Contrats de faible valeur

Contrats de faible valeur (PDF, 1.4Mo)

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• 1.0 Introduction
  • 1.1 Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
  • 1.2 Objectif
  • 1.3 Portée des travaux
  • 1.4 Destinataires
  • 1.5 Méthode d’élaboration
  • 1.6 Questions
  • 1.7 Remerciements
• 2.0 Passation de contrats de faible valeur au gouvernement fédéral
  • 2.1 Contrats de faible valeur
  • 2.2 Aperçu du contexte
  • 2.3 Marché des fournisseurs
  • 2.4 Cadre réglementaire
• 3.0 Méthodes d’approvisionnement pour les contrats de faible valeur
  • 3.1 Arrangement en matière d’approvisionnement
  • 3.2 Offre à commandes
  • 3.3 Approvisionnement concurrentiel
  • 3.4 Marchés prescrits
• 4.0 Passation de contrats de faible valeur dans les organisations fédérales : observations principales
  • 4.1 L’approche de la passation de contrats de faible valeur varie selon les organisations fédérales
  • 4.2 Outils obligatoires et contrats de faible valeur
  • 4.3 Orientation pour la passation de contrats de faible valeur
  • 4.4 Le coût pour les fournisseurs
  • 4.5 Le coût pour le gouvernement
• 5.0 Résumé des considérations principales pour les organisations fédérales
  • 5.1 Définir le besoin
  • 5.2 Estimer le coût
  • 5.3 Cerner les contraintes organisationnelles
  • 5.4 Considérer le marché des fournisseurs
• 6.0 Conclusion générale
• Annexe A : Diagramme décisionnel pour les marchés de biens
• Annexe B : Diagramme décisionnel pour les marchés de services
• Annexe C : Évaluation des risques des méthodes d’approvisionnement
• Annexe D : Notes

1.0 Introduction

1.1 Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement

Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) est une organisation neutre et indépendante du gouvernement du Canada qui collabore avec les organisations fédérales et les entreprises canadiennes pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence de l’approvisionnement fédéral. Le BOA remplit ce mandat en établissant des liens entre les intervenants, en résolvant les problèmes, en enquêtant à la suite de plaintes et en partageant les pratiques exemplaires.

Les employés du BOA^{Note de bas de page 1} :

• examinent les pratiques d’acquisition de biens et de services des ministères fédéraux pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présentent des recommandations pour les améliorer;
• examinent toute plainte relative à l’attribution d’un contrat d’acquisition de biens d’une valeur inférieure à 25 300 $ et de services d’une valeur inférieure à 101 100 $ dont les critères de l’Accord de libre-échange canadien s’appliqueraient autrement;
• examinent toute plainte relative à la gestion d’un contrat pour l’acquisition de biens ou de services par un ministère, quelle que soit la valeur du contrat;
• veillent à donner accès à un processus de règlement extrajudiciaire des différends, lorsque les parties concernées acceptent d’y participer.

En 2018, le BOA a lancé son initiative d’approfondissement et de partage des connaissances (APC) pour mieux comprendre les causes fondamentales des problèmes récurrents dans l’approvisionnement fédéral. Par la publication d’études, le BOA compte partager sa connaissance des pratiques de l’approvisionnement fédéral et fournir des directives utiles à ses intervenants.

1.2 Objectif

L’objectif de cette étude d’APC est de mettre en lumière les principales considérations et de fournir des conseils pratiques que les organisations fédérales peuvent appliquer lorsqu’elles choisissent une méthode d’approvisionnement pour les contrats de faible valeur (CFV).

1.3 Portée des travaux

Cette étude a examiné les CFV dans les organisations fédérales et le coût de l’attribution de tels contrats, y compris le coût pour les fournisseurs. Les acquisitions des CFV faits avec des cartes d’achat ont été exclues de cette étude.

1.4 Destinataires

Cette étude a été réalisée pour les organisations fédérales qui achètent des biens ou des services de faible valeur, particulièrement pour les employés qui ont l’autorité déléguée de passer des CFV. L’étude peut aussi intéresser les entreprises canadiennes qui souhaitent vendre des biens ou des services au gouvernement fédéral. L’étude suppose que les destinataires sont familiers avec les principales pratiques et le vocabulaire de l’approvisionnement.

1.5 Méthode d’élaboration

Analyse documentaire

Le BOA a examiné le cadre réglementaire et politique régissant la passation de CFV fédéraux et la documentation portant sur le marché des fournisseurs au Canada.

Atelier interministériel avec les organisations fédérales

Un atelier interministériel a eu lieu pour mieux comprendre la passation de CFV du point de vue des autorités responsables de l’approvisionnement fédéral. L’atelier regroupait des participants de huit organisations fédérales, dont des dirigeants principaux des finances, des directeurs principaux et des agents principaux de l’approvisionnement.

Les aspects suivants de la passation de CFV ont été discutés :

• défis et contraintes des organisations fédérales dans l’attribution de CFV;
• les risques clés associés aux diverses méthodes d’acquisition de biens et services de faible valeur;
• les facteurs qui déterminent le choix des méthodes d’approvisionnement pour les CFV.

Questionnaire sur le coût de la passation de contrats de faible valeur

Nous avons demandé aux organisations fédérales de remplir un questionnaire sur le coût de la passation de CFV dans le cadre de sept différents scénarios.

