Examen des fonctions de réglementation et conformité avec la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement

Présenté par : Samson

Mars 2020

Examen des fonctions de réglementation et conformité avec la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux
et le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement (PDF, 675Ko)

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1. 1. Contexte
2. 2. Objectifs, portée et approche
   1. 2.1 Objectifs
   2. 2.2 Portée
   3. 2.3 Méthodologie
   4. 2.4 Champs d’enquête
3. 3. Observations
   1. 3.1 Examen des plaintes
   2. 3.2 Règlement extrajudiciaire des différends
   3. 3.3 Examens des pratiques d’approvisionnement
   4. 3.4 Rapports annuels
   5. 3.5 Autre fonction que le gouverneur en conseil ou le ministre peut attribuer
4. 4. Conclusion
5. 5. Réponse du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement
6. Intervenants du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement contactés dans le cadre de l’examen
7. Liste des dossiers sélectionnés, par champ d’enquête

1. Contexte

La Loi fédérale sur la responsabilité a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006. Elle vise à améliorer la transparence des dépenses du gouvernement et à établir des liens plus clairs entre les dépenses approuvées et leurs résultats. En particulier, la Loi fédérale sur la responsabilité modifie la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux pour prévoir la nomination et le mandat de l’ombudsman de l’approvisionnement. Le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement (Règlement) établit le poste d’ombudsman de l’approvisionnement, qui relève directement du ministre des Services publics et de l’Approvisionnement. La mission du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) est de promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux confère à l’ombudsman le mandat suivant :

• examiner les pratiques d’acquisition de matériel et de services des ministères pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présenter, le cas échéant, au ministre en cause des recommandations pour les améliorer.
• examiner toute plainte relative à la conformité aux règlements d’application de la Loi sur la gestion des finances publiques concernant l’attribution d’un marché de l’État en vue de l’acquisition de matériel ou de services par un ministère qui serait assujetti à l’Accord, au sens de l’article 2 de la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange canadien, si sa valeur n’est pas inférieure à la somme indiquée à l’article 504 de cet accord;
• examiner toute plainte relative à la gestion de tout marché de l’État en vue de l’acquisition de matériel ou de services par un ministère;
• veiller à donner l’accès à un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends, sur demande des parties à un tel marché;
• exercer toute autre fonction que le gouverneur en conseil ou le ministre peut lui attribuer par décret ou arrêté, selon le cas, à l’égard des pratiques d’acquisition de matériel et de services des ministères.

Le financement du BOA est approuvé par le Conseil du Trésor dans le cadre des crédits budgétaires de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC). Par conséquent, le BOA est soumis aux cadres législatifs, réglementaires et à la plupart des politiques qui régissent SPAC. Afin de faciliter le fonctionnement du BOA, SPAC fournit à ce dernier un soutien en matière de services administratifs et professionnels dans les domaines de la rémunération, des finances et de l’administration, des ressources humaines, de la planification organisationnelle, de l’accès à l’information et de la protection de la vie privée, des services numériques, ainsi que de la sécurité et de la planification d’urgence. Ces services et les frais afférents sont décrits dans les accords de niveau de service entre SPAC et le BOA.

Il est néanmoins implicite à sa nature et à son objet qu’il s’acquitte de son mandat de façon indépendante, tout en conservant son indépendance par rapport à SPAC. Selon le BOA :

« Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement est une organisation du gouvernement du Canada, neutre et indépendante, qui contribue à la résolution de différends contractuels entre les entreprises et le gouvernement du Canada.

Nous enquêtons sur les plaintes et fournissons des services de règlement des différends afin que les parties puissent poursuivre leurs activités en cas de problèmes. Nous nous penchons également sur les problèmes liés à la passation de marchés à l’échelle du gouvernement et nous fournissons des recommandations sur la manière de les améliorer. »

Le BOA est régi par plusieurs lois et règlements. La Loi fédérale sur la responsabilité, la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, la Loi sur la gestion des finances publiques, le Règlement concernant les marchés de l’État, la Politique des marchés du Conseil du Trésor, le Code de conduite pour l’approvisionnement de SPAC ainsi que d’autres lois, règlements et politiques^{Note de bas de page 1}.

2. Objectifs, portée et approche

2.1 Objectifs

L’objectif de cet examen est de confirmer que le BOA fonctionne conformément aux articles pertinents de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, et qu’il s’acquitte efficacement de son mandat en tant qu’organisme neutre et indépendant du gouvernement du Canada qui aide à résoudre les différends en matière d’approvisionnement et de passation de marchés entre les entreprises et le gouvernement fédéral^{Note de bas de page 2}.

