Message de l'ombudsman de l'approvisionnement

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Frank Brunetta
Ombudsman de l'approvisionnement

J’ai le plaisir de présenter le rapport annuel du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement. Ce rapport présente un résumé des activités entreprises par mon bureau au cours de l’exercice 2014-2015.

Mes priorités depuis ma nomination à titre d’ombudsman consistent à élargir les activités de sensibilisation du Bureau ainsi qu’à écouter les principaux intervenants et à établir des relations avec eux. Cet effort est nécessaire pour faire connaître le Bureau et ses services aux entreprises canadiennes qui fournissent biens et services au gouvernement fédéral. Chaque année, nous avons mis en place de nouvelles initiatives afin d’entreprendre un dialogue constructif avec les personnes qui participent au processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral. Cette année seulement, nous avons participé à près d’une centaine d’événements avec des fournisseurs, des responsables des achats de l’administration fédérale, des associations professionnelles et d’approvisionnement ainsi que du personnel de bureaux de députés de partout au pays. Plus que jamais, nous avons misé sur les médias sociaux pour créer des liens avec les entreprises canadiennes et leur faire savoir que « nous sommes là pour les aider ». Nous avons publié des articles, des bulletins et des annonces pour mieux faire connaître le Bureau et nous avons tiré parti de notre présence sur le Web afin de faciliter l’accès à nos services. Avec 577 contacts au Bureau, soit une augmentation de 74 % depuis 2011-2012, il est évident que ce travail de sensibilisation porte ses fruits. Un nombre record d’entreprises se tournent vers nous lorsqu’elles éprouvent des problèmes avec le processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral. Bien qu’il y ait toujours plus à faire, je suis fier de ce que nous avons accompli pour sensibiliser les personnes qui peuvent bénéficier de nos services.

À l’instar des dernières années, je profite du message que je transmets dans le rapport annuel pour souligner certaines des plus grandes préoccupations dont nous ont fait part les fournisseurs durant ces activités de sensibilisation. Les trois questions les plus importantes qui ont été portées à mon attention cette année sont : l’illusion d’économies réalisées grâce aux achats au coût le plus bas; la frustration constante que cause le processus d’attestation de sécurité; les répercussions des changements apportés au processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

La première question est la croyance selon laquelle les ministères n’obtiennent pas le meilleur rapport qualité-prix et comptent trop sur le critère du prix le plus bas. Plusieurs variantes de cette question ont été soulevées, mais l’une des explications les plus efficaces a été donnée par un entrepreneur en pavage, lors d’une rencontre d’information. L’entrepreneur a souligné l’aspect faussement économique de la décision du Ministère d’attribuer un contrat en vue du pavage d’un stationnement fédéral en se fondant uniquement sur les coûts. Il a expliqué que le stationnement avait été pavé par l’entrepreneur ayant présenté la soumission la moins coûteuse, mais que le fait de viser une solution à faible coût a également mené à une courte durée utile du pavage utilisé. Il a fait remarquer qu’en modifiant légèrement la quantité d’agrégats requise et l’épaisseur de l’asphalte, on obtiendrait une faible augmentation du coût, mais on doublerait presque la durée utile prévue du stationnement. Le Ministère a sans doute obtenu le prix le plus bas, mais à long terme, les contribuables ont-ils bénéficié du meilleur rapport qualité-prix? Les fournisseurs ont aussi donné des exemples de « prix destructeur » ou de « cassage des prix »; les concurrents, sachant que le Ministère choisirait probablement par défaut le soumissionnaire présentant la soumission la moins coûteuse, présentent une soumission à perte pour se voir attribuer le contrat, et ensuite fournir des matériaux ou des services ne satisfaisant pas aux normes ou encore des ressources sous-qualifiées, pour obtenir par la suite une prolongation ou une modification du contrat. Les fournisseurs ont demandé ouvertement pourquoi les ministères n’ont pas saisi cette tactique flagrante ni pris de mesures pour en freiner la pratique.

