ministères, ou à un contrat normal. Conformément au Guide des approvisionnements de SPAC, la stratégie d'approvisionnement « doit satisfaire aux exigences opérationnelles du client et être conforme aux exigences juridiques, tout en optimisant les ressources et en réalisant les objectifs nationaux ».

26. Des 7 dossiers relatifs à des contrats concurrentiels examinés, 2 dossiers ont montré que la stratégie d’approvisionnement avait changé après qu’on eut constaté que McKinsey ne serait pas admissible à participer à l’appel d’offres était lancé suivant la première méthode choisie (c.-à-d., un arrangement en matière d’approvisionnement). Sans ces changements, il aurait été impossible pour McKinsey de remporter ces 2 contrats.

  1. Pour un dossier de contrat de services de transformation de la direction d'une valeur modifiée de 1 796 700 $ attribué par l’ASFC – Au cours du processus de planification de l’approvisionnement, le responsable fonctionnel (c.-à-d. le client de l'ASFC) avait demandé à l'autorité contractante de l'ASFC une liste de fournisseurs qualifiés pour l'AMA qu'il prévoyait d'utiliser. Le client a par la suite remarqué que McKinsey ne figurait pas sur la liste des fournisseurs et l'autorité contractante a confirmé que cela était dû au fait que McKinsey n'était préqualifiée que dans le cadre de l'AMA pour des SPTS centrés sur les solutions et non pas de l’AMA pour des SPTS centrés sur les tâches. Peu de temps après, le client a informé l'autorité contractante que l’énoncé des travaux (EDT) avait été révisé pour qu’il devienne un AMA pour des SPTS centrés sur les solutions plutôt que sur les tâches, de manière que McKinsey puisse présenter une soumission. Il n’y avait aucun document au dossier pour expliquer pourquoi le changement avait été apporté. L'AMA pour des SPTS centrés sur les solutions a été utilisé et le contrat a été attribué à McKinsey, puisque la firme était la seule à avoir présenté une soumission et que cette dernière était conforme.
  2. Pour 1 dossier de contrat de services d'analyse économique internationale et d'études de croissance d'une valeur de 452 000 $ attribué par ISDE – Avant la publication de la demande de propositions (DP) concurrentielle, ISDE avait envisagé la possibilité d’attribuer le contrat directement à McKinsey au moyen d’un processus connu comme étant un préavis d’adjudication de contrat (PAC). Dans le cadre du processus de gouvernance d’ISDE en matière d’approvisionnement, le contrat proposé avait été présenté à un comité d’examen interne, et la haute direction s’était opposée au PAC. Par conséquent, ISDE s’est tourné vers un processus d’invitation à soumissionner concurrentiel. Le responsable fonctionnel (c.-à-d. le client d’ISDE) et l’autorité contractante d’ISDE ont préparé les documents nécessaires à la publication d’une DP concurrentielle à des fournisseurs préqualifiés au titre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les tâches. ISDE avait contacté McKinsey pour confirmer les catégories de ressources pour lesquelles elle était qualifiée et lui avait fourni un lien vers la liste des volets et des catégories de l'AMA pour des SPTS centrés sur les tâches à titre de référence. McKinsey avait ensuite confirmé qu'elle s’était préqualifiée dans le cadre de l'AMA pour des SPTS centrés sur les solutions, mais pas celui pour des SPTS centrés sur les tâches. Peu après, le client avait demandé à l'autorité contractante de l'aider à « réviser la grille d'évaluation étant donné que McKinsey est qualifié pour l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions […] » [traduction]. La DP a ensuite été lancée dans le cadre de l'AMA pour des SPTS centrés sur les solutions. Trois soumissions ont été reçues et, à la suite du processus d’évaluation, le contrat a été attribué à McKinsey puisque sa soumission était la seule jugée conforme.

27. Il peut y avoir des raisons légitimes derrière un changement de stratégie d’approvisionnement. À titre d’exemple, pour le contrat d’ISDE ci-dessus, la stratégie PAC non concurrentielle initialement choisie a été changée en un processus concurrentiel, de sorte que la transparence et l’ouverture s’en sont trouvées améliorées. Plus généralement, une autorité contractante peut informer son client qu’un mécanisme d’approvisionnement différent conviendrait mieux à la nature du besoin, ce qui mènerait à un changement dans sa stratégie d’approvisionnement. Toutefois, dans le cas des approvisionnements de l’ASFC et d’ISDE, après que des SPTS centrés sur les tâches ont été jugés appropriés, l'exigence a été modifiée pour qu’il s’agisse de SPTS centrés sur les solutions lorsqu’il avait été établi que McKinsey ne pourrait pas participer au processus d’approvisionnement. La différence entre ces deux méthodes est importante. Chaque méthode couvre un champ d'action différent et nécessite un mode de prestation différent. Les besoins centrés sur les tâches sont des missions de travail limitées, avec des dates de début et de fin spécifiques et des produits livrables définis. En revanche, les besoins centrés sur les solutions ne sont pas liés à des tâches spécifiques. Les ministères utilisent cette méthode lorsqu’ils ne sont pas en mesure de régler un problème opérationnel et qu'ils ont besoin qu’un fournisseur leur propose une solution complète. Compte tenu de ces circonstances et de l’absence de toute documentation au dossier pour attester de la légitimité de cette décision, les efforts déployés par l'ASFC et ISDE pour assurer la participation de McKinsey donnent une forte impression de favoritisme. Bien qu’au final cela cadre avec l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions, les exemples montrent l’importance de contrôles robustes et de la surveillance des approvisionnements, puisqu’un processus peut sembler respecter les règles, mais aboutir à un processus qui n’est pas équitable, ouvert et transparent.

Recommandation 1 :

L’ASFC et ISDE devraient mettre en place des contrôles procéduraux pour veiller à ce que les stratégies d’approvisionnement visent à satisfaire aux exigences opérationnelles plutôt qu’à faire appel à des fournisseurs particuliers.

Résultats de recherche du portail électronique Système des services professionnels centralisés

28. Lorsqu'elle utilise la méthode d'approvisionnement des SPTS, l'autorité contractante est tenue d'effectuer une recherche initiale dans le SSPC à l'aide de critères fondés sur le besoin opérationnel (par exemple, les catégories de ressources et les exigences en matière de sécurité) afin d'identifier un ensemble de fournisseurs potentiels qui sont qualifiés dans le cadre de la méthode. Pour les marchés d'une valeur comprise entre 100 000 $ et 3 750 000 $, une deuxième recherche dans le SSPC est effectuée afin d'identifier des fournisseurs précis (la norme est d’au moins 15) qui seront invités à soumissionner. L’autorité contractante doit conserver les traces des recherches effectuées pour démontrer que les règles opérationnelles communes du SSPC ont été respectées.

29. Il a fallu effectuer une recherche dans le SSPC pour les 5 contrats qui ont été attribués dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions avait été utilisé. Les résultats de la recherche dans le SSPC figuraient dans 4 des 5 dossiers.

30. Toutefois, pour 1 contrat attribué par l’ASFC, les résultats de la recherche dans le SSPC étaient absents du dossier. Conformément aux exigences de l'AMA, l'appel d'offres devait être lancé auprès de 15 titulaires de l’AMA pour des SPTS. Toutefois, étant donné qu'aucun résultat de recherche dans le SSPC n'a été conservé, il n'a pas été possible de confirmer si les 15 fournisseurs invités étaient qualifiés.

31. L'absence des résultats de la recherche faite dans le SSPC fait que les autorités contractantes ne peuvent pas démontrer que les fournisseurs invités étaient des titulaires d'AMA qualifiés au moment de l'appel d'offres ou qu'ils avaient été sélectionnés conformément aux règles du SSPC.

Évaluation des soumissions et attribution des contrats

32. Afin de garantir l'équité et la légitimité des processus d'évaluation, l'ancienne Politique sur les marchés du CT et l'actuelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement exigent de faire preuve de diligence raisonnable dans l'évaluation des soumissions. Il faut respecter rigoureusement les critères d'évaluation et les appliquer de la même manière à tous les soumissionnaires. Lorsque les propositions sont évaluées de manière uniforme, le processus de sélection mène à l'attribution du contrat au soumissionnaire le plus approprié et préserve l'intégrité du processus d’approvisionnement. La Directive souligne également l'importance d'une documentation appropriée en indiquant que les autorités contractantes ont la responsabilité de s’assurer que des dossiers d’approvisionnement précis et complets sont créés et tenus à jour afin de faciliter la surveillance de la gestion et l’audit, y compris, mais sans s'y limiter, les évaluations individuelles, les évaluations obtenues par consensus, les décisions pertinentes, les approbations, les communications et les dates.

Dossiers de l’évaluation des soumissions

33. Les réponses aux appels d'offres de tous les fournisseurs doivent être conservées dans le dossier du contrat soit par l'autorité contractante, soit par le responsable fonctionnel (c.-à-d., le client), soit par les deux. Les réponses des fournisseurs doivent comprendre tous les éléments exigés dans l'appel d'offres (par exemple, la soumission technique, la soumission financière et les certifications) afin de permettre l'évaluation de chaque proposition acceptée en fonction de toutes les exigences d'évaluation.

34. En ce qui concerne les 7 contrats concurrentiels à l’examen, le BOA a examiné les dossiers des ministères clients et les dossiers des contrats de SPAC, le cas échéant, afin d'évaluer l'exhaustivité de la documentation permettant d'étayer et de démontrer l'équité de l'évaluation des offres.

  • Dans les dossiers de 4 contrats attribués par ISDE (2 contrats) et par SPAC (2 contrats) (1 au nom d’IRCC et 1 pour son propre compte), il n’y avait pas de déclarations de conflit d'intérêts remplies par les personnes ayant effectué l'évaluation technique des soumissions. Or, ces déclarations sont un outil important pour protéger l'intégrité du processus d'évaluation et constituent une preuve tangible que les évaluateurs ont, d’une part, été informés de leurs devoirs et obligations en ce qui concerne les conflits d'intérêts qui peuvent survenir au cours du processus d'évaluation des offres et, d’autre part, qu’ils ont accepté ces devoirs et obligations.
  • Dans les dossiers de 3 contrats attribués par ISDE (2 contrats) et par SPAC pour son propre compte (1 contrat), il manquait des dates et/ou des signatures dans la documentation relative à l’évaluation.
  • Dans les dossiers de 3 contrats attribués par l'ASFC (1 contrat), ISDE (1 contrat) et SPAC au nom d’IRCC (1 contrat), les relevés des évaluations individuelles et des évaluations obtenues par consensus ne respectaient pas les exigences, car certains documents étaient absents. Lorsqu'elles sont présentes et correctement consignées, les feuilles de travail des évaluateurs font partie intégrante du processus d'évaluation; elles sont requises pour qu’un dossier soit complet, constituent la base pour informer les soumissionnaires non retenus et justifient les résultats de l’évaluation.

35. Les paragraphes suivants décrivent ce que le BOA a observé dans les 3 dossiers dont la documentation était déficiente :

  1. Dans le dossier d’un contrat de services de transformation de la direction d’une valeur modifiée de 1 796 000 $ attribué par l’ASFC dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions, l’ASFC a attribué le contrat à McKinsey. L’offre de McKinsey était la seule soumission reçue. Le dossier ne contenait aucun document relatif aux évaluations individuelles ou aux évaluations obtenues par consensus.
  2. Dans le dossier d’un contrat de services de transformation d’une valeur modifiée de 24 848 700 $ attribué par SPAC au nom d’IRCC dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions, le contrat a été attribué à McKinsey. L’offre de McKinsey était la seule soumission reçue. Le dossier ne contenait qu'une seule évaluation individuelle alors qu’il y avait trois évaluateurs; il n’y avait aucun document relatif à l’évaluation obtenue par consensus (c’est-à-dire version définitive); et il n’y avait aucune déclaration de conflits d’intérêts signée par les évaluateurs.
  3. Dans le dossier d’un contrat de services d’analyse globale de la stabilisation et de la reprise économique dans les secteurs à forte croissance d’une valeur modifiée de 2 988 497 $ attribué par ISDE à McKinsey dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions, 2 soumissions ont été reçues. Le dossier contenait des documents d'évaluation ambigus et incomplets. Par exemple, le dossier contenait plusieurs documents d'évaluation différents, mais rien n’indiquait clairement quelle évaluation avait été prise en compte pour sélectionner le fournisseur à qui serait attribué le contrat. Le dossier contenait 2 documents dont il était précisé qu’il s’agissait d’un formulaire d’évaluation obtenue par consensus et d’un formulaire d'évaluation obtenue par consensus pour McKinsey, mais aucun de ces documents n’était signé. Le deuxième document faisait état de l’évaluation d’un seul des critères obligatoires et les autres n’étaient pas abordés. En outre, le BOA a souligné que le dossier ne contenait aucune déclaration de conflits d'intérêts signée par les évaluateurs.

