Rapport de suivi concernant l’examen des pratiques d’approvisionnement de 2019-2020 d’Emploi et Développement social Canada
Mars 2024
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Introduction
1. Le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA) a comme pratique courante d’assurer, environ deux ans après leur publication, le suivi des recommandations formulées dans les examens des pratiques d’approvisionnement.
2. Les examens de suivi permettent au BOA de déterminer si les mesures des ministères ont répondu aux recommandations de l’examen des pratiques d’approvisionnement. Ils fournissent également une fiche d‘évaluation organisationnelle qui facilite les comparaisons entre les différentes organisations au fil du temps.
3. Au cours de l’exercice financier 2019-2020, le BOA a procédé à un examen intitulé Examen des pratiques d’approvisionnement d’Emploi et Développement social Canada (EDSC). Le rapport final a été rendu public en octobre 2020.
4. L’examen initial visait à déterminer si les pratiques d’approvisionnement d’EDSC relatives aux critères d’évaluation et aux méthodes de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions, et à l’attribution des contrats appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné les pratiques d’approvisionnement d’EDSC pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.
5. Les trois secteurs d’intérêt (SI) suivants ont servi à évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé qui soit :
- SI 1 : Les critères d’évaluation et les méthodes de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
- SI 2 : Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles pendant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
- SI 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient effectuées conformément à la demande de soumissions.
6. Concernant le SI 1, qui examinait les critères d’évaluation et les plans de sélection, le BOA a constaté lors de son examen initial que les critères d’évaluation n’étaient pas toujours communiqués de manière claire, précise et mesurable. Le BOA a relevé plusieurs cas où l’emploi de termes ambigus ou indéfinis a pu nuire à la transparence en entravant la capacité des soumissionnaires de comprendre la façon dont les facteurs d’évaluation seraient utilisés pour déterminer la soumission retenue, ainsi que la capacité des évaluateurs d’appliquer les facteurs d’évaluation comme prévu.
7. Concernant le SI 2, qui examinait les documents de la demande de soumissions et les pratiques d’EDSC pendant la période de demande de soumissions, le BOA a constaté que la conception et l’exécution des processus de demande de soumissions concurrentiels étaient généralement conformes aux règles, aux règlements et aux politiques applicables.
8. Concernant le SI 3, qui examinait l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats, le BOA a constaté que malgré le fait qu’EDSC ait établi un processus standard pour évaluer les propositions, assorti de directives détaillées à l’intention des évaluateurs, certaines évaluations n’ont pas toujours été effectuées conformément à l’approche prévue.
9. Afin de résoudre les problèmes cernés lors de l’examen initial, l’ombud de l’approvisionnement a formulé 3 recommandations à EDSC, soit une pour chaque secteur d’intérêt.
Méthodologie
10. En décembre 2022, le BOA a demandé à EDSC d’autoévaluer les progrès réalisés concernant la mise en œuvre des 3 recommandations de l’examen initial en utilisant une échelle de progression établie, allant de « aucun progrès » (niveau 1) à « mise en œuvre complète » (niveau 5), telle qu’indiquée à l’annexe 1. Le BOA a aussi demandé à EDSC de fournir des renseignements et des documents supplémentaires pour expliquer et appuyer son autoévaluation.
11. Pendant l’examen de l’autoévaluation d’un ministère durant un exercice de suivi, le BOA peut mener des essais supplémentaires dans les dossiers d’approvisionnement, au besoin, pour obtenir des preuves que les structures et les processus ont bien été mis en œuvre et que des résultats positifs ont été mis en lumière. Dans le cadre de cet examen, il a été déterminé qu’un test supplémentaire des dossiers d’approvisionnement n'était pas nécessaire parce qu’EDSC avait fourni une documentation suffisante pour permettre au BOA d’examiner et d’évaluer les mesures prises pour donner suite aux recommandations formulées dans l’examen initial.
12. Le BOA a examiné et évalué les renseignements fournis par EDSC dans son autoévaluation pour en vérifier la vraisemblance et la crédibilité en général. Le présent rapport inclut un sommaire de l’évaluation du plan d’action de la direction d’EDSC, une fiche d’évaluation, et une conclusion générale concernant les progrès réalisés par EDSC dans la mise en œuvre des recommandations faites par l’ombud de l’approvisionnement dans le cadre de l’examen initial.
