Enquêter

Le Bureau mène des enquêtes au sujet des plaintes provenant des fournisseurs concernant les pratiques d'approvisionnement associées à des contrats particuliers et examine les pratiques d'approvisionnement qui peuvent être de nature systémique.

Démarche d'enquête

Dans les cas où le Bureau reçoit une plainte déposée conformément au Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, la plainte est évaluée par une équipe d'experts fédéraux spécialisés en approvisionnement et un conseiller juridique principal. L'évaluation permet de veiller au respect des critères prescrits du Règlement (voir l'encadré latéral à la page suivante). L'ombudsman de l'approvisionnement peut uniquement lancer une enquête lorsqu'une plainte satisfait aux critères prescrits.

En 2011-2012, parmi les 36 plaintes déposées conformément au Règlement, six ont satisfait à tous les critères réglementaires prescrits. Par conséquent, trois enquêtes ont été lancées tandis que trois plaintes ont été retirées. Le Bureau a également effectué deux enquêtes au sujet du travail qui a été reporté de l'exercice précédent.

Les 30 plaintes restantes ne satisfaisaient pas aux critères réglementaires prescrits. Les critères réglementaires le plus couramment non satisfaits, faisant en sorte que la plainte ne relevait plus de la compétence du Bureau, supposaient ce qui suit :

• le service n'était pas couvert par l'Accord sur le commerce intérieur (par exemple, les programmes réservés aux entreprises autochtones);
• la plainte portait sur une offre à commandes ou un arrangement en matière d'approvisionnement; ou
• la valeur en dollars du contrat dépassait les seuils du BOA (25 000 $ pour les biens et 100 000 $ pour les services).

En dépit du fait que les problèmes s'inscrivaient à l'extérieur des critères réglementaires prescrits du BOA, le Bureau s'efforce d'aider au traitement des plaintes. Avec le consentement écrit du plaignant, le Bureau porte la plainte à l'attention de l'administrateur général de l'organisation fédérale visée. De plus, et conformément à la devise du Bureau, « Nous sommes là pour aider », le personnel du BOA collabore avec l'organisation fédérale visée pour tenter de régler la plainte. Dans un cas, une plainte a été reçue concernant l'attribution d'un contrat pour des services. Plus précisément, un fournisseur a allégué que le contrat n'avait pas été attribué à la partie qui avait présenté la proposition dont le coût était le plus bas, conformément aux demandes de soumissions précédentes émises par le même ministère pour des services similaires. En dépit du fait que la valeur du contrat en question dépassait le seuil réglementaire du BOA pour les enquêtes sur les plaintes concernant l'attribution d'un contrat, le Bureau a soulevé la question auprès du ministère concerné. Par conséquent, le ministère a résilié le contrat et émis une demande de soumissions modifiée.

Ce qui suit résume les cinq enquêtes effectuées en 2011-2012, qui concernent toutes l'attribution de contrats.

Sommaires d'enquêtes

1. Les critères d'évaluation des soumissions n'étaient pas restrictifs, mais le ministère n'a pas échangé l'information relative à l'attribution du contrat en temps opportun.
   

   Le BOA a fait enquête sur une plainte reçue concernant une demande de propositions (DP) et l'attribution subséquente d'un contrat pour des services. L'une des allégations était que les critères d'évaluation obligatoires et cotés du ministère limitaient indûment l'occasion d'obtenir le contrat à certains soumissionnaires. Le fournisseur a également allégué que le ministère refusait de fournir l'information concernant la date et l'entreprise auxquelles le contrat avait été attribué dans un effort pour retarder le dépôt d'une plainte auprès du BOA par le plaignant.

   L'enquête n'a révélé aucun fondement pour conclure que le ministère limitait indûment l'occasion d'obtenir le contrat, comme allégué. En fait, la preuve démontrait que le ministère avait modifié la DP pour l'étendre à un éventail plus large de soumissionnaires. Toutefois, le Bureau a recommandé qu'à l'avenir le ministère fournisse de l'information en temps opportun sur la date et l'entreprise auxquelles le contrat est attribué.