Entrevues avec les fournisseurs

Nous avons mené des entrevues avec des fournisseurs qui ont de l’expérience dans les soumissions pour des CFV afin de solliciter des renseignements sur l’effort et les coûts associés. Au cours des entrevues réalisées après l’atelier interministériel, nous avons invité les fournisseurs à exprimer leurs opinions sur les principaux risques liés à la passation de CFV qui avaient été cernés par les autorités responsables de l’approvisionnement fédéral.

1.6 Questions

Veuillez transmettre toute question au :

Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
410, avenue Laurier Ouest, bureau 400
Ottawa (Ontario)  K1R 1B7
Canada

Téléphone :

1‑866‑734‑5169

Télécopieur :

613‑947‑6211

Service ATS sans frais (pour personnes malentendantes) :

1‑800‑926‑9105

Courriel :

ombudsman@boa-opo.gc.ca

1.7 Remerciements

Le BOA tient à remercier les organisations fédérales et les fournisseurs qui ont participé à cette étude pour leur contribution.

2.0 Passation de contrats de faible valeur au gouvernement fédéral

2.1 Contrats de faible valeur

Dans le contexte de l’approvisionnement fédéral, un CFV désigne généralement tout contrat d’une valeur inférieure à 25 000 $ pour les biens et à 40 000 $ pour les services (selon des modifications récentes au Règlement sur les marchés de l’État). Ces montants comprennent la valeur estimée du contrat au moment de l’octroi ainsi que toute modification prévisible et les taxes applicables.^{Note de bas de page 2}

2.2 Aperçu du contexte

Les données publiées par le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) dans son Rapport sur les acquisitions le plus récent (2016) montrent que, même si les CFV représentent moins de 10 % de la valeur annuelle totale en dollars, ces contrats constituent la majorité des achats faits par les organisations fédérales.^{Note de bas de page 3} En 2016, celles-ci ont passé 343 461 contrats, dont 92 % étaient d’une valeur inférieure à 25 000 $ (sans compter les acquisitions faites avec des cartes d’achat).^{Note de bas de page 3}

2.3 Marché des fournisseurs

Le marché des fournisseurs pour les CFV tend à être dominé par les petites et moyennes entreprises (PME). En 2013, le Bureau des petites et moyennes entreprises (BPME) a publié un rapport qui examinait la participation des PME à l’approvisionnement fédéral. Selon le rapport, 80 % des contrats d’une valeur inférieure à 1 M $ octroyés par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) allaient à des PME.^{Note de bas de page 4} Des 350 fournisseurs qui ont participé à l’étude du BPME, 35 % ont indiqué qu’ils faisaient affaire avec le gouvernement fédéral depuis moins de 5 ans.^{Note de bas de page 4} Ces résultats suggèrent que les CFV représentent un point d’entrée important pour les PME qui n’ont pas une longue expérience des marchés avec le gouvernement fédéral.^{Note de bas de page 5} Le BPME a aussi découvert que 84 % des répondants au sondage avaient moins d’un employé à temps plein consacré à trouver des marchés avec le gouvernement fédéral.^{Note de bas de page 6} Comme ce groupe de fournisseurs a une capacité et une expérience limitées en passation de contrats, il est crucial que les méthodes et les outils d’approvisionnement du gouvernement du Canada soient conviviaux et simples.

2.4 Cadre réglementaire

L’objectif des marchés publics est de permettre l’acquisition de biens et de services d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l’État et du peuple canadien.^{Note de bas de page 7}

Le cadre réglementaire et politique de la passation de marchés fédéraux donne aux organisations fédérales la souplesse nécessaire pour élaborer leur propre cadre régissant la passation de CFV.

Le Règlement sur les marchés de l’État (RME), adopté dans le cadre de la Loi sur la gestion des finances publiques, s’applique aux marchés de biens, de services et de construction conclus par la plupart des organisations fédérales.^{Note de bas de page 8} Bien que l’article 5 du RME exige que les marchés soient attribués au terme d’un processus concurrentiel, l’article 6 assouplit cette exigence dans quatre situations, y compris quand le montant estimé de la dépense ne dépasse pas un seuil monétaire précis.^{Note de bas de page 9} Cette exception est ce qui dispense les organisations fédérales de devoir toujours octroyer les CFV par un processus concurrentiel. Cependant, le RME ne donne aucune directive supplémentaire concernant la passation de CFV.

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor stipule que les organisations fédérales peuvent attribuer de manière non concurrentielle des marchés d’une valeur inférieure aux montants précisés dans le RME, mais devraient lancer un appel d’offres « lorsqu’il est économique de le faire. »^{Note de bas de page 10} L’article 1.5 de l’appendice J (Mécanisme de sélection et établissement des honoraires pour les services de conseil et services professionnels) indique que le coût pour l’industrie devrait être pris en compte lorsqu’on considère la rentabilité d’une approche concurrentielle, précisant que « lorsque le coût d’un concours de propositions n’est pas justifié, par exemple s’il s’agit d’un marché de moins de 40 000 $, on peut choisir un consultant ou professionnel en fonction de ses titres de compétence seulement. »^{Note de bas de page 11} Autrement, la Politique ne dit rien des conditions particulières dans lesquelles les organisations fédérales devraient avoir recours à des CFV concurrentiels pour la rentabilité.