Évaluation du Plan d’action de la direction – Sommaire
13. Au moyen de l’échelle fournie par le BOA, EDSC a autoévalué le niveau de mise en œuvre de ses mesures au niveau 4, « mise en œuvre substantielle » pour la recommandation 1, et au niveau 5 « mise en œuvre complète » pour les recommandations 2 et 3. Cependant, l’information et la documentation justificative fournies par EDSC ne démontraient pas clairement que les structures et les processus avaient été mis en œuvre de manière substantielle pour la recommandation 1, ou entièrement mis en œuvre pour les recommandations 2 et 3. Par conséquent, le BOA a évalué le niveau de mise en œuvre d’EDSC au niveau 3 « Préparation pour la mise en œuvre » concernant les 3 recommandations parce que des résultats positifs n’ont pas encore été atteints ou déterminés.
14. Globalement, EDSC a mis à jour les politiques existantes et a mis en œuvre des produits nouveaux et améliorés qui favorisent l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. Les preuves fournies par EDSC ont démontré une série d’améliorations conçues pour respecter l’intention de chaque recommandation par le biais de plusieurs initiatives, dont les suivantes : la révision des Instructions relatives à l’évaluation des soumissions et au Guide d’évaluation des soumissions; une séance de mise à jour sur l’évaluation des soumissions; l’obligation pour les évaluateurs de certifier qu’ils satisfont à toutes les exigences énoncées dans les Instructions relatives à l’évaluation des soumissions; et un système de classement électronique amélioré. De plus, EDSC a noté qu’il met actuellement en œuvre un processus relatif aux « leçons apprises » pour les approvisionnements complexes comme un outil qui mise sur les connaissances acquises dans le cadre des processus d’approvisionnement précédents. L’information mise à jour et les nouveaux produits élaborés sont affichés sur l’intranet d’EDSC (iService) et partagés avec les agents d’approvisionnement.
15. En dépit de ces améliorations positives, il n’en demeure pas moins qu’EDSC doit adopter une meilleure approche en matière de surveillance, fournir des séances régulières de formation et améliorer la fonction de surveillance liée aux pratiques de documentation afin d’assurer que les initiatives et pratiques existantes sont mises en œuvre. À l’annexe 3 figure un résumé détaillé de l’évaluation globale du BOA de la réponse d’EDSC à chaque recommandation.
Fiche d’évaluation
16. Les examens de suivi de l’examen des pratiques d’approvisionnement comprennent une fiche d‘évaluation accompagnée d’une note décrivant le rendement de l’organisation par rapport aux trois SI, donnant lieu à trois évaluations. Pour attribuer ses notes, le BOA tient compte des résultats de l’examen initial et des mesures prises par l’organisation pour mettre en œuvre les recommandations liées à chaque secteur d’intérêt. Les notes d’évaluation sont les suivantes :
- Satisfaisant Plus
- Satisfaisant
- Partiellement satisfaisant
- Insatisfaisant
17. Soulignons que la note « Satisfaisant Plus » ne peut être octroyée que si l’examen initial n’a donné lieu à aucune recommandation dans le cadre du SI. Comme l’examen initial contenait des recommandations pour les trois SI, il a été impossible d’attribuer la note « Satisfaisant Plus » dans le cadre de cet examen de suivi, et la note la plus élevée qu’EDSC pouvait obtenir pour chaque SI était « Satisfaisant ». Les définitions et les critères de l’évaluation sont présentés à l’annexe 2.
18. À la suite de l’examen des progrès réalisés dans la mise en œuvre des plans d’action pour chaque recommandation, une note de « Partiellement satisfaisant » a été attribuée pour chaque SI. La description d’EDSC des mesures prises et la documentation justificative fournies démontrent que certains progrès ont été réalisés en réponse aux 3 recommandations, mais que ces progrès sont insuffisants pour donner suite adéquatement aux recommandations liées à chaque SI. Une plus grande surveillance, des séances et/ou programmes de formation réguliers et une documentation officielle serviraient à renforcer les efforts d’EDSC et à favoriser des processus d’approvisionnement équitables, ouverts et transparents. Cela aiderait en outre EDSC à être mieux préparé pour l’examen minutieux d’une activité de vérification interne future et pour relever des défis externes.
| Secteurs d’intérêt (SI) | Note | Évaluation |
|---|---|---|
| Les critères d’évaluation et les méthodes de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. | Partiellement satisfaisant |
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| Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles utilisées pendant la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables. | Partiellement satisfaisant |
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| L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions. | Partiellement satisfaisant |
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Note du Tableau 1La note globale de la Fiche de rendement d’EDSC est « Partiellement satisfaisant ». Voici les principaux facteurs qui contribuent à cette note :
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Conclusion
19. EDSC a mis en œuvre certaines nouvelles initiatives pour améliorer les processus existants qui favorisent l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. Les preuves fournies montrent qu’EDSC en est à l’étape de préparation pour la mise en œuvre de multiples initiatives conçues pour respecter l’intention de chacune des 3 recommandations découlant de l’examen initial.