2. Les actions du ministère ne favorisaient pas un fournisseur en particulier, même si certains aspects du besoin n'ont pas été divulgués.
   

   Un fournisseur alléguait qu'un ministère a intentionnellement diffusé la demande de soumissions juste avant une longue fin de semaine afin de le dissuader de soumissionner et que certains critères d'évaluation ont favorisé un fournisseur en particulier.

   L'enquête a permis de conclure que le ministère avait fourni 15 jours civils à tous les fournisseurs pour présenter des propositions, en conformité avec les pratiques fédérales, et qu'aucune preuve n'appuyait les allégations du plaignant.

   Toutefois, le BOA a noté que le ministère n'a pas divulgué la pleine mesure des exigences en matière de services et recommandé que cela soit fait à l'avenir, puisque cela pourrait influencer la décision des soumissionnaires éventuels de présenter ou non une proposition.

3. Le ministère a évalué toutes les propositions de la même façon, mais n'a pas informé les fournisseurs des modifications apportées aux méthodes de sélection.
   

   Le BOA a mené une enquête sur une plainte concernant l'attribution d'un contrat pour des services de consultation. Le processus d'évaluation d'un ministère a classé la proposition du plaignant au deuxième rang. Le plaignant a soulevé plusieurs questions auprès du BOA, notamment une allégation que le ministère a appliqué une méthode de sélection modifiée, qui n'avait pas été mentionnée dans le document de demande de soumissions ou communiquée aux soumissionnaires à quelque moment que ce soit.

   L'enquête a permis de conclure que bien que toutes les propositions aient été cotées et évaluées de la même manière, le défaut de communiquer la méthode de sélection a compromis l'intégrité et la transparence du processus d'approvisionnement. De plus, le ministère n'avait pas documenté le dossier de façon adéquate pour appuyer les décisions et les mesures prises. Le Bureau a formulé les recommandations suivantes au ministère : i) s'assurer que tous les critères sont fournis aux soumissionnaires éventuels et appliqués dans le cadre de l'évaluation; ii) s'assurer que les documents exigés sont compris dans les dossiers d'approvisionnement.

4. Le ministère a suivi les modalités de la demande de propositions dans l'évaluation des propositions, mais il a utilisé des adjectifs non définis dans la description des exigences.
   

   Le BOA a mené une enquête sur une plainte concernant l'attribution d'un contrat pour des services à la suite d'un processus concurrentiel de demande de propositions (DP) dans le cadre duquel neuf fournisseurs ont été invités à présenter des propositions. Le plaignant a allégué que le ministère n'avait pas suivi les modalités de la DP dans l'évaluation de sa proposition et appliqué les mêmes critères d'évaluation pour évaluer toutes les propositions.

   L'enquête a permis de conclure que le ministère avait suivi les modalités de la DP et appliqué les mêmes critères et les mêmes normes pour évaluer toutes les propositions de manière constante. Toutefois, le Bureau s'est prononcé contre l'utilisation d'adjectifs non définis (comme l'adjectif « vaste » dans la description de l'expérience) pour les critères d'évaluation des soumissions qui sont subjectifs.

5. Le plaignant reçoit une compensation pour le coût de présentation de sa soumission lorsque le contrat a été attribué en s'appuyant sur des critères d'évaluation des soumissions non divulgués.
   

   Le BOA a reçu une plainte concernant l'attribution d'un contrat subséquent à une offre à commandes principale et nationale pour la prestation de services. Cet arrangement comprenait une liste de fournisseurs présélectionnés et une clause de « droit de premier refus » selon laquelle le ministère doit d'abord communiquer avec le fournisseur offrant le tarif le plus bas pour lui offrir le travail. Si le fournisseur ne peut pas satisfaire au besoin, le fournisseur classé au rang suivant sur la liste se voit offrir la possibilité d'obtenir le contrat.

