Rapport annuel 2017-2018 Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

Notre mission

Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

Notre mandat

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux confère à l’ombudsman de l’approvisionnement le mandat suivant :

• examiner les pratiques d’acquisition de biens et de services des ministères pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présenter des recommandations pour les améliorer;
• examiner toute plainte relative à l’attribution d’un contrat d’acquisition de biens d’une valeur inférieure à 25 300 $ et de services d’une valeur inférieure à 101 100 $;
• examiner toute plainte relative à la gestion des contrats, quelle que soit leur valeur; et
• veiller à donner accès à un processus de règlement extrajudiciaire des différends (RED), au besoin, aux parties concernées par un contrat fédéral qui en font la demande et qui acceptent d’y participer.

Nos valeurs

Transparence

Le BOA continuera de se concentrer sur les principales activités de mon mandat législatif de façon à profiter au plus grand nombre de Canadiens. Plus précisément, j’aimerais rendre publique plus d’information provenant des rapports sur les plaintes des fournisseurs. En diffusant ces informations avec plus de transparence et en communiquant mieux les pratiques exemplaires et les leçons apprises, nous pourrons être plus utiles pour tous les intervenants. Le BOA est un bureau impartial et à ce titre, il doit absolument être un modèle de transparence pour les fonctionnaires gouvernementaux.

Simplification

La simplification du processus d’approvisionnement est une question récurrente, portée à l’attention du BOA depuis de nombreuses années. Le Bureau entend souvent dire que le processus fédéral est trop complexe, long et bureaucratique. Je m’engage à profiter de toutes les occasions qui s’offriront à moi pour simplifier le contenu et les outils produits par le BOA afin qu’ils soient les plus directs possible. Je mettrai à profit mon statut d’ombudsman pour participer à des initiatives pangouvernementales relatives à l’approvisionnement tout en continuant à militer pour des changements reflétant la rétroaction des fournisseurs et des fonctionnaires fédéraux.

Augmentation de l’utilisation des services de règlement des différends

Lorsque les entreprises canadiennes et les organisations fédérales s’enlisent dans de longs différends contractuels, personne n’y gagne, et surtout pas les contribuables. Le BOA offre des services de règlement extrajudiciaire des différends (RED) neutres, rapides et peu coûteux, notamment l’accès à des médiateurs internes certifiés ayant de l’expérience en approvisionnement et en passation de marchés. Ces médiateurs guident les parties tout au long du processus de RED et cherchent des occasions de les rapprocher pour régler leur conflit. Ces services de RED sont sous-utilisés pour diverses raisons, et je veux que cela change. Parmi les problèmes qui empêchent le BOA d’intervenir, citons le moment où est sollicité le consentement à participer à ce processus volontaire. À l’heure actuelle, le consentement est sollicité principalement après l’apparition du différend lorsque les parties sont moins susceptibles de s’entendre. L’un des moyens les plus faciles d’éviter ce problème est d’obtenir le consentement des parties, au moyen d’un libellé précis dans leur contrat et qui énonce le rôle du BOA en matière de RED éventuels. Ce libellé figure en ce moment dans moins de contrats fédéraux que le BOA ne le voudrait; encourager l’adoption de ce libellé par les organisations fédérales sera un point de mire du Bureau pour l’avenir. Ces services offerts jusqu’à maintenant par le BOA, quoique limités, ont mené à des résultats très positifs. Au cours de mon mandat, j’ai l’intention de promouvoir fortement ces services de RED afin qu’ils soient utilisés le plus possible dans l’intérêt de toutes les parties et, en fin de compte, des contribuables.

Approfondissement et partage des connaissances

En dernier lieu, j’aimerais élargir les connaissances et l’expertise du BOA en matière d’approvisionnement en menant des analyses plus approfondies et plus complètes sur les questions qui y sont liées. Cet approfondissement visera principalement les grands problèmes récurrents. En créant un ou deux outils de connaissance chaque année, le BOA espère éduquer les intervenants du milieu de l’approvisionnement, examiner les causes profondes de ces problèmes récurrents et fournir des solutions pertinentes. Nous diffuserons nos conclusions aussi largement que possible afin que les publics visés en profitent.

Pour respecter ces quatre priorités, je suis résolu à travailler avec les fournisseurs et les fonctionnaires fédéraux pour que les activités du BOA reflètent leurs besoins. En ce qui concerne particulièrement les petites et moyennes entreprises, nous continuerons de tendre l’oreille et de recueillir de l’information pour nous assurer de bien comprendre leurs défis uniques. Nous chercherons en même temps des occasions d’entendre les spécialistes de l’approvisionnement et les gestionnaires de programme de partout au pays lors de congrès liés à l’approvisionnement, de conversations individuelles et de rencontres avec les décideurs.

