Rapport de suivi de l’examen des pratiques d'approvisionnement 2019-2020 d'Environnement et Changement climatique Canada
Octobre 2023
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Introduction
1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a comme pratique courante d’assurer, deux ans après leur publication, le suivi des recommandations formulées dans les examens des pratiques d’approvisionnement (EPA).
2. Les examens de suivi permettent au BOA de garantir la mise en œuvre efficace des mesures visant à améliorer les processus d’approvisionnement fédéraux afin de répondre aux recommandations de l’EPA; ou de confirmer que la haute direction accepte les risques de ne pas prendre de mesures; et de fournir une fiche d’évaluation organisationnelle qui facilite les comparaisons entre les différentes organisations fédérales, au fil du temps.
3. En 2019-2020, le BOA a mené un EPA intitulé Examen des pratiques d’approvisionnement d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). Le rapport définitif a été rendu public en juillet 2020.
4. L’examen initial visait à déterminer si les pratiques d’approvisionnement d’ECCC relatives aux critères d’évaluation et aux méthodes de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions, et à l’attribution des contrats appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné si les pratiques d’approvisionnement d’ECCC étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.
5. Les trois secteurs d’intérêt (SI) suivants ont servi à évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé qui soit :
- SI 1 : Les critères d’évaluation et les méthodes de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
- SI 2 : Les documents de la demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, règlements et politiques applicables.
- SI 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient effectuées conformément à la demande de soumissions.
6. En ce qui concerne le SI 1, l’examen initial du BOA a permis de constater que les critères d’évaluation et les plans de sélection répondaient aux exigences énoncées dans les lois, règlements et politiques applicables pour la majorité des approvisionnements examinés. Dans tous les dossiers examinés, les critères obligatoires n’étaient pas excessivement restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement un soumissionnaire en particulier. La plupart des critères obligatoires et cotés ont été clairement communiqués de manière à favoriser un processus d’approvisionnement équitable et transparent. Toutefois, dans plusieurs dossiers, des problèmes ont été relevés concernant des critères d’évaluation peu clairs ou incohérents, des instructions relatives à l’attribution de points pour les critères cotés et des méthodologies de sélection. Ces problèmes peuvent mener à des soumissions incorrectes et à des évaluations erronées, ce qui a une incidence sur l’équité du processus d’approvisionnement.
7. En ce qui concerne le SI 2, l’examen initial du BOA a révélé que les documents de demande de soumissions et les mesures prises par ECCC au cours de la procédure de demande de soumissions étaient, dans la majorité des cas, conformes aux règles applicables. Toutefois, on a cerné plusieurs problèmes concernant la clarté et la cohérence des instructions données aux soumissionnaires, la documentation et la communication de renseignements aux fournisseurs. Certains dossiers contenaient des renseignements incomplets et ne démontraient pas que les renseignements pertinents avaient été communiqués aux fournisseurs afin de garantir l’équité et d’encourager la concurrence.
8. En ce qui concerne le SI 3, l’examen initial du BOA a révélé que, dans la majorité des dossiers, l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés avaient été effectuées conformément à la demande de soumissions. Toutefois, plusieurs évaluations n’ont pas été réalisées conformément à l’approche prévue, y compris 2 contrats attribués à des soumissionnaires qui auraient dû être jugés non conformes. De plus, on a constaté que la documentation s’avérait incomplète dans plusieurs dossiers.
9. Afin de résoudre les problèmes cernés lors de l’examen initial, l’ombudsman de l’approvisionnement a formulé 4 recommandations à ECCC.Méthodologie
10. En octobre 2022, le BOA a demandé à ECCC d’évaluer lui-même les progrès réalisés concernant la mise en œuvre des 4 recommandations de l’examen initial à l’aide d’une échelle de progression établie, allant de « aucun progrès » (niveau 1) à « mise en œuvre complète» (niveau 5), comme indiqué à l’annexe 1. Le BOA a également demandé à ECCC de fournir des renseignements et des documents supplémentaires pour expliquer et appuyer son autoévaluation.
11. Pendant un exercice de contrôle des autoévaluations ministérielles, le BOA peut mener des essais supplémentaires dans les dossiers d’approvisionnement, au besoin, pour obtenir des preuves que les structures et les processus ont bien été mis en œuvre et que des résultats positifs ont été identifiés. Dans le cadre de cet examen, on a déterminé qu’il était inutile de mener d’autres essais dans les dossiers d’approvisionnement, car les mesures prises étaient suffisamment étayées dans l’autoévaluation d’ECCC et les documents à l’appui fournissaient suffisamment d'éléments probants concernant les mesures prises pour donner suite aux recommandations formulées lors de l'examen initial.
