Message de l'ombudsman de l'approvisionnement

Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) a été créé à la suite de l'adoption de la Loi fédérale sur la responsabilité, et ma nomination au poste d'ombudsman de l'approvisionnement a été confirmée en mai 2008. En septembre de la même année, notre bureau est devenu entièrement opérationnel. Nous sommes donc présentement à la fin de notre première année d'activité complète, et je suis heureux d'annoncer que nous avons accompli de grands progrès pour ce qui est de renforcer la confiance des intervenants envers le processus d'approvisionnement du gouvernement. Nos succès se reflètent dans les bonnes relations de travail que le BOA a établies avec la collectivité des fournisseurs et des fonctionnaires. Les commentaires que nous avons reçus de tous les intervenants confirment que notre personnel dévoué est professionnel, qu'il connaît bien les approvisionnements et qu'il est impartial, et finalement, que les recommandations que nous formulons sont raisonnables, judicieuses, abordables et réalisables.

Les résultats de nos efforts nous encouragent grandement. Nous réalisons habituellement un suivi formel de nos recommandations deux ans plus tard. Cependant, des enquêtes informelles nous indiquent que les intervenants clés jugent nos interventions très utiles et que des mesures importantes relativement aux recommandations que nous avons faites aux ministères et organismes ont déjà été mises en place.

Le BOA vise principalement à renforcer la confiance de la population canadienne dans les marchés publics. Le Parlement m'a confié, à titre d'ombudsman de l'approvisionnement, un mandat clair et ciblé. Le 12 février 2008, lorsque je me suis présenté devant le Comité sénatorial permanent des finances nationales, on m'a suggéré d'élargir l'interprétation de mon mandat. En effet, le président du Comité m'a conseillé ceci : « Je vous suggère d'élargir l'interprétation de votre mandat. Vous avez décrit les processus d'approvisionnement comme étant des éléments vastes, dont la passation des marchés ne représente qu'une toute petite partie. Comme l'a soulevé le sénateur Di Nino, les étapes préliminaires à l'attribution d'un contrat, soit la demande de propositions et les autres aspects initiaux, sont d'importants éléments à examiner. » Les membres du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires ont exprimé les mêmes sentiments lors de ma comparution devant le Comité.

Le processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral vise l'acquisition de biens, de services et de services de construction, de la définition initiale du besoin à l'achèvement de toutes les mesures post-contractuelles. Ainsi, les examens des pratiques d'approvisionnement que nous réalisons visent toutes les étapes du cycle d'approvisionnement, y compris la définition des besoins relatifs aux biens et aux services, l'établissement de la stratégie d'approvisionnement, la sollicitation de demandes de soumissions et l'évaluation de ces dernières, l'attribution, ainsi que l'administration du contrat, la réalisation des dernières interventions et la fermeture du dossier. Le mandat du BOA lui confère aussi l'autorité de répondre aux demandes et de mener des enquêtes relatives aux plaintes qui respectent certains critères ayant trait à la conformité aux règles contractuelles fédérales. En outre, le BOA doit s'assurer qu'un processus de règlement extrajudiciaire des différends (RED) est offert, lorsque les deux parties à un contrat conviennent d'y participer. Les trois secteurs d'activité du BOA, à savoir l'Examen des pratiques d'approvisionnement, les Renseignements et les enquêtes, ainsi que les Services de RED, se sont engagés à appuyer l'équité, l'ouverture et la transparence dans toutes les étapes des approvisionnements fédéraux.

Le BOA continue d'honorer sa promesse de maintenir un programme de sensibilisation proactif. Nous avons présenté des exposés sur les activités du BOA aux fournisseurs et aux fonctionnaires à l'échelle du pays à plus de trente occasions. Nous avons également accueilli des délégations internationales du Kenya, de la Chine et de l'Ukraine.

Au fil du temps, les intervenants ont pris connaissance de l'existence du BOA et des services que nous offrons, et ils ont de plus en plus sollicité notre aide. Le Bureau a reçu un nombre grandissant de demandes des fournisseurs. La plupart des demandes sont des préoccupations et des plaintes concernant des enjeux liés à l'approvisionnement. Initialement, plusieurs fournisseurs ont communiqué avec nous afin de déterminer les raisons pour lesquelles ils n'avaient pas obtenu un contrat. Maintenant, plusieurs fournisseurs portent des enjeux plus complexes à notre attention, qui touchent à l'équité, à l'ouverture et à la transparence du processus d'approvisionnement. Par exemple, ils nous posent des questions sur la pertinence des échéanciers pour répondre à des demandes de propositions et sur d'autres éléments de l'appel d'offres, de l'évaluation et du processus d'attribution du contrat.