Bon nombre de fournisseurs aimeraient avoir un meilleur mode d’évaluation, et particulièrement un mode plus simple de demande de soumission pour les achats de faible valeur. Des modes qui s’appuient plus sur la capacité de livraison et la qualité (deux éléments du rapport qualité-prix qui ne sont pas présentement et de façon consistante considérés par les ministères) et qui permettent une plus grande souplesse dans le rapport qualité-prix pour le contribuable. Les gens d’affaires saisissent très bien l’importance du coût versus le rendement et je n’ai pas encore entendu un fournisseur suggérer que le coût n’était pas important. Ce que plusieurs font toutefois valoir est que ni l’industrie, ni le gouvernement ne sont gagnant lorsque le coût le plus bas est le critère par défaut dans le système d’approvisionnement fédéral.

Le problème suivant est devenu une grande question perpétuelle. Il est maintenant si fréquent d’entendre parler des préoccupations liées au processus d’attestation de sécurité du gouvernement fédéral que nous sommes étonnés lorsque la question n’est pas soulevée. Cette année, nous avons entendu parler de cette question à presque chaque rencontre tenue avec les fournisseurs, certains d’entre eux ont d’ailleurs vivement critiqué l’administration de ce programme. Ce que nous avons entendu cette année avait déjà été consigné dans les rapports annuels précédents : délais excessifs, difficultés à obtenir un parrainage, impossibilité de transférer les attestations de sécurité entre les ministères. Outre ces problèmes récurrents, les fournisseurs se sont dits préoccupés par les exigences en matière d’attestation de sécurité, qu’ils considèrent comme injustifiées. Des questions sur la clarté générale de l’information et des conseils accessibles aux fournisseurs quant au processus d’attestation de sécurité ont également été soulevées cette année. Bref, les fournisseurs nous indiquent qu’ils dépendent du gouvernement pour se conformer à une exigence obligatoire établie par celui-ci, exigence que le gouvernement est incapable de traiter dans un délai raisonnable. Beaucoup de gens d’affaires ont qualifié le processus d’attestation de sécurité d’obstacle sans équivoque et non atténué pour ce qui est de faire affaire avec le gouvernement fédéral.

Les fonctionnaires fédéraux ont également fait leurs observations sur la question de la sécurité. Certains nous ont fait part des mesures prises dans le cadre du processus d’attestation de sécurité, alors que d’autres se sont montrés empathiques à l’égard de collègues devant traiter un très grand volume de demandes. De nombreux fonctionnaires ont reconnu que les retards ont eu des effets néfastes sur leurs programmes, et ont réfléchi ouvertement aux facteurs ayant pu contribuer à la situation. Les responsables de l’approvisionnement se sont demandé si les renseignements et les conseils fournis aux fournisseurs manquaient de clarté, ce qui risquerait d’entraîner des erreurs et des échanges inutiles avec les fournisseurs au sujet des formulaires d’autorisation. D’autres personnes ont parlé de s’aider en réalisant des évaluations des risques propres à l’approvisionnement afin de déterminer les exigences relatives à la sécurité, plutôt que de simplement être incapables de répondre à un niveau de sécurité supérieur, ce qui pourrait contribuer à un arriéré de travail inutile. Nous avons aussi entendu parler des risques qui pourraient exister si, en vue de contourner le long processus, les exigences relatives à la sécurité étaient sous-classées ou non définies. Bien que des efforts soient déployés afin d’accélérer le processus d’attestation de sécurité, le volume des commentaires que continuent à nous transmettre les fournisseurs et les fonctionnaires fédéraux est alarmant.

