Message de l'ombudsman

J'ai le plaisir de présenter le Rapport annuel 2011-2012 du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA). Ce rapport représente un sommaire des activités entreprises par mon bureau au cours de ma première année complète à titre d'ombudsman de l'approvisionnement.

En 2011-2012, j'ai principalement mis l'accent sur l'élargissement des activités de sensibilisation visant à faire connaître le Bureau et les services offerts par ce dernier, ainsi qu'à écouter les principaux intervenants et à établir une relation avec eux. Ces activités de sensibilisation ont commencé à porter leurs fruits puisqu'elles ont permis de découvrir deux sujets de préoccupation imprévus partagés par les fournisseurs et le personnel de l'approvisionnement :

• le rendement des fournisseurs;
• la nature disparate des documents d'approvisionnement.

Les fournisseurs ont soulevé la question des entreprises qui continuent d'obtenir des contrats fédéraux en dépit du fait qu'elles sont connues au sein de la communauté comme fournissant des biens ou des services de qualité inférieure. Certains d'entre eux s'interrogent quant à la raison pour laquelle le gouvernement continue de faire affaire avec ces types d'entreprises. De même, les responsables des achats ont exprimé leur frustration à l'égard de l'exécution de longs processus d'approvisionnement qui les confrontent à l'obligation d'accepter une soumission gagnante provenant d'un fournisseur connu pour son rendement inférieur. Certains ministères ont reconnu ce risque couru et introduit des politiques sur le rendement des fournisseurs qui énoncent les mesures à invoquer lorsqu'ils traitent avec les fournisseurs qui ne se conforment pas aux normes. Toutefois, ces politiques n'ont pas été introduites par tous les ministères et organismes, et les organisations au sein desquelles elles existent les ont mises en application à divers degrés. Cette approche fragmentée au sein du gouvernement fédéral permet aux fournisseurs identifiés comme ayant un rendement inférieur par un ministère de soumissionner avec succès et de se voir attribuer des contrats par d'autres ministères. Les fournisseurs et les représentants du gouvernement reconnaissent la nécessité d'adopter une approche plus uniforme pour traiter avec les fournisseurs qui sont incapables de se conformer de façon constante aux normes du gouvernement fédéral ou qui ne veulent pas le faire.

De même, les fournisseurs et les représentants du gouvernement ont soulevé des préoccupations concernant l'utilisation des documents d'approvisionnement disparates et des processus connexes à l'échelle des ministères et, dans certains cas, au sein de ceux-ci. Des exemples types comprennent notamment la variation des exigences contenues dans des documents comme les demandes de soumissions et les contrats pour l'achat de biens et de services similaires, les critères variables pour l'évaluation des soumissions présentées dans le cadre de demandes de soumissions comparables et l'imprévisibilité des décisions de soumettre les contrats au processus concurrentiel ou de les attribuer à un fournisseur unique. L'opinion des petits et moyens fournisseurs est très simple : le niveau d'effort exigé pour s'adapter aux différentes approches ministérielles pour fournir un service presque identique est coûteux, en temps et en argent, et souvent ne vaut pas la peine. Certains fournisseurs ont même déterminé ce problème comme étant un obstacle pour faire affaire avec le gouvernement fédéral. De même, le personnel de l'approvisionnement a exprimé sa frustration quant à l'inefficience que représente la préparation de documents d'approvisionnement légèrement différents pour des services essentiellement similaires. Il n'est pas rare pour ces responsables de citer les nombreux avantages possibles (et les économies) qui pourraient découler d'une plus grande normalisation des principaux documents et outils d'approvisionnement. Bien que les communautés des fournisseurs et de l'approvisionnement reconnaissent que les ministères doivent disposer d'un certain degré de discrétion dans l'adaptation des approvisionnements afin de satisfaire à leurs exigences opérationnelles particulières, les deux communautés ont relevé une occasion non explorée d'efficience et d'avantages mutuels accrus grâce à une plus grande normalisation.