Le BOA a choisi de mettre en œuvre un modèle opérationnel qui met l'accent sur une approche collaborative pour assurer une résolution efficace et opportune des enjeux entre le gouvernement et les fournisseurs. Les sous-ministres de tous les ministères nous ont fourni le nom de personnes-ressources clés au sein de leur organisation, et nous avons établi de bonnes relations de travail avec celles-ci. Notre approche collaborative à l'égard des différends contractuels a été bien reçue, et les résultats sont impressionnants. La plupart des plaintes qui nous ont été présentées ont été résolues sans que nous ayons à mener des enquêtes détaillées, réalisant ainsi des économies de temps et d'efforts aux fonctionnaires et aux fournisseurs. Nous avons réalisé un nombre limité d'enquêtes formelles. En effet, les fournisseurs préfèrent consacrer leur temps à gérer leurs entreprises, et non à réaliser des enquêtes. De même, les fonctionnaires préfèrent gérer les activités ministérielles plutôt que des différends.

Toutefois, comme il a été précisé l'année dernière, les intervenants ne doivent pas sous-estimer notre volonté et notre détermination à utiliser tous les pouvoirs conférés par notre mandat. Au besoin, le Bureau utilisera des outils plus puissants pour enquêter et résoudre les plaintes et les différends liés à l'approvisionnement.

La population canadienne s'attend à ce que le gouvernement adopte une approche proactive, équilibrée et raisonnable en ce qui a trait à la gestion des processus d'approvisionnement fédéraux. Nous nous attendons à ce que les gestionnaires ministériels cernent et évaluent les risques, développent des stratégies d'atténuation et utilisent leurs ressources restreintes à la gestion des risques les plus importants. En évaluant les risques et en déterminant les contrôles requis dans le cadre des marchés publics, ils peuvent faire en sorte que le système d'approvisionnement appuie, au plus haut degré possible, les principes d'équité, d'ouverture et de transparence.

Deux problèmes récurrents nécessitant une attention immédiate

Dans le cadre du travail que nous avons réalisé cette année, nous avons constaté deux problèmes récurrents. Ces problèmes existent depuis longtemps mais requièrent maintenant une attention immédiate des hauts fonctionnaires du gouvernement, à savoir la documentation incomplète des dossiers et le manque de communication entre les fonctionnaires et la collectivité des fournisseurs. Ces deux problèmes nuisent à la transparence du processus d'approvisionnement du gouvernement.

La documentation incomplète des dossiers affaiblit la transparence

Dans le cadre de nos examens des pratiques et de nos enquêtes, nous avons observé à plusieurs reprises le manque de documentation essentielle pour expliquer et justifier les décisions prises ainsi que les mesures entreprises. Malgré les exigences de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, le devoir de tenir des dossiers précis requis dans le cadre de l'Accord de libre-échange nord-américain; malgré les guides ministériels et les nombreux appels à la documentation appropriée des dossiers dans le cadre des vérifications internes; malgré les demandes de la vérificatrice générale et les recommandations de la Commission Gomery, le problème persiste, et il est troublant.

Il y a plusieurs raisons pour lesquelles un dossier bien documenté est requis. Il ne peut y avoir de transparence et de responsabilité sans détenir la documentation étayant le processus décisionnel. Les nombreux intervenants qui participent aux processus d'approvisionnement devraient avoir la capacité et les renseignements nécessaires pour examiner et comprendre le processus décisionnel, afin de veiller à ce que les fonds publics soient administrés et dépensés adéquatement. Le manque de documentation appropriée au dossier soulève aussi des questions, et donne souvent lieu à des spéculations sur l'intégrité du processus d'approvisionnement.

Dans certains cas, le manque de documentation a entraîné des conséquences défavorables devant les tribunaux et les cours lorsque les décisions gouvernementales ont été contestées. En effet, le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a constaté qu'il est essentiel de conserver une documentation complète dans le cadre de chaque processus d'approvisionnement, afin de préserver l'intégrité et la transparence du système d'approvisionnement (décision relative à la plainte de Hewlett-Packard (Canada) Ltd., (2001) numéro 20 du paragraphe 154).

En dernier lieu, comme nous l'avons constaté dans le cadre de nos activités, les dossiers dont la documentation n'est pas adéquate entraînent une augmentation totalement inutile de la charge de travail des fonctionnaires et des personnes assumant les fonctions de surveillance. Alors que les gestionnaires qui demandent les contrats et les agents d'approvisionnement sont responsables de la documentation des dossiers, nous sommes également préoccupés du fait que les gestionnaires responsables de l'examen des dossiers d'approvisionnement n'ont rien fait à l'égard de cette lacune de longue date.