2.2 Portée

L’examen a évalué les fonctions de réglementation du BOA qui comprenaient l’examen des plaintes, les services de règlement extrajudiciaire des différends, les examens des pratiques d’approvisionnement et la présentation d’un rapport annuel. L’examen a porté sur les contrôles internes en place pour ces fonctions réglementaires et a déterminé la conformité avec l’article 22.1 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux et le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement. La période de référence comprenait les exercices financiers 2016-2017, 2017-2018 et 2018-2019.

En effectuant l’examen, l’agent contractuel a ciblé suffisamment de renseignements fiables, pertinents et utiles pour atteindre les objectifs de la mission.

2.3 Méthodologie

La phase d’exécution de l’examen a consisté en les mesures suivantes :

• Entretiens avec les parties prenantes au sein du BOA (annexe 1)
• Analyse des dossiers et des données justificatives à partir d’une combinaison d’échantillonnage aléatoire stratifié et de sélection discrétionnaire (voir le tableau 3.1)
• Examen de la documentation pertinente, telle que les procédures opérationnelles normalisées, les plans de contrôle de la qualité, les organigrammes fonctionnels, la documentation de contrôle, les courriels et les réponses des ministères.

Tout au long de l’examen, Samson a validé les conclusions et les recommandations potentielles avec le BOA.

Samson a examiné 30 dossiers types en plus de la documentation de planification et des procédures opérationnelles normalisées, couvrant les trois exercices financiers (2016-2017 à 2018-2019). Les dossiers examinés sont les suivants :

2.4 Champs d’enquête

L’examen de la conformité à la réglementation a porté sur les exigences suivantes de l’article 22.1 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, selon lesquelles l’ombudsman de l’approvisionnement doit :

• examiner les pratiques d’acquisition de matériel et de services des ministères pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présenter, le cas échéant, au ministre en cause des recommandations pour les améliorer.
• examiner toute plainte relative à la conformité aux règlements d’application de la Loi sur la gestion des finances publiques concernant l’attribution d’un marché de l’État en vue de l’acquisition de matériel ou de services par un ministère qui serait assujetti à l’Accord, au sens de l’article 2 de la Loi de mise en œuvre de l’Accord de libre-échange canadien, si sa valeur n’est pas inférieure à la somme indiquée à l’article 504 de cet accord;
• examiner toute plainte relative à la gestion de tout marché de l’État en vue de l’acquisition de matériel ou de services par un ministère;
• veiller à donner l’accès à un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends, sur demande des parties à un tel marché;
• exercer toute autre fonction que le gouverneur en conseil ou le ministre peut lui attribuer par décret ou arrêté, selon le cas, à l’égard des pratiques d’acquisition de matériel et de services des ministères.

L’examen a également permis d’évaluer si les règlements connexes inclus dans le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, en ce qui concerne l’article 22.1 de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, ont été respectés.

3. Observations

Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement a mis en place des processus et des procédures rigoureux pour assurer le respect des pouvoirs législatifs. Nos observations et nos recommandations sont formulées conformément au système d’évaluation décrit ci-dessous :

3.1 Examen des plaintes

Samson a examiné le cadre de contrôle du processus d’examen des plaintes et a observé ce qui suit :

• Le BOA tient à jour un manuel de réception qui fournit des conseils aux employés du BOA sur les étapes, les processus et les procédures entrepris pour répondre aux plaintes reçues. Le manuel comprend des modèles, des questionnaires et des conseils pour permettre l’examen uniforme des plaintes, conformément aux exigences de conformité juridique.
• L’examen du processus de plainte par le BOA est structuré, et une analyse officielle par les pairs est effectuée pour tous les dossiers.