   Le ministère a demandé au fournisseur de présenter une proposition et, ensuite, l'a informé que cette dernière ne satisfaisait pas au critère obligatoire de « vaste connaissance » dans un domaine en particulier. Le fournisseur a contacté le BOA et allégué que les exigences obligatoires n'étaient pas clairement définies.

   L'enquête menée par le BOA a permis de conclure que les exigences obligatoires doivent être évaluées sur une base de passage ou d'échec, et que le défaut de définir « vaste connaissance » ne permettait pas d'effectuer une évaluation objective. De plus, en ne définissant pas le mot « vaste » dans la description de la connaissance, le ministère a appliqué des critères non divulgués dans l'évaluation des propositions.

   Les circonstances entourant ce cas satisfaisaient aux exigences du Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, selon lesquelles le BOA peut recommander le versement d'une compensation au fournisseur. Par conséquent, le BOA a recommandé que le ministère verse au fournisseur une compensation égale au coût de présentation de sa soumission. Une compensation financière a été négociée et acceptée par le fournisseur et le ministère.

Traitement des problèmes systémiques

De nombreux problèmes d'approvisionnement portés à l'attention du BOA sont identifiés comme étant liés à un processus d'approvisionnement en particulier. Toutefois, il arrive parfois que le Bureau soit informé de problèmes de nature systémique qui peuvent avoir des conséquences sur le système d'approvisionnement fédéral de façon plus large. Comme moyen de préserver l'intégrité et la responsabilité de l'approvisionnement fédéral, le Bureau examine les pratiques d'approvisionnement des ministères fédéraux afin d'évaluer leur équité, leur ouverture et leur transparence et, lorsqu'il y a lieu, recommande des améliorations.

Sommaires des examens des pratiques d'approvisionnement

En 2011-2012, le BOA a publié trois examens des pratiques d'approvisionnement. La version complète de chaque rapport est accessible.

1. Préavis d'adjudication de contrat sélectionnés
   

   En se fondant sur une plainte provenant d'un intervenant du BOA qui a soulevé des préoccupations concernant le favoritisme et les exigences adaptées, le Bureau a examiné quatre préavis d'adjudication de contrat (PAC) émis par la Commission de la fonction publique (CFP). Le PAC est utilisé pour annoncer l'intention d'un ministère de prescrire l'attribution d'un contrat à un fournisseur en particulier, dans certaines circonstances.

   Le BOA a effectué la détermination à savoir si les activités de la CFP appuyaient l'équité, l'ouverture et la transparence et respectaient les politiques pertinentes concernant l'utilisation d'un PAC. Dans chacun des quatre PAC pour faire appel aux services de quatre membres externes du Comité consultatif indépendant de vérification, la CFP déclarait qu'une seule personne pouvait effectuer le travail exigé.

   Le BOA a conclu que la CFP savait que plus d'un fournisseur pouvait effectuer le travail et, par conséquent, qu'elle n'avait aucun fondement pour prescrire l'attribution des quatre contrats à ces personnes ou pour avoir recours au processus de PAC. Certaines informations manquaient dans les PAC; celles-ci auraient pu aider d'autres fournisseurs éventuels à déterminer s'ils étaient aptes à effectuer le travail. De plus, la CFP a favorisé les membres existants du comité en adaptant les exigences pour qu'elles correspondent à leurs capacités. Le Bureau a formulé plusieurs recommandations conçues pour accroître la responsabilité, l'équité et la transparence des processus de contrats prescrits futurs. La CFP a accepté les recommandations du BOA et n'a pas exercé l'option de renouveler les quatre contrats.

2. Services professionnels en ligne
   

   Les Services professionnels en ligne (SP en ligne) sont un outil d'approvisionnement électronique comprenant une base de données de fournisseurs présélectionnés qui offrent des services professionnels. Les ministères peuvent utiliser cet outil pour réduire la quantité de temps habituellement exigée pour un processus d'approvisionnement concurrentiel portant sur des approvisionnements à faible valeur (inférieurs à 100 000 $). Le Bureau a effectué un sondage auprès de neuf ministères et reçu des réponses de 22 des 30 fournisseurs contactés.