En ce début de ma première année comme ombudsman de l’approvisionnement, j’ai hâte de collaborer avec les entreprises canadiennes et les fonctionnaires fédéraux pour résoudre les problèmes et promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’approvisionnement fédéral.

Alexander Jeglic

Promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence

L’approche du BOA repose sur trois piliers lui permettant de promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement au gouvernement fédéral : éduquer, faciliter et enquêter. Ceux-ci constituent la base permettant de comprendre les services du BOA aux entreprises canadiennes et aux organismes fédéraux et la manière dont il a traité les 264 communications liées à l’approvisionnement qu’il a reçues en 2017-2018.

Répondre aux demandes de renseignements

De nombreux fournisseurs ont communiqué avec le BOA à la recherche d’information. Ils cherchent ainsi à mieux comprendre le processus d’approvisionnement et ses divers outils, ou à exprimer leurs préoccupations sur le fait de faire affaire avec le gouvernement fédéral. Le BOA s’est employé à fournir rapidement à chacun d’eux des renseignements utiles. Des 264 communications liées à l’approvisionnement fédéral qu’il a reçues en 2017-2018, le BOA a pu répondre à 88 (33 %) d’entre elles. Par exemple :

• Le BOA a fourni des renseignements à un fournisseur qui avait des questions sur comment faire affaire avec le gouvernement fédéral. Le BOA l’a renseigné sur le Bureau des petites et moyennes entreprises de Services publics et Approvisionnement Canada, dont le mandat est d’informer les petites et moyennes entreprises qui sont intéressées à obtenir des contrats fédéraux.
• Le BOA a répondu à un fournisseur qui voulait en savoir plus sur les seuils financiers associés aux services du Bureau.
• Le BOA a aidé un fournisseur qui cherchait de l’information concernant la clause sur la propriété intellectuelle de Services publics et Approvisionnement Canada dans le Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat.

Les 176 autres communications relatives à l’approvisionnement ont été traitées dans le cadre des piliers faciliter et enquêter et sont décrites dans la suite du présent rapport.

Sensibiliser et communiquer des renseignements

Le BOA a pour mandat de fournir des services aux fournisseurs canadiens et aux organismes fédéraux partout au pays. Le BOA a joint de manière proactive les fournisseurs en organisant 15 assemblées publiques dans 11 villes de cinq provinces. Le BOA a également tenu huit assemblées virtuelles auxquelles les fournisseurs d’autres régions ont pu se connecter pour échanger de l’information.

Le BOA a ainsi pu donner aux fournisseurs n’ayant pas pu assister aux assemblées en personne l’accès à des renseignements précieux sur l’approvisionnement.

Le BOA a aussi organisé 16 séances d’échange d’information avec des agents d’approvisionnement d’organismes fédéraux, tant dans la région de la capitale nationale qu’ailleurs au pays. Ces séances ont mené à la diffusion d’information, de pratiques exemplaires en matière d’approvisionnement et à une meilleure compréhension des problèmes que rencontrent souvent les fonctionnaires fédéraux dans le processus d’approvisionnement. Elles ont de plus permis d’expliquer l’objectif et le déroulement des examens du BOA et de discuter des avantages de ses excellents services de RED qui sont sous-utilisés.

Enfin, le BOA a également participé à 21 salons professionnels et congrès relatifs à l’approvisionnement. L’ombudsman de l’approvisionnement a en outre rencontré des députés pour leur offrir de l’information, obtenir leurs commentaires et les encourager à diriger vers le BOA les citoyens de leurs circonscriptions qui ont des problèmes relatifs aux marchés fédéraux.

Écouter les intervenants

Voici des exemples de commentaires soumis au BOA par les fournisseurs et les fonctionnaires fédéraux à l’occasion des activités de sensibilisation en 2017-2018 :

Aider à résoudre les problèmes

Le BOA encourage les fournisseurs qui s’adressent à lui pour un problème relatif à l’approvisionnement à donner d’abord à l’organisation fédérale visée une occasion de corriger la situation. Dans bon nombre de cas, la communication directe entre le fournisseur et l’organisation fédérale est la façon la plus efficace de régler le problème.

Lorsque les tentatives de communications d’un fournisseur sont vaines ou que le fournisseur est insatisfait de ses interactions avec l’organisation, le Bureau peut jouer le rôle d’intermédiaire. Il doit pour ce faire bien comprendre les problèmes du fournisseur et communiquer avec l’organisation fédérale pour en discuter. Après avoir entendu le point de vue de l’organisation, le BOA transmet l’information au fournisseur. Ce processus est répété autant de fois que nécessaire et, dans de nombreux cas, aboutit à une résolution facilitée. En outre, le BOA est souvent en mesure de rétablir la communication entre le fournisseur et l’organisation fédérale et de leur permettre ainsi de résoudre les problèmes d’eux-mêmes.