Samson a examiné 15 dossiers pour la période de référence. Au cours de l’examen des plaintes, Samson a observé ce qui suit :

• Dans cinq dossiers, les plaintes reçues répondaient aux exigences du Règlement, et l’ombudsman de l’approvisionnement était tenu de procéder à un examen. Dans ces cas, un examen des plaintes complet a été effectué conformément aux exigences énoncées dans le Règlement.
• Dans dix dossiers, des limitations de l’étendue des pouvoirs du BOA ont empêché ce dernier de donner officiellement suite aux plaintes. Cela a fait en sorte que les fournisseurs ont dû traiter directement avec le ministère acheteur pour résoudre leurs problèmes avec l’aide informelle du BOA. Exemples de limitations :
  1. Valeur du contrat supérieure au seuil monétaire
  2. Service exclu dans le cadre de l’Accord de libre-échange canadien
  3. Marché qui n’a pas encore été attribué
• Tous les dossiers ont été transmis au ministère visé, à titre d’information uniquement si cela dépassait la portée des pouvoirs du BOA.
• Nous avons constaté que le BOA a eu de la difficulté à obtenir l’information nécessaire en temps utile auprès de certains ministères dans deux des cinq dossiers pour lesquels un examen des plaintes complet a été effectué. Cela est notamment attribuable au fait que le BOA ne dispose pas d’un mécanisme permettant d’exiger les renseignements requis.
• Nous avons constaté que les efforts informels déployés par le BOA pour sept des dix dossiers qui ne répondaient pas à l’exigence d’un examen obligatoire ont mené à une résolution. Bien que ces dossiers ne remplissent pas les conditions requises pour que le BOA lance un processus d’examen des plaintes complet, le BOA a pu aider les fournisseurs de manière informelle à résoudre leurs problèmes. Nous considérons qu’il s’agit d’une solution de rechange efficace.

Dans six dossiers, le fournisseur avait déjà déposé une plainte semblable auprès du ministère acheteur, mais avait ressenti le besoin d’être soutenu pour résoudre son problème. Le BOA a contribué à rétablir la communication entre le fournisseur et le ministère acheteur, en plus de soutenir efficacement les fournisseurs et les ministères dans la poursuite des discussions.

L’examen des plaintes a été traité dans les limites des pouvoirs législatifs. Bien que son pouvoir de procéder officiellement à la résolution des plaintes soit limité, le BOA a toujours démontré une volonté de soutenir le processus d’approvisionnement fédéral en aidant de façon informelle les plaignants à résoudre leurs problèmes avec les ministères et les organismes.

3.2 Règlement extrajudiciaire des différends

L’alinéa 22.1(3)d) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, exige que l’ombudsman de l’approvisionnement s’assure qu’un mécanisme de RED soit fourni, si demandé et accepté, par les parties à un marché fédéral. Le paragraphe 23(1) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement n’exige que la demande de service de RED porte sur un conflit relatif à l’interprétation ou à l’application des conditions générales d’un marché. Samson a voulu confirmer l’existence d’un cadre de contrôle pour la conduite des activités de règlement extrajudiciaire des différends afin de s’assurer qu’un mécanisme existe pour fournir des services uniformes en matière de services RED.

Samson a observé ce qui suit :

• Le BOA dispose d’un plan quinquennal sur les services RED qui établit les risques et décrit les stratégies de communication, de prestation de services et d’intervention en matière de risques.
• Des procédures opérationnelles normalisées et des documents d’orientation ont été préparés pour le processus de RED afin d’assurer une application uniforme des règlements et des réponses, conformément aux exigences juridiques.
• Le processus de RED prévoit un processus d’examen qui permet de déterminer les mesures de contrôle fondamentales du cadre et de les analyser en vue de les améliorer.
• Le personnel du BOA reçoit une formation sur le RED périodique et appropriée.

Après avoir fait l’examen du cadre de contrôle, Samson a examiné 11 dossiers pour la période de référence et, au cours de l’examen des services de RED, a constaté ce qui suit :

• Dans sept dossiers, le ministère acheteur a refusé de participer au processus de RED par l’intermédiaire du BOA afin de résoudre les problèmes à l’interne.
• Dans deux des dossiers susmentionnés, nous n’avons trouvé aucune preuve qu’une communication officielle ait été envoyée au plaignant pour l’informer que le processus de RED avait été refusé par le ministère acheteur.
• Dans trois dossiers, la demande de RED a été retirée par le plaignant dans les dix jours suivant son dépôt, car le problème a été réglé de manière informelle avec le ministère. Nous considérons qu’il s’agit d’une solution de rechange efficace.
• Dans un dossier, toutes les parties ont accepté de participer au processus de RED, qui était en cours au moment de cet examen.
• Les difficultés à obtenir des informations complètes et opportunes de la part des ministères ont également été soulevées lors des entretiens avec le personnel du BOA, ce qui a nui à l’exécution du mandat de l’organisation.
• Les entretiens avec la direction du BOA ont également permis de constater les limites du pouvoir du Bureau quant au suivi de la médiation entreprise à l’interne par les ministères acheteurs.