   L'examen du BOA visait à déterminer si la gestion de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) des SP en ligne et l'utilisation de l'outil appuyaient l'équité, l'ouverture et la transparence.

   Le BOA a observé que TPSGC ne disposait d'aucun moyen de collecter des données sur le nombre de contrats attribués par l'entremise des SP en ligne, et sur la valeur de ceux-ci, ce qui limite sa capacité d'assurer une utilisation optimale de l'outil et de le promouvoir auprès des ministères qui ne l'utilisent pas à l'heure actuelle. D'autre part, les ministères utilisent les SP en ligne de façon inégale ou pas du tout puisqu'ils ont le choix de plusieurs outils. Les résultats de l'examen ont toutefois indiqué que le processus de présélection fonctionnait bien et qu'en règle générale, les fournisseurs l'appréciaient.

   Le BOA a recommandé que TPSGC poursuive les plans de mise à jour des systèmes de soutien des SP en ligne afin de faciliter l'utilisation de l'outil pour les ministères, et qu'il continue les efforts visant à réduire au minimum le chevauchement des méthodes d'approvisionnement en services professionnels.

3. Suivi des examens des pratiques d'approvisionnement de 2008-2009
   

   Les examens de suivi sont une activité annuelle entreprise par le BOA afin de déterminer les mesures qui ont été prises par les ministères fédéraux concernant les recommandations du Bureau. L'examen du BOA a permis d'évaluer les recommandations contenues dans cinq rapports sur les examens des pratiques d'approvisionnement effectués en 2008-2009 visant 16 ministères fédéraux.

   Les 16 ministères ont participé au processus de suivi et bon nombre d'entre eux ont fourni des plans d'action complets et des rapports sur la mise en œuvre de modifications importantes conçues pour améliorer les pratiques d'approvisionnement. La majorité des mesures ministérielles prévues étaient presque achevées. Le rapport a informé les intervenants des mesures particulières prises par les ministères pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de l'approvisionnement. Plusieurs exemples d'initiatives positives ont été repérés, notamment une consultation accrue auprès des fournisseurs, des procédures postcontractuelles améliorées pour le débreffage des fournisseurs non retenus et une gouvernance renforcée pour les comités d'examen de l'approvisionnement. L'activité d'examen a également servi à échanger de l'information sur les améliorations en voie d'être mises en œuvre au sein des 16 ministères examinés, ce qui peut faciliter l'introduction de progrès similaires au sein d'autres ministères. L'information sur la nature et l'étendue des modifications en voie d'être introduites en réponse à ses recommandations fournit au Bureau un indicateur de l'utilité et de la pertinence de son travail.

Autres analyses

Il est parfois difficile de déterminer si les problèmes d'approvisionnement portés à l'attention du Bureau exigent un examen complet des pratiques. Dans ces cas, le Bureau peut entreprendre d'autres analyses des problèmes afin de déterminer s'ils sont de nature systémique, s'ils sont pertinents aux intervenants et s'il existe des motifs valables d'entreprendre un examen. Ces autres analyses sont de nature exploratoire et permettent au Bureau de déterminer si ces problèmes devraient faire l'objet d'un travail plus approfondi. En 2011-2012, le Bureau a entrepris d'autres analyses dans deux secteurs.

Préavis d'adjudication de contrat

À la suite de la publication de l'examen du BOA sur l'utilisation des préavis d'adjudication de contrat par la Commission de la fonction publique, un plaignant a indiqué que les problèmes précisés dans le rapport n'étaient que la partie émergée de l'iceberg de la mauvaise utilisation des PAC. À la suite de cette allégation, le Bureau a surveillé tous les PAC publiés sur MERX^MC, le service électronique d'appels d'offres du Canada, pendant une période de six mois afin de déterminer la validité de l'allégation du plaignant.