36. Les lacunes générales observées en matière de documents sont une préoccupation permanente du BOA qui va au-delà des paramètres du présent examen. Le BOA a cerné le même problème dans de nombreux examens des pratiques d’approvisionnement menés au cours des dernières années visant plus d’une douzaine de ministères et d’organismes. Bien que certains des contrats examinés aient été conclus durant la pandémie de COVID 19, lorsque nous avons effectué la transition rapide des dossiers d’approvisionnement en format papier aux dossiers électroniques, ceci n’explique pas la présence constante de ce problème dans de nombreux ministères et à diverses périodes. En l'absence de documents étayant les décisions en matière d'attribution des contrats, les ministères ne peuvent pas démontrer que le processus était conforme à la législation et à la politique applicables.

Décisions en matière d'attribution des contrats et contrats subséquents

37. Même lorsqu’il y avait des documents d’évaluation dans le dossier d’approvisionnement, dans plusieurs cas, les évaluations n’avaient pas été réalisées selon l’approche prévue, ce qui avait compromis l’intégrité du processus d’approvisionnement. Le BOA a examiné les 7 dossiers de contrats concurrentiels afin de déterminer comment les soumissions conformes avaient été classées et si la méthode de sélection, telle qu'elle est décrite dans le document d'appel d'offres, avait été appliquée correctement.

38. Voici quelques-unes des observations du BOA : les documents ne démontraient pas que les soumissions avaient été évaluées en fonction de tous les critères de l'appel d'offres (1 contrat); des écarts par rapport au processus d’évaluation (1 contrat); dans des évaluations obtenues par consensus, l’attribution des points n’était pas étayée de manière appropriée (2 contrats). Voici en détail les observations faites :

  1. Dans le dossier d’un contrat relatif à une stratégie de transformation des services d'une valeur modifiée de 2 890 822 $ attribué par IRCC, l’évaluation ne démontrait pas que toutes les soumissions avaient été évaluées par rapport à tous les critères obligatoires de l'appel d'offres. Aux termes d'un des critères obligatoires, le soumissionnaire devait proposer une équipe de ressources et toutes les ressources proposées doivent atteindre le score minimum de la grille souple dans le cadre des SPTS pour leurs niveaux d’expertise et catégories respectifsNote de bas de page 1. Toutefois, le dossier ne contenait aucune preuve démontrant que les ressources proposées avaient été évaluées par rapport aux grilles flexibles des SPTS lors de l'évaluation des soumissions. Même si le document sur l’évaluation obtenue par consensus contenait des commentaires selon lesquels les notes minimales de la grille souple avaient été obtenues, il n’y avait au dossier aucune trace de l’évaluation de la grille pour étayer cette conclusion.
  2. Dans le dossier d’un contrat de services d’analyse globale de la stabilisation et de la reprise économique dans les secteurs à forte croissance d’une valeur modifiée de 2 988 497 $ – des écarts par rapport aux procédures normales ont été observés dans le processus d’évaluation des soumissionsNote de bas de page 2. Dans ce cas, 2 soumissions avaient été reçues et les deux avaient été jugées conformes à l’issue de l’évaluation technique. L'autorité contractante avait ensuite procédé à l'évaluation financière et avait déterminé que la soumission technique la moins bien classée se classait au premier rang dans l'ensemble en raison de son prix inférieur et de sa note financière supérieure. Cependant, après que les résultats eurent été communiqués à l'équipe d'évaluation des soumissions, le responsable fonctionnel s'était inquiété du fait que l'équipe d'évaluation aurait pu oublier quelque chose dans les critères obligatoires et avait demandé que la soumission classée au premier rang soit réévaluée. L'autorité contractante avait indiqué que cela ne serait pas possible étant donné que l'évaluation financière avait été réalisée. Le responsable fonctionnel avait indiqué qu'il serait « ravi de supprimer le courriel de l'évaluation financière ». La suppression de documents de la manière suggérée soulèverait d'importantes préoccupations quant à l'équité de la procédure. ISDE avait finalement révisé son évaluation du soumissionnaire s’étant classé au premier rang et avait jugé sa soumission non conforme, car elle ne répondait pas à tous les critères obligatoires. McKinsey s'était alors vu attribuer le contrat en tant que seul soumissionnaire conforme. Bien que certains aspects de ce processus d’approvisionnement aient été bien consignés, il y avait une lacune importante en ce qui a trait à la documentation relative à la décision de permettre aux évaluateurs de modifier leur évaluation de la soumission s’étant classée au premier rang après qu’ils aient été informés des résultats du processus. Les mesures prises dans le cadre de ce processus d’évaluation ont mené le BOA à conclure que ce contrat n’avait pas été attribué de manière équitable et transparente.
  3. Dans le dossier d’un contrat de services liés au projet Accélérateur à l’appui du Centre des services de paye d’une valeur modifiée de 29 620 266 $ attribué par SPAC et dossier d’un contrat de services d'analyse économique internationale et d'études de croissance d’une valeur de 452 000 $ attribué par ISDE, les points attribués à l’égard des critères cotés n’étaient pas adéquatement justifiés dans les évaluations obtenues par consensus. Dans les 2 cas, des points ont été retirés à des soumissionnaires sans explication.
  4. Pour le même dossier de SPAC ci-dessus, une soumission avait été jugée recevable à tort, mais cela n'avait pas eu d'incidence sur l'issue du processus d’approvisionnement. La demande de propositions avait été précédée d’une invitation à se qualifierNote de bas de page 3. À l’étape de l’invitation à se qualifier, le BOA a observé qu’il avait été conclu que l'un des soumissionnaires (pas McKinsey) ne répond pas à une exigence obligatoire sur la base des résultats de l'évaluation obtenue par consensus. Toutefois, ce soumissionnaire avait été informé que sa soumission était recevable et qu’il était l’un des deux fournisseurs invités à présenter une soumission dans le cadre de la DP subséquente (l’autre étant McKinsey). À l’étape de la DP, la soumission de ce soumissionnaire avait été jugée non recevable pour les mêmes raisons que celles évoquées à l’étape de l’invitation à se qualifier. Le soumissionnaire avait peut-être engagé inutilement des coûts pour préparer sa soumission, puisqu’il n’allait sans doute pas être jugé conforme à l’étape de la DP.

39. Il est important que les évaluateurs démontrent qu’ils ont tenu compte de tous les aspects de la soumission d’un soumissionnaire et qu’ils ont évalué toutes les soumissions de manière équitable et à l’égard de tous les critères. Il faut éviter les écarts par rapport aux processus d’évaluation établis, car ils menacent l’équité du processus d’approvisionnement concurrentiel.

Cotes de sécurité

40. Le BOA a examiné les dossiers des contrats pour vérifier si le respect des exigences relatives à la sécurité énoncées dans la DP avait été confirmé au moyen de la documentation appropriée au dossier. Dans le cadre de cet examen, le BOA a examiné les documents au dossier pour s’assurer que les preuves de cote de sécurité (p. ex. fiabilité ou secret) avaient été vérifiées avant que les ressources proposées soient autorisées à travailler au contrat concerné. Une ressource qui travaille à un contrat du gouvernement de nature délicate doit être titulaire d’une cote de sécurité de niveau « Secret » pour pouvoir accéder à des renseignements et à des biens classifiés « Secret ». Une ressource qui travaille à un contrat du gouvernement de nature délicate doit être titulaire d’une cote de fiabilité pour pouvoir accéder à des renseignements et à des biens de niveau « Protégé B »Note de bas de page 4. De plus, le BOA a examiné les dossiers pour confirmer que les documents contractuels avaient bel et bien été envoyés au Programme de sécurité des contrats (PSC) de SPAC, le cas échéant.

Validation des cotes de sécurité des ressources

41. Sur les 7 contrats concurrentiels, 6 avaient des exigences relatives à la sécurité. Pour 6 de ces contrats, 2 dossiers avaient des documents manquants ou ne contenaient pas la documentation suffisante pour confirmer la validité des cotes de fiabilité du personnel. Il s’agit notamment d’un contrat attribué par ISDE et d’un contrat attribué par SPAC pour son propre compte.

42. Dans le cas d’un contrat attribué par ISDE, le dossier ne contenait pas la confirmation que les 7 ressources proposées par McKinsey dans sa soumission avaient obtenu les cotes de sécurité nécessaires.

43. Pour le contrat attribué par SPAC pour son propre compte, les ressources avaient été ajoutées au moyen d'autorisations de tâches publiées après l'attribution du contrat. Les cotes de sécurité devaient donc être validées au moment de la publication de ces autorisations de tâches. Les documents de SPAC ont confirmé que 4 des 5 ressources ajoutées au moyen d'autorisations de tâches détenaient les cotes de sécurité adéquate. L’autre ressource n’avait pas la cote de fiabilité requise; néanmoins, cette personne a été incluse dans l'autorisation de tâches approuvée. SPAC a informé le BOA qu’une demande d’une cote de sécurité avait été entamée, mais qu’elle n’avait jamais été achevée.

44. En l’absence de confirmations écrites que les exigences relatives à la sécurité avaient été respectées, il est possible que des ressources aient travaillé à ces contrats et aient eu accès à des renseignements et à des biens de nature délicate sans avoir la cote de de sécurité nécessaire.

Vérification de contrat envoyé au Programme de sécurité des contrats de SPAC

45. Tous les ministères qui attribuent des contrats comportant des exigences en matière de sécurité selon leurs pouvoirs délégués respectifs en matière de passation de contrats et qui ont utilisé les services de sécurité des contrats du PSC de SPAC doivent envoyer une copie de leur contrat au PSC, de même que des copies de toute modification subséquente au contrat. Cette exigence s’applique, par exemple, si un contrat comportant une exigence relative à la sécurité a été attribué au moyen d’une méthode d’approvisionnement de SPAC. On assure ainsi l’intégrité du processus relatif à la sécurité des contrats, de même que la prestation efficace et en temps opportun de services de filtrage de sécurité aux fournisseurs, à leur personnel et à leurs sous-traitants.

46. Des 6 dossiers des contrats concurrentiels comportant des clauses en matière de sécurité, 2 dossiers, dont un au sujet d’un contrat attribué par SPAC au nom de l’ASFC et un par SPAC pour son propre compte, comprenaient des éléments de preuve démontrant qu’une copie du contrat avait été transmise au PSC. Les dossiers des 4 autres contrats ne contenaient pas de documents (c.-à-d., un courriel) montrant qu’une copie du contrat contenant des clauses de sécurité de SPAC avait bel et bien été transmise au PSC. Ces contrats avaient été attribués par l'ASFC, par ISDE, par IRCC et par SPAC au nom d’IRCC. En réponse à l’observation du BOA, SPAC a confirmé auprès du PSC l’état de la soumission de ces 4 contrats. SPAC a confirmé que le contrat attribué par SPAC au nom d’IRCC avait été transmis au PSC. Toutefois, le PSC n'avait pas de document pour les 3 autres contrats qui avaient été attribués par l’ASFC, ISDE et IRCC.

Recommandation 2 :

SPAC et ISDE ne devraient pas autoriser des travaux avant d’avoir d’abord vérifié que toutes les ressources mentionnées au contrat et toutes les ressources ajoutées au moyen d’autorisations de tâche répondent à l’ensemble des exigences de sécurité et devraient joindre cette confirmation au dossier du contrat.

Secteur d’intérêt 2 : Pratiques d’approvisionnement non concurrentiel ayant mené à l’attribution de contrats et d’accords d’offres à commandes à McKinsey

47. Relativement au SI 2, le BOA a examiné les processus d’attribution de contrats non concurrentiels et un instrument contractuel qui n’avaient pas été immédiatement précédés par un processus concurrentiel. Au total, 26 dossiers ont été examinés :

  • 6 dossiers de contrats à fournisseur unique du fait de leur faible valeur
  • 1 dossier concernant l’établissement d’une OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey
  • 19 dossiers pour des contrats non concurrentiels (c.-à-d. des commandes subséquentes) en fonction de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey

48. Les 6 contrats de faible valeur à fournisseur unique avaient été attribués par le MDN, EDSC, RNCan, ACC, le BCP et SPAC pour son propre compte. SPAC a aussi établi une OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey et attribué 19 commandes subséquentes en fonction de cette OCPN. Tandis que les utilisateurs autorisés de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey pouvaient attribuer des commandes subséquentes d’une valeur inférieure à 200 000 $, toutes ces commandes subséquentes dépassaient ce seuil. Par conséquent, SPAC agissait comme ministère de l’autorité contractante pour l’ensemble des commandes subséquentes :

  • 1 pour le compte de l’ASFC
  • 12 pour le compte du MDN
  • 3 pour le compte d’EDSC
  • 1 pour le compte de la BDC
  • 2 pour le compte d’EDC

49. Le Règlement sur les marchés de l’État (le Règlement) a force de loi et établit les exigences que les ministères fédéraux doivent respecter lorsqu’ils lancent des processus d’approvisionnement pour des contrats de biens, de services ou de travaux publics. Le Règlement met en lumière la prépondérance de l’approvisionnement concurrentiel, puisqu’il exige des autorités contractantes qu’elles lancent un appel d’offres avant d’attribuer des contrats. Néanmoins, plusieurs exceptions sont indiquées à l’article 6 du Règlement exigeant la concurrence.