Des 264 communications liées à l’approvisionnement, 141 ont nécessité des communications facilitées entre le fournisseur et l’organisation fédérale. Voici des exemples de situations où le BOA a permis de faciliter de façon informelle la résolution de problèmes :

• Aider un fournisseur à se faire payer pour un travail effectué

  Un fournisseur a contacté le BOA puisqu’il n’avait pas encore été payé après avoir complété son travail six mois plus tôt. Le BOA a contacté l’organisation fédérale et a facilité le paiement au fournisseur. Le fournisseur a grandement apprécié et a déclaré « j’aimerai exprimer ma reconnaissance pour tout ce que vous avez fait pour résoudre cette situation. Votre persévérance et votre professionnalisme doivent être soulignés et admirés. »

• Aider un fournisseur à se faire payer des intérêts

  Un fournisseur a contacté le BOA parce qu’il attendait un paiement d’intérêts pour du travail effectué un an plus tôt. Après avoir travaillé étroitement avec le fournisseur et l’organisation fédérale impliquée et après avoir revue le contrat initial, l’erreur a été corrigée et l’organisation fédérale a payé le fournisseur.

Il est devenu évident que ce rôle d’intermédiaire est primordial car le BOA est une partie neutre. Par conséquent, il joue un rôle important qui vise à aider à résoudre des problèmes relatifs à l’approvisionnement avant qu’ils s’aggravent. Le BOA a pour objectif d’aider les parties à résoudre leurs problèmes d’une manière aussi rapide et informelle que possible. Lorsque des problèmes ne peuvent être résolus de manière informelle, le BOA peut offrir des services de RED. Dans de tels cas, le BOA amène, sur une base volontaire, les parties à la table des négociations afin de trouver une solution.

Faciliter en un coup d’œil

Offrir des services de règlement extrajudiciaire des différends

Des 264 communications au BOA liées à l’approvisionnement en 2017-2018, neuf étaient des requêtes écrites de services de RED.

Les services à faible coût de RED du BOA offrent aux parties l’occasion de se rencontrer dans un environnement neutre pour participer à un dialogue confidentiel et constructif.

Les médiateurs certifiés du BOA accompagnent les participants pendant le processus de médiation et les encouragent à conclure un règlement mutuellement acceptable à leur différend. Les parties au contrat doivent convenir de participer aux services de RED du BOA. L’un des moyens les plus faciles d’obtenir le consentement est par l’utilisation d’un libellé précis dans le contrat entre les parties, qui définit le rôle du BOA dans le processus de RED. Ce libellé figure dans moins de contrats fédéraux que le voudrait le BOA, mais soulignons que, pour l’avenir, le point de mire du Bureau est d’inciter les organisations fédérales à adopter ce libellé.

Les médiateurs du BOA mettent à profit leurs solides antécédents en médiation de différends pour aider les parties à rétablir leur relation d’affaires. Les services de RED du BOA sont attrayants pour les parties aux contrats du gouvernement fédéral pour plusieurs raisons :

• Les faibles coûts : le BOA couvre les coûts des médiateurs et des installations. Les autres coûts, comme les frais de déplacement, sont assumés par les participants.
• La rapidité : les médiateurs facilitent les communications directes, s’occupent de la logistique de la séance de RED, aident à clarifier les questions et trouve des solutions pratiques.
• Les experts : les médiateurs sont des employés du BOA possédant un certificat en médiation et une expérience en approvisionnement.
• La neutralité : les médiateurs ne sont pas payés ou retenus par les parties et n’ont aucun intérêt à favoriser l’un ou l’autre des participants.

Examiner les plaintes des fournisseurs

Bien que le BOA soit souvent efficace pour faciliter la résolution des problèmes entre les fournisseurs et les organisations fédérales, il est parfois informé de problèmes précis liés aux contrats qui n’ont pu être résolus de manière informelle, ou encore de problèmes systémiques d’approvisionnement fédéral. Advenant des questions d’équité, d’ouverture et de transparence non réglées, le BOA se tourne vers le pilier « enquêter ».

Les fournisseurs ayant des préoccupations concernant l’attribution ou l’administration d’un contrat fédéral peuvent déposer une plainte écrite auprès du Bureau. Lorsque le BOA reçoit une plainte écrite, l’ombudsman de l’approvisionnement doit déterminer dans un délai de 10 jours ouvrables si un examen doit être mené.

Pour prendre cette décision, il doit évaluer si la plainte répond aux exigences précisées dans le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement (le Règlement). Si elle répond aux exigences, l’ombudsman devra alors mener un examen et produire un rapport à cet effet (voir le Tableau 1). Ce rapport comprendra les conclusions de l’examen et, le cas échéant, des recommandations visant à améliorer le processus d’approvisionnement.