L’Avis sur la Politique des marchés 2007-04 donne certaines directives supplémentaires aux organisations fédérales qui passent des marchés non concurrentiels,^{Note de bas de page 12} encourageant l’usage de cartes d’achat ministérielles pour l’acquisition de biens et services de faible valeur, lorsque ce mécanisme s’avère approprié. Encore une fois, la condition « lorsque ce mécanisme s’avère approprié » est laissée à l’interprétation de chaque organisation. Dans l’Avis sur la Politique des marchés 2007-04, l’incitation à utiliser des cartes d’achat repose sur l’idée que le coût élevé de l’attribution de marchés fédéraux « est nettement supérieur à quelque avantage économique découlant de l’utilisation d’un processus concurrentiel pour… [des] achats de faible valeur […]. »^{Note de bas de page 12} Le Rapport sur les acquisitions de 2016 révèle que le volume des transactions conclues avec des cartes d’achat est important, totalisant plus de 1,8 million de transactions pour une valeur de plus de 878 M$.^{Note de bas de page 13}

Les valeurs monétaires jusqu’auxquelles les organisations fédérales peuvent passer des marchés sans l’approbation du Conseil du Trésor sont indiquées dans la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés et peuvent varier selon l’organisation. Dans chaque organisation, les pouvoirs délégués d’acheter des biens et des services peuvent être restreints en fonction de son évaluation des risques et du contexte.^{Note de bas de page 14}

Comme noté ci-dessus, le cadre réglementaire et politique de la passation de marchés fédéraux donne aux organisations fédérales peu d’orientation dans leur choix d’attribuer les CFV de manière concurrentielle ou non. Le manque de clarté des notions de « meilleure valeur » et de « rentabilité » permet aux organisations fédérales d’avoir différentes façons de passer des CFV et augmente le risque que cette activité soit mal gérée.

3.0 Méthodes d’approvisionnement pour les contrats de faible valeur

Plusieurs méthodes d’approvisionnement sont à la disposition des organisations fédérales pour attribuer des CFV. Le tableau 1 ci-dessous évalue la pertinence de certaines méthodes courantes en fonction d’objectifs de haut niveau, d’après l’information fournie par les organisations fédérales ayant participé à l’atelier interministériel du BOA.

3.1 Arrangement en matière d’approvisionnement

Un arrangement en matière d’approvisionnement (AMA) est un accord non contraignant entre le gouvernement fédéral et des fournisseurs préqualifiés pour la fourniture de divers biens et services.^{Note de bas de page 15} En fixant des conditions prédéterminées, les AMA établissent un cadre permettant de traiter les demandes de soumissions individuelles.^{Note de bas de page 15} On peut avoir recours à un AMA lorsqu’une organisation commande à répétition le même type de biens, de services ou les deux, mais qu’on ne peut pas les définir précisément d’emblée, pas plus qu’il n’est possible de prédire quelle sera la demande réelle. Lorsque les ministères ont un besoin précis qui est comblé par l’intermédiaire d’un AMA, ils doivent lancer une deuxième étape de l’invitation à soumissionner à certains, voire à la totalité des membres du bassin de fournisseurs préqualifiés des AMA, en utilisant la méthode de sélection préétablie dans chaque AMA. Le prix des biens ou des services sera fixé à la deuxième étape, lorsque le gouvernement acceptera la proposition d’un fournisseur préqualifié et qu’il signera un contrat.^{Note de bas de page 15} Comme le besoin n’est pas entièrement défini au début, les AMA peuvent être des outils utiles quand un objectif clé de l’approvisionnement est de trouver une solution novatrice à un problème ou à un besoin.

Tous les ministères et organismes du gouvernement fédéral énoncés aux annexes I, I.1 et II de la Loi sur la gestion des finances publiques sont obligatoirement tenus d’acheter des produits à l’aide des offres à commandes et des AMA établis par SPAC. Par exemple, pour les contrats de services professionnels, l’AMA pour ProServices contient 13 volets divisés en 158 catégories de travail.^{Note de bas de page 16} SPAC garde une liste de plus de 4 000 AMA, qui sont accessibles au moyen de l’application sur les offres à commandes et arrangements en matière d’approvisionnement (application OCAMA).^{Note de bas de page 17} En général, les AMA disponibles aux organisations fédérales permettent d’accorder des contrats avec des besoins de faible valeur monétaire.

Bien que les AMA visent à réaliser des économies et à augmenter l’efficacité du processus d’approvisionnement, le grand nombre d’AMA peut allonger le temps nécessaire pour trouver le bon et retarder l’octroi du contrat. Pour bien utiliser ces AMA, il faut connaître la base de l’approvisionnement et être familier avec ces outils.

3.2 Offre à commandes

Une offre à commandes est un accord non contraignant entre le gouvernement fédéral et des fournisseurs qualifiés pour la fourniture de divers biens et services selon des modalités préétablies, incluant le prix.^{Note de bas de page 18} À la différence des AMA, dans une offre à commandes, le prix et les modalités du contrat sont prédéfinis et convenus, ce qui permet d’attribuer le contrat plus rapidement.^{Note de bas de page 19} Cette méthode d’approvisionnement permet aux organisations fédérales de s’adresser directement aux fournisseurs préqualifiés pour l’offre à commandes, sans avoir à lancer un concours.^{Note de bas de page 19} En cas de besoin, l’organisation passe une commande subséquente à l’offre à commandes, ce qui crée le contrat avec le fournisseur.^{Note de bas de page 20} Les autorités responsables de l’approvisionnement sont tenues d’utiliser des offres à commandes pour les 10 biens et services énumérées à l’annexe 4 de la Directive sur les marchés du Conseil du Trésor,^{Note de bas de page 21} dont le mobilier, les fournitures de bureau et les vêtements. SPAC garde une liste de plus de 2 500 offres à commandes.