Le BOA a examiné 442 PAC publiés entre juillet 2011 et janvier 2012 à l'aide d'une combinaison de critères objectifs et subjectifs afin de déterminer s'ils satisfaisaient aux exigences des politiques du Conseil du Trésor et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Plus précisément, la surveillance a mis l'accent sur la détermination à savoir si l'information contenue dans les PAC : a) était si précise qu'elle donnait à penser que les exigences étaient adaptées aux biens ou aux services d'un fournisseur particulier; b) pourrait être interprétée comme étant un véritable « test de marché » permettant de déterminer s'il existe une autre source d'approvisionnement possible; c) était suffisamment complète pour permettre une concurrence (un autre fournisseur pourrait présenter un énoncé de capacités démontrant qu'il peut satisfaire aux exigences du PAC). Le BOA a également examiné les éléments de données afin de veiller à ce qu'ils soient inclus de façon appropriée dans les PAC surveillés (p. ex. la date de clôture du PAC, la personne-ressource pour les questions, le nom et l'adresse du fournisseur proposé). Ce processus a permis aux employés du BOA de repérer certains cas où le PAC ne semblait pas avoir été utilisé comme prévu et certains autres où les exigences des politiques ne semblaient pas avoir été pleinement respectées.

Les résultats de la surveillance ont révélé qu'un peu plus de la moitié des 442 PAC semblent contenir suffisamment d'information pour permettre à un fournisseur de présenter un énoncé de capacités et que moins d'un quart semblent être une tentative légitime par le ministère contractant de tester le marché afin de repérer un autre fournisseur.

Tandis que le BOA n'a pas pu prouver le bien-fondé ou réfuter l'allégation du plaignant, les résultats de cette analyse ont soulevé des questions à savoir si les politiques régissant l'utilisation des PAC sont suffisamment explicites et non ambiguës pour permettre que les PAC soient utilisés comme prévu.

Surveillance des publications sur le MERX^MC

Un intervenant a communiqué avec le Bureau pour alléguer qu'il semblait y avoir un « nombre croissant de classifications inappropriées » des demandes de soumissions sur MERX^MC. MERX^MC est le service électronique d'appel d'offres de la fonction publique du Canada qui permet aux fournisseurs de chercher et de visualiser les projets de contrats municipaux, provinciaux et fédéraux. L'intervenant a mis l'accent sur la possibilité que les demandes de soumissions soient classifiées intentionnellement de façon inappropriée par une organisation du secteur public afin de fournir à un fournisseur privilégié une occasion de répondre à sa demande de soumissions avec peu ou pas de concurrence. Plus précisément, l'intervenant alléguait que des possibilités de soumissions concernant des travaux de voirie étaient volontairement classés dans la catégorie « Communications, photographie, cartographie, impression et services de publication ». Bien que les exemples de « classification inappropriée » fournis par l'intervenant n'aient pas été des demandes de soumissions fédérales, le Bureau a entrepris une évaluation d'un échantillon des affichages sur MERX^MC afin de déterminer si cette allégation s'applique à l'approvisionnement fédéral. Selon l'analyse, la combinaison de numéros utilisés pour identifier un bien ou service (c.-à-d. le numéro d'identification des biens et services, ou NIBS) par rapport à la ou les catégorie(s) correspondante(s) ne relève pas de l'organisation contractante. Même si une organisation peut choisir le numéro d'identification qui correspond le mieux au bien ou au service requis, le système génère automatiquement la ou les catégorie(s) correspondante(s). Nous avons toutefois remarqué que le processus de sélection des numéros peut être subjectif, ce qui pourrait causer des anomalies dans les catégories de besoins semblables qui sont publiés. Par exemple, le numéro d'identification J17220A Moquette-installation) figure dans la catégorie Meubles, tandis que le numéro d'identification 5169FC (Tapis - moquettes - pose/installation) figure dans la catégorie Services de construction. Il s'agit du même besoin dans les deux cas : pose de moquette.

L'évaluation n'a révélé aucune preuve à l'appui des allégations de classification inappropriée à l'échelle du gouvernement fédéral. Cette perception résulte peut-être du fait que les numéros d'identification sont souvent liés à plus d'une catégorie, ce qui fait en sorte que l'occasion de marché est diffusée à plus grande échelle.

Date de modification :

2018-11-01