50. Notons que l’une de ces exceptions concerne les cas où le montant estimatif de la dépense (c.-à-d., le coût) ne dépasse pas un certain seuil (alinéa 6b) du Règlement) :

  • Avant le 10 juin 2019, le seuil était de 25 000 $ pour les contrats de biens et la plupart des contrats de services
  • Depuis le 19 juin 2019, les seuils sont de 25 000 $ pour les contrats de biens et 40 000 $ pour la plupart des contrats de services

51. De plus, l’article 6 du Règlement prévoit une exception lorsque le contrat ne peut être exécuté que par un seul fournisseur (alinéa 6d) du Règlement). Dans de telles situations, le Secrétariat du Conseil du Trésor demande aux ministères de répondre à une série de questions, communément appelées les 7 questions du Conseil du Trésor (CT), pour expliquer pourquoi ils ont invoqué l’exception prévue à l’alinéa 6d) du Règlement. L’annexe A du présent rapport comporte des renseignements contextuels sur les 7 questions du CT.

Contrats à fournisseur unique

52. Les 6 contrats de faible valeur à fournisseur unique ont été attribués à McKinsey par les ministères fédéraux entre le 9 novembre 2017 et le 3 août 2020. Le coût estimatif de chacun de ces contrats ne dépassait pas les seuils de 25 000 $ ou de 40 000 $ en vigueur au moment du processus. Ainsi, le recours à des processus non concurrentiels pour l’attribution de ces contrats était conforme à l’exception de faible valeur à l’exigence du Règlement de lancer des appels d’offres.

Établissement des coûts estimatifs

53. Le Règlement ne précise pas à quel moment du processus les coûts estimatifs doivent être calculés; c’est toutefois précisé dans la Politique sur les marchés du CT. Au point 10.5.1 de cette dernière, il est notamment indiqué que les « besoins devraient être définis et les cahiers des charges et devis établis avant l’appel d’offres et avant l’adjudication du marché, afin de garantir un traitement équitable à tous les soumissionnaires éventuels ».

54. Les dossiers concernant 2 des 6 contrats de faible valeur à fournisseur unique, attribués par RNCan et SPAC pour son propre compte, contenaient les estimations attendues. Dans les 4 autres dossiers, soit ceux relatifs aux contrats attribués par ACC, le MDN, EDSC et le BCP, la documentation ne montrait pas clairement que le coût estimatif des contrats avait été établi avant que les ministères communiquent avec McKinsey au sujet de leurs besoins.

55. Le coût estimatif de ces 2 contrats était considérablement inférieur au seuil en vigueur alinéa 6b) du Règlement au moment du processus.

  • Dans le dossier du contrat de services-conseils en affaires et en gestion du changement d’une valeur de 24 860 $ attribué par ACC – ACC a attribué le contrat au nom du Bureau de l’ombud des vétérans (BOV). La référence la plus lointaine au coût estimatif de 25 000 $ se trouvait dans les échanges de courriels entre le BOV et McKinsey au sujet du besoin. Le seuil à l’époque était de 40 000 $.
  • Dans le dossier du contrat pour la prestation d’un atelier sur l’utilisation du numérique d’une valeur de 24 860 $ attribué par le MDN pour le compte de la Marine royale canadienne – La référence la plus lointaine au coût estimatif inférieur à 25 000 $ était dans un échange de courriels sur le besoin entre le responsable fonctionnel et le MDN. Le responsable fonctionnel et McKinsey avaient déjà eu des discussions au sujet de ce besoin. Le seuil à l’époque était de 40 000 $.

56. Le coût estimatif de 2 autres contrats n’était pas indiqué ou était inférieur au seuil de 25 000 $ ou de 40 000 $ du Règlement relatif aux contrats non concurrentiels qui était en vigueur au moment de l’attribution.

  • Dans le dossier du contrat de services consultatifs pour le dirigeant principal des opérations d’une valeur de 40 000 $ attribué par EDSC, il n’y avait aucun coût estimatif au dossier. Le seuil à l’époque était de 40 000 $.
  • Dans le dossier du contrat de services de planification et de présentation sur les technologies de rupture d’une valeur de 24 747 $ attribué par le BCP, il semble que le coût estimatif de 24 747 $ (taxes incluses) avait été établi après que McKinsey eut envoyé sa soumission. Le seuil à l’époque était de 25 000 $.

57. Cette situation n’est pas unique aux pratiques d’approvisionnement suivies avec McKinsey; le BOA l’avait observée lors d’examens précédents des pratiques d’approvisionnement liées aux marchés de faible valeur. Communiquer directement avec un fournisseur potentiel, lui communiquer de l’information au sujet d’un besoin à venir, et lui demander des renseignements quant au coût avant d’établir et de consigner le coût estimatif du contrat sont des pratiques qui menacent l’équité du processus d’approvisionnement et elles ne devraient plus avoir cours. Si le prix proposé par le fournisseur dépasse le seuil pour les contrats non concurrentiels établi dans le Règlement, alors le ministère concerné pourrait devoir lancer un processus concurrentiel. Dans une telle décision, tous les fournisseurs éventuels ne seraient pas traités également, puisque le fournisseur avec lequel on avait précédemment communiqué pour obtenir de l’information sur les coûts aurait un avantage indu sur les autres du fait qu’il aurait eu des renseignements sur le besoin avant eux. Par ailleurs, le ministère pourrait décider de retirer certains biens ou services du besoin initial pour faire baisser le coût estimatif en deçà du seuil, ce qui aurait principalement pour effet d’éviter de lancer un appel d’offres ou de favoriser un fournisseur en particulier. Cette mesure pourrait être perçue comme une manipulation du processus pour pouvoir invoquer l’exception prévue au Règlement.

58. Pour garantir l’équité du processus, il faut éviter la communication directe avec un fournisseur potentiel pour demander des renseignements sur le coût avant d’établir et de documenter le prix estimatif. Toutefois, si des renseignements doivent être demandés aux fournisseurs pour la planification du programme ou à des fins budgétaires, un processus formel préalable à la demande de soumission, comme une Demande de prix et de disponibilité (P et D) ou une Demande de renseignements, doit être enclenché afin que tous les fournisseurs potentiels reçoivent les informations sur le besoin en même temps et qu’ils aient la possibilité d’y répondre.

Justification de la décision de ne pas recourir à une méthode d’approvisionnement obligatoire et de modifier la stratégie d’approvisionnement

59. SPAC a établi des offres à commandes et des AMA pour que les ministères fédéraux puissent attribuer des contrats à des fournisseurs préqualifiés dans le cadre d’un processus simplifié. Le recours à ces instruments est obligatoire pour certains groupes de produits énumérés dans l’ancienne Politique sur les marchés du CT et dans l’actuelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement. Avant d’attribuer un nouveau contrat, les ministères doivent vérifier s’il existe déjà une offre à commandes ou un AMA qui répond à leur besoin. Si c’est le cas, le ministère doit l’utiliser. Il est possible d’être exempté de l’application de cette règle, mais SPAC doit accorder l’exemption avant que le processus d’approvisionnement soit entamé. Si l’exemption n’est pas accordée, le ministère client peut procéder en vertu de ses propres pouvoirs de passation de marchés; ce faisant, il assume tous les risques liés à cette décision opérationnelle. Cette décision doit être inscrite dans le dossier de contrat.

60. Pour 4 des 6 contrats à fournisseur unique examinés, les services centrés sur les tâches acquises correspondaient à un des groupes de produits pour lesquels le recours à l’AMA pour ProServices de SPAC était obligatoire. Toutefois, plutôt que d’utiliser cette méthode d’approvisionnement pour sélectionner un fournisseur préqualifié, EDSC, le BCP, RNCan et le MDN ont attribué leur contrat respectif à McKinsey dans le cadre d’un processus non concurrentiel. Dans chacun de ces cas, aucune exemption n’avait été demandée ni obtenue de SPAC. Il a été indiqué qu’au moment de l’approvisionnement, McKinsey n’était pas un fournisseur préqualifié dans le cadre de la méthode d’approvisionnement pour ProServices et que si cette méthode avait été utilisée, McKinsey n’aurait pas été admissible à l’attribution des contrats.

61. De plus, dans 3 des 6 contrats à fournisseur unique examinés, des éléments de preuve montraient que la stratégie d’approvisionnement avait été modifiée de manière à permettre la participation de McKinsey.

  • Dans le dossier d’un contrat de services consultatifs pour le dirigeant principal des opérations d’une valeur de 40 000 $ attribué par EDSC, EDSC avait considéré et déterminé que la méthode d’approvisionnement approprié compte tenu des services qu’il souhaitait obtenir était ProServices. Le Ministère a cependant constaté que McKinsey n’était pas un fournisseur qualifié dans le cadre de cette méthode d’approvisionnement et lui a attribué directement le contrat en dehors de cette dernière.
  • Dans le dossier d’un contrat de services-conseils en affaires et en gestion du changement d’une valeur de 24 860 $ attribué par ACC, le Ministère a pensé à utiliser la méthode d’approvisionnement pour ProServices et il a jugé que c’était la méthode appropriée compte tenu des services qu’il souhaitait obtenir. Or, l’autorité contractante d’ACC a découvert que McKinsey n’était pas un fournisseur préqualifié dans le cadre de ProServices, mais qu’il l’était dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions. Le Ministère s’est adressé au groupe responsable des SPTS de SPAC pour savoir s’il pouvait malgré tout attribuer le contrat à McKinsey. Le groupe a informé ACC qu’il devait s’en tenir à la liste des fournisseurs pour chaque AMA, mais qu’il pouvait utiliser l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions si leur besoin consistait à obtenir une solution à un problème. Par la suite, l’EDT a été réécrit de manière à en faire un besoin centré sur les solutions (c.-à-d., sous réserve de ProServices) plutôt que sur les tâches, et ACC a attribué le contrat à McKinsey dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions.
  • Dans le dossier d’un contrat pour un examen indépendant des processus des RH à la paye d’une valeur de 24 860 $ attribué par SPAC, la demande envoyée à l’équipe responsable de l’approvisionnement à SPAC parlait précisément du recours à l’AMA pour ProServices. Le document intitulé « Statement of Work – McKinsey – 2019-05-02 » était joint à la demande. Par contre, McKinsey n’était pas un fournisseur préqualifié dans le cadre de l’AMA pour ProServices et n’aurait pas été admissible à l’attribution d’un contrat si la méthode d’approvisionnement ProServices avait été utilisée. Le contrat a finalement été attribué dans le cadre de l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions pour lequel McKinsey était un fournisseur préqualifié. Il n’y avait aucune documentation au dossier expliquant pourquoi l’AMA pour des SPTS centrés sur les solutions a été utilisé plutôt que l’AMA pour ProServices. En réponse à l’observation du BOA, SPAC a affirmé qu’après l’examen de l’énoncé des travaux, le recours aux SPTS était justifié pour ce besoin et a supposé qu’il s’agissait peut-être de la raison justifiant le changement de la méthode d’approvisionnement. Cependant, sans documentation au dossier, la perception demeure que cette décision découlait peut-être du fait que McKinsey n’était pas un fournisseur qualifié dans le cadre de ProServices.

62. Les façons de faire ci-dessus vont à l’encontre des principes d’équité et d’ouverture applicables aux marchés du gouvernement, puisqu’elles privent d’éventuelles occasions des fournisseurs préqualifiés dans le cadre d’un processus ouvert annoncé sur le Service électronique d’appels d’offres du gouvernement, sans justification appropriée. Dans les cas où des ministères n’ont tout simplement pas utilisé les méthodes d’approvisionnement obligatoires, ceux-ci ont peut-être finalement payé les services plus chers en raison du manque de concurrence.

Recommandation 3 :

EDSC, le BCP, RNCan et le MDN devraient mettre en place des contrôles procéduraux afin de veiller à l’utilisation des méthodes d’approvisionnement obligatoires, lorsque nécessaire, ainsi qu’à l’obtention d’exemptions auprès de SPAC et à leur consignation au dossier, s’il y a lieu.

Vérification des cotes de sécurité des ressources

63. Comme pour les contrats concurrentiels du SI 1, le BOA a examiné les dossiers des 6 contrats à fournisseur unique (faible valeur) pour vérifier si le respect des exigences relatives à la sécurité, le cas échéant, était étayé par les documents appropriés. Sur les 6 dossiers examinés, 2 concernaient des contrats ayant des exigences relatives à la sécurité, soit un contrat attribué par EDSC et un attribué par SPAC pour son propre compte. Si le dossier du contrat d’EDSC contenait les documents appropriés pour démontrer que les exigences relatives à la sécurité avaient été respectées, il n’y avait aucun document de la sorte dans celui du contrat de SPAC pour confirmer la validité de la cote de fiabilité de la ressource.