Les offres à commandes conviennent à l’acquisition de biens et services qui peuvent être précisément définis et dont le prix peut être précisément établi à l’avance.^{Note de bas de page 22} Bien que des modifications mineures des biens ou des services puissent avoir lieu lors de la négociation de la commande subséquente, les changements importants des biens et services définis initialement dans l’offre à commandes ne sont pas permis. Il est primordial de trouver l’offre à commandes appropriée qui représente bien le besoin pour utiliser efficacement cet outil et de respecter l’intégrité du processus pour établir l’offre à commandes. Bien que les offres à commandes visent à améliorer l’efficacité du processus d’approvisionnement, le grand nombre et la variété des offres à commandes disponibles peuvent faire que le processus pour trouver le bon prend beaucoup de temps. Tout comme pour les AMA, il faut connaître la base de l’approvisionnement pour pouvoir utiliser efficacement ces outils.

3.3 Approvisionnement concurrentiel

L’approvisionnement concurrentiel consiste à demander des offres de plusieurs fournisseurs. Dans le contexte des CFV, quelques méthodes courantes ont été résumées ci-dessous.

Demande de propositions

Une demande de propositions (DP) consiste à demander des offres, par écrit, en invitant les fournisseurs à proposer une solution à un besoin. Les offres sont évaluées en fonction de critères établis dans la DP et le fournisseur est choisi selon une méthode prédéterminée impliquant de multiples facteurs (p. ex. prix, mérite technique, qualité, efficacité de la solution proposée).^{Note de bas de page 23} Puisque l’autorité responsable de l’approvisionnement ne précise pas dans la demande les intrants ou les méthodes pour répondre au besoin, cette méthode maximise le potentiel d’innovation et convient à la réalisation de projets complexes. Cette méthode augmente le niveau d’effort requis des fournisseurs pour élaborer leur proposition; par conséquent, les DP sont normalement réservées aux contrats à haute complexité.

Demande de prix

Une autre méthode courante pour passer des CFV est la demande de prix, qui consiste à demander des offres par écrit à plusieurs fournisseurs. Les demandes de prix sont conçues pour les besoins bien définis, et lorsque le fournisseur peut être choisi sur la base du prix le plus bas.^{Note de bas de page 24}

Achat par téléphone

Comme la demande de prix, l’achat par téléphone consiste à contacter plusieurs fournisseurs pour leur demander de proposer un prix au téléphone.^{Note de bas de page 25} L’achat par téléphone devrait être utilisé seulement quand le besoin est bien défini et que le fournisseur peut être choisi sur la base du prix le plus bas.^{Note de bas de page 25} Cette méthode ne convient pas quand la précision est requise dans les modalités (p. ex. services techniques, professionnels ou spécialisés) ou quand le contrat est un mélange de biens et de services.

3.4 Marchés prescrits

Un marché prescrit consiste à attribuer un contrat à un fournisseur sans passer par un concours.^{Note de bas de page 26} Lors de la passation d’un marché prescrit, un seul fournisseur est sollicité à la fois. Toute communication avec le fournisseur est confirmée par écrit et stipule clairement les intentions de l’autorité responsable de l’approvisionnement. Dans chaque cas, celle-ci doit justifier la passation d’un marché prescrit et s’assurer que la documentation appropriée établissant la stratégie d’approvisionnement a été incluse dans le dossier d’approvisionnement.^{Note de bas de page 27} L’usage de marchés prescrits peut permettre l’octroi rapide de contrats et constitue donc une méthode rentable pour attribuer des CFV.

4.0 Passation de contrats de faible valeur dans les organisations fédérales : observations principales

4.1 L’approche de la passation de contrats de faible valeur varie selon les organisations fédérales

Au cours des 20 dernières années, la passation de CFV a toujours représenté plus de 90 % des marchés fédéraux attribués chaque année. L’atelier interministériel a révélé que la manière de gérer cette activité varie beaucoup au sein des organisations fédérales. Dans plusieurs grands ministères, la passation de CFV a été faite de manière décentralisée, les responsabilités étant déléguées à travers l’organisation aux gestionnaires de programme, c’est-à-dire pas nécessairement aux personnes ayant de l’expérience en approvisionnement. Il a été estimé que cela augmente le potentiel d’erreur, parce que ces personnes octroient peu de contrats annuellement et connaissent donc moins bien les règles et les outils d’approvisionnement. Dans certaines organisations, des contrôles additionnels, comme la révision de ces transactions par une équipe d’approvisionnement, ont été mis en place pour réduire les risques.

Les participants ont de plus mentionné une tendance à considérer les CFV comme présentant peu de risques à cause de la valeur monétaire faible des contrats. La tolérance au risque varie selon les organisations fédérales, ce qui entraîne diverses approches d’atténuation des risques. Dans un cas, la responsabilité pour la passation de CFV revenait à une équipe d’approvisionnement, quels que soient la valeur monétaire ou le risque associés à la transaction. Cette approche a posé des problèmes, notamment un manque de ressources et une charge de travail accrue, surtout à la fin de l’exercice financier. Dans un autre cas, l’organisation exigeait que toutes les transactions d’une valeur inférieure à 10 000 $ soient faites avec des cartes d’achat. D’autres organisations ont mis en place des processus internes pour la passation de CFV afin de gérer le volume élevé d’achats et alléger le fardeau de l’équipe d’approvisionnement.

