Partie II – Résultats pour 2010-2011

Après le départ à la retraite du premier ombudsman, le Bureau a fonctionné sans ombudsman pendant environ six mois. En vertu du Règlement, les pouvoirs nécessaires à l'exécution de nouveaux examens et de nouvelles enquêtes relatifs aux pratiques d'approvisionnement et à l'établissement des rapports connexes n'ont pu être délégués pendant cette période. Malgré l'absence d'ombudsman, le Bureau a poursuivi ses activités courantes sous la conduite de l'ombudsman de l'approvisionnement adjointe. En conformité avec le modèle opérationnel, qui prévoit une approche collaborative, les plaintes ont été traitées de manière impartiale, opportune et indépendante.

Dans la section qui suit, sont décrites les activités particulières du BOA.

DEMANDES ET RENSEIGNEMENTS

Le Bureau s'est doté d'un modèle opérationnel axé sur la prestation des services et s'est engagé à offrir des services rapides, personnalisés et intégrés aux intervenants en matière d'approvisionnements fédéraux.

Il traite les plaintes concernant les approvisionnements en conformité avec le Règlement, qui énonce les modalités relatives à la conduite de ses activités. En vertu du mandat prescrit et du Règlement, chaque plainte doit être formulée par écrit et évaluée par une équipe de spécialistes des approvisionnements fédéraux et d'un conseiller juridique principal spécialisé en droit commercial. Toutes les évaluations et recommandations qui en découlent sont soumises à l'examen de l'ombudsman, qui doit établir si la plainte sera examinée. En conformité avec le Règlement, l'ombudsman doit le faire dans les dix jours ouvrables suivant le dépôt de la plainte (on parlera alors de délai d'évaluation).

En vertu du mandat prescrit et du Règlement, chaque plainte doit être formulée par écrit et évaluée par une équipe de spécialistes des approvisionnements fédéraux et d'un conseiller juridique principal spécialisé en droit commercial.

Plus précisément, voici les critères pour l'évaluation d'une plainte déposée par un fournisseur concernant l'attribution d'un marché :

• le plaignant doit être un fournisseur canadien;
• la plainte doit être formulée par écrit;
• la plainte peut être déposée uniquement une fois le marché en question attribué;
• il doit s'agir d'un marché de moins de 25 000 $ pour les biens ou de moins de 100 000 $ pour les services;
• la plainte doit être déposée dans les délais prescrits (dans les trente jours ouvrables suivant la date à laquelle le plaignant a eu ou aurait raisonnablement dû avoir connaissance de l'attribution du marché – dans certains cas, l'ombudsman pourra décider de prolonger le délai pour le faire passer à quatre-vingt-dix jours ouvrables);
• le ministère visé par la plainte doit relever de la responsabilité de l'ombudsman;
• le marché dont l'attribution fait l'objet de la plainte n'est visé par aucune des exemptions ou exceptions prévues à l'article 2 de l'Accord sur le commerce intérieur, y compris celles qui sont prévues aux articles 1802 à 1806 de ce même Accord;
• les motifs et les faits sur lesquels la plainte est fondée ne font pas, et n'ont pas fait, l'objet d'une enquête devant le Tribunal canadien du commerce extérieur ni d'une procédure devant tout autre tribunal compétent;
• les conditions prévues au paragraphe 22.2(1) de la Loi et à l'article 7 du Règlement sont remplies;
• il existe des motifs raisonnables de croire que le marché n'a pas été attribué conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques.

Une enquête est entreprise lorsqu'un fournisseur répond aux conditions énoncées dans le Règlement et que la plainte concerne, par exemple :

• des critères d'évaluation discriminatoires ou restrictifs;
• l'attribution d'un marché prescrit;
• l'attribution d'un marché à un fournisseur ayant bénéficié d'un avantage indu;
• l'application de critères d'évaluation non divulgués.

Les plaintes des fournisseurs concernant l'administration d'un marché doivent également répondre à certains des critères qui précèdent. En revanche, aucun montant limite ne s'applique. En outre, voici les critères qui s'appliquent à l'évaluation de ces plaintes en vertu du Règlement :

• le plaignant doit s'être vu attribuer le marché de l'État visé par la plainte;
• la plainte ne doit pas être liée à la portée des travaux ni à l'application ou à l'interprétation des modalités du marché.