La formation est un sujet que j'ai souligné dans mon premier rapport annuel, sujet qui mérite qu'on s'y attarde de façon continue. Au cours des dernières années, des progrès ont été réalisés pour rendre encore plus professionnelle la fonction d'approvisionnement. En plus des cours de formation obligatoires, un programme d'accréditation ciblant les responsables des achats fédéraux a été lancé en 2006. Dans mes discussions avec certains de ces responsables, j'ai été impressionné par le niveau de compréhension qui existe quant à la nécessité de renforcer de façon continuelle la fonction d'approvisionnement. À titre de facilitateurs d'entre 15 et 20 milliards de dollars en dépenses annuelles, liées aux approvisionnements permettant d'appuyer la prestation de programmes et de services aux citoyens canadiens, les responsables des achats reconnaissent la nécessité d'obtenir le niveau le plus élevé possible de formation et d'accréditation. Toutefois, ces responsables ont également exprimé leur frustration à l'égard de l'administration du programme. Six ans après l'introduction de ce dernier, 26 des plus ou moins 3 200 spécialistes des achats qui travaillent au sein du gouvernement fédéral ont été accrédités au premier des trois niveaux du programme, et aucun d'entre eux n'a reçu une accréditation pour le programme complet.

Comme le processus d'approvisionnement fédéral n'est pas le domaine exclusif du personnel de l'approvisionnement, pouvoir compter sur des spécialistes des achats formés et compétents n'est qu'une partie de l'équation. Les employés non chargés des achats, notamment les gestionnaires de programme, partagent et assument souvent une responsabilité égale pour ce qui est des décisions d'achat. Les décisions relatives aux types de biens ou de services qui sont exigés pour fournir des programmes et des services aux citoyens canadiens proviennent presque toujours des gestionnaires de programme. Ces décisions ont souvent des répercussions sur le processus d'approvisionnement. Par conséquent, tandis qu'il est nécessaire de mettre un accent continu sur la formation et l'accréditation des responsables des achats, il est aussi nécessaire de fournir un effort soutenu pour fournir aux gestionnaires de programme une formation sur l'approvisionnement.

Dans le rapport annuel de l'année dernière, j'ai également soulevé les deux questions suivantes : a) la réticence des fournisseurs; b) les préavis d'adjudication de contrat (PAC).

• L'année dernière, j'ai fait état du fait que certains des fournisseurs qui communiquent avec mon bureau étaient réticents à divulguer les noms des ministères leur ayant causé des préoccupations, par crainte d'être exclus d'occasions d'affaires futures. Pour mieux comprendre cette situation, nous avons réexaminé les dossiers propres à ces fournisseurs. Notre objectif était de déterminer la source de cette réticence. Nous avons réussi à communiquer avec 12 des 15 fournisseurs qui, lorsqu'ils ont soulevé des questions auprès de ce bureau, étaient réticents à divulguer les noms des ministères avec lesquels ils éprouvaient des difficultés en matière d'approvisionnement. Parmi ces 12 fournisseurs, 11 ont indiqué que leur réticence était fondée sur une perception ou un doute que la formulation d'une plainte pourrait mettre en péril les occasions d'affaires futures. Certains ont complètement retiré leurs observations. Comme mesure supplémentaire dans ma tentative de comprendre cette situation, j'ai demandé et reçu l'aide de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante (FCEI). Mon bureau a collaboré avec la FCEI pour communiquer avec les fournisseurs afin de leur demander leurs points de vue sur ce sujet, entre autres. Les entrevues auprès d'un échantillon relativement petit de représentants de micros et de petites entreprises ont été informatives dans la détermination d'autres raisons de ne pas formuler de plaintes, notamment le fait que les fournisseurs n'ont pas le temps de s'attarder sur les soumissions non retenues et le fait de ne pas savoir à qui adresser leurs plaintes. Toutefois, bien que ni ces entrevues ni les examens des dossiers n'aient révélé d'exemples précis confirmant que les fournisseurs sont en effet réticents à formuler des plaintes à l'égard de ministères en particulier par crainte d'être exclus des occasions futures de contrats fédéraux, les entrevues ont indiqué qu'il est possible que cette perception existe toujours.