4.2 Outils obligatoires et contrats de faible valeur

L’absence de cadre réglementaire et politique prescriptif régissant l’octroi de CFV donne aux organisations la souplesse pour choisir la méthode d’approvisionnement qui donne selon elles la « meilleure valeur ». Les participants à l’atelier ont dit que cette souplesse était beaucoup réduite par le nombre d’AMA et d’offres à commandes obligatoires établis par SPAC. Selon l’application OCAMA, il y a environ 7 400 offres à commandes et AMA actifs.^{Note de bas de page 28} Les participants ont ajouté que le grand nombre d’AMA, de volets et de sous-volets augmente la complexité du choix du bon outil ainsi que le temps et l’effort associés. Comme l’usage de cet outil est obligatoire pour certaines marchandises, peu importe la valeur du marché, le temps et l’effort nécessaires pour utiliser cet outil ont été jugés trop élevés pour les CFV.

Selon les participants, le processus de détermination du bon outil peut mener les acheteurs à choisir le mauvais outil ou à tenter de le faire convenir au besoin. Dans le cas des offres à commandes, il existe des incidences sur l’équité, l’ouverture et la transparence si l’autorité responsable de l’approvisionnement modifie les biens et services à fournir au moment de l’octroi du contrat. L’apport de légères modifications a été considéré comme une pratique courante, mais il faut faire preuve de jugement pour déterminer à quel niveau cela compromet l’usage prévu de l’outil, le processus de préqualification des fournisseurs et l’intégrité globale de la passation de marchés.

À la lumière de cette complexité, les participants ont convenu qu’une connaissance de base en approvisionnement est nécessaire pour utiliser efficacement les AMA et les offres à commandes. Cela pose un défi inhérent à la passation de CFV, car cette activité est souvent déléguée à des gestionnaires et administrateurs de programme à l’extérieur de l’équipe d’approvisionnement. La passation de marchés peu fréquente par ces acheteurs augmente l’importance de la convivialité des outils et de la clarté des instructions et des directives. En 2016, le SCT a fait une vérification interne de la passation de CFV. La vérification a permis de constater que, malgré l’adoption des politiques sur les marchés du gouvernement du Canada, le processus interne du SCT n’était pas soutenu par un cadre politique assez articulé propre à la passation de CFV « surtout dans le cas des autorités contractantes non spécialisées. »^{Note de bas de page 29} Les personnes détenant une autorité contractante déléguée ont jugé que la quantité/complexité des outils pour la passation de CFV est trop grande et qu’il manquait d’orientation suffisante. La vérification a aussi permis de constater qu’une compréhension approfondie des concepts et des règles de la passation de marchés était nécessaire pour utiliser efficacement les outils et suivre les directives.

4.3 Orientation pour la passation de contrats de faible valeur

Les participants à l’atelier ont estimé que l’absence d’orientation utile destinée aux non-spécialistes en approvisionnement représente un risque pour la passation de CFV, quelle que soit la méthode d’approvisionnement. Dans la plupart des organisations questionnées, aucune orientation interne au sujet de la passation de CFV n’avait été développée, et cette activité était régie par des politiques d’approvisionnement plus larges. L’orientation et la formation disponibles aux gestionnaires et aux superviseurs portaient surtout sur les considérations financières, comme la gestion d’un budget, et non sur les règles d’approvisionnement.

L’application OCAMA de SPAC et le Portail électronique des services professionnels centralisés (le portail électronique pour les services professionnels) offrent tous deux de la formation en ligne sur l’utilisation des applications.^{Note de bas de page 30} Pour obtenir l’autorisation d’utiliser le Système des services professionnels centralisés (SSPC) de SPAC, les utilisateurs doivent suivre la formation sur les offres à commandes et les AMA, comprenant les cours « Principes d’approvisionnement en matière de services professionnels (6901) » et « Comment utiliser les offres à commandes pour les services professionnels de SPAC conformément aux règles administratives communes (6902) ».^{Note de bas de page 31} La formation sur l’utilisation d’offres à commandes et d’AMA ou sur la passation de CFV plus largement n’est pas une exigence standard pangouvernementale pour obtenir l’autorité déléguée de passer des CFV, et cette formation n’est pas davantage exigée des spécialistes en approvisionnement.^{Note de bas de page 32}

4.4 Le coût pour les fournisseurs

D’après l’expérience des participants à l’atelier, les concours pour les CFV ont du mal à attirer le nombre de fournisseurs requis pour réaliser les économies découlant normalement de la concurrence. Plusieurs participants ont affirmé qu’ils avaient reçu des commentaires de fournisseurs disant que le coût de la réponse à une demande de soumissions les dissuadait de soumissionner. Par conséquent, les CFV attribués par concours risquaient davantage, selon les participants, d’aboutir à des approvisionnements ratés, où aucun soumissionnaire ne répond à l’appel d’offres. Les participants ont estimé que ce risque avait à la fois une « incidence élevée » et une « probabilité élevée » pour les AMA et les DP. L’annexe C de ce document présente les résultats de l’évaluation des risques faite par les participants de l’atelier. Ce point de vue a été appuyé par la rétroaction des fournisseurs, qui ont dit que le coût d’une réponse à une DP peut être élevé, tout dépendant de la nature du service requis et de la taille de leur entreprise. Les données reçues d’environ 1800 fournisseurs dans le cadre de l’étude de SPAC en 2018 sur les obstacles à l’approvisionnement fédéral pour les PME ont démontré un large consensus parmi les fournisseurs selon lequel les pratiques actuelles de soumission pour les marchés fédéraux sont trop complexes, trop chères et demandent trop de travail.^{Note de bas de page 33}