Comme dans le cas des plaintes portant sur l'attribution d'un marché et son administration, si l'ombudsman établit que la plainte satisfait aux critères énoncés dans le Règlement et mérite d'être examinée, il devra aviser le plaignant et le ministère touché de sa décision et fournir à ce dernier une copie de la plainte pour qu'il puisse y répondre. Pendant la période d'évaluation (dix jours ouvrables) et avec le consentement écrit du plaignant, le Bureau :

• communique avec le ministère intéressé pour lui signaler le problème et connaître sa version des faits;
• tente d'en faciliter la résolution dans le délai d'évaluation;
• si le processus de facilitation échoue et n'entraîne pas le retrait de la plainte ni l'annulation de l'attribution du marché en question, entame une enquête en conformité avec le Règlement;

Le Bureau rédigera un rapport, dans un délai de cent vingt jours ouvrables, dans lequel il formule ses constatations ou recommandations à l'intention du ministère visé, du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux et du plaignant.

Si la plainte ne satisfait pas aux critères énoncés dans le Règlement, le Bureau peut :

• communiquer, avec le consentement du fournisseur, avec le ministère pour tenter de régler le problème;
• proposer au plaignant les coordonnées d'autres personnes ou encore une aide ou des solutions de rechange;
• avec le consentement du fournisseur, soumettre le problème à l'administrateur général compétent pour qu'il prenne les mesures appropriées.

Figure I

Demandes de renseignements et enquêtes sur les approvisionnements

Bien que le Règlement puisse être considéré comme prescriptif, le Bureau a le gré d'adopter une démarche informelle pour résoudre les problèmes liés aux marchés. Suivant le processus établi et illustré à la figure I, l'équipe d'enquêteurs sur les approvisionnements peut proposer d'autres modes d'action, y compris encourager les ministères à participer activement à la résolution des problèmes soulevés par les fournisseurs en dialoguant avec eux et en leur fournissant les renseignements et le soutien nécessaires pour les aider à mieux connaître et comprendre le processus d'approvisionnement du gouvernement du Canada.

Le Bureau se charge de faciliter les différends entre les intervenants des approvisionnements et s'est engagé à agir de façon proactive pour trouver des solutions avant que les problèmes ne dégénèrent. Cette intervention précoce permet d'éviter de longs et coûteux litiges qui ont des répercussions néfastes sur les relations d'affaires. Cette collaboration avec les ministères à la résolution proactive des plaintes et des problèmes profite à toutes les parties.

Au cours du dernier exercice (2010-2011), on a communiqué avec le Bureau 329 fois. Comme on l'illustre à la figure II, environ 75 p. 100 (246) de ces communications étaient des demandes de renseignements ou des plaintes touchant à un aspect donné des approvisionnements, et 45 p. 100 (110) étaient des plaintes en bonne et due forme. La figure III montre que 74 p. 100 (81) de ces plaintes portaient sur l'attribution de marchés et 21 p. 100 (23), sur leur administration.

La figure IV donne un aperçu des sources de préoccupation les plus courantes (concernant tant l'attribution que l'administration des marchés) pour les fournisseurs.

Les principales sources de préoccupation soulevées par les fournisseurs en lien avec l'attribution de marchés concernent :

• l'évaluation des soumissions (ex., processus d'évaluation inéquitable);
• le plan d'évaluation et de sélection même (ex., critères obligatoires restrictifs ou barème de cotation partial);
• la stratégie d'approvisionnement (ex., trop de marchés attribués sans appel à la concurrence);
• l'énoncé des travaux (EDT) (ex. manque de clarté ou favorisant un soumissionnaire en particulier).

Figure II

2010-2011 : Nombre de contacts : Total 329

Figure III

2010-2011 : Répartition des plaintes : Total 110

Figure IV

2010-2011 – Les six principales sources de préoccupations concernant le processus d'approvisionnement

Voici maintenant les principales sources de préoccupation soulevées par les fournisseurs en ce qui concerne l'administration des marchés :

• les problèmes de paiement (ex., retards)
• l'exécution du marché (ex., demandes de suppléments ou changements aux marchés) travaux du contrat ou devis

Le Bureau reçoit des demandes de renseignements de la part d'intervenants intéressés à en savoir davantage sur les divers outils et processus d'approvisionnement utilisés par le gouvernement fédéral. Ces contacts laissent sous-entendre que les fournisseurs ont besoin d'être mieux renseignés sur la façon de faire affaire avec le gouvernement fédéral. Le volume d'appels reçus par le Bureau porte à croire que les organisations fédérales doivent mieux informer les fournisseurs éventuels pour que ceux-ci soient davantage en mesure de présenter des propositions recevables pouvant être intégrées dans les outils d'approvisionnement tels que les offres à commandes et les arrangements en matière d'approvisionnement.