Les problèmes les plus courants liés à l’approvisionnement

Afin de cerner les problèmes récurrents qui influent sur l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’approvisionnement fédéral, le BOA analyse les questions et les préoccupations soulevées par les fournisseurs canadiens au moyen de contacts et de plaintes écrites. Le BOA utilise ces renseignements pour cerner les problèmes les plus souvent soulevés, qui sont pris en compte pour établir les sujets à étudier au moyen de l’examen des pratiques d’approvisionnement.

En 2017-2018, les cinq problèmes les plus courants soulevés par les fournisseurs par l’intermédiaire de contacts directs avec le BOA ont été les suivants :

1. Demandes de soumissions (67) : Les préoccupations de cette catégorie avaient trait à l’étape de la demande de soumissions du processus d’approvisionnement, y compris des problèmes comme :
   • l’application des règles : règles relatives à l’utilisation et à l’application des outils d’approvisionnement (26)
   • questions : réponses tardives ou questions des fournisseurs sans réponse (18)
   • délai : temps accordé pour répondre aux propositions (13)
   • avis de demande de soumissions : si les fournisseurs sont informés des possibilités de marchés (10)
2. Évaluation de la soumission (61) : Préoccupations concernant la façon dont les soumissions ont été évaluées, y compris des questions telles que :
   • évaluation des soumissions : fournisseurs évalués de façon inéquitable ou incohérente (35)
   • sélection des soumissionnaires retenus : allégations selon lesquelles le soumissionnaire retenu ne satisfaisait pas aux exigences énoncées dans la demande de soumissions (26)
3. Méthode d’évaluation et de sélection (58) : Préoccupations liées à la méthode utilisée par les organismes fédéraux pour choisir les soumissions gagnantes. Plus précisément, les fournisseurs ont fait part de préoccupations à l’égard des éléments suivants :
   • critères : critères obligatoires énoncés dans la demande de soumissions, y compris des critères d’évaluation restrictifs ou injustes (40)
   • plan d’évaluation : grille d’évaluation utilisée pour évaluer chaque soumission par un fournisseur (11)
   • méthode de sélection : méthode utilisée pour sélectionner le fournisseur retenu (7)
4. Débreffage (43) : Préoccupations liées à la communication entre les organismes fédéraux et les fournisseurs après l’attribution du contrat. Plus précisément, les fournisseurs ont fait part de préoccupations à l’égard des éléments suivants :
   • communication : difficultés à joindre les fonctionnaires fédéraux (25)
   • débreffage : fournisseurs qui n’ont reçu aucun débreffage ou un débreffage insuffisant concernant un contrat pour lequel ils n’ont pas été retenus (18)
5. Planification et stratégie (43) : Préoccupations relatives à la préparation menant au processus d’approvisionnement, plus particulièrement à l’égard des éléments suivants :
   • planification de projet : planification des exigences et des échéanciers du projet (17)
   • détermination de la stratégie : sélection de l’approche d’approvisionnement appropriée à utiliser (26)

Examen des pratiques fédérales d’approvisionnement

Le Règlement confère également à l’ombudsman de l’approvisionnement l’autorité d’examiner les pratiques d’approvisionnement des organismes fédéraux. Ces examens en profondeur et objectifs donnent à l’ombudsman de l’approvisionnement l’occasion d’explorer les pratiques d’approvisionnement d’un ou de plusieurs organismes fédéraux, et de formuler des recommandations pour renforcer l’équité, l’ouverture et la transparence de ces pratiques.

Afin de déterminer les sujets à évaluer, le BOA examine diverses sources, dont les suivantes :

• problèmes soulevés par les fournisseurs et les organismes fédéraux;
• les enjeux soulevés par les professionnels et les associations du milieu; et
• problèmes identifiés lors d’audits internes et externes des organismes fédéraux.

L’analyse de ces problèmes prend en considération les éléments suivants :

• examens mentionnés dans le plan triennal précédent qui n’ont pas encore été effectués;
• fréquence des problèmes soulevés et lien avec les examens effectués antérieurement par le BOA; et
• nature des problèmes (cause sous-jacente et domaines à risque élevé, selon le jugement professionnel).

En 2017-2018, le BOA a lancé deux examens de pratiques d’approvisionnement qui seront terminés et feront l’objet d’un rapport en 2018-2019, conformément aux délais établis dans le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement. Ces examens sont intitulés Examen des processus de demande de soumissions et Examen du cadre de contrôle de gestion de l’approvisionnement d’un organisme fédéral.

Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement

Notes complémentaires au bilan des opérations pour l’exercice terminé le 31 mars 2018.