12. Le BOA a examiné et évalué les renseignements fournis par ECCC dans son autoévaluation pour en vérifier la vraisemblance et la crédibilité en général. Le rapport comprend également un résumé, une fiche d’évaluation et une conclusion générale relative aux progrès réalisés par ECCC concernant la mise en œuvre des recommandations formulées par l’ombudsman de l’approvisionnement dans le premier rapport.
Résumé de l’évaluation du plan d’action de la direction
13. Au moyen de l’échelle fournie par le BOA, ECCC a évalué lui-même que la mise en œuvre de ses mesures était au niveau 5, c'est-à-dire « mise en œuvre complète », pour l’ensemble des 4 recommandations du premier rapport. Toutefois, les documents justificatifs fournis par ECCC ont démontré que les structures et les processus étaient pleinement mis en œuvre pour 3 des 4 recommandations, à savoir les recommandations 2, 3 et 4, mais pas pour la recommandation 1. Ainsi, le BOA n’est pas entièrement d’accord avec l’autoévaluation d’ECCC et a évalué le niveau de mise en œuvre d’ECCC au niveau 4 (« Mise en œuvre avancée») pour la recommandation 1.
14. Dans l’ensemble, ECCC a élaboré et mis en œuvre des produits nouveaux ainsi que des initiatives nouvelles et en a amélioré d’autres qui favorisent l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’approvisionnement, et qui répondent à l’objectif de chaque recommandation. Ces initiatives comprenaient un programme de formation obligatoire avec des outils améliorés qui ont été échangés avec les agents d’approvisionnement par le biais d’activités de perfectionnement professionnel, y compris des séances d’information et des groupes de discussion. En outre, ECCC a mis en œuvre un programme révisé d’assurance de la qualité (AQ), avec une surveillance accrue de la part de la direction et une fonction de contrôle indépendante. Le programme d’AQ révisé et le programme de formation obligatoire pour les agents d’approvisionnement étaient suffisamment complets pour couvrir l’objectif de plusieurs recommandations.
15. Pour renforcer l’efficacité de ses initiatives, ECCC devraient contrôler officiellement la participation à son programme de formation obligatoire afin de s’assurer que tous les membres du personnel requis ont suivi la formation. Cette mesure supplémentaire contribuerait à atténuer les risques futurs liés à l’approvisionnement et à garantir que l’objectif de la recommandation 1, à savoir la mise en place d’un mécanisme garantissant la clarté et l’exactitude des critères d’évaluation, des méthodes de sélection et des instructions données aux soumissionnaires afin d’éviter les divergences dans les procédures de demande de soumissions, est pleinement atteint. Des détails supplémentaires sur l’évaluation générale par le BOA de la réponse d’ECCC à chaque recommandation figurent à l’annexe 3.
Fiche d’évaluation
16. Les examens de suivi de l’EPA comprennent une fiche d’évaluation accompagnée d’une note décrivant le rendement de l’organisation par rapport aux trois SI, donnant lieu à trois évaluations. Pour fixer ces notes, le BOA tient compte des résultats de l’examen initial et des mesures prises par l’organisation pour mettre en œuvre les recommandations connexes dans le cadre de chaque SI. Voici les notes octroyées à l’évaluation :
- Satisfaisant +
- Satisfaisant
- Partiellement satisfaisant
- Insatisfaisant
17. Soulignons que la note « Satisfaisant + » ne peut être octroyée que si l’examen initial n’a donné lieu à aucune recommandation dans le cadre du SI. Comme l’examen initial contenait des recommandations pour les trois SI, il a été impossible d’attribuer la note « Satisfaisant + » dans le cadre de cet examen de suivi, et la note la plus élevée que ECCC pouvait obtenir pour chaque SI était « Satisfaisant ». Les définitions et les critères de l’évaluation sont présentés à l’annexe 2.
À la suite d’un examen des progrès réalisés dans la mise en œuvre des plans d’action pour chaque recommandation, et compte tenu des notes d’évaluation établies, chaque SI obtient la mention « Satisfaisant ». La description des mesures prises par ECCC et les pièces justificatives montrent des progrès valables et crédibles en réponse à toutes les recommandations.
| Secteur d’intérêt (SI) | Note | Évaluation |
|---|---|---|
Les critères d’évaluation et les méthodes de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. |
Satisfaisant |
|
Les documents de la demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période de soumission étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. |
Satisfaisant |
|
L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions. |
Satisfaisant |
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Note du Tableau 1La note globale de la fiche d’évaluation d’ECCC est « Satisfaisant ». Voici les principaux facteurs qui contribuent à cette note :
La réponse d’ECCC est étayée par des documents, mais l’absence de suivi officiel de la participation aux formations empêche d’atteindre le niveau 5 « mise en œuvre complète » pour la recommandation 1. |
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Conclusion
18. ECCC a mis en œuvre de nouvelles initiatives et a amélioré des politiques, des formations et des processus existants qui favorisent l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. Les preuves fournies démontrent une série de progrès conçus pour répondre à l’intention de chaque recommandation découlant de l’examen initial.