Des fournisseurs ont également fait part au Bureau d'une certaine confusion concernant le processus à suivre pour soumissionner les offres du gouvernement. Les fournisseurs semblent avoir de la difficulté à comprendre les documents de soumission et, par conséquent, à déposer des propositions recevables. Par exemple, le Bureau recueille des témoignages de fournisseurs qui relèvent, dans les documents de soumission, des modalités nébuleuses ou contradictoires ou encore des processus d'approvisionnement variés pour des marchés semblables provenant de différentes organisations fédérales. Enfin, les fournisseurs manifestent souvent du mécontentement en raison de la difficulté qu'ils ont à obtenir des renseignements ou des précisions auprès des responsables des approvisionnements fédéraux.

Le volume d'appels reçus par le Bureau porte à croire que les organisations fédérales doivent mieux informer les fournisseurs éventuels pour que ceux-ci soient davantage en mesure de présenter des propositions recevables pouvant être intégrées dans les outils d'approvisionnement tels que les offres à commandes et les arrangements en matière d'approvisionnement.

ENQUÊTES

Malgré tous les efforts que nous déployons pour apaiser les préoccupations portées à notre attention, trois enquêtes ont été ouvertes au cours du dernier exercice (une enquête entamée en 2009 a été abandonnée après que le fournisseur ait retiré sa plainte). Ainsi, le Bureau a publié trois rapports d'enquête. Chaque rapport concernait des plaintes relatives à l'attribution de marchés, comme on l'explique dans les paragraphes qui suivent.

1. Nous avons reçu une plainte concernant l'attribution d'un marché de services. Le plaignant soutenait que le processus n'était pas équitable et était d'avis que le ministère et le soumissionnaire retenu entretenaient une relation d'affaires inadéquate qui les plaçait dans une situation de conflit d'intérêts. L'enquête du Bureau n'a pas permis de recueillir des preuves à l'appui de ces allégations. Toutefois, le Bureau a conclu que la situation donnait lieu à une « perception » de conflit d'intérêts ou à la possibilité d'un avantage indu. L'enquête a également permis de révéler que certains des critères d'évaluation étaient subjectifs, que la stratégie d'approvisionnement manquait de précision et que l'évaluation n'était pas bien étayée. Sur recommandation du Bureau, le ministère a décidé de résilier l'arrangement conclu avec le fournisseur et de prendre des mesures correctives pour améliorer ses pratiques d'approvisionnement.
2. Nous avons reçu une plainte concernant des critères obligatoires qui, selon le plaignant, rendaient le processus d'appel d'offres moins ouvert parce qu'ils étaient restrictifs et discriminatoires. Le plaignant a tenté d'adresser ses préoccupations au ministère, mais n'était pas satisfait de la réponse fournie. L'enquête du Bureau a permis de constater que les critères obligatoires n'empêchaient pas le plaignant de soumissionner. Toutefois, le ministère a accepté d'agir en soumettant à une analyse plus approfondie.
3. Selon un plaignant, un ministère n'avait pas attribué un contrat au plus bas soumissionnaire tel qu'indiqué dans la demande de propositions. Il soutenait également que la demande de propositions comportait des contradictions à cause desquelles sa soumission avait été éliminée à tort. L'enquête du Bureau a permis de conclure que certains passages manquaient de clarté et pouvaient donner lieu à des interprétations contradictoires. Puisque, en raison de la formulation de la demande de proposition, la soumission du plaignant était irrecevable, on a recommandé au ministère de remédier aux lacunes relevées dans les processus de demande de propositions pour l'avenir.
4. Une enquête entamée en 2009-2010 a été abandonnée. Pour toutes sortes de raisons, y compris le temps pris par le Bureau pour traiter le dossier et d'autres retards attribués à un conflit d'intérêts perçu, le plaignant, mécontent, a retiré sa