J’ai également été frappé par le malaise généralisé exprimé autant par les fournisseurs que par les fonctionnaires fédéraux. Le malaise semble découler des changements apportés dans le domaine de l’approvisionnement et dans l’ensemble de la fonction publique. Plusieurs nouvelles initiatives ont été mises en œuvre au cours des dernières années en vue d’améliorer le déroulement du processus d’approvisionnement. De nouvelles stratégies ont été lancées dans le domaine de l’approvisionnement en matière de défense. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada a poursuivi la mise en œuvre de son programme de transformation des approvisionnements sur trois ans et continue de décentraliser les achats de faible valeur vers les ministères. Plusieurs nouvelles offres à commandes et nouveaux arrangements en matière d’approvisionnement ont été créés et de nouveaux accords commerciaux ont été intégrés. En outre, qu’il s’agisse de mises à jour du service élec-tronique d’appel d’offres du gouvernement fédéral (achatsetventes.gc.ca), d’initia-tives pour un gouvernement ouvert, de nouveaux outils ministériels ou d’achats majeurs en matière de technologie de l’information, la techno-logie a continué de changer la façon dont le gouvernement fédéral mène ses activités. L’exercice 2014-2015 a été marqué par l’introduction de nouveaux outils ainsi que de nouvelles règles et procédures. Tant les fonctionnaires que les fournisseurs nous ont parlé des défis que représente l’adaptation à ces changements. Les fournisseurs et les fonctionnaires fédéraux ont souligné la nécessité d’une communication efficace et d’une formation continue.

Enfin, les membres du personnel de l’approvisionnement étaient heureux d’avoir l’occasion de discuter de l’incidence de ces changements ainsi que des défis qui y sont associés. Ils étaient particulièrement inquiets concernant la façon de s’adapter à ces changements, compte tenu du vieillissement des effectifs, de la perte de la mémoire institutionnelle et des compressions budgétaires constantes. L’angoisse est palpable au sein de la communauté en raison de l’augmentation de la charge de travail dans une zone de travail considérée comme un « service administratif », et dont la complexité est, selon eux, nettement sous-estimée.

De nombreuses entreprises ont pris le temps de nous faire part d’anecdotes positives concernant l’approvisionnement. Par exemple, un grand nombre de fournisseurs se sont dits satisfaits des nouvelles caractéristiques et de l’information mise à leur disposition au moyen du site achatsetventes.gc.ca, et ont fait état du grand professionnalisme ainsi que de la grande qualité de l’organisation et des communications dans les ministères fédéraux. De plus, les ministères nous ont fait part de leurs idées novatrices et de leurs initiatives visant à améliorer l’équité, l’ouverture et la transparence. Mentionnons par exemple des systèmes pour faire le suivi de la phase dans laquelle se trouve un contrat, ainsi que des outils de surveillance de l’approvisionnement qui permettent de cibler les forces et les faiblesses au moyen de différents indicateurs de risque.

Bien que le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) continue de voir le nombre de contacts augmenter, le nombre de plaintes que nous avons examinées est demeuré relativement faible et plutôt stable, soit de trois à cinq par année depuis l’ouverture du BOA. Ce faible nombre est attribuable à deux facteurs : notre capacité à désamorcer les problèmes, la marque de tout bon bureau d’ombudsman, et la nature du règlement qui régit nos opérations. De même, les résultats d’examen de ces plaintes ont été assez uniformes : il y a eu un nombre égal d’examens prouvant le bien-fondé des allégations du fournisseur et d’examens révélant que les allégations étaient non fondées.

Au sujet des quatre examens de plainte réalisés au cours de l’exercice 2014-2015, il convient de souligner qu’un ministère a refusé de fournir les renseignements nécessaires à l’examen d’une plainte d’un fournisseur. Malgré plusieurs tentatives de notre part pour obtenir les renseignements nécessaires à l’examen, notamment une demande à l’administrateur général de l’organisation, le ministère a choisi de fournir un petit nombre de documents caviardés qui, selon lui, respectaient « les paramètres établis » par la Loi sur la protection des renseignements personnels et la Loi sur l’accès à l’information. Cette non-divulgation délibérée m’a empêché d’exécuter mon mandat, comme l’exige le paragraphe 12(1) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement. Il s’agissait de la première fois que les renseignements mis à la disposition de mon Bureau par un ministère étaient insuffisants pour me permettre d’évaluer, conformément au Règlement, l’ampleur des manquements à l’équité, à l’ouverture ou à la transparence du processus d’acquisition en cause.

Frank Brunetta
Ombudsman de l’approvisionnement

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