L’étude du BPME en 2013 a souligné que les considérations stratégiques, comme l’obtention d’autres occasions d’affaires et la conformité du contrat avec la stratégie d’entreprise, sont aussi importantes que le revenu tiré du marché pour motiver les fournisseurs à soumissionner.^{Note de bas de page 33} Ce résultat a été appuyé par la rétroaction reçue des fournisseurs dans la présente étude, qui ont affirmé qu’ils ne répondraient probablement pas à un concours pour un CFV, à moins qu’il offre une possibilité stratégique d’obtenir de futurs marchés. Des opinions similaires ont été exprimées au sujet des marchés où un entrepreneur est déjà en place, car les fournisseurs estimaient que cela diminuait leurs chances globales de gagner un concours. Par conséquent, les fournisseurs ont indiqué que la préparation d’une proposition pour un concours exige souvent beaucoup de temps de recherche pour savoir si un entrepreneur est déjà en place ou si la DP semble faite sur mesure pour un fournisseur particulier.

Cette information souligne une considération importante : le coût que les fournisseurs assument pour répondre à un concours est inclus dans le prix offert dans la proposition et finit par être transféré aux contribuables canadiens.

4.5 Le coût pour le gouvernement

Les participants à l’atelier avaient l’impression que le coût pour le gouvernement d’un approvisionnement concurrentiel pour un CFV est considérable par rapport à sa valeur. Afin de valider cette impression, nous avons recueilli des données de cinq organisations fédérales sur le coût de plusieurs méthodes d’approvisionnement possibles pour attribuer des CFV. Nous leur avons demandé la classe et le niveau des employés engagés dans la passation de CFV et le temps respectif que chacun consacre à la gestion d’un CFV typique selon les trois niveaux de valeur des contrats, soit de 1 $ à 10 000 $, de 10 001 $ à 25 000 $ et de 25 001 $ à 40 000 $.

Les données ont montré que le coût d’attribution d’un CFV est relativement faible par rapport à la valeur globale du marché, quelle que soit la méthode d’approvisionnement. Dans l’ensemble, la méthode d’approvisionnement la plus coûteuse est un processus concurrentiel pour l’octroi d’un contrat de service sans AMA, qui coûte en moyenne de 862 $ à 1232 $. Le coût de chaque méthode augmente suivant la valeur monétaire du marché, ce qui peut refléter la complexité du marché aussi bien que les niveaux supplémentaires d’approbation requis pour les marchés d’une valeur supérieure. Il s’avère que la méthode d’approvisionnement la moins coûteuse est l’octroi d’un marché dans le cadre d’une offre à commandes, qui coûte en moyenne de 468 $ à 584 $. Bien que le coût moyen de chaque méthode d’approvisionnement examinée semble minime par rapport à la valeur du marché, en tenant compte du volume élevé de CFV, la valeur cumulative de la différence de coûts entre les méthodes d’approvisionnement devient importante. Les acheteurs devraient donc considérer le coût global pour le gouvernement lorsqu’ils choisissent la méthode d’approvisionnement pour un CFV.

En général, le coût d’un concours pour un CFV s’est avéré plus élevé que celui d’une entente directe avec un fournisseur particulier (c’est-à-dire un marché prescrit), ce qui s’accorde avec la rétroaction reçue des autorités responsables de l’approvisionnement fédéral. Une exception a été constatée dans trois des organisations fédérales sondées, où le coût de marchés de biens prescrits ne résultant pas d’une offre à commandes s’est révélé plus élevé que le coût d’un concours. Dans de tels cas, le recours à un marché prescrit exigeait que des employés, habituellement de niveau supérieur, passent plus de temps sur la transaction. Cela avait pour effet d’augmenter le coût de l’approvisionnement par des marchés prescrits, qui dépassait celui des concours. Par conséquent, les données semblent révéler que, même si le recours à un marché prescrit est généralement moins dispendieux qu’un concours pour un CFV, cela dépend de la structure de gouvernance mise en place pour l’utilisation des diverses méthodes d’approvisionnement et peut varier selon les organisations fédérales.

Il faut noter que le coût d’utilisation des outils de SPAC, comme les AMA et les offres à commandes, s’est avéré inférieur dans l’ensemble que le coût des autres méthodes. Cependant, ces chiffres ne tiennent pas compte du coût pour le gouvernement de l’élaboration des outils pour préqualifier les fournisseurs et des coûts administratifs assumés par SPAC pour fournir de l’aide aux autres organisations fédérales. Par conséquent, les coûts d’utilisation des outils de SPAC cernés par les participants à l’atelier et indiqués dans cette étude sont inférieurs aux coûts réels.

5.0 Résumé des considérations principales pour les organisations fédérales

Selon les modifications récentes au RME, les responsables de l’approvisionnement ont la possibilité d’attribuer directement des contrats d’une valeur inférieure à 25 000 $ pour les biens et à 40 000 $ pour les services sans faire d’appel d’offres. Cependant, un concours pour un CFV peut être avantageux dans certaines circonstances. La section suivante vise à préciser plusieurs des principales considérations que les responsables de l’approvisionnement peuvent prendre en compte dans le choix de la méthode d’attribution d’un CFV. Ces considérations ont été organisées en quatre étapes clés dans la figure 1 ci‑dessous.