Il ne suffit pas de répéter qu'il est nécessaire de bien documenter les dossiers d'approvisionnement. Des efforts concertés doivent être déployés pour régler cette question et pour s'assurer que la documentation correspond au risque gouvernemental. C'est une exigence de l'administration publique qui pourrait devenir un objectif de rendement dans le cadre de l'entente annuelle sur le rendement des cadres supérieurs, et il pourrait y avoir des reconnaissances ou des conséquences appropriées si les gestionnaires obtiennent ou non des résultats.

Le manque de communication nuit aux relations entre le gouvernement et ses fournisseurs

Cet enjeu, qui a été soulevé dans notre Examen 2008-2009 des pratiques d'approvisionnement – Chapitre 2 : Débreffages à l'intention des fournisseurs représente toujours un important défi à relever. Beaucoup de stress et d'irritants pourraient être évités par des communications améliorées entre le gouvernement et la collectivité des fournisseurs.

Les associations de fournisseurs, et même quelques députés, nous ont fréquemment mentionné que le gouvernement mène beaucoup de consultations, dans le cadre desquelles les fonctionnaires entendent, mais n'écoutent pas. En outre, certains fournisseurs nous ont informés de plusieurs cas de malentendu ou de mauvaise communication pendant leurs démarches auprès des agents d'approvisionnement. Il y a un coût pour les deux parties lorsqu'il y a un manque de communication et de respect, réel ou perçu, voulu ou involontaire.

Dans le cas de plusieurs des plaintes présentées au BOA par les fournisseurs, la première réponse du gouvernement a été de nier l'existence d'un problème ou d'en être responsable. Bien que nous comprenions le besoin de réduire la responsabilité légale, les dénis inutiles entraînent des délais, des coûts superflus et la détérioration de la confiance entre le gouvernement et ses fournisseurs. Tout comme les agents d'approvisionnement s'attendent à être traités avec respect, les fournisseurs aussi sont des partenaires matures dans l'équipe de gestion des approvisionnements et ils doivent être traités avec le même respect.

Étant donné le nombre important de contrats conclus entre le gouvernement fédéral et ses fournisseurs, il arrive parfois que des malentendus et des erreurs surviennent. Notre processus de règlement extrajudiciaire des différends fournit un mécanisme indépendant, abordable et non conflictuel pour discuter des différends et les résoudre. Cette année, plusieurs fournisseurs ont demandé l'aide du BOA pour résoudre des enjeux contractuels avec des ministères. Dans la plupart des cas, une résolution satisfaisante a été atteinte grâce à la rencontre des parties pour communiquer leur position. Toutefois, dans deux cas, le ministère concerné a pris beaucoup de temps à répondre à la demande visant une certaine forme de RED. Bien que le ministère explique que du temps était nécessaire pour faire un travail approfondi, cela a entrainé des inconvénients inutiles pour les fournisseurs touchés. Vous trouverez de plus amples renseignements au Cas N^o 2.

Les ministères fédéraux nous ont avisés que, en plus de donner suite aux recommandations présentées dans notre Examen des pratiques d'approvisionnement 2008-2009, Débreffages à l'intention des fournisseurs, ils ont pris des mesures visant à améliorer les communications. Cela nous encourage grandement. Plus tard cette année, nous réaliserons un suivi formel de la gestion des plans d'action établis en réponse à nos recommandations.

L'éthique dans le cadre du processus d'approvisionnement fédéral

Améliorer les communications et renforcer l'environnement éthique nous permettraient de renforcer la confiance des Canadiens et des Canadiennes dans le processus d'approvisionnement fédéral. Notre modèle opérationnel vise à agir comme il se doit, plutôt que d'uniquement respecter les règles. La véritable question n'est pas uniquement de déterminer les mesures minimales qui doivent être prises par les fonctionnaires pour satisfaire à une politique étroitement définie ou à une exigence légale, mais également la façon dont ces mesures garantissent le respect des principes d'équité, d'ouverture et de transparence.

Comme il est précisé dans le rapport Bellamy de 2005, concernant l'enquête sur la location de matériel informatique à Toronto : « il est largement reconnu que les fonctionnaires doivent respecter des normes éthiques afin de protéger l'intérêt public. » En ce qui a trait particulièrement aux pratiques d'approvisionnement, le rapport souligne les éléments suivants :

« En examinant la documentation ainsi que les recherches portant sur l'appro-visionnement, il devient rapidement évident que l'attention professionnelle se concentre principalement sur les politiques, les procédures, les directives, les lignes directrices, les techniques, les pratiques exemplaires, etc. Toutefois, l'approvisionnement ne se limite pas uniquement aux seules composantes techniques. Presque partout, les experts jugent que les valeurs et les principes liés à la déontologie sont le fondement essentiel de l'approvisionnement du secteur public dans les administrations de premier plan. »