Établissement de l’offre à commandes principale et nationale pour les services d’analyse comparative de McKinsey

Définition d’une offre à commandes

64. Une offre à commandes est une entente non contraignante, entre le gouvernement fédéral et des fournisseurs présélectionnés, visant la fourniture de biens précis ou la prestation de services particuliers, selon des modalités préétablies, notamment en ce qui a trait au prix. Dans le cadre d’une offre à commandes, le prix et les modalités du contrat sont convenus et préétablis, ce qui accélère le processus d’attribution du contrat. Lorsqu’un besoin est cerné, l’organisation émet un contrat, aussi appelé « commande subséquente à l’offre à commandes », ce qui entraîne la création d’un contrat avec le fournisseur. Les responsables des approvisionnements doivent obtenir des autorisations et recourir à des offres à commandes et arrangements en matière d’approvisionnement (AMA) établis par SPAC et dont l’utilisation est obligatoire, pour acheter certains produits comme des services professionnels, administratifs et de soutien à la gestion.

65. Les offres à commandes conviennent bien pour l’acquisition de biens et de services dont la définition et les coûts peuvent être établis avec précision, à l’avance. Bien que des modifications mineures aux biens et services puissent être apportées dans le cadre de la négociation d’une commande subséquente, aucune déviation importante des biens et services initialement définis dans l’offre à commandes n’est autorisée. Il est primordial de trouver l’offre à commandes appropriée, qui représente avec exactitude les exigences opérationnelles d’un ministère, pour que l’utilisation de ces outils soit efficace et que l’intégrité du processus utilisé dans l’établissement d’offre à commandes soit assurée.

66. Il existe plusieurs types d’offre à commandes établies par SPAC. Le type d’offre à commandes à utiliser dépend de la région et du nombre de ministères ou organismes fédéraux concernés par le marché. Une Offre à commandes principale et nationale (OCPN) est un type d’offre à commandes utilisé par bon nombre de ministères et d’organismes partout au Canada. Une offre à commandes peut être établie pour un même bien ou service avec un fournisseur ou plus, à la suite d’un processus concurrentiel d’appel d’offres, selon la méthode d’évaluation et de sélection des soumissions. Une offre à commandes peut également être établie pour les biens et services d’un seul fournisseur dans le cadre d’un processus non concurrentiel, ce qui fut le cas avec l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey.

Contexte de l’offre à commandes principale et nationale pour les services d’analyse comparative de McKinsey

67. Le 26 février 2021, SPAC a établi une OCPN pour des services d’analyse comparative avec McKinsey, à la suite d’un processus non concurrentiel. L’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey a été établie pour fournir aux ministères et aux organismes « des services d’analyse comparative, qui comprennent des outils fonctionnels, des bases de données et du soutien d’experts, pour évaluer leur rendement comparativement aux organisations canadiennes et internationales similaires, et ce, dans le but de déterminer les lacunes et les possibilités d’amélioration. » L’OCPN visait la fourniture d’au moins une solution d’analyse comparative (c.-à-d., outils et bases de données) en plus de la prestation de services de soutien d’experts pour présenter des rapports sur les recommandations relatives aux stratégies d’atténuation proposées. La période initiale établie pour l’OCPN s’étendait du 1er mars 2021 au 28 février 2022 et prévoyait une option de prolongation d’un an. Cette option a été exercée et l’OCPN a été prolongée jusqu’au 28 février 2023. L’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey n’est maintenant plus en vigueur et n’a pas été remplacée.

68. Par le passé, SPAC a établi 3 autres OCPN pour des services d’analyse comparative avec des fournisseurs dans le cadre d’un processus non concurrentiel, et une cinquième, peu de temps après avoir établi l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey. Sur ces 5 OCPN, une seule est toujours en vigueur; elle viendra à échéance en juin 2024. Selon SPAC, l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey a été établie afin de fournir aux ministères et organismes, c’est-à-dire les ministères clients, davantage d’options pour obtenir ces services. Les OCPN de services d’analyse comparative établies avec les 4 autres fournisseurs ne sont pas visées par le présent examen.

69. Dans le cadre de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey, les utilisateurs autorisés devaient respecter une limite de commande subséquente de 200 000 $ (taxes comprises); les commandes subséquentes qui dépassaient ce montant devaient être émises par SPAC. Au cours de la période de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey, SPAC disposait (et dispose toujours) d’autorisations de 5,75 M$ pour attribuer des contrats de services non concurrentiels. Ainsi, toute commande subséquente dépassant ce montant aurait dû faire l’objet d’une approbation du Conseil du Trésor (CT). Pour demander l’intervention de SPAC à titre d’autorité contractante dans le cadre d’une commande subséquente, le ministère client devait fournir trois éléments à SPAC : 1) un formulaire de demande 9200; 2) l’offre ou la proposition de l’offrant (c.-à-d. McKinsey); et 3) une Liste de vérification des exigences relatives à la sécurité (LVERS). La présentation d’un énoncé des travaux (EDT), élaboré par le ministère client et relatif au besoin lié à la commande, ne faisait pas partie des exigences des procédures pour les commandes subséquentes.

La documentation de Services publics et Approvisionnement Canada ne fournit pas la justification requise pour une stratégie d’approvisionnement non concurrentielle

70. Faire preuve d’ouverture est l’un des principes fondamentaux régissant l’attribution des marchés fédéraux; c’est pourquoi la concurrence constitue la norme. Cette position par défaut est énoncée dans l’article 5 du Règlement qui stipule que, normalement, un appel d’offres doit être lancé avant la conclusion d’un marché. Toutefois, comme il a été mentionné précédemment, l’article 6 du Règlement présente 4 exceptions. L’exception invoquée par SPAC pour l’établissement de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey figure à l’alinéa 6d) du Règlement qui se lit comme suit : « les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ».

71. Lors du choix d’une stratégie d’approvisionnement non concurrentielle, le ministère doit consigner la justification complète du recours à l’exception du Règlement et verser la documentation appropriée au dossier du contrat puis, le cas échéant, consigner les raisons de recourir à un appel d’offres restreint pour les accords commerciaux applicables. Dans les cas où l’exception de l’alinéa 6d) du Règlement est invoquée, le ministère doit également consigner ses réponses aux 7 questions posées par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), (communément appelées les 7 questions du CT) pour justifier son raisonnement. La consignation de ces justifications est essentielle pour que le ministère puisse démontrer que les principes d’équité, d’ouverture et de transparence du processus d’approvisionnement ont été pris en compte et respectés.

72. Étant donné que SPAC a invoqué l’exception de l’alinéa 6d) du Règlement lors de l’établissement de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey, et qu’il a cité le recours à un appel d’offres restreint comme étant un droit exclusif de McKinsey, SPAC était tenu de démontrer et de consigner dans le dossier : 1) que les droits exclusifs existent; et 2) qu’il n’existe aucun produit ou service de rechange ou de remplacement raisonnablement satisfaisant pouvant permettre l’atteinte des résultats souhaités.

73. En ce qui concerne le premier élément, soit l’existence des droits exclusifs de McKinsey, SPAC aborde le sujet en répondant aux 7 questions du CT en indiquant que : « L’offrant a également la propriété exclusive des ensembles de données et des analyses utilisées dans ses solutions (services d’analyse comparative). Ces ensembles de données sont basés sur l’information obtenue des clients de McKinsey au moyen de sondages exclusifs […] Aucun autre fournisseur n’a le droit d’utiliser les ensembles de données de McKinsey, et les revendeurs ne sont pas autorisés non plus à distribuer les sondages de McKinsey ou à mettre ses diagnostics en application. » Le BOA ne conteste pas cette affirmation de SPAC selon laquelle McKinsey détenait des droits exclusifs sur les solutions d’analyse comparative offertes.

74. L’existence de droits exclusifs à elle seule ne justifie pas automatiquement le recours à un processus de passation de marché non concurrentiel. Pour ce faire, le ministère doit démontrer qu’il n’existe aucune solution de rechange qui permettrait d’atteindre ses objectifs, outre les biens ou services protégés par les droits exclusifs. Pour satisfaire à cette exigence, un ministère doit d’abord déterminer le résultat attendu. Celui-ci doit être élaboré à l’aide de critères axés sur les objectifs, plutôt qu’axés sur un produit ou un outil précis. Ensuite, le ministère doit s’assurer que ce résultat ne peut pas être atteint par une solution de rechange sans porter atteinte aux droits exclusifs.

75. En ce qui concerne le deuxième élément, soit à savoir s’il existe une solution de rechange ou de remplacement raisonnable, le BOA estime que la justification documentée de SPAC pour l’OCPN à fournisseur unique n’a pas démontré qu’il n’existait aucune solution de rechange concernant les données et analyses exclusives de McKinsey pour atteindre ses objectifs.

76. Dans le document des 7 questions du CT, à la question sur l’existence d’autres sources d’approvisionnement pour le même service ou son équivalent, SPAC a répondu « Il n’y a pas d’autres sources d’approvisionnement qui offrent les mêmes services ou leurs équivalents. Bien qu’il y ait d’autres entreprises capables de fournir des services d’analyse comparative, McKinsey est la seule à offrir des analyses comparatives Quotient et 360 degrés. » Sont ensuite abordés le caractère unique des ensembles de données de McKinsey et les droits exclusifs de McKinsey sur ces ensembles de données. Cependant, cette réponse n’indique pas le résultat attendu par SPAC dans le cadre de cette OCPN. Elle fournit plutôt une solution prédéterminée. Il n’existe aucune explication comme quoi cette solution est la seule façon de répondre aux besoins des ministères clients.

77. En outre, à l’une des 7 questions du CT, soit « Décrivez les efforts ayant été pris pour trouver différents fournisseurs […] », SPAC a répondu « Des efforts ont été déployés pour déterminer si d’autres fournisseurs peuvent fournir exactement les mêmes sondages et les mêmes résultats que McKinsey et pour obtenir une justification de la part de McKinsey par rapport à la nature exclusive de son offre. ». Cependant, cette réponse ne fournissait aucune description des efforts déployés pour trouver d’autres fournisseurs (ce qui est exigé dans la question), puis aucune documentation ne figurait au dossier pour démontrer en quoi consistaient ces efforts.

78. Par conséquent, l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey pourrait avoir été établie de manière inappropriée, c’est-à-dire selon un processus non concurrentiel, puisque la documentation justifiant le recours à un fournisseur unique n’a pas démontré que SPAC s’est acquitté de sa responsabilité de s’assurer que la justification était adéquatement appuyée.

79. Dans sa réponse au présent rapport, SPAC précise qu’il accepte toutes les recommandations et la plupart des constatations qui y sont présentées, soulignant toutefois qu’il « avait des raisons légitimes d’adopter l’approche que SPAC a adoptée lors de l’attribution de l’OCPN non concurrentielle et d’utiliser ces raisons comme force motrice de l’ensemble des commandes subséquentes »[traduction]. La réponse complète de SPAC à ce rapport est reproduite à la section VIII, Réponses des organisations.

Recommandation 4 :

SPAC devrait instaurer une gouvernance appropriée pour l’établissement d’OCPN non concurrentielles pour les services professionnels, notamment un examen de la décision d’adopter une stratégie d’approvisionnement non concurrentielle.

Considérations relatives à la sécurité de l’offre à commandes principale et nationale pour les services d’analyse comparative de McKinsey

80. L’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey comportait des renseignements contradictoires en matière de sécurité. La première page de la section Sécurité de l’OCPN indiquait : « Cette offre à commandes ne peut pas être utilisée pour les commandes subséquentes dans lesquelles les besoins en matière de sécurité ont été déterminés. » Lorsqu’aucune exigence relative à la sécurité n’est établie, cela veut dire qu’il n’y a aucune restriction quant au choix des personnes qui effectueront les travaux, au lieu où les travaux seront effectués et à la manière dont les renseignements liés aux travaux seront communiqués ou stockés. Toutefois, dans le cadre des procédures pour les commandes subséquentes à l’OCPN, les utilisateurs autorisés devaient fournir à SPAC une LVERS remplie avec leur demande, s’il y avait lieu. On indiquait également : « lorsque le client détermine qu’il n’y a aucune exigence relative à la sécurité, la liste de vérification des exigences relatives à la sécurité n’est pas exigée pour la commande subséquente. »

81. On a aussi constaté que 7 des 19 commandes subséquentes à l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey comportaient des exigences relatives à la sécurité. Conformément au libellé de l’OCPN (qui n’a jamais été modifié), ces commandes subséquentes n’auraient pas dû être demandées par les ministères clients et elles n’auraient pas dû être autorisées par SPAC. Pour répondre aux observations du BOA à l’égard des dispositions contradictoires en matière de sécurité de l’OCPN de McKinsey, SPAC a confirmé que son intention était de permettre l’établissement de commandes subséquentes ayant des exigences relatives à la sécurité.