• Lors de discussions avec un plaignant qui a soulevé des préoccupations auprès de mon bureau en 2010-2011 concernant l'attribution de quatre contrats de services professionnels à l'aide des préavis d'adjudication de contrat (PAC), le plaignant a allégué que sa préoccupation n'était que la partie émergée de l'iceberg de la mauvaise utilisation des PAC. L'allégation a incité mon bureau à surveiller les PAC pendant une période de six mois en 2011-2012. Les résultats de cet exercice de surveillance, décrits dans le corps du présent rapport, ont encore une fois soulevé des questions à savoir si les politiques régissant l'utilisation des PAC sont suffisamment explicites et non ambiguës pour permettre que les PAC soient utilisés comme prévu.

Finalement, j'ai pris les mesures nécessaires pour veiller à ce que le fondement sur lequel les activités de mon bureau s'appuient soit sain, en examinant certains secteurs clés de nos activités. Bien que l'examen de ces secteurs nous ait incités à nous poser des questions difficiles, le processus a été extrêmement utile. Il a donné lieu à une compréhension claire et commune des modifications exigées. Ces secteurs dignes de mention sont les suivants :

1. Un examen interne des dossiers de plaintes fermés depuis que le Bureau a ouvert ses portes en 2008 a été effectué. L'intention était de m'assurer que tous les cas portés à l'attention du Bureau ont été traités en conformité avec les paramètres réglementaires qui guident ses activités. À la suite de l'examen de chaque dossier, je suis d'avis que le règlement de chaque cas était approprié.
2. Dans le secteur des examens des pratiques d'approvisionnement, nous sommes en voie :
   1. d'affiner le protocole relatif à la sélection des sujets, qui constituera le fondement sur lequel nous baserons la détermination des examens des pratiques qui devront être effectués dans le futur;
   2. de revoir la méthodologie de conduite des examens afin de veiller à ce que le Bureau produise des rapports de grande qualité et en temps opportun.
3. Le Bureau a amorcé une évaluation de son efficacité au cours des trois premières années de ses activités. Les services d'un entrepreneur tiers indépendant ont été retenus afin d'effectuer l'évaluation formative fondée sur des données probantes, laquelle comprend obtenir les points de vue des intervenants. Un comité consultatif externe de hauts fonctionnaires m'aide à faire en sorte que l'approche d'évaluation soit complète. Les résultats de l'évaluation orienteront les modifications nécessaires pour améliorer la prestation de nos services.

Au cours des prochaines étapes, nous continuerons nos efforts de sensibilisation afin de veiller à ce que ceux qui peuvent bénéficier de nos services sachent que nous existons. Cela comprend des rencontres avec les entreprises canadiennes, les associations, les organisations fédérales et les parlementaires. Nous continuerons de chercher des occasions de participer à des conférences et à des événements dans le but d'écouter, d'apprendre et de mettre en commun certaines des pratiques efficaces d'approvisionnement que nous avons observées au cours de nos trois années d'activité. En résumé, nous veillons à ce que les personnes visées par notre mission sachent que le Bureau est là pour leur venir en aide.

Finalement, conformément aux initiatives d'écologisation du gouvernement du Canada et à la suite de la décision du gouvernement de faire passer toutes les publications gouvernementales des versions imprimées aux versions électroniques, ce rapport annuel du BOA est le dernier disponible sous forme d'exemplaire papier. L'impression et la distribution du présent rapport 2011-2012 seront limitées aux parlementaires. La transition vers les rapports électroniques sera achevée en 2012-2013. Les rapports du Bureau, y compris les rapports annuels, continueront d'être disponibles sur notre site Web.

Frank Brunetta
Ombudsman de l'approvisionnement

Date de modification :

2018-11-01