19. ECCC a fourni des documents justificatifs démontrant qu’il a pris en considération les recommandations de l’ombudsman de l’approvisionnement issues de l’examen initial, et qu’il a pris les mesures nécessaires pour répondre à ces recommandations. ECCC a mis en œuvre un programme complet de formation obligatoire pour les agents d’approvisionnement et a communiqué les changements apportés aux processus et outils d’approvisionnement par le biais de plusieurs canaux, y compris des instructions écrites et des programmes de perfectionnement professionnel. Toutefois, l’assiduité ou le taux d’achèvement du programme de formation obligatoire n’ont pas été suivis.
20. L’examen de suivi a permis de conclure que l’autoévaluation d’ECCC est raisonnable et crédible. En tant que tel, le BOA accepte la plupart des aspects de l’autoévaluation d’ECCC et conclut que les progrès constatés sont une combinaison des niveaux 4 « mise en œuvre avancée » et 5 « mise en œuvre complète».
21. Enfin, les progrès réalisés à ce jour encouragent l’ombudsman de l’approvisionnement qui profite de l’occasion pour féliciter ECCC pour leur engagement à soutenir l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’approvisionnement.
Annexe 1
| Niveau de mise en œuvre | Évaluation |
|---|---|
| Niveau 1 | Pas de progrès ou progrès insignifiants. Aucun progrès ou un progrès négligeable en ce qui concerne les mesures consistant à établir un nouveau comité, à organiser des réunions et à produire des plans informels. |
| Niveau 2 | Étape de planification. Des plans formels pour les changements organisationnels ont été élaborés et approuvés. |
| Niveau 3 | Préparation de la mise en œuvre. La mise en œuvre d’une recommandation est en préparation; par exemple l’embauche ou la formation d’employés, l’élaboration et l’adoption des ressources nécessaires, etc. |
| Niveau 4 | Mise en œuvre substantielle. Les structures et les processus sont en place et intégrés au moins dans certains secteurs de l’organisation, et certains résultats obtenus ont été identifiés. |
| Niveau 5 | Mise en œuvre complète. Les structures et les processus sont entièrement mis en œuvre et fonctionnent comme prévu, et des résultats ont été identifiés. |
| Obsolète | La recommandation ne s’applique plus en raison des nouvelles politiques, procédures, etc. |
Annexe 2
| Rendement global | Évaluation |
|---|---|
| Satisfaisant + |
|
| Satisfaisant |
|
| Partiellement satisfaisant |
|
| Insatisfaisant |
|
Annexe 3
| Recommandation | Évaluation du BOA | Note |
|---|---|---|
| 1. ECCC devrait établir un mécanisme pour assurer la clarté et l’exactitude des critères d’évaluation, des méthodes de sélection et des instructions aux soumissionnaires afin d’éviter les écarts dans ses processus de demande de soumissions. | Les activités d’ECCC comprenaient l’élaboration d’un nouveau programme de formation obligatoire et l’amélioration de l’examen de la gestion d’une procédure de demande de soumissions. ECCC a conçu et dispensé un nouveau programme de formation obligatoire et complet, composé de 12 modules de formation, à l’intention des agents d’approvisionnement au cours de l’année 2021. Le programme de formation a couvert des sujets tels que les énoncés des travaux, les critères d’évaluation, les méthodes de sélection et les aspects clés de la demande de soumissions. D’autres thèmes de formation tels que la gestion des marchés, les accords commerciaux, la gestion des attentes des clients ou la base et le mode de paiement, etc., ont été élaborés en plus de la liste des thèmes de formation définis dans le plan d’action initial. Les faits montrent que le programme de formation a été bien accueilli par les agents d’approvisionnement et que des enseignements ont été tirés à l’issue du programme. Toutefois, l’absence de contrôle formel de l’assiduité à la formation obligatoire devrait être corrigée afin de garantir que la formation est suivie par l’ensemble du personnel requis. En outre, la révision de l’examen de la gestion pour les demandes de soumissions garantit que toutes les demandes de soumissions, qu’il s’agisse de demandes de soumissions restreintes ou électroniques, sont examinées au niveau pertinent (par exemple PG-04 ou PG-05) en fonction des seuils financiers attribués. Elle prévoit également des niveaux d’examen supplémentaires pour les demandes de soumissions d’un montant élevé (par exemple plus d’un million de dollars), qui sont désormais examinées par l’équipe chargée de l’AQ. |
Niveau 4 – Mise en œuvre substantielle |