Le processus de RED a été géré dans les limites des pouvoirs législatifs. Comme le processus est volontaire et que les grands ministères s’appuient sur leur processus interne de résolution des conflits, le rôle du BOA se limite souvent à renforcer la nature d’un conflit et à le porter à l’attention du ministère acheteur. Il semble y avoir une redondance dans les services fournis par au moins un ministère (SPAC) et le BOA pour la résolution des conflits.

3.3 Examens des pratiques d’approvisionnement

Samson a cherché à établir l’existence et l’adéquation d’un cadre de contrôle pour la conduite des EPA, afin d’évaluer si la méthodologie et les procédures utilisées pour effectuer les examens des pratiques d’approvisionnement peuvent raisonnablement permettre au BOA de se faire une opinion sur les pratiques de passation de marchés des ministères et organismes fédéraux conformément à son mandat légal, et d’évaluer si des contrôles de gestion adéquats existent pour la conduite des EPA.

Samson a observé ce qui suit :

• Le BOA applique les principes de planification basée sur les risques pour établir un plan quinquennal complet sur les examens des pratiques d’approvisionnement. Cette information sur les risques oriente l’affectation des ressources et la sélection des organismes et des ministères dans le plan sur les examens des pratiques d’approvisionnement^{Note de bas de page 3}.

  Par exemple :

• Le BOA surveille les résultats des vérifications internes et externes des marchés publics dans les ministères et les organismes afin de déterminer la fréquence des activités de vérification et de sélectionner les domaines qui n’ont pas fait l’objet d’un examen au cours des dernières années.
• Le BOA tient à jour et évalue les ensembles de données sur les plaintes et les contacts des ministères afin d’établir les tendances et les thèmes en matière de risque dans le cadre du processus d’examens des pratiques d’approvisionnement.
• Le BOA dresse une carte de la portée de vérification des marchés publics à l’échelle du gouvernement.
• Le BOA fournit aux ministères et aux organismes sélectionnés pour un examen des pratiques d’approvisionnement un aperçu clair de ce à quoi ils peuvent s’attendre et communique l’information de façon transparente aux ministères clients^{Note de bas de page 4}.
• Le BOA a établi un cadre pour la conduite des examens des pratiques d’approvisionnement. Ce cadre comprend les procédures d’utilisation normalisées pertinentes, des organigrammes ainsi que la définition des rôles et des responsabilités. Le cadre est révisé à une fréquence adéquate et décrit les activités de vérification.
• Le processus d’EPA prévoit un processus d’examen parallèle qui permet de déterminer les mesures de contrôle fondamentales du cadre et de les analyser en vue de les améliorer.

Après avoir fait l’examen du cadre, Samson a examiné deux dossiers pour la période de référence et, au cours des examens des pratiques d’approvisionnement, a constaté ce qui suit :

• Conformément au paragraphe 4(2) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, le BOA peut demander à un ministère de fournir tout document ou renseignement nécessaire à l’examen. Dans un dossier, le BOA a rencontré des difficultés importantes pour obtenir les documents nécessaires à l’exécution de son examen des pratiques d’approvisionnement. En outre, les protocoles de logistique et de sécurité n’ont pas permis au BOA de transférer les fichiers au moyen de clés USB chiffrées. Cela a eu une grande incidence sur la capacité du BOA à gérer efficacement ses ressources et à bien remplir son mandat.
• Conformément au sous-alinéa 5(a)iv) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, avant de formuler des recommandations, l’ombudsman de l’approvisionnement doit considérer les répercussions que les recommandations pourraient avoir sur les activités ou les ressources du gouvernement. Nous n’avons trouvé aucune preuve documentée que ces discussions avaient eu lieu dans les deux dossiers examinés. Au cours des entretiens, la direction a confirmé que ces facteurs sont pris en compte lors des réunions, avant de formuler des recommandations au ministre et à l’organisation faisant l’objet d’un examen.