20. EDSC a fourni une documentation qui démontre qu’il a pris en compte les recommandations de l’ombud de l’approvisionnement découlant de son examen initial. Les mesures prises par EDSC ont partiellement donné suite aux recommandations du BOA, et son plan d’action est en train d’être mis en œuvre. Afin d’assurer les améliorations à long terme nécessaires dans les domaines cernés dans le cadre de chaque champ d’enquête, EDSC devrait fournir une formation sur une base plus régulière. La mise en œuvre complète des exercices relatifs aux « leçons apprises » et le Cadre d’assurance de la qualité prévus devraient améliorer davantage l’équité, l’ouverture et la transparence des processus d’approvisionnement d’EDSC.
Annexe 1
| Niveau de mise en œuvre | Évaluation |
|---|---|
| Niveau 1 | Pas de progrès ou progrès insignifiants. Aucun progrès ou un progrès négligeable en ce qui concerne les mesures consistant à établir un nouveau comité, à organiser des réunions et à produire des plans informels. |
| Niveau 2 | Étape de planification. Des plans officiels pour les changements organisationnels ont été élaborés et approuvés. |
| Niveau 3 | Préparation de la mise en œuvre. La mise en œuvre d’une recommandation est en préparation; par exemple l’embauche ou la formation d’employés, l’élaboration et l’adoption des ressources nécessaires, etc. |
| Niveau 4 | Mise en œuvre substantielle. Les structures et les processus sont en place et intégrés au moins dans la plupart des secteurs de l’organisation, et certains résultats obtenus ont été déterminés. |
| Niveau 5 | Mise en œuvre complète. Les structures et les processus sont entièrement mis en œuvre, et des résultats positifs ont été déterminés. |
| Obsolète | La recommandation ne s’applique plus en raison de nouvelles politiques, procédures, etc. |
Annexe 2
| Rendement global | Évaluation |
|---|---|
| Satisfaisant Plus |
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| Satisfaisant |
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| Partiellement satisfaisant |
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| Insatisfaisant |
|
Annexe 3
| Recommandation | Évaluation du BOA | Note |
|---|---|---|
| 1. EDSC devrait mettre en œuvre des mesures visant à garantir que les chargés de projet d’EDSC appliquent les directives existantes concernant l’élaboration des critères d’évaluation, et que le groupe d’approvisionnement d’EDSC exerce la surveillance nécessaire pour garantir que les critères d’évaluation sont communiqués de manière claire, précise et mesurable. | EDSC a :
La séance de formation obligatoire était disponible pour tous les employés d’Approvisionnements, Politique et Gestion des actifs en vue d’aider à répondre aux questions sur l’évaluation des soumissions et de discuter des leçons apprises. Cette séance de mise à jour d’une heure et demie sur les critères d’évaluation des soumissions a eu lieu qu’une seule fois en juin 2021. La séance de mise à jour visait à s’assurer que les chargés de projet d’EDSC appliquent les directives existantes lors de l’élaboration des critères d’évaluation. EDSC continuera d’offrir la séance de mise à jour à tous les nouveaux employés de son secteur des approvisionnements chaque année à compter de l’exercice financier 2023-2024. La formation « Processus d’évaluation des soumissions et méthodes de sélection » offerte par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) incluse dans le plan d’action d’EDSC n’était pas disponible durant la période de deux ans suivant l’examen initial, et aucun autre cours n’a été proposé pour les nouveaux employés. En plus de ce qui est inclus dans le Plan d’action, EDSC mettra en œuvre un Cadre d’assurance de la qualité pour traiter l’élaboration des critères d’évaluation des soumissions. En outre, EDSC a mis en œuvre un processus relatif aux leçons apprises pour miser sur les connaissances acquises dans le cadre des processus d’approvisionnement précédents. Les données recueillies sont compilées et analysées par EDSC en vue de cerner les lacunes et les risques potentiels dans le processus d’approvisionnement. La version élargie de ce processus sera diffusée au cours de l’exercice financier 2023-2024. Le BOA a noté que la mise en œuvre du processus relatif aux leçons apprises est exclusivement pour les approvisionnements complexes ou sur demande des gestionnaires principaux, et que les observations et connaissances acquises dans le cadre de cette procédure sont de nature rétrospective. Par conséquent, EDSC devrait considérer d’élaborer davantage le processus relatif aux leçons apprises avec des outils additionnels comme un plan d’action, pour tirer des observations du processus, et traduire les données recueillies en des étapes spécifiques visant à améliorer l’équité, l’ouverture et la transparence des approvisionnements futurs. Le BOA trouve inadéquat d’avoir fourni la séance de recyclage seulement une fois en deux ans et le manque d’autres cours pour les nouveaux employés ne réussit pas à assurer l’amélioration continue et durable dans l’élaboration des critères d’évaluation de manière claire, précise et mesurable. Donc, EDSC devrait fournir la séance de recyclage et la formation aux agents d’approvisionnement et aux nouveaux employés sur une base plus régulière. Le BOA recommande à EDSC d’effectuer une analyse supplémentaire pour assurer l’atteinte de résultats positifs par le biais de la mise en œuvre du plan d’action. |