Commandes subséquentes à l’offre à commandes principale et nationale pour les services d’analyse comparative de McKinsey

82. Les 19 commandes subséquentes à l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey établies de manière non concurrentielle ont été attribuées à McKinsey entre le 22 mars 2021 et le 9 janvier 2023. La valeur contractuelle initiale totale des commandes subséquentes était de 47,0 M$ (la valeur totale modifiée était de 48,8 M$). Le BOA a constaté que 97,5 % (45,8 M$) des coûts initiaux des commandes subséquentes à l’OCPN étaient liés à des services de soutien d’experts (c.-à-d. le modèle de prestation lié aux solutions d’analyse comparative), alors que seulement 2,5 % (1,2 M$) de ces coûts correspondaient à des frais pour des solutions d’analyse comparative exclusives (c'est-à-dire la série Numérique 20/20 et Solutions organisationnelles : Indice de santé organisationnelle).

Cohérence avec les exceptions du Règlement qui permettent la passation de marchés non concurrentiels

83. Comme mentionné plus haut, l’article 6 du Règlement prévoit une exception lorsqu’un seul fournisseur est en mesure d’effectuer les travaux requis (article 6d) du Règlement). Dans de tels cas, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) exige que les ministères répondent à un ensemble de questions pour expliquer et justifier le recours à l’exception 6d) du Règlement pour attribuer un contrat à fournisseur unique. Dans le cadre les 19 commandes subséquentes, il était nécessaire de verser ces justifications au dossier pour expliquer le recours à un processus d’approvisionnement non concurrentiel et le choix d’utiliser l’OCPN pour des services d’analyse comparative de McKinsey comme instrument d’approvisionnement.

84. Conformément au Guide des approvisionnements : « Bien que le ministère client doive justifier toutes les exceptions à la sollicitation de soumissions, il incombe à l’agent de négociation des contrats de s’assurer que la justification peut être adéquatement appuyée. […] et « L’agent de négociation des contrats doit justifier entièrement le recours à toute exception prévue dans le Règlement, en versant au dossier d’achat les documents appropriés qui établissent la stratégie d’approvisionnement ainsi que la justification pour l’exception utilisée. »

85. L’actuelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement souligne aussi les responsabilités des responsables fonctionnels et des autorités contractantes à cet égard. La section 4.9.6 de cette directive stipule qu’il incombe aux responsables fonctionnels, en collaboration avec les autorités contractantes, de « justifier le recours à l’une des exceptions aux appels d’offres prévues dans le Règlement sur les marchés de l’État. » De plus, la section 4.10.1.4 précise que les autorités contractantes sont responsables de fournir une « justification de l’utilisation d’un processus non concurrentiel, conformément au Règlement sur les marchés de l’État (y compris l’exception de fournisseur unique invoquée, la justification de l’exception utilisée et toute documentation connexe). » Des exigences semblables figurent à la section 10.2.6 de l’ancienne Politique sur les marchés du CT qui indique (notamment) que « le recours à l’une quelconque des 4 exceptions à la règle de l’appel d’offres doit être pleinement justifié, et les raisons doivent figurer au dossier du marché. »

86. Parmi les 19 commandes subséquentes examinées, un seul dossier, pour une commande émise par SPAC au nom d’EDSC, comprenait une justification documentée du recours à un processus non concurrentiel expliquant le choix d’utiliser l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey (dossier 8). Dans le cadre des 18 autres commandes subséquentes, SPAC, à titre de ministère responsable, n’a pas demandé de documentation de soutien aux fins de justification ou d’explication. SPAC a indiqué au BOA avoir demandé, dès janvier 2023, aux ministères client de fournir une justification du recours à un fournisseur unique pour chaque demande faite en fonction de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey. Comme mentionné plus haut, l’OCPN a pris fin en février 2023.

87. Dans le seul dossier comportant une justification du recours à un processus non concurrentiel, la justification ne semblait ni être tout à fait exacte ni parvenir à expliquer adéquatement l’utilisation de l’exception prévue au Règlement. On constate que l’autorité contractante de SPAC a demandé à EDSC de répondre aux 7 questions du CT pour fournir une justification plus détaillée du recours à un fournisseur unique, mais aucune remise en question de la version définitive des réponses (mise en lumière ci-dessous) n’a été constatée.

  • Pour l’une des 3 commandes subséquentes d’EDSC, les réponses aux 7 questions du CT n’établissaient aucun lien entre les droits exclusifs de McKinsey à l’égard de ses solutions d’analyse comparative et les exigences opérationnelles d’EDSC. EDSC a plutôt indiqué : « L’expertise et les connaissances spécialisées du fournisseur liées aux transformations de grande envergure et complexes dans le monde entier sont les principales raisons justifiant le recours à un marché à fournisseur exclusif. » De plus, EDSC a ajouté : « EDSC a besoin d’avoir accès à un vaste ensemble de compétences techniques et stratégiques et de capacités liées à la gestion et à l’exécution de projets à l’occasion de programmes axés sur le numérique ainsi que sur la gestion de l’information/technologie de l’information (GI/TI). McKinsey & Company maintient une réputation et une expérience solides dans les services requis qui ont mené à la recommandation d’un processus non concurrentiel. » Par ailleurs, le raisonnement d’EDSC n’était pas suffisant pour que SPAC puisse raisonnablement conclure que McKinsey détenait des droits exclusifs tels qu’il était le seul fournisseur à pouvoir fournir les services d’analyse comparative requis. Puisque la valeur de cette commande subséquente s’élevait à 5,7 M$ (taxes comprises), SPAC a demandé et obtenu l’approbation du ministre des Services publics et de l’Approvisionnement.

88. L’absence de justification au dossier présente un risque pour l’équité, l’ouverture et la transparence, puisque les fonctionnaires des ministères ne peuvent pas démontrer que les contrats non concurrentiels ont été établis conformément aux dispositions du Règlement. La situation est tout à fait unique compte tenu du grand nombre de contrats non concurrentiels (18 des 19 commandes subséquentes) pour lesquels aucune justification n’a été consignée et de leur valeur qui, une fois combinée et modifiée, s’élève à 43 M$. Le BOA considère cette lacune considérable comme une menace grave à l’équité, à l’ouverture et à la transparence du processus d’approvisionnement.

Élaboration de l’énoncé des travaux

89. Les observations du BOA quant à l’élaboration d’EDT pour les commandes subséquentes à l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey ne visent pas les 2 contrats d’EDC et le contrat de la BDC. Par conséquent, la présente section comprend les résultats liés aux 16 commandes subséquentes émises par SPAC au nom de ministères du gouvernement fédéral.

90. La section 16.1. 1 de la Politique sur les marchés stipule que l’« énoncé des travaux (EDT) ou la description des besoins devrait énumérer avec précision les travaux à exécuter, les objectifs à atteindre et les délais à respecter ». Elle précise aussi que l’EDT « devrait indiquer les étapes précises du travail, leur ordonnancement, la place de chacune dans le projet global et les rapports existant entre elles ». Le Guide des approvisionnements précise que le client est responsable d’élaborer l’EDT.

91. Parmi les 16 commandes subséquentes examinées, seule une commande subséquente, émise par SPAC pour le compte de l'ASFC comportait un EDT définissant l’exigence de la commande subséquente et qui a fait partie du contrat qui en a résulté. Aucune des 15 autres commandes subséquentes ne comprenait une description des objectifs à atteindre ou des détails sur les travaux à effectuer qui devraient normalement figurer dans un EDT spécifique au besoin. Les documents contractuels faisaient simplement référence au EDT générique décrit dans l'OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey ou, dans un cas, ne faisaient même pas référence au EDT de l'OCPN.

92. En ce qui a trait aux documents, le BOA a constaté que pour 14 des 16 commandes subséquentes, la proposition de McKinsey a été le premier document classé au dossier. En raison du manque de documentation liée aux besoins des clients, il est difficile de déterminer à quoi correspondaient les besoins sans les perspectives de McKinsey.

93. Compte tenu de l’absence d’EDT dans le cadre de ces commandes subséquentes (combinée au manque susmentionné de justification du recours à un processus non concurrentiel), les dossiers ne permettaient pas de démontrer que l’autorité contractante de SPAC avait, dans la plupart des cas, réalisé un examen adéquat afin de vérifier que le besoin ministériel cadrait avec la portée prévue de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey. Le BOA a fait remarquer que les procédures de commande subséquente de l’OCPN n’exigeaient pas que les utilisateurs autorisés fournissent un EDT relatif au besoin afin que SPAC attribue une commande subséquente.

94. Ce genre de lacunes en ce qui a trait aux renseignements entourant le besoin a également été constaté pour un dossier du MDN dans le cadre duquel une modification de commande subséquente ayant une valeur de 1,8 M$ n’a pas été suffisamment justifiée. Des renseignements détaillés sont fournis ci-dessous :

  • Dans le cas d’une des 12 commandes subséquentes du MDN ayant une valeur modifiée de 5 718 569 $ : Durant la période de cette commande subséquente, McKinsey a fourni au MDN une proposition mise à jour et une présentation de services supplémentaires de soutien d’experts. Aucun document au dossier n’indiquait que le MDN avait demandé une proposition révisée à McKinsey pour des travaux supplémentaires. Il est donc difficile de déterminer qui, entre McKinsey et le MDN, a établi le besoin en services supplémentaires de soutien d’experts. La modification a permis de prolonger la commande subséquente et a fait passer la valeur du contrat de 3 916 335 $ à 5 718 569 $. Selon la justification du MDN pour cette modification, un report de la date de fin de la commande subséquente s’imposait en raison de retards légitimes constatés pour le début des travaux. En ce qui concerne le financement supplémentaire ajouté, le MDN a indiqué : « […] depuis la signature du contrat, le MDN/les FAC ont collaboré avec l’entrepreneur pour mieux définir la portée du travail nécessaire à l’évaluation culturelle de l’organisation. Cette portée revue englobait un certain nombre d’activités qui assureraient une rigueur suffisante du processus d’évaluation et la pertinence de ses conclusions d’un point de vue organisationnel. » Les travaux supplémentaires entrepris ont mené à 6 semaines supplémentaires de services de soutien d’experts. Toutefois, la justification fournie par le MDN ne permet pas de déterminer avec précision quels changements ont été apportés à la portée des travaux et quelles activités particulières devaient être effectuées par McKinsey pour justifier la nécessité d’un financement supplémentaire. D’ailleurs, la modification de la commande subséquente ne comportait aucune description des travaux supplémentaires à effectuer.

95. En l’absence d’un EDT, il est difficile pour un ministère de tenir un entrepreneur responsable dans le cas d’un différend contractuel lié aux attentes quant aux travaux à effectuer. De plus, le manque de documentation précisant le besoin entraîne un risque qu’un fractionnement du marché survienne et passe inaperçu, la portée du besoin initial n’étant pas documentée avec précision.

Recommandation 5 :

SPAC devrait faire en sorte qu’une justification écrite du recours à un processus non concurrentiel pour une offre à commande soit obligatoire dans le cadre des procédures pour les commandes subséquentes de toute offre à commandes future établie sans processus concurrentiel. Dans le cas des offres à commandes visant des services professionnels, les procédures pour les commandes subséquentes devraient également exiger que les utilisateurs autorisés préparent un énoncé des travaux (EDT) relatif à leur besoin.

Vérification des attestations de sécurité des ressources

96. Des exigences relatives à la sécurité ont été définies pour 7 des 19 commandes subséquentes examinées. Toutefois, 4 de ces 7 dossiers de commande subséquente (3 commandes d’EDSC et 1 commande du MDN) ne comportaient aucun document confirmant que les ressources avaient l’attestation de sécurité du personnel requise, soit une cote de fiabilité.

Secteur d’intérêt 3 : Pratiques liées à la transmission des modifications de contrat et d’autorisations de tâches à McKinsey

97. Une modification de contrat est un ajout à un contrat qui fait l’objet d’un accord et qui vise à supprimer, à corriger ou à modifier une ou plusieurs clauses d’un contrat. Comme indiqué à la section 12.9 de la Politique sur les marchés, « les marchés ne devraient pas être modifiés à moins que les modifications ne servent les intérêts de l’État, par exemple en épargnant de l’argent ou du temps ou en accélérant la réalisation de l’objectif premier du marché ». La politique poursuit également en mentionnant que « de nombreuses modifications contractuelles sont en réalité prudentes. Souvent, il est possible de prévoir, au moment où l’on envisage la passation d’un marché, les modifications qui devront sans doute lui être apportées ».

Dans l’ensemble, les modifications de contrats étaient appropriées et conformes à la politique et aux lignes directrices.