Figure 1 : Les quatre étapes pour déterminer la méthode d’approvisionnement optimale pour les contrats de faible valeur

5.1 Définir le besoin

Bien que la compréhension du besoin soit une première étape importante dans le choix de la méthode d’approvisionnement optimale pour tout marché, cela est particulièrement important dans le contexte des CFV, car l’obligation de solliciter des offres est liée à la valeur estimée du contrat.^{Note de bas de page 34} Un besoin mal défini rend difficile l’estimation exacte du coût des biens ou des services, donc aussi le choix d’une méthode d’approvisionnement qui respecte les seuils monétaires. Cela peut aussi augmenter la probabilité de futures modifications et créer des complications inutiles et du travail supplémentaire si les modifications au contrat font que sa valeur dépasse 25 000 $ pour les biens et 40 000 $ pour les services.

Un besoin bien défini suppose de communiquer les attentes au sujet du « quoi », « où », « quand » et « combien », et les normes que le travail doit respecter, pour que les deux parties au contrat puissent s’entendre sur l’achèvement réussi des travaux.^{Note de bas de page 35} Pour les contrats de service, les expressions précisant comment le travail doit être réalisé doivent être évitées pour que les fournisseurs puissent appliquer des méthodes novatrices à l’exécution.^{Note de bas de page 36} Les entrevues avec les fournisseurs ont dévoilé qu’une grande partie du temps passé à préparer les propositions servait à communiquer avec le responsable de l’approvisionnement pour mieux comprendre le besoin. Il s’ensuit que le coût global de l’approvisionnement peut être réduit en s’assurant que le besoin a été clairement défini dès le début.

Les responsables de l’approvisionnement devraient aussi revoir le dossier d’approvisionnement des marchés déjà attribués, en particulier la description d’achat ou l’énoncé des travaux, les quantités et les qualités requises. Un examen des dossiers précédents peut leur apprendre si le besoin a été bien défini ou si le marché risque de nécessiter des travaux ultérieurs, ce qui peut augmenter sa valeur au-delà du seuil monétaire permis pour les marchés non concurrentiels.

5.2 Estimer le coût

L’estimation adéquate du coût du marché est cruciale pour décider correctement s’il exige un processus concurrentiel. L’exception donnée à l’article 6(b) du RME exige que le montant estimé de la dépense ne dépasse pas les limites précisées pour les biens et services si l’organisation désire attribuer un contrat sans lancer d’appel d’offres.^{Note de bas de page 37} La Politique sur les marchés recommande aussi aux responsables de l’approvisionnement de considérer le coût du cycle de vie d’un besoin et interdit de diviser les besoins ou les modifications pour éviter d’avoir à obtenir les approbations requises.^{Note de bas de page 38} Par conséquent, l’estimation exacte du coût est une part essentielle du choix de la méthode d’approvisionnement.

Figure 2 : Principales considérations sur la valeur du marché

Il faut tenter de découvrir tous les coûts cachés qui pourraient faire en sorte que la valeur estimée dépasse les seuils et que le marché échappe au pouvoir du responsable de l’approvisionnement d’attribuer un CFV prescrit. Ces coûts peuvent inclure les frais de transport et de manutention, les taux de change, les droits de douane et les frais cachés de paiement à l’usage. Comme la valeur du marché a été jugée essentielle par les fournisseurs dans leur décision de soumissionner, une revue des approvisionnements précédents pour des besoins similaires peut donner une indication utile de l’intérêt dans le marché pour des CFV concurrentiels semblables.

5.3 Cerner les contraintes organisationnelles

Les contraintes organisationnelles désignent tous les facteurs dans l’organisation qui peuvent influencer l’attribution d’un marché. Le cadre de gouvernance de la passation de marchés et plus précisément les pouvoirs financiers délégués peuvent influencer le calendrier de l’approvisionnement. En cas de besoin urgent ou impérieux, comprendre la manière dont les contraintes organisationnelles peuvent influer sur l’attribution des marchés peut être nécessaire pour choisir la méthode d’approvisionnement optimale. Il importe de noter, cependant, qu’une mauvaise planification qui entraîne un besoin urgent ne justifie pas le choix d’un marché prescrit.

Il faut vérifier tôt si la valeur totale estimée du marché fait qu’il relève du pouvoir du responsable de l’approvisionnement ou qu’il nécessitera des approbations supplémentaires. Certaines organisations imposent des restrictions basées sur les risques associés aux exigences. Par exemple, des niveaux plus élevés d’approbation peuvent être requis pour les contrats avec d’anciens fonctionnaires. Le responsable de l’approvisionnement doit prévoir assez de temps pour que toutes les parties puissent exécuter la tâche qui leur est assignée.

5.4 Considérer le marché des fournisseurs

Les achats précédents peuvent servir à comprendre le marché des fournisseurs d’un bien ou d’un service en particulier. La disponibilité commerciale des biens est un indice utile de la présence de fournisseurs qui peuvent combler le besoin. Si une marchandise est offerte par de nombreux fournisseurs, un concours peut permettre d’obtenir une meilleure valeur en les plaçant en concurrence.

La rétroaction reçue des fournisseurs a révélé que le processus pour s’engager dans des offres à commandes et des AMA était coûteux pour eux et ne produisait pas toujours des bénéfices qui compensent ces coûts. Bien que le coût pour les organisations fédérales d’attribuer des CFV ait été réduit par le recours aux offres à commandes et aux AMA, l’effet sur les fournisseurs de ces méthodes d’approvisionnement devrait être pris en compte par les acheteurs quand ils envisagent de recourir à des offres à commande et AMA non obligatoires.