Niveau 3 – Préparation pour la mise en œuvre |
| 2. EDSC devrait mettre en œuvre des mesures visant à garantir que les communications avec les fournisseurs favorisent la préparation de soumissions recevables, notamment en veillant à ce que les fournisseurs disposent de suffisamment de temps pour préparer et soumettre leurs soumissions. | EDSC a fourni une séance de mise à jour sur l’évaluation des soumissions pour veiller à ce que les communications avec les fournisseurs appuient la préparation de soumissions recevables. L’examen du BOA a révélé que la séance de mise à jour était obligatoire et disponible à tous les employés d’Approvisionnements, Politique et Gestion des actifs, mais qu’elle n’a été offerte qu’une seule fois en juin 2021. EDSC continuera d’offrir chaque année la séance de mise à jour à tous les nouveaux employés des approvisionnements à compter de l’exercice financier 2023-2024. Selon les notes pour le formateur, une des meilleures pratiques exemplaires proposées dans la séance d’information est « de fournir trois jours de prolongation après toute modification ». Cependant, le BOA propose qu’une approche plus souple soit adoptée, étant donné que la prolongation de la période de demande de soumissions devrait varier selon la complexité des modifications et des questions posées par les fournisseurs. EDSC devrait considérer une approche plus souple et documentée concernant les périodes de prolongation des demandes de soumissions afin de favoriser la préparation de soumissions recevables. |
Niveau 3 – Préparation pour la mise en œuvre |
| 3. EDSC devrait mettre en place des mesures pour garantir que les évaluations sont effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution. | EDSC a :
Ensemble, ces produits et mesures donnent partiellement suite à la deuxième partie de la recommandation 3, voulant que les évaluations soient correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution. Cependant, l’examen du BOA a permis de constater que les produits et politiques existants sont insuffisants pour assurer que les évaluations sont harmonisées avec l’approche prévue. Comme il a été mentionné ci-dessus concernant le SI 1 et le SI 2, la séance de mise à jour sur l’évaluation des soumissions est obligatoire et disponible pour tous les employés d’Approvisionnements, Politique et Gestion des actifs, mais la séance n’a été offerte qu’une seule fois au mois de juin 2021. EDSC continuera d’offrir la séance de recyclage à tous les nouveaux employés de son secteur des approvisionnements chaque année à compter de l’exercice financier 2023-2024. La formation est importante pour les responsables des approvisionnements et des projets afin d’élaborer et d’améliorer leurs compétences et leur expertise dans le domaine des approvisionnements et afin d’assurer que les agents d’approvisionnement possèdent les connaissances requises pour effectuer des évaluations conformément à l’approche prévue. Le fait de ne pas former adéquatement les employés peut avoir un effet néfaste sur la transparence du processus d’attribution de contrats. Par conséquent, ne fournir qu’une séance de recyclage d’une heure et demie aux deux ans n’est pas suffisant pour assurer le perfectionnement et l’amélioration continus à long terme dans le processus d’évaluation. De plus, l’utilisation simple d’une liste de vérification pourrait ne pas garantir que l’évaluation a été effectuée de manière rigoureuse et uniforme conformément à l’approche prévue. Le classement électronique a été amélioré pour promouvoir et assurer une documentation appropriée des dossiers d’évaluation, ce qui aide à favoriser la transparence du processus d’attribution de contrats. Les lignes directrices ont été mises à jour pour refléter les changements apportés aux processus de documentation et pour fournir un aperçu de la façon dont les fichiers devraient être structurés. Des directives supplémentaires sur la façon de maintenir de bonnes pratiques de gestion des documents ont été partagées en février 2023 dans le but d’améliorer davantage la mise en œuvre du système de classement électronique. Le BOA recommande à EDSC d’effectuer une analyse supplémentaire pour assurer l’obtention de résultats positifs par le biais de la mise en œuvre du plan d’action. |
Niveau 3 – Préparation pour la mise en œuvre |
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