98. Parmi les 32 contrats applicables examinés, 10 ont été modifiés. Ces modifications s’inscrivaient dans l’une ou l’autre des 4 catégories suivantes. Certains des 10 contrats ont été modifiés plus d’une fois et sont donc comptabilisés dans plus d’une catégorie :

  1. Modifications administratives (5 contrats)
  2. Modifications imprévues visant à prolonger la période du contrat sans accroître la valeur contractuelle (4 contrats)
  3. Modifications prévues pour exercer une période d’option précédemment envisagée (3 contrats)
  4. Modifications imprévues entraînant une augmentation de la valeur contractuelle (5 contrats)

99. Le BOA a repéré des problèmes dans 3 contrats modifiés. Le premier cas concerne un contrat du MDN, mentionné au paragraphe 94, pour lequel la justification de la modification de la commande subséquente de services d’analyse comparative de McKinsey n’était pas suffisante. Le deuxième cas concerne un contrat de l’ASFC. La modification de ce contrat n’a pas été jointe au dossier, et il a donc été impossible de vérifier que les travaux visés par la modification respectaient la portée initiale du contrat. Le troisième cas concerne un contrat d’ACC pour lequel la modification de contrat a été émise après la date d’échéance du contrat. Les 2 derniers cas sont décrits ci-dessous :

  1. En octobre 2017, l’ASFC a attribué à McKinsey un contrat assorti d’autorisations de tâches d’une valeur de 791 000 $ pour la prestation de services de soutien à la haute direction dans le cadre de diverses initiatives de transformation de l’ASFC. En janvier 2018, une demande de modification de contrat a été préparée pour augmenter la valeur du contrat de 1 M$ afin de couvrir le coût de travaux supplémentaires. Toutefois, vu que ni la modification signée du contrat ni les autorisations de tâches dûment signées n'ont été versées au dossier, il est difficile de déterminer si les travaux réalisés respectaient la portée du contrat.
  2. En février 2020, ACC a attribué un contrat non concurrentiel d’une valeur de 24 860 $ à McKinsey pour des services de consultation en affaires et de gestion du changement. Le contrat devait prendre fin le 30 septembre 2020. Toutefois, les travaux n’ont pas été achevés à temps en raison de la pandémie de COVID-19 et se sont poursuivis à la suite de directives verbales données par ACC à McKinsey. Une modification a été émise le 9 février 2021 pour reporter la date de fin de contrat (c.-à-d., 4 mois après que le contrat ait pris fin).

100. Poursuivre des travaux sans avoir de contrat écrit en vigueur présente un risque pour les deux parties. Pour le fournisseur, une telle situation pourrait faire en sorte qu’il ne reçoive aucun paiement pour les travaux en question ou qu’il assume des risques qui ne seraient plus couverts par des clauses ou une assurance. Il est toujours recommandé de consigner toutes les décisions liées à un approvisionnement et de les joindre au dossier du contrat. Les parties ne devraient pas prendre part à des travaux lorsque le contrat écrit n’est pas en vigueur, que ce soit avant ou après la période de contrat prévue.

Secteur d’intérêt 4 : Divulgation de renseignements liés aux contrats attribués à McKinsey

Les contrats ont été publiés de façon proactive, mais l’information était inexacte

101. Conformément à l’ancienne Politique sur les marchés du CT et à l’actuelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement, les ministères sont tenus de publier de façon proactive les renseignements sur les contrats. Le Guide de la publication proactive des marchés du SCT, anciennement intitulé « Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés », fournit des directives aux ministères sur la détermination, la collecte, l’établissement de rapports et la publication proactive des renseignements sur les contrats. La politique gouvernementale exige la publication proactive, chaque trimestre, des renseignements suivants :

  • Contrat dont la valeur est supérieure à 10 000 $ ;
  • Modification positive ou négative lorsque sa valeur est supérieure à 10 000 $ ; et
  • Modification positive lorsqu’elle modifie la valeur initiale d’un contrat à une valeur du contrat modifiée de plus de 10 000 $.

102. Parmi les 32 contrats examinés, 28 d’entre eux devaient être publiés de façon proactive. Pour les contrats applicables, le BOA a recherché des renseignements sur les contrats publiés de façon proactive sur le site Web Gouvernement ouvert (ouvert.canada.ca) pour déterminer si les 28 contrats et modifications applicables avaient été publiés de façon proactive. La publication proactive des renseignements sur le site Web public Gouvernement ouvert a été confirmée dans tous les cas, à l’exception d’un contrat. Toutes les modifications applicables ont également été divulguées au public.

103. Pour les 27 contrats publiés de façon proactive, le BOA a constaté que les renseignements publiés de 19 contrats comportaient une ou plusieurs inexactitudes, les plus importantes d’entre elles s’articulant autour de l’applicabilité des accords commerciaux, de la procédure de demande de soumissions et des raisons de recourir à un appel d’offres restreint.

  • Le site Web pour la publication proactive permet de déterminer les accords commerciaux applicables. Dans 17 cas, les renseignements publiés comportaient des inexactitudes liées à l’omission d’accords commerciaux applicables à l’approvisionnement ou à l’inclusion fautive d’accords commerciaux non applicables à l’approvisionnement.
  • Dans 10 cas, les renseignements publiés comportaient des inexactitudes quant à la procédure de demande de soumissions. La procédure de demande de soumissions sert à indiquer si une méthode concurrentielle ou une méthode non concurrentielle sera employée pour l’approvisionnement en question. Tous les contrats liés à cette constatation sont des commandes subséquentes à l’OCPN pour lesquels une méthode d’approvisionnement non concurrentielle a été employée. Or, la méthode publiée pour ces contrats a été incorrectement définie comme une méthode concurrentielle traditionnelle.
  • Dans 14 cas, les renseignements publiés comportaient des inexactitudes quant aux raisons de recourir à un appel d’offres restreint. Tous les contrats visés par cette conclusion étaient des commandes subséquentes émises contre l'OCPN, et le site Web Gouvernement ouvert n’indiquait aucune raison de recourir à un appel d’offres restreint, ce qui sous-entendait un processus concurrentiel ouvert, alors qu’il aurait fallu justifier le recours à un processus non concurrentiel pour l’attribution de contrat en mentionnant des droits exclusifs.

104. La divulgation de renseignements exacts sur les contrats gouvernementaux est un élément déterminant de l’engagement du gouvernement à l’égard de la transparence des approvisionnements. La publication proactive de ces renseignements joue un rôle clé pour renseigner la population canadienne sur ces contrats. La clarté des pratiques du gouvernement en matière de dépenses est importante pour les fournisseurs, car elle leur permet de prendre des décisions d’affaires éclairées quant à leur participation aux processus d’approvisionnement. Il est indispensable que les renseignements saisis dans ces systèmes reflètent avec exactitude tous les processus d’approvisionnement, sans exception.

VII. Conclusion

105. L’ombud de l’approvisionnement a examiné les pratiques d’approvisionnement de 10 ministères et agences fédéraux dans le but de déterminer si les contrats attribués à McKinsey avaient été établis dans le respect des obligations du Canada en vertu des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques, des règlements pris en vertu de cette loi, des politiques et des procédures applicables du CT (dont la Politique sur les marchés du CT et la Directive sur la gestion de l’approvisionnement) ainsi que des principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Dans le cadre de cet exercice, 32 contrats et 1 Offre à commandes principale et nationale (OCPN) attribués à McKinsey ont été examinés. SPAC était le ministère responsable de 23 contrats et des contrats attribués dans le cadre de l’OCPN. 9 autres contrats ont été attribués à McKinsey par l’ASFC, le MDN, EDSC, IRCC, ISDE, le BCP, RNCan et ACC en vertu de leurs propres pouvoirs de passation de marchés.

106. Les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent « résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». La Directive sur la gestion de l’approvisionnement stipule que « les mesures liées à la gestion de l’approvisionnement [doivent être] équitables, ouvertes et transparentes, et [doivent répondre] aux attentes du public en matière de prudence et de probité. »

107. Il est possible que l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey ait été incorrectement établie dans le cadre d’un processus non concurrentiel puisque les documents justifiant le recours à un fournisseur unique ne contenaient pas les renseignements requis pour véritablement justifier le recours à cette offre à commande à fournisseur unique. En l’absence de justification complète de sa décision de recourir à un fournisseur unique pour l’OCPN de McKinsey, SPAC n’est pas en mesure de démontrer que les principes fondamentaux d’équité, d’ouverture et de transparence ont été respectés et considérés durant le processus d’approvisionnement.

108. L’examen du BOA a permis de conclure que, de façon générale, les commandes subséquentes en fonction de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey ne comportaient aucune description des travaux propres au besoin que McKinsey devait effectuer et par extension, indiquaient un manque de surveillance adéquate de SPAC. Dans ces dossiers, rien n’indiquait qu’un énoncé des travaux (EDT) avait été élaboré avant que la stratégie d’approvisionnement ne soit établie ou avant qu’on fasse appel à McKinsey pour le marché. Dans ces circonstances, il est impossible pour le BOA de déterminer dans quelle mesure McKinsey a défini les besoins de ces ministères, ce qui menace gravement l’équité du processus d’approvisionnement.

109. Dans l’ensemble, l’absence de justification du recours à un fournisseur unique a également été constatée dans la plupart des dossiers de commande subséquente en fonction de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey. À titre de ministère responsable de ces approvisionnements, SPAC n’a jamais cherché à obtenir ces justifications. Au total, 18 contrats non concurrentiels ont été attribués par SPAC sans justification au dossier, pour une valeur totale modifiée de 43 M$. Le manque de diligence et de surveillance de la part des ministères à cet égard est préoccupant. Des mesures doivent être prises rapidement pour élaborer des processus afin que cette situation ne se reproduise pas.

110. En plus des lacunes constatées en fonction de l’OCPN pour les services d’analyse comparative de McKinsey et des commandes subséquentes qui s’y rapportent, le BOA a relevé d’autres pratiques qui remettent en question la capacité des pratiques contractuelles du gouvernement, employées avec McKinsey, à résister à l’examen du public. Regroupées ensemble, ces observations créent une forte perception de favoritisme envers McKinsey :

  1. Changement des stratégies d’approvisionnement pour permettre la participation de McKinsey;
  2. Manquement non approuvé aux méthodes d’approvisionnement obligatoires pour attribuer des contrats à McKinsey;
  3. Aucune estimation de coûts établie par les ministères avant d’entamer des discussions avec McKinsey; et
  4. Réévaluation indue des offres de manière à ce que McKinsey soit finalement le seul soumissionnaire conforme et que l’entreprise obtienne le contrat.

111. Parmi les points positifs, mentionnons que la documentation des dossiers a permis de constater que les recherches dans le Système des services professionnels centralisés (SSPC) ont été effectuées de manière appropriée lorsqu’elles étaient requises. En ce qui a trait aux contrats à fournisseur unique de faible valeur, le BOA a conclu que les décisions d’attribuer les contrats à McKinsey respectaient les exceptions à l’obligation de lancer un appel d’offres énoncées dans le Règlement sur les marchés de l’État. Dans l’ensemble, les modifications de contrats étaient appropriées et conformes à la politique et aux lignes directrices appropriées.

112. Toutefois, des lacunes ont été repérées dans plusieurs dossiers ne contenant aucune documentation montrant que les attestations de sécurité des ressources proposées avaient été vérifiées ou que les contrats avaient été envoyés au Programme de sécurité des contrats de SPAC. De plus, le processus d’évaluation des soumissions de plusieurs dossiers d’approvisionnement concurrentiel soulève des préoccupations, car des indications récurrentes ont permis de conclure que les ministères n’ont pas respecté l’entièreté des procédures ministérielles internes pour consigner les raisons (c.-à-d. une justification) de la décision d’évaluation aux dossiers des contrats, ce qui nuit à la transparence de ces processus d’approvisionnement.

113. Enfin, le BOA s’est également penché sur la divulgation (c.-à-d. la publication proactive) des attributions de contrat. Il a été déterminé que, de façon générale, les divulgations nécessaires ont été faites sur le site Web de divulgation proactive. Toutefois, de nombreux problèmes ont été relevés quant à l’exactitude des renseignements de ces divulgations, les plus importants étant liés à la procédure de demande de soumissions (c.-à-d., concurrentielle ou non), à l’applicabilité des accords commerciaux et aux raisons citées pour recourir à un appel d’offres restreint. Assurer l’exactitude des renseignements liés à la divulgation des contrats est un élément déterminant de la transparence du processus d’approvisionnement fédéral, et les ministères devraient en faire une priorité.

114. À la lumière de cette analyse et de cet examen approfondis, l’ombud de l’approvisionnement a formulé 5 recommandations afin d’éviter que de telles lacunes se reproduisent à l’avenir. Le BOA est, et demeurera, un protecteur important de l’ouverture, de l’équité et de la transparence de l’approvisionnement fédéral.

VIII. Réponses des organisations

115. Les ministères en cause ont accepté l’ensemble des recommandations formulées par l’ombud de l’approvisionnement. Leurs réponses et leurs plans d’action sont présentés à l’annexe I. Suivent les réponses fournies par SPAC, le MDN et l’ASFC.

Services publics et Approvisionnement Canada

116. Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) est engagé à mener ses activités d’approvisionnement de manière ouverte, équitable et transparente. Pour ce faire, il faut d’abord assurer une saine gestion et l’intégrité des processus d’approvisionnement. À titre d’organisme central d’achat pour les ministères et les organismes fédéraux, SPAC met en place des contrats au nom des ministères et des organismes clients. Bien que la gestion des contrats soit une responsabilité partagée entre SPAC et ses clients, SPAC est déterminé à améliorer et à renforcer tous les aspects du processus d’approvisionnement fédéral.

