Dirigeant principal des achats

2.1.1 Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada : rôles et responsabilités

Le Groupe de travail a noté dans son examen de l’approvisionnement du gouvernement qu’il y avait une certaine confusion créée par les rôles et les responsabilités en matière d’approvisionnement du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) et de Travaux publics et Services d’approvisionnement Canada (maintenant Services publics et Approvisionnement Canada [SPAC]). Il a spécifiquement noté que la division des responsabilités entre les ministères ajoutait au manque de normalisation de l’approvisionnement^{Note de bas de page 4}. Un enjeu important était de savoir où se terminent les responsabilités du SCT, en tant que créateur de la politique d’approvisionnement, et où commencent les responsabilités de TPSGC, en tant que ministère chargé de la mise en œuvre de la politique. Cela a contribué à une tension entre la création d’objectifs stratégiques et leur mise en œuvre qui « peut produire un environnement difficile pour les décideurs »^{Note de bas de page 5}.

Selon le groupe de travail, cette tension est apparue dans les problèmes suivants, relevés dans plusieurs rapports d’audit : « l’application et la clarté des règlements et des politiques sur les contrats, les responsabilités relatives à l’administration et à la gestion des contrats, et la nécessité de la formation dans le domaine de l’approvisionnement »^{Note de bas de page 6}. L’impact des rôles et des responsabilités a également entravé l’élaboration d’objectifs clairs, qui favorisent la réalisation des objectifs et la mobilisation des ressources nécessaires pour les atteindre^{Note de bas de page 7}.

2.1.2 Normalisation et responsabilité

L’absence de normalisation est un problème majeur relevé par le groupe de travail^{Note de bas de page 8}. Cela est dû en partie à la nature fragmentée du système d’approvisionnement, que le groupe de travail a résumé comme suit : « la politique par rapport aux opérations; la délégation des pouvoirs en faisant la distinction entre les biens et les services; l’autonomie opérationnelle des ministères dans certains cas et dans d’autres, le recours à l’organisme de services communs (TPSGC) et parfois, la nécessité de faire appel aux services obligatoires de TPSGC »^{Note de bas de page 9}. L’impact qui en résulte est un système complexe sans centre de responsabilité clair. On ne saurait trop insister sur l’importance de la responsabilisation en matière d’approvisionnement, car elle incite à l’utilisation et à la mise en œuvre des pratiques exemplaires.

De nombreux fournisseurs ont souligné la complexité et la lenteur du processus d’approvisionnement et l’impact négatif qui en résulte sur l’équité et la transparence8^{Note de bas de page 8}. Ces observations ont été partagées par le vérificateur général, qui a noté « la nécessité de réduire les délais requis pour recruter des fournisseurs afin de répondre aux besoins opérationnels spécifiques du gouvernement »^{Note de bas de page 4}.

Pour remédier à ces problèmes, le groupe de travail a recommandé la création d’un centre de coordination des responsabilités en matière d’approvisionnement et d’un organe de surveillance de l’approvisionnement « pour assurer la surveillance et la transparence dans la gestion de l’approvisionnement et dans l’évolution des pratiques exemplaires dans ce domaine »^{Note de bas de page 10}. Le groupe de travail a également formulé un certain nombre de recommandations pour soutenir la normalisation, notamment l’utilisation obligatoire d’outils d’approvisionnement dans l’ensemble du gouvernement, l’élaboration d’offres à commandes, ainsi que la création et l’utilisation d’une terminologie à l’échelle du gouvernement.^{Note de bas de page 11}

2.4.1 Ombudsman de l’approvisionnement

Les problèmes soulignés ci-dessus confirment ce que l’ombudsman continue d’entendre, tant de la part des fournisseurs que des représentants du gouvernement. Deux problèmes méritent plus particulièrement d’être soulignés : la complexité du processus d’approvisionnement et la nécessité d’une plus grande professionnalisation de la collectivité de l’approvisionnement. Ces questions ont été mises en évidence dans trois rapports annuels consécutifs, de 2017 à 2020^{Note de bas de page 25}. Sur la question de la complexité, l’ombudsman a fait remarquer que « la simplification du processus d’approvisionnement est une question récurrente, portée à l’attention du BOA depuis de nombreuses années. Le Bureau [de l’ombudsman] entend souvent dire que le processus fédéral est trop complexe, long et bureaucratique »^{Note de bas de page 26}. Par conséquent, la simplification a été désignée comme un domaine clé pour l’actuel ombudsman de l’approvisionnement^{Note de bas de page 27}.