| 2. ECCC devrait établir des mécanismes pour : 1) veiller à ce que l’information pertinente soit partagée avec tous les fournisseurs simultanément; et 2) veiller à ce que toutes les communications pertinentes avec les fournisseurs soient correctement documentées. | Les activités d’ECCC comprenaient une formation à l’intention des agents d’approvisionnement portant sur l’importance de l’échange de renseignements simultané avec les fournisseurs, ainsi qu’un cadre d’AQ révisé. Il est apparu que le programme de formation obligatoire d’ECCC soulignait l’importance de documenter correctement chaque étape de la procédure de demande de soumissions, de documenter chaque décision ayant une valeur commerciale et de tenir à jour et de remplir les dossiers d’approvisionnement. En outre, le cadre d’AQ révisé, lancé en mars 2022, a été conçu pour garantir le respect de la législation, des directives, des lignes directrices, des politiques et des pratiques exemplaires en matière d’approvisionnement, et pour répondre aux recommandations formulées dans le cadre des examens des organismes centraux. Le cadre d’AQ donne une vue d’ensemble des différents processus mis en œuvre à tous les stades du processus d’approvisionnement, y compris avant la demande de soumissions, avant l’attribution des contrats et après l’attribution des contrats. Le transfert des fonctions de la Division de l’approvisionnement et des marchés à l’équipe chargée des politiques devrait garantir l’efficacité et l’indépendance de la fonction d’AQ. La liste de contrôle de la documentation des dossiers et la liste de contrôle de l’examen de l’AQ pour les besoins concurrentiels répondent également à l’exigence selon laquelle les communications avec les fournisseurs doivent être correctement documentées dans les dossiers et facilitent cette tâche pour les agents d’approvisionnement. Enfin, l’équipe chargée de l’AQ est tenue de produire un rapport de synthèse trimestriel et un exercice de validation annuel, qui viennent étayer la bonne documentation des dossiers. | Niveau 5 : Mise en œuvre complète |
| 3. ECCC devrait établir des mécanismes pour s’assurer que l’évaluation des soumissions : 1) respecte rigoureusement les critères d’évaluation dans les demandes de soumissions; 2) est effectuée conformément aux approches planifiées; et 3) est adéquatement documentée. | Les activités d’ECCC comprenaient des lignes directrices et des instructions d’évaluation à communiquer aux évaluateurs avant la publication des soumissions, la formation des agents d’approvisionnement sur le processus d’évaluation et la nécessité d’attribuer les contrats conformément aux approches planifiées. Des orientations améliorées telles que le guide d’évaluation des soumissions, les lignes directrices de base de l’équipe d’évaluation ou le modèle de base de sélection de l’évaluation des soumissions répondent à cette recommandation et démontrent qu’ECCC a mis en œuvre de nouvelles lignes directrices et instructions d’évaluation à communiquer aux évaluateurs avant la publication des soumissions. Par ailleurs, ECCC a dispensé une formation aux agents d’approvisionnement sur le processus d’évaluation et la nécessité d’attribuer les marchés conformément aux approches planifiées dans le cadre de leur programme de formation obligatoire pour les agents d’approvisionnement, qui s’est déroulé au cours de l’année 2021. | Niveau 5 : Mise en œuvre complète |
| 4. ECCC devrait établir un mécanisme pour faire respecter l’exigence de documenter chaque décision ayant une valeur opérationnelle et de tenir des dossiers d’approvisionnement à jour et complets. | Les activités d’ECCC comprenaient un programme révisé d’assurance et de contrôle de la qualité, une liste de contrôle plus complète (non obligatoire) pour la documentation des dossiers, et des listes de contrôle pour l’examen de l’AQ pour les besoins concurrentiels (obligatoires) et non concurrentiels (obligatoires à partir d’un certain seuil). L’examen de suivi a permis de constater que les initiatives mises en œuvre répondent correctement à cette recommandation. Le programme d’AQ révisé soutient la documentation pertinente des dossiers en rendant les fonctions d’AQ obligatoires à toutes les étapes de l’approvisionnement et en améliorant les fonctions de contrôle. Comme indiqué, les fonctions d’AQ ont été transférées à l’équipe politique, une équipe indépendante qui est également responsable de la production d’un rapport trimestriel de synthèse et d’un exercice de validation annuel. En outre, un surveillant de l’équité a été sollicité pour veiller, de façon indépendante, à ce que ce processus d’approvisionnement soit mené de manière équitable, ouverte et transparente. La liste de contrôle de la documentation des dossiers et les listes de contrôle de l’AQ pour les besoins concurrentiels et non concurrentiels aident également les agents d’approvisionnement à s’assurer que chaque décision ayant une valeur commerciale est documentée et que les dossiers d’approvisionnement sont complets et à jour. Collectivement, les mesures prises répondent en grande partie à l’objectif de la recommandation 4, qui met l’accent sur le mécanisme permettant d’assurer une documentation appropriée, des dossiers d’approvisionnement actualisés et complets. | Niveau 5 : Mise en œuvre complète |
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