Comme Paul Emanuelli l'a relevé dans la deuxième édition de son ouvrage Government Procurement : « la promotion de l'approvisionnement fondé sur des valeurs est un élément clé d'un système interne de freins et de contrepoids d'une institution publique. Cela fait appel à la mise en application de mécanismes pour favoriser l'autonomie et l'établissement de rapports par les fonctionnaires, ainsi que la surveillance interne par les bureaux internes du contrôle de l'application des règlements au sein de l'institution. »

Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a reconnu ce besoin et a mis en place un programme d'éthique solide, lequel cible quatre valeurs pour guider ses employés à servir les Canadiens et les Canadiennes :

• le respect;
• l'intégrité;
• l'excellence;
• le leaderhip.

L'objectif est d'inclure les considérations éthiques dans les approches, les stratégies et les plans ministériels, et d'intégrer des mesures et des décisions éthiques dans le travail quotidien des employés. Plus de 13 000 employés ont été formés, et un cadre visant la prise de décisions éthiques a été établi. Nous encourageons les autres ministères et organismes à examiner l'expérience de TPSGC et à adopter des programmes éthiques formels, lesquels profiteront au processus d'approvisionnement fédéral.

Notre Bureau s'efforce résolument de renforcer la confiance de la population canadienne dans le processus d'approvisionnement du gouvernement. Les petites et les moyennes entreprises (PME) nous ont exprimé leur gratitude lorsque nous les avons aidées à résoudre des enjeux sans devoir mener de longues et coûteuses enquêtes ou se présenter devant les tribunaux dans le cadre de différends contractuels avec les ministères fédéraux. Les ministères et organismes appuient généralement notre travail; les sous-ministres et les organismes centraux y ont été particulièrement favorables. Nous défendons jalousement notre indépendance, mais nous savons travailler en équipe. Nous avons un rôle précis à jouer, mais il y a beaucoup d'autres acteurs importants. Nous tenons à remercier tous les ministères, les organismes, les fournisseurs et les associations qui travaillent en collaboration avec nous pour promouvoir l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement.

En terminant…

Et, en dernier lieu, sur une note personnelle, j'ai eu l'honneur et le privilège de servir la population canadienne pendant plus 33 ans au sein de la fonction publique. Pendant 28 ans, j'ai travaillé dans un des bureaux nationaux de vérification les plus respectés au monde, le Bureau du vérificateur général du Canada. Par la suite, j'ai eu le privilège d'être le premier agent principal de gestion des risques d'un ministère fédéral. Dans cette fonction, je devais surveiller et faire état que toutes les activités de TPSGC étaient réalisées de manière équitable et transparente. Depuis mai 2008, j'agis à titre d'ombudsman de l'approvisionnement, et j'avais le mandat précis d'établir un bureau indépendant, impartial et très professionnel qui aidera à traiter les préoccupations des fournisseurs, et qui veillera à ce que les pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral respectent les principes d'équité, d'ouverture et de transparence. Je suis fier du Bureau que nous avons mis sur pied et de la mesure dans laquelle nous avons réussi à promouvoir de meilleurs processus d'approvisionnement, un meilleur gouvernement, et à offrir la meilleure valeur à la population canadienne.

Ma carrière au sein de la fonction publique m'a offert l'occasion d'interagir avec des Canadiens et des Canadiennes des quatre coins du pays et de mieux comprendre et d'apprécier la société multilingue et multiculturelle dans laquelle nous vivons. Parmi les nombreux merveilleux souvenirs de ma carrière, les deux qui se démarquent le plus sont, d'une part, les nombreuses occasions où je me suis présenté devant les différents comités du Parlement, ce qui m'a permis d'apprécier à sa juste valeur le fonctionnement du système de freins et de contrepoids dans une société démocratique et, d'autre part, l'occasion d'établir le premier Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement.

Je prévois prendre ma retraite cette année, mais j'ai bon espoir de pouvoir continuer à contribuer au renforcement des pratiques de gestion des risques, de la gouvernance et de la surveillance à quelque autre titre. Le BOA a été créé sur des assises très solides, et je suis persuadé que le Bureau continuera à travailler à l'amélioration du processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral.

Je tiens à remercier tous ceux avec qui j'ai eu l'honneur de travailler et toutes les personnes qui m'ont accordé leur confiance et m'ont permis d'agir en leur nom. Je tiens également à remercier les représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor et les sous-ministres, en particulier François Guimont, sous-ministre de TPSGC. Sans son soutien et ses conseils continus, nous n'aurions pas pu obtenir le succès que nous connaissons.

Shahid Minto M.Sc pol., LL.B, CA
Ombudsman de l'approvisionnement

Date de modification :

2018-11-01