Le deuxième point sur la professionnalisation concerne l’expertise en matière d’approvisionnement et le renforcement de la communauté de l’approvisionnement. Ce problème a été soulevé auprès de l’ombudsman par des fonctionnaires fédéraux qui ont indiqué « qu’il fallait renforcer la collectivité de l’approvisionnement. [Que] la capacité des ressources s’affaiblit, la formation et l’attestation sont... difficiles à obtenir et les attentes à l’égard des agents d’approvisionnement varient »^{Note de bas de page 27}. Cette lacune en matière de capacité a été reconnue par le SCT qui a établi des partenariats avec des universités et des collèges pour promouvoir les carrières en approvisionnement^{Note de bas de page 28}.

En résumé, bien que les examens gouvernementaux mis en évidence dans cette section aient été menés indépendamment sur une période de 15 ans, ils soulignent des problèmes similaires qui persistent à ce jour dans l’approvisionnement fédéral. Il s’agit notamment du manque de leadership, du besoin de normalisation, de la complexité des approvisionnements, du manque d’imputabilité et de la nécessité d’accentuer la professionnalisation de la collectivité de l’approvisionnement. En 2017, le livre blanc sur le dirigeant principal des achats s’est appuyé sur ces questions pour appeler à la création d’un dirigeant principal des achats fédéral.

2.5.1 Dirigeant principal de l’information

Le poste de dirigeant principal de l’information (DPI) du Canada a été créé en 1993 avec l’essor des nouvelles technologies de l’information et des communications^{Note de bas de page 29}. La création de ce rôle découle d’un rapport influent de la Commission Glassco qui attirait l’attention sur le « manque de leadership du Conseil du Trésor en matière de traitement et de transmission des données »^{Note de bas de page 30}. Le DPI est le « conseiller principal du gouvernement en matière d’utilisation des [technologies de l’information et des communications] » et un leader, « au sein de l’ensemble du gouvernement du Canada, dans les domaines de la gestion de l’information, de la technologie de l’information, de la sécurité ainsi que de la protection des renseignements personnels et de l’accès à l’information »^{Note de bas de page 31}. En fournissant une orientation et un leadership stratégiques, le DPI est également un porte-parole pour ce qui touche aux problèmes et aux possibles solutions dans le domaine.

Le Conseil des DPI est un moyen de promouvoir le leadership. Dirigé par le DPI, le Conseil réunit les DPI de tous les ministères pour coordonner l’élaboration et la mise en œuvre des politiques^{Note de bas de page 32}. Ce Conseil « demeure l’un des instruments de leadership les plus importants du DPI au sein de la fonction publique »^{Note de bas de page 33}.

De sa création en 1993 jusqu’en 2018, le DPI se situait au-dessous du niveau de sous-ministre (SM) (c’est-à-dire au niveau de sous-ministre adjoint [SMA]), ce qui n’était pas le cas d’autres dirigeants principaux, par exemple le dirigeant principal des ressources humaines^{Note de bas de page 34}. Le rang initial du DPI a limité sa capacité de leadership ^{Note de bas de page 35}. En 2018, le DPI est passé au niveau des SM, ce qui a eu une incidence importante sur l’influence potentielle de la fonction^{Note de bas de page 36}. Ce changement a également permis au DPI de siéger à la table de la haute direction et de participer aux comités interministériels qui s’attaquent aux problèmes systémiques du gouvernement. Le DPI, en tant que SM, a maintenant la capacité de faire avancer les questions et d’attirer l’attention sur elles d’une manière qui n’aurait jamais été possible si le poste était resté au niveau du SMA^{Note de bas de page 36}.