117. SPAC aimerait remercier les membres de l’équipe d’examen du Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA) pour leur minutie dans cet examen ainsi que pour leurs constatations et recommandations détaillées.

118. Bien que SPAC ait accepté la plupart des constatations présentées dans le rapport du BOA, nous sommes en désaccord avec les observations fondées sur des hypothèses et des interprétations qui diffèrent de celles formulées par SPAC. Comme il est indiqué ci-après, SPAC convient que les dossiers devraient contenir des documents qui décrivent les décisions; toutefois, la justification de la décision ne peut pas seulement être présentée comme une hypothèse dans le rapport sans être fondée sur des données probantes. De même, SPAC avait des raisons légitimes d’adopter l’approche qu’il a adoptée lorsqu’il a attribué l’OCPN non concurrentielle et d’utiliser ces raisons comme force motrice de l’ensemble des commandes subséquentes. Dans le rapport, l’approche n’est pas reconnue comme étant une interprétation possible. Encore une fois, SPAC est d’accord avec la validation du client selon laquelle l’énoncé des travaux et la justification initiale de l’offre à commandes principale et nationale (OCPN) non concurrentielle étaient alignés sur les exigences du client; SPAC a donc modifié sa pratique en conséquence.

119. SPAC accepte les recommandations du BOA dans leur intégralité. Il a élaboré des plans d’action pour renforcer ses politiques et ses processus d’approvisionnement et pour offrir des possibilités de formation à son personnel chargé de l’approvisionnement.

120. SPAC a souligné, dans ses observations, qu’il a constaté un manque de cohérence dans la documentation des dossiers d’approvisionnement en ce qui a trait aux autorisations de sécurité des ressources. Même si la vérification de l’autorisation de sécurité de la ressource proposée par l’entrepreneur est une responsabilité du client, SPAC convient que les dossiers relatifs aux autorisations de sécurité n’ont pas été intégrés dans les dossiers d’approvisionnement de façon uniforme, et nous prendrons des mesures supplémentaires pour promouvoir la diligence en matière de tenue des dossiers. Nous avons transmis des attentes claires aux clients et aux équipes d'approvisionnement de SPAC en ce qui a trait à la consignation de ces attestations de sécurité avant d’attribuer des contrats ou des commandes subséquentes et durant la gestion des contrats.

121. En outre, nous sommes d’accord que SPAC pourrait mieux consigner les décisions et les mesures axées sur les clients. Nous convenons que ces types de décisions n’étaient pas bien consignés dans nos dossiers, ce qui a nui à la capacité du Ministère de prendre des décisions contractuelles et de gérer des activités contractuelles de manière globale. Une nouvelle liste de vérification obligatoire pour les dossiers d’approvisionnement en services professionnels sera mise en place; selon celle-ci, SPAC et les autorités contractantes des clients devront y ajouter la preuve que les exigences relatives à la sécurité des ressources et des entreprises, le cas échéant, ont été respectées.

122. Pour ce qui est de l’attribution par SPAC d’une OCPN pour les services d'analyse comparative fournis à McKinsey à la suite d’un processus non concurrentiel, SPAC indiqué dans le dossier d’approvisionnement que, selon lui, sa décision d’attribuer une OCPN à McKinsey était raisonnablement justifiée. Bien que l’instrument d’achat initial renfermait la justification requise, SPAC convient que la validation sous forme d’énoncé des travaux et de justification du recours à un fournisseur unique est requise pour l’utilisation subséquente de l’offre à commandes. Comme mesure supplémentaire, une orientation sera donnée aux équipes d’approvisionnement de SPAC pour leur demander d’inclure les procédures relatives aux commandes subséquentes selon lesquelles une justification écrite est requise afin d’attribuer une commande subséquente de façon non concurrentielle. Dans le cas des offres à commandes pour des services professionnels, les procédures relatives aux commandes subséquentes dans ses modèles d’offre à commandes seront révisées afin de demander aux utilisateurs autorisés de préparer un énoncé des travaux propre à leur exigence.

123. Le Ministère a également souligné que les commandes subséquentes non concurrentielles attribuées dans le cadre de l’OCPN ne renfermaient pas toujours la justification du recours à un fournisseur unique pour appuyer l’attribution de façon non concurrentielle. En janvier 2023, SPAC a apporté des changements importants à son processus d’administration des OCPN non concurrentielles pour les services professionnels d’analyse comparative. Ces changements comprennent les exigences selon lesquelles les ministères clients doivent rédiger eux-mêmes l’ébauche des énoncés des travaux, la justification du recours à un fournisseur unique doit être fournie pour chaque contrat attribué dans le cadre d’une OCPN non concurrentielle pour les services d’analyse comparative, et cette justification doit être remise en question par SPAC. En tant que mesure supplémentaire, SPAC a décidé en avril 2023 de permettre aux OCPN restantes pour les services d’analyse comparative de venir à échéance sans être remplacées. Une orientation sera aussi donnée aux équipes d’approvisionnement de SPAC pour leur demander d’inclure les procédures relatives aux commandes subséquentes selon lesquelles une justification écrite est requise afin d’attribuer une commande subséquente de façon non concurrentielle. Dans le cas des offres à commandes pour des services professionnels, les procédures relatives aux commandes subséquentes dans ses modèles d’offre à commandes seront révisées afin de demander aux utilisateurs autorisés de préparer un énoncé des travaux propre à leur exigence.

124. SPAC reconnaît le bien-fondé de certaines des constatations plus positives figurant dans le rapport, notamment en ce qui a trait à l’attribution des modifications contractuelles adéquates en harmonie avec les politiques et les lignes directrices pertinentes, à la documentation adéquate qui a appuyé des processus équitables de demande de renseignements durant la période des soumissions, aux recherches appropriées dans le Système des services professionnels centralisés ainsi qu’à la manière cohérente dont SPAC a invoqué et consigné les décisions relatives au recours à un fournisseur unique pour les contrats non concurrentiels de faible valeur.

Ministère de la Défense nationale

125. Le MDN tient à remercier le BOA, ainsi que l’équipe d’examen, pour cet examen complet. Le rapport d’examen est une source précieuse de leçons apprises et il souligne les domaines où des améliorations peuvent être apportées pour renforcer l’équité, l’ouverture et la transparence des pratiques d’approvisionnement.

126. Le MDN reconnaît la nécessité d’améliorer continuellement nos processus d’approvisionnement et de veiller à ce que les méthodes d’approvisionnement obligatoires soient utilisées avec la documentation appropriée pour les exemptions. Le MDN profitera de cette occasion pour examiner et mettre à jour, au besoin, les politiques, les directives et la formation internes, et pour s'assurer que son cadre de conformité des marches est conforme aux politiques et procédures mises à jour découlant du plan d’action décrit ci-dessous.

127. Le MDN accepte la recommandation de BOA et la mettra en œuvre afin d’améliorer davantage les processus d’approvisionnement.

Agence des services frontaliers du Canada

128. L’ASFC souhaite remercier l’ombud de l’approvisionnement pour son rapport. L’ASFC accepte d’appliquer chacune des recommandations de l’ombud pour améliorer ses processus d’approvisionnement. L’ASFC sait qu’il faut exercer les activités d’approvisionnement en accordant la plus grande importance au rapport qualité-prix, à la transparence et au respect des politiques et des principes de l’excellence en gestion.

129. De plus, l’ASFC reconnaît qu’elle doit corriger les faiblesses liées à ses pratiques générales de gestion des activités. L’élaboration d’un plan d’amélioration de la gestion a débuté en 2023. Le Plan d’amélioration de la gestion de l’ASFC se concentre sur six axes d’intervention :

  1. Améliorer la planification opérationnelle pour mieux hiérarchiser les activités et les faire coïncider avec les ressources disponibles, en plus d’assurer un contrôle et une reddition de compte efficaces.
  2. Améliorer la gestion des projets et des programmes pour faciliter la prestation des services numériques requis par les voyageurs et les entreprises, dans les délais impartis et en optimisant les ressources.
  3. Améliorer la gestion des ressources humaines en mettant en œuvre les stratégies de gestion du personnel et de bien-être.
  4. Améliorer les compétences en matière de gestion financière, les contrôles internes et fournir une plus grande assurance en matière de conformité.
  5. Améliorer la gestion des processus d’approvisionnement, en mettant en œuvre le Plan d’amélioration de l’approvisionnement, en particulier en renforçant la surveillance et le contrôle de tous les aspects de la passation de contrats.
  6. Améliorer la gestion de l’information et des technologies de l’information en veillant au respect des politiques, en améliorant l’établissement des priorités et en renforçant les capacités internes.

130. Ces efforts se poursuivront tout au long de l’exercice 2024-2025, dans le but de mettre en œuvre toutes les améliorations requises. Les recommandations de l’ombud de l’approvisionnement tirées de cet examen ainsi que de rapports précédents sont intégrées au Plan d’amélioration de la gestion.

IX. Remerciements

131. Le BOA tient à remercier le personnel de l’ensemble des organisations participantes qui a coopéré et a fourni de l’information et de l’aide au BOA durant cet examen.

Annexe I – Examen des pratiques d’approvisionnement relatif aux contrats attribués à McKinsey & Company

Tableau 2 : Réponses et plans d’action
Recommandation Réponse/plan d’action Échéance de la mise en œuvre
1. L’ASFC et ISDE devraient mettre en place des contrôles procéduraux pour veiller à ce que les stratégies d’approvisionnement visent à satisfaire aux exigences opérationnelles plutôt qu’à faire appel à des fournisseurs particuliers.

ASFC :

Recommandation acceptée. Dans le cadre des recommandations de l’audit interne des contrats de services de consultation attribués à McKinsey & Company, l’ASFC a renforcé ses contrôles en ce qui a trait à la gestion des approvisionnements.

L’Agence a sensibilisé la direction aux règles et aux exigences en matière de passation de contrats en offrant des formations obligatoires, en actualisant les consignes et en assurant la participation des agents d’approvisionnement à tout processus de passation de contrats. Elle a également accru la surveillance de l’utilisation des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement en fonction des risques.

En outre, l’amélioration de la gouvernance de l’ASFC en matière d’approvisionnement comprend un nouveau comité d’examen de l’approvisionnement chargé d’examiner et d’approuver les contrats et les autorisations de tâches. La nouvelle structure de gouvernance souligne la nécessité d’assurer une saine intendance des fonds publics et prévoit une surveillance accrue de toutes les activités de passation de contrats, en mettant l’accent sur l’optimisation des ressources et le respect des politiques de gestion de projets et d’approvisionnement. Le nouveau comité exécutif d’examen de l’approvisionnement et ses sous-comités (comité d’examen des contrats) seront responsables de l’approbation de tous les contrats et de toutes les autorisations de tâche d’une valeur supérieure à 40 000 $, et ce, à chaque étape de processus d’approvisionnement (de l’établissement de la stratégie d’approvisionnement à l’attribution du contrat en passant par le lancement du projet). L’approbation comprendra un examen des exigences relatives aux qualifications et à l’expérience en matière de services professionnels. Cette nouvelle structure de gouvernance permet de veiller à ce que les stratégies d’approvisionnement visent à satisfaire aux exigences opérationnelles plutôt qu’à faire appel à des fournisseurs particuliers.

ASFC : Terminé

ISDE :

ISDE est d’accord avec cette recommandation. À la suite de l’examen des méthodes de passation des contrats d’ISDE par le BOA en 2022 et d’un audit interne, ISDE a pris des mesures pour renforcer les pratiques d’approvisionnement qui sont pertinentes pour cette recommandation. Il s’agit notamment d’établir des critères d’évaluation clairs fondés sur les besoins opérationnels, de garantir une concurrence loyale entre les fournisseurs et de mettre en œuvre des mécanismes visant à empêcher toute influence indue ou tout parti pris en faveur de certains fournisseurs.

ISDE a mis en place une évaluation par les pairs afin de compléter ses mécanismes de contrôle et d’évaluation existants. ISDE créera un formulaire d’attestation. Ce formulaire précisera les rôles et les responsabilités du responsable du projet et de l’agent de négociation des contrats. Il permettra également d’établir un seuil de déclenchement précoce où les écarts dans la stratégie d’approvisionnement devront passer par la structure de gouvernance d’ISDE pour approbation, et devront être bien justifiés et avoir une approche documentée.

ISDE : ISDE élaborera le formulaire d’attestation d’ici mars 2024. Le formulaire sera ensuite ajouté aux pratiques d’approvisionnement d’ici mai 2024.
2. SPAC et ISDE ne devraient pas autoriser des travaux avant d’avoir d’abord vérifié que toutes les ressources mentionnées au contrat et toutes les ressources ajoutées au moyen d’autorisations de tâche répondent à l’ensemble des exigences de sécurité et devraient joindre cette confirmation au dossier du contrat.

SPAC :

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

Les procédures de SPAC exigent le recours au Programme de sécurité des contrats lorsqu’un contrat comporte des exigences relatives à la sécurité. Un rappel concernant les exigences de la politique a été envoyé à tout le personnel de l’approvisionnement en décembre 2023.