5.4.1 Approvisionnement social

L’approvisionnement social consiste à se servir des achats pour atteindre des objectifs stratégiques sur les plans social et économique et développer la main-d’œuvre. La facilité d’attribuer des CFV prescrits offre aux responsables de l’approvisionnement une occasion unique d’octroyer des contrats à des fournisseurs dans un groupe sous-représenté (p. ex. femmes, Autochtones, minorités, handicapés, LGBTQ2+), ou de réserver un concours à un sous-groupe de fournisseurs. La Politique sur les marchés donne aux organisations fédérales une protection politique de haut niveau pour qu’ils s’engagent dans l’approvisionnement social en affirmant que « l’objectif des marchés publics est de permettre l’acquisition de biens et de services et l’exécution de travaux de construction, d’une manière qui contribue à accroître l’accès, la concurrence et l’équité, qui soit la plus rentable ou, le cas échéant, la plus conforme aux intérêts de l’État et du peuple canadien. [italiques ajoutés] »^{Note de bas de page 39} Selon les commentaires des participants à l’atelier, un défi majeur de la mise en œuvre de l’approvisionnement social a été l’absence d’une politique leur donnant l’autorisation expresse d’intégrer de telles considérations dans leur stratégie d’approvisionnement.

6.0 Conclusion générale

La conclusion et les annexes suivantes devraient être consultées pour déterminer s’il faut attribuer des CFV de manière prescrite ou concurrentielle :

1. Les CFV représentent environ 92 % de la passation de marchés fédéraux. Le cadre politique et réglementaire qui régit cette activité se limite à fournir de l’orientation générale et donne aux organisations fédérales beaucoup de souplesse pour qu’elles puissent élaborer leur propre cadre de passation de CFV. Dans les organisations sondées, des directives portant sur la passation de CFV n’avaient pas été rédigées et cette activité est régie par des politiques d’approvisionnement plus larges. Dans l’ensemble, nous avons constaté que l’approche de la passation de CFV varie beaucoup selon les organisations fédérales.
2. Pour gérer le volume élevé de CFV, la responsabilité est souvent déléguée à l’extérieur de l’équipe d’approvisionnement à des gestionnaires de programme ou à du personnel administratif. La passation de marchés peu fréquente par ces acheteurs augmente le risque que ces approvisionnements ne soient pas réalisés d’une manière équitable, ouverte, transparente, uniforme ou conforme. Cela rehausse l’importance du besoin d’instructions et de directives claires.
3. Les facteurs comme l’objectif de l’approvisionnement et la nature du besoin peuvent influencer le choix de la méthode d’approvisionnement. Selon les objectifs d’une organisation fédérale, il y a des avantages distincts à choisir une méthode pour attribuer un CFV plutôt qu’une autre. Par exemple, les méthodes d’approvisionnement concurrentiel (comme la demande de prix) sont plus appropriées aux besoins bien définis et non complexes, alors que les autres méthodes (comme la DP) sont préférables pour les marchés moins définis et plus complexes.
4. La formation sur l’approvisionnement pour les CFV, ou sur l’usage d’AMA et d’offres à commandes, n’est pas requise pour obtenir le pouvoir délégué de passer des CFV. Les directives dans chaque AMA ou offre à commande supposent une connaissance de base de l’approvisionnement et peuvent ne pas correspondre à l’expérience des personnes qui passent des CFV au sein du gouvernement fédéral.
5. Le manque de capacité et d’expérience en passation de marchés des PME faisant affaire avec le gouvernement fédéral accentue l’importance d’avoir des outils et des méthodes d’approvisionnement conviviaux et simples. Il faut prendre en considération le coût pour les fournisseurs, les caractéristiques du marché et la manière dont la méthode d’approvisionnement choisie peut influencer la décision de soumissionner.
6. Le coût pour le gouvernement de l’attribution de CFV s’est avéré relativement faible, quelle que soit la méthode d’approvisionnement examinée. Il appert que la méthode d’approvisionnement la plus coûteuse est le concours pour un contrat de service sans AMA. Même si le recours à un marché prescrit est généralement moins dispendieux qu’un concours pour un CFV, cela dépend de la structure de gouvernance mise en place pour l’utilisation des diverses méthodes d’approvisionnement.
7. En évaluant la rentabilité d’une méthode d’approvisionnement et la probabilité qu’elle ajoute de la valeur, il faut considérer quatre aspects clés : la définition du besoin, le coût estimé du marché, les contraintes organisationnelles et le marché des fournisseurs.

Annexe A : Diagramme décisionnel pour les marchés de biens

Passation de contrats de faible valeur – Considérations clés pour l’attribution de marchés de biens

Annexe B : Diagramme décisionnel pour les marchés de services

Passation de contrats de faible valeur – Considérations clés pour l’attribution de marchés de services

Annexe C : Évaluation des risques des méthodes d’approvisionnement

Le tableau suivant présente les résultats de l’évaluation des risques réalisée dans le cadre de l’atelier interministériel qui a été tenu pour mieux comprendre la passation de CFV du point de vue des responsables de l’approvisionnement fédéral. L’atelier regroupait des participants provenant de huit organisations fédérales, dont des dirigeants principaux des finances, des directeurs principaux et des agents principaux de l’approvisionnement. Nous avons demandé aux participants de cerner les principaux risques liés aux méthodes d’approvisionnement en biens et services de faible valeur et d’évaluer l’effet et la probabilité des risques de chaque méthode.

Date de modification : 

2021-05-14