2.5.3 Bureau du dirigeant principal des ressources humaines

Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) a été créé en 2009 en réponse à un examen gouvernemental (portant sur 250 millions de dollars de financement des ressources humaines) qui a révélé des inefficacités en matière de leadership. Le BDPRH est issu de la fusion de l’Agence de la fonction publique du Canada et des parties du SCT qui s’occupaient des questions de rémunération et de ressources humaines afin de créer un centre de leadership ayant des rôles et des responsabilités communs^{Note de bas de page 37}.

Le BDPRH « assiste le Conseil du Trésor dans son rôle d’employeur en favorisant l’excellence en matière de gestion des ressources humaines et en veillant à l’harmonisation des mesures mises en œuvre au sein de la fonction publique »^{Note de bas de page 38}. Le BDPRH soutient également la collectivité des ressources humaines grâce à son travail de sensibilisation aux pratiques éthiques et à la dénonciation^{Note de bas de page 38}. L’une des principales responsabilités du BDPRH est de fournir des conseils et des orientations aux cadres sur leurs responsabilités concernant la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d’actes répréhensibles (LPFDAR), qui est la loi qui soutient la dénonciation^{Note de bas de page 39}. En soutenant les ministères et les objectifs de la Loi sur la modernisation de la fonction publique, le bureau contribue à la simplification générale de l’embauche au gouvernement^{Note de bas de page 40}.

Dirigé par le dirigeant principal et offrant un soutien supplémentaire aux ministères, le Conseil des ressources humaines « participe à l’élaboration du Programme commun de gestion des personnes et participe aux activités conformément à des structures de gouvernance établies »^{Note de bas de page 41}. Le Conseil est une autre démonstration du rôle de leadership du dirigeant principal, mais aussi d’autres aspects de la fonction comme la coordination, puisqu’il « réunit les chefs des RH »^{Note de bas de page 42}.

2.5.3 Dirigeant principal des achats

Il est envisagé qu’un DPA, une fois en place, soit au même niveau de SM que le dirigeant principal de l’information et le dirigeant principal des ressources humaines, et qu’il ait donc la capacité et l’influence nécessaires pour diriger avec succès la fonction d’approvisionnement du gouvernement fédéral.

3.1.1 Le meilleur rapport qualité-prix et le gouvernement en tant qu’acheteur unique

La nature fragmentée du système de passation de marchés a été abordée par la création du Government Procurement Service (GPS), qui rend compte au DPA^{Note de bas de page 49}. Semblable à SPAC au Canada, le GPS soutient la centralisation en passant des marchés pour des biens et services communs au nom des ministères^{Note de bas de page 50}. Avant cette réforme, les ministères passaient des marchés avec un grand nombre de fournisseurs pour des biens ou des services similaires ou identiques, une pratique qui, selon le National Audit Office, comportait des risques financiers^{Note de bas de page 51}. En tant qu’acheteur unique soutenu par le DPA, le gouvernement a pu unifier sa position d’approvisionnement et parler d’une seule voix. Puisque de nombreux ministères doivent passer des marchés pour les mêmes biens et services, des experts ont été désignés pour négocier – en tant qu’acheteur unique représentant tous les ministères – avec les fournisseurs qui détenaient une part importante des marchés^{Note de bas de page 52}.

3.1.2 Simplification et normalisation

L’une des réalisations du DPA est l’accessibilité accrue des marchés de Technologies de l'information et de la communication (TIC) [technologies de l’information et de la communication] pour les PME. Pour atteindre son objectif de 25 % d’attribution de contrat à des PME, le gouvernement a apporté des changements à sa stratégie d’approvisionnement en matière de délais et de publicité pour les besoins en TIC^{Note de bas de page 53}, notamment en essayant de réduire le nombre de contrats TIC de grande envergure en convertissant les contrats de TIC généraux en contrats séparés en tâches^{Note de bas de page 54}. Par exemple, le travail sur les logiciels a fait l’objet d’un contrat séparé pour les réseaux, plutôt que d’être jumelé dans un contrat plus large^{Note de bas de page 55}. Cette méthode a augmenté l’accessibilité en permettant aux petits fournisseurs ayant une expertise particulière, dans un domaine précis, d’entrer en concurrence avec les grands fournisseurs ayant une expertise dans plusieurs domaines.