De plus, une nouvelle liste de vérification obligatoire pour les dossiers d’approvisionnement en services professionnels sera mise en place pour tout dossier d’approvisionnement des services professionnels. Cette liste de vérification inclura l’exigence d’ajouter aux dossiers d’approvisionnement la preuve que les exigences en matière de sécurité sont respectées.

SPAC :

Envoi d’un communiqué aux agents des achats : 4 décembre 2023 (terminé)

Mise en place de la nouvelle liste de vérification : février 2024 (terminé)

ISDE :

ISDE est d’accord avec cette recommandation et mettra en œuvre les mesures suivantes :

ISDE a normalisé les procédures de sécurité et d’approvisionnement afin de documenter la conformité aux exigences relatives à la sécurité et d’en conserver la confirmation dans le dossier du contrat. Cela comprend des détails sur le processus de vérification mené pour chaque ressource, garantissant ainsi la transparence et la responsabilité de nos pratiques d'approvisionnement.

Les pratiques d’ISDE comprennent désormais une liste de vérification des exigences relatives à l’approvisionnement comprenant des instructions sur le respect des enquêtes de sécurité et l’importance de documenter les dossiers contenant ces informations.

L’équipe responsable de l’approvisionnement d’ISDE collabore avec l’équipe de sécurité d’ISDE en vue d’élaborer des produits permettant de communiquer de manière cohérente les procédures de sécurité à suivre avant d’établir un contrat, une entente de service ou une autorisation de tâche.

ISDE :

La communication sera envoyée à tous les employés d’ISDE d’ici mai 2024.
3. EDSC, le BCP, RNCan et le MDN devraient mettre en place des contrôles procéduraux afin de veiller à l’utilisation des méthodes d’approvisionnement obligatoires, lorsque nécessaire, ainsi qu’à l’obtention d’exemptions auprès de SPAC et à leur consignation au dossier, s’il y a lieu.

EDSC :

EDSC est d’accord avec la recommandation et reconnaît l’importance d’avoir des pratiques d’approvisionnement rigoureuses et bien documentées comme un facteur clé pour l’exécution de son mandat. EDSC donnera suite à la recommandation comme suit :

Le dirigeant principal des finances (DPF) organisera une séance d’information à l’intention de tous les cadres d’EDSC sur la passation correcte de contrats de services professionnels.

EDSC :

Séance d’information du DPF à l’intention de tous les cadres d’EDSC d’ici avril 2024.
Une instruction sera ajoutée à la liste de contrôle principale de l’approvisionnement, invitant les autorités contractantes à confirmer que les outils de passation de contrats obligatoires sont utilisés et que les exemptions sont documentées dans le dossier. Une liste de contrôle dûment remplie doit être versée au dossier à partir du 1er avril 2024, et les mises à jour doivent être apportées peu de temps après. La liste de contrôle principale de l’approvisionnement sera mise à jour afin d’inclure les nouvelles instructions d’ici juin 2024.
Un rappel concernant les méthodes d’approvisionnement obligatoires et les exemptions sera communiqué à tous les clients d’EDSC par le biais du Bulletin mensuel sur l’approvisionnement de biens et la Politique de la PI. Le rappel sera partagé avec tous les clients d’EDSC par le biais du Bulletin mensuel sur l’approvisionnement des biens et la Politique de PI d’ici juin 2024.
Les instructions de la feuille de route de l’approvisionnement d’EDSC sur les méthodes d’approvisionnement obligatoires et les processus d’exemption seront révisées pour les rendre plus claires. La feuille de route de l’approvisionnement d’EDSC sera révisée d’ici juin 2024.
Lors des réunions de l’équipe d’approvisionnement et de la prochaine séance de discussion sur les approvisionnements, le directeur exécutif de l’approvisionnement rappellera à tous les agents de négociation des contrats l’importance d’utiliser les outils d’approvisionnement de manière appropriée; il leur rappellera également de passer en revue les instructions ci-dessus. On fera un rappel aux membres de l’équipe d’approvisionnement lors de leurs réunions respectives d’ici fin mars 2024 et lors de la prochaine séance de discussion sur les approvisionnements.
s.o. Tous les échéanciers seront contrôlés au moyen des vérifications mensuelles du plan d’action.

BCP :

Le BCP a mis en place un système d’examen à plusieurs niveaux pour s’assurer que les méthodes d’approvisionnement obligatoires sont identifiées dès les premières étapes du travail sur le dossier.

  • Les agents de négociation des contrats doivent déterminer s’il existe une méthode d’approvisionnement obligatoire lors de l’ouverture du dossier et en fournir la preuve (par exemple, une capture d’écran d’une recherche dans ProServices).
  • Tous les contrats sont examinés par les membres principaux de l’équipe avant d’être signés, afin de s’assurer que tous les documents nécessaires à la prise de décision figurent au dossier. Un dossier n’est pas recommandé pour signature s’il n’est pas complet.
  • Avant la signature, le chef d’équipe ou le gestionnaire vérifie l’exactitude du dossier et s’assure que l’examen par les pairs ainsi que tous les points de la liste de vérification de la documentation ont été effectués.

Une formation a été dispensée à tous les agents de négociation des contrats sur les méthodes d’approvisionnement, la législation, les politiques et la documentation.

En outre, une fonction d’assurance qualité a été mise en place, et des évaluations sont réalisées tous les trimestres afin de cerner les éventuels domaines de préoccupation, y compris la documentation au dossier.

BCP :

31 mars 2024

État : Entièrement mise en œuvre.

RNCan :

La direction est d'accord. En réponse à la recommandation no 3, l'agent principal désigné de l'approvisionnement (APD) de RNCan prendra les mesures suivantes :

Informer les agents d'approvisionnement lors de la réunion bimensuelle de l'ensemble du personnel de l'unité des services d'approvisionnement de RNCan de l'utilisation des méthodes d'approvisionnement obligatoires et de la nécessité de demander une exemption, le cas échéant.

RNCan :

L'utilisation des méthodes d'approvisionnement obligatoires sera rappelée à l'unité des services d'approvisionnement de RNCan lors de la réunion bimensuelle suivante de l'ensemble du personnel de l'unité des services d'approvisionnement de RNCan. Cette réunion aura lieu en avril 2024, au premier trimestre de l'exercice 2024-2025.
Mettre à jour la liste de contrôle interne des achats de RNCan afin d'y inclure une section dans laquelle le responsable des achats devra consigner dans le dossier la raison de l'exception pour laquelle les méthodes d'approvisionnement obligatoires existantes (OP/AA) ne sont pas utilisées, ce qui inclut la demande d'approbation auprès de SPAC. Cette approbation de SPAC devra être conservée dans le dossier de passation de marchés à des fins de vérification.

La liste de contrôle interne des achats de RNCan sera mise à jour en avril 2024, au T1 de l'exercice 2024-2025.

Après la mise à jour de la liste de contrôle des achats de RNCan, les agents chargés des achats à RNCan seront informés du changement lors de la réunion suivante de l'ensemble du personnel. Cette réunion aura lieu en avril 2024, au premier trimestre de l'exercice 2024-2025.

Le procès-verbal de cette réunion sera conservé dans le dossier des procès-verbaux des réunions de l'unité des services d'approvisionnement à des fins de vérification.

MDN :

  • Le MDN examinera ses politiques, procédures, orientations et formation pour évaluer les domaines à améliorer concernant l’utilisation des méthodes d’approvisionnement, ainsi que les obligations lors de la recherche et de la documentation d’exemptions.
  • Des mises à jour et/ou de nouvelles politiques, procédures, orientations et formation seront élaborées et communiquées lorsque des lacunes sont identifiées par rapport à ce qui précède.
  • Le MDN examinera également son cadre de conformité des contrats pour l’aligner aux mises à jour des politiques et procédures, résultant de ce plan d’action de gestion.

Ce plan d’action de gestion sera fermé une fois que la politique, les procédures et les orientations nécessaires auront été promulguées et communiquées, les changements de formation identifiés et le cadre de conformité des contrats est mis à jour.

MDN :

31 décembre 2024
4. SPAC devrait instaurer une gouvernance appropriée pour l’établissement d’OCPN non concurrentielles pour les services professionnels, notamment un examen de la décision d’adopter une stratégie d’approvisionnement non concurrentielle.

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

SPAC examinera ses pouvoirs internes et son approche de surveillance des OCPN de services professionnels établies dans le cadre d’un processus non concurrentiel, et mettra en place un processus de gouvernance approprié pour les OCPN de services professionnels établies dans le cadre d’un processus non concurrentiel, qui comprend notamment un examen de la décision d’adopter une stratégie d’approvisionnement non concurrentiel.

Mise en œuvre des procédures révisées : avril 2024
5. SPAC devrait faire en sorte qu’une justification écrite du recours à un processus non concurrentiel pour une offre à commande soit obligatoire dans le cadre des procédures pour les commandes subséquentes de toute offre à commandes future établie sans processus concurrentiel. Dans le cas des offres à commandes visant des services professionnels, les procédures pour les commandes subséquentes devraient également exiger que les utilisateurs autorisés préparent un énoncé des travaux (EDT) relatif à leur besoin.

SPAC accepte cette recommandation et prendra les mesures suivantes :

Les procédures de SPAC exigent déjà une justification écrite pour l’attribution d’un contrat non concurrentiel. Une note à l’intention des agents des achats de SPAC sera incluse dans les modèles d’offres à commandes établies dans le cadre d’un processus non concurrentiel pour leur demander d’y inclure les procédures pour les commandes subséquentes qui nécessitent une justification écrite pour passer une commande subséquente sans processus concurrentiel. Un rappel concernant les exigences de la politique sera envoyé à tout le personnel de l’approvisionnement. Une mise à jour de la politique est déjà en cours à cet égard pour donner suite à un audit non connexe.

Dans le cas des offres à commandes visant des services professionnels, une note à l’intention des agents des achats de SPAC sera incluse dans les procédures pour les commandes subséquentes des modèles d’offres à commandes pour demander aux utilisateurs autorisés de préparer un énoncé des travaux (EDT) relatif à leur besoin et de le consigner dans le dossier d’approvisionnement de l’offre à commandes.

Mise en œuvre des procédures révisées et mise à jour du modèle : avril 2024

Mise à jour de la politique et communiqué à l’intention des agents des achats : avril 2024

Annexe A – Questions du Conseil du Trésor relatives aux contrats à fournisseur unique

L’Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels du Conseil du Trésor (CT) comprend un ensemble de questions auxquelles il faut répondre avant d’attribuer un contrat afin d’expliquer et de justifier le recours à l’exception 6d) du Règlement sur les marchés de l’État (RME) (« les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ») pour l’attribution d’un contrat de biens ou de services à un fournisseur unique. Il faut tenir compte de toutes les questions et confirmer, le cas échéant, qu’une question ne s’applique pas au marché examiné.

  1. Le marché à fournisseur unique proposé est-il lié à une stratégie d’acquisition originale pour obtenir des quantités supplémentaires ou du soutien en service? Si oui, quelle fut la stratégie approuvée? Nonobstant la stratégie approuvée, est-il réalisable ou abordable de satisfaire à l’exigence? Si non, veuillez établir la justification connexe en termes de coûts, de calendrier et des autres aspects.
  2. Le fournisseur ou ses distributeurs approuvés détiennent-ils en exclusivité le titre de propriété intellectuelle pour les biens et les services visés? Veuillez fournir des détails. De quels droits relatifs à l’utilisation de la propriété intellectuelle le Canada dispose-t-il, le cas échéant?
  3. Y a-t-il, dans les lois et les règlements, des dispositions qui interdisent le recours à des concours ouverts pour ce bien ou ce service? Veuillez fournir des détails.
  4. Y a-t-il d’autres sources d’approvisionnement pour le même matériel ou soutien ou leur équivalent? Si non, expliquez. Quelles options de rechange ont été envisagées et pourquoi n’ont-elles pas été recommandées?
  5. La proposition tient-elle compte des modes de fonctionnement communs ou de la compatibilité avec l’équipement existant? Quels sont les coûts et les répercussions sur les opérations de la gestion de versions multiples?
  6. Expliquez pourquoi le prix est juste et raisonnable, décrivez comment on est arrivé au soutien des prix et résumez les négociations.
  7. Y a-t-il d’autres facteurs qui ont amené à recommander le recours à un processus non concurrentiel? Donnez des précisions, notamment en répondant aux questions ci-dessous.
    1. Quelle est la probabilité que le marché soit modifié ou qu’un marché subséquent soit adjugé à la même personne? Décrivez les efforts qui ont été déployés pour trouver différents fournisseurs et expliquez l’incidence que les seuils fixés dans les accords commerciaux ou les limites de passation ou de modification des marchés prévues dans la l’appendice C de la Politique sur les marchés du CT auront sur la stratégie d’acquisition proposée.
    2. Compte tenu de la nature du mandat de votre organisation, décrivez les efforts déployés pour conclure des ententes d’acquisition à long terme permettant de combler des besoins semblables (par exemple l’établissement d’une offre permanente, ou offre à commandes).
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