Recommandations 

1. Le BOA devrait envisager l’adoption d’un mécanisme sécurisé de transfert de fichiers, d’un site FTP (protocole de transfert de fichiers) sécurisé ou d’autres moyens permettant d’assurer une approche sûre et sécurisée pour le transfert de grandes quantités de données entre des organisations dont les systèmes sont incompatibles.
2. Le BOA devrait envisager de tenir des réunions officielles avec des points à l’ordre du jour pour consigner les facteurs concernant l’incidence que les recommandations du Bureau pourraient avoir sur les activités du gouvernement, et le BOA devrait envisager de tenir des registres des sujets ayant fait l’objet d’une discussion en relation avec la prise en considération des critères législatifs.
3. Le BOA pourrait vouloir examiner comment réduire la redondance (le cas échéant) dans la prestation de services de RED et chercher à mieux collaborer avec d’autres ministères pour améliorer leurs services.

3.4 Rapports annuels

Samson a examiné deux rapports annuels et a mené des entretiens avec les parties prenantes pour la période de référence afin de vérifier les contrôles entourant le processus de production de rapports et de s’assurer que les rapports respectent les délais de dépôt prévus par la législation. Samson a observé ce qui suit :

• Pour chacune des années visées, un rapport annuel a été remis au cabinet du ministre dans les quatre mois suivant la fin de l’exercice financier.
• Le BOA suit un processus d’examen et de validation des données en plusieurs étapes pour la production des rapports annuels.

Le rapport annuel a été jugé entièrement conforme aux pouvoirs législatifs.

3.5 Autre fonction que le gouverneur en conseil ou le ministre peut attribuer

Au cours des entretiens avec les employés du BOA, Samson n’a pas relevé d’autres fonctions ou tâches qui auraient été attribuées à l’ombudsman de l’approvisionnement par un décret du gouverneur en conseil ou du ministre.

Aucun autre travail n’a été effectué pour ce champ d’enquête.

4. Conclusion

D’après les preuves trouvées au cours de notre examen, nous avons constaté que le BOA a mis en place un ensemble rigoureux de processus et de pratiques pour soutenir la conformité aux pouvoirs législatifs.

Nous avons également noté deux domaines d’amélioration mineurs :

1. Le BOA devrait envisager l’adoption d’un mécanisme sécurisé de transfert de fichiers ou d’un site FTP (protocole de transfert de fichiers) sécurisé permettant d’assurer un moyen sûr et sécurisé pour le transfert de grandes quantités de données entre des organisations dont les systèmes sont incompatibles.
2. Le BOA devrait envisager de tenir des réunions officielles avec des points à l’ordre du jour sur les facteurs concernant l’incidence que ses recommandations pourraient avoir sur les activités du gouvernement, et envisager de tenir des registres des sujets ayant fait l’objet d’une discussion en relation avec la prise en considération des critères législatifs.

En plus de notre examen de la conformité, nous avons constaté que l’efficacité du BOA est souvent limitée en raison de la nature volontaire de la collaboration ministérielle, en particulier pour les activités d’examen des plaintes et des services de RED, car le BOA n’a pas le pouvoir législatif d’obliger les ministères à fournir les documents pertinents.

D’après notre examen, les fournisseurs semblent apprécier le recours à une entité indépendante et sans lien de dépendance pour l’examen de leurs plaintes. Le règlement informel des conflits dirigé par le BOA ainsi que les services officiels de RED offrent à la communauté des fournisseurs et aux ministères un moyen de recours rentable dans les cas où les parties ont accepté de participer. Dans plusieurs cas où le BOA a été impliqué, nous avons pu confirmer que l’organisation peut offrir des services efficaces.

3. Le BOA pourrait vouloir examiner comment réduire la redondance (le cas échéant) dans la prestation de services de RED et chercher à mieux collaborer avec d’autres ministères pour améliorer leurs services.

5. Réponse du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement

Dans l’ensemble, le BOA accepte et approuve les conclusions et les recommandations découlant de l’examen, et continuera à chercher des moyens d’améliorer l’efficacité de ses services aux entreprises canadiennes et aux ministères fédéraux.

Le BOA tient à remercier l’équipe d’examen de Samson pour son travail sur ce projet.

Intervenants du Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement contactés dans le cadre de l’examen

Par titre de poste :

• Gestionnaire, Examens des pratiques d’approvisionnement
• Gestionnaire des services corporatifs et affaires
• Directrice, Communications et gestion ministérielle
• Directrice, Renseignements et examens d’’approvisionnement
• Ombudsman de l’approvisionnement adjoint
• Ombudsman de l’approvisionnement

Liste des dossiers sélectionnés, par champ d’enquête

Rapports annuels

• Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement – Rapport annuel 2017-2018
• Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement – Rapport annuel 2018-2019

Date de modification : 

2021-02-10