La normalisation a bénéficié à la gestion du rendement des fournisseurs. Avant les réformes, le National Audit Office notait qu’« un fournisseur dont le rendement au sein d’un ministère était faible pouvait remporter un appel d’offres pour un contrat similaire dans un autre ministère sans que les problèmes de rendement ne soient discutés »^{Note de bas de page 55}. La création d’un DPA s’est accompagnée d’une approche intégrée de la gestion des fournisseurs. L’équipe chargée des relations commerciales et les représentants de l’État ont compilé un portefeuille de fournisseurs et produit une échelle de notation du rendement recommandée^{Note de bas de page 56}.

3.1.3 Professionnalisation

Le DPA a également contribué à renforcer l’expertise en matière d’approvisionnement ainsi qu’à professionnaliser la fonction d’acheteur en créant la Commissioning Academy pour « valoriser le statut des emplois en approvisionnement et développer un cadre professionnel »^{Note de bas de page 48}. La création de la Commissioning Academy a permis de soutenir le développement de l’expertise du secteur public dans tout le Royaume-Uni, en organisant « des classes de maître, des ateliers, des conférences, des visites de sites et des défis pour les pairs »^{Note de bas de page 56}. La professionnalisation de l’emploi a été l’un des moyens utilisés par le DPA pour mettre en place un système d’approvisionnement axé sur les résultats et permettre d’améliorer les connaissances des citoyens et des communautés dans le secteur public^{Note de bas de page 57}. Pour la Commissioning Academy, connaître les besoins localisés est un moyen de donner priorité aux résultats^{Note de bas de page 58}.

3.1.4 Procurement Reform Board

Le Procurement Reform Board (PRB) a été créé pour être le point de contact du DPA avec les ministères. Dirigé par le DPA, le PRB a rassemblé les directeurs des achats des six ministères ayant le plus gros volume d’achats^{Note de bas de page 59}. Orienté par les objectifs stratégiques de la stratégie de réforme, le PRB a permis aux responsables des achats de coordonner leur réponse et les mesures subséquentes à prendre^{Note de bas de page 60}. Dans le but d’économiser de l’argent et de mettre l’accent sur une surveillance adéquate de l’argent des contribuables, la stratégie de réforme vise à regrouper et à normaliser les dépenses relatives aux biens et services communs^{Note de bas de page 60}.

3.2.1 Normalisation

La normalisation est une question cruciale qui constitue un domaine d’intérêt central pour le DPA de la Nouvelle-Écosse. Pour assurer la cohérence entre les ministères, le DPA est habilité à « identifier les possibilités et soutenir la collaboration [...] dans l’ensemble du secteur public »^{Note de bas de page 62}. En élaborant un manuel d’approvisionnement comprenant divers protocoles et outils servant de modèles (les DPrix et DDP) pour une utilisation à l’échelle du gouvernement, le DPA soutient une approche intégrée de l’approvisionnement^{Note de bas de page 63}.

Le DPA gère également un programme de conformité pour s’assurer que la politique est respectée^{Note de bas de page 64}. Le programme contribue à la normalisation tout en faisant office de mécanisme de rétroaction sur la politique elle-même. Cela permet d’atténuer tout conflit entre ceux qui élaborent la politique et ceux qui la mettent en œuvre^{Note de bas de page 65}. Le groupe consultatif sur les marchés publics (Procurement Advisory Group) surveille également la manière dont une politique interagit avec les différents services ministériels publics^{Note de bas de page 65}.

Le DPA a contribué à la modernisation de la fonction d’approvisionnement. Le développement et la mise en œuvre d’outils d’approvisionnement électroniques en sont un exemple^{Note de bas de page 66}. Les outils d’approvisionnement électroniques sont non seulement importants sur le plan environnemental grâce aux ressources économisées, mais aussi sur celui de l’efficacité en permettant la création et la présentation de soumissions au moyen d’un seul outil en ligne. Un autre exemple de modernisation est une initiative appelée Flextrack, qui est similaire à une offre à commandes, mais qui offre davantage de flexibilité^{Note de bas de page 67}. Proposant initialement des offres à commandes pour la gestion des TI, Flextrack a été développé pour comprendre la gestion du recrutement des cadres, les services de communication, les services commerciaux gérés et le recrutement temporaire^{Note de bas de page 68}. Alors qu’une commande exige du fournisseur qu’il soit disponible pendant une période déterminée et qu’il soit en mesure de fournir un bien ou un service sur demande, Flextrack permet aux fournisseurs de quitter le programme à tout moment^{Note de bas de page 69}. Parmi les avantages du programme, mentionnons les contrôles sur l’établissement et le maintien des budgets, la gestion des extensions et le maintien d’un droit de regard sur la sélection juste et équitable des fournisseurs^{Note de bas de page 69}.

3.2.2. Leadership et innovation

Dirigé par le DPA, le Procurement Advisory Group (PAG) réunit des experts en approvisionnement provenant de divers domaines, dont les municipalités, les établissements d’enseignement, les commissions scolaires, les autorités sanitaires et les ministères^{Note de bas de page 70}. Le PAG conseille le ministre sur un certain nombre de questions relatives à l’approvisionnement, notamment les pratiques exemplaires (efficacité et coût), les risques et la normalisation des politiques et des pratiques^{Note de bas de page 71}.

Au-delà de sa fonction consultative, le PAG joue également un rôle dans l’innovation en élaborant des guides et des protocoles à l’usage des organismes publics. Deux exemples sont l’Alternative Procurement Circumstance Guide (Guide ALTP) et un guide sur l’utilisation des clauses de ferroutage^{Note de bas de page 69}. Le Guide ALTP examine divers scénarios d’approvisionnement et les méthodes d’approvisionnement qui pourraient être utilisées (scénarios d’urgence, fournisseur unique, etc.) et trace une voie à suivre^{Note de bas de page 72}. Le deuxième guide sur le ferroutage traite d’une méthode d’approvisionnement utilisée après l’attribution d’un marché, par laquelle le gouvernement peut acheter les mêmes biens et/ou services par le biais du processus initial.^{Note de bas de page 73}. Pour l’avenir, le PAG travaille à l’élaboration d’un « protocole de plainte, d’un guide des marchés publics conjoints et d’un guide sur la manière de traiter les soumissions non sollicitées »^{Note de bas de page 69}.

Le secrétariat à la gouvernance des achats (Procurement Governance Secretariat) relève du DPA et soutient le PAG^{Note de bas de page 74}. Le Secrétariat aborde certaines questions liées à l’approvisionnement, tant pour les fonctionnaires que pour les fournisseurs. Pour soutenir les fournisseurs, le Secrétariat mène des activités de sensibilisation et améliore continuellement le portail Web de l’approvisionnement et d’autres outils électroniques conviviaux^{Note de bas de page 75}. Pour soutenir les fonctionnaires et par extension la communauté des acheteurs, le Secrétariat soutient et élabore des programmes de développement professionnel et mène des recherches générales sur l’approvisionnement^{Note de bas de page 76}.

3.2.3 Transparence et imputabilité

Une autre caractéristique essentielle du DPA au niveau provincial est sa contribution à la transparence et à la responsabilité. Pour ce qui est des achats, les entités du secteur public sont tenues de soumettre au DPA un rapport annuel sur les réalisations du ministère, ce qui permet à celui-ci de rendre compte des activités qui sont exigées par la législation^{Note de bas de page 77}. Concernant les ventes, un fournisseur insatisfait des informations fournies par un ministère peut déposer une plainte auprès du DPA^{Note de bas de page 78}. Le mécanisme de dépôt de plainte considère que les ministères sont responsables de fournir des informations claires et concises. Si nécessaire, une plainte peut donner lieu à une enquête et déboucher sur la formulation de recommandations aux deux parties concernées^{Note de bas de page 79}.

Le Comité d’examen des marchés publics est un élément qui soutient la capacité du DPA à recevoir des plaintes. Cette fonction reçoit, examine, crée des échéanciers et clarifie les résultats d’un examen^{Note de bas de page 69}. Bien que son pouvoir soit limité, puisqu’il ne peut pas annuler un marché public ni interrompre l’attribution d’un contrat, le comité remplit un important mécanisme de responsabilisation en offrant aux fournisseurs un moyen d’exprimer leurs préoccupations^{Note de bas de page 69}.

3.3.1 Normalisation

Le DPA a contribué à la normalisation en élaborant une politique générale « destinée à être appliquée par tous les organismes publics »^{Note de bas de page 83}. La politique en matière de marchés publics en est un exemple; elle comporte de multiples facettes : elle donne des orientations aux organismes acheteurs et clarifie certains aspects de la législation^{Note de bas de page 83}. Le DPA apporte également un soutien en dehors de la politique en publiant des informations sur les marchés publics et en conseillant les ministères sur la mise en œuvre des cadres d’approvisionnement^{Note de bas de page 84}. Il est également chargé de mettre au point « des procédures normalisées pour l’acquisition de produits, de documents et de programmes de formation »^{Note de bas de page 85}. Pour favoriser une mise en œuvre cohérente et une apparence commune, le DPA a mis au point des modèles d’approvisionnement normalisés^{Note de bas de page 83}.

L’un des domaines dans lesquels le DPA a été chargé d’apporter une plus grande normalisation est le rendement des fournisseurs. La loi charge le DPA de maintenir « une surveillance efficace des activités d’approvisionnement des organismes publics, notamment en ce qui concerne (i) le rendement des fournisseurs »^{Note de bas de page 86}. Une normalisation accrue dans le domaine du rendement des fournisseurs, grâce à l’élaboration d’un consensus à l’échelle du gouvernement sur ce qui constitue un bon ou un mauvais fournisseur, contribue à l’optimisation des ressources. Malgré les conseils et le leadership du DPA, le rendement des fournisseurs demeure une nouvelle initiative et la diversité des achats gouvernementaux pose un défi en matière de normalisation^{Note de bas de page 83}. Il peut être difficile de définir ce qui constitue un rendement non satisfaisant dans le large éventail de biens et de services que le gouvernement achète, ainsi que dans la gamme de méthodologies utilisées pour ce faire. En outre, le fournisseur n’est qu’une variable; le gouvernement peut également influer sur le rendement de ce dernier en raison de sollicitations et de cahiers des charges mal rédigés et d’une mauvaise gestion des contrats^{Note de bas de page 83}.

3.3.2 Conseil consultatif sur les marchés publics

Le Conseil consultatif sur les marchés publics (le Conseil), qui est dirigé par le DPA, se compose d’experts en approvisionnement provenant d’un large éventail d’institutions, comme les conseils scolaires et les municipalités, qui ont été nommés par le ministre^{Note de bas de page 87}. Bien que l’objectif premier du Conseil soit d’apporter des conseils au ministre, il s’est également engagé dans les domaines des méthodologies d’approvisionnement, de la normalisation et de la détermination des efficacités et des inefficacités^{Note de bas de page 88}. Bien qu’il n’ait été créé que récemment, le Conseil a été une structure utile pour clarifier « la législation, discuter des pratiques exemplaires et partager les expériences »^{Note de bas de page 83}.

3.3.3 Transparence et responsabilisation

Le DPA soutient également un processus d’approvisionnement transparent et responsable en examinant les pratiques d’approvisionnement des ministères^{Note de bas de page 89}. Lors de l’examen des dossiers d’approvisionnement, le DPA note les lacunes et peut faire des recommandations au ministère responsable du marché. Ces examens sont programmés chaque année et peuvent cibler l’ensemble du processus d’approvisionnement – prédemande de soumissions, demande de soumissions et attribution du contrat — ou un aspect précis du processus d’approvisionnement^{Note de bas de page 83}. En outre, le DPA a le pouvoir de mener un examen ponctuel^{Note de bas de page 83}. Les conclusions de ces examens peuvent varier et les recommandations découlent du cas particulier; cependant, dans tous les cas, les examens soutiennent les principes de transparence et de responsabilisation, et bénéficient à l’ensemble des marchés publics en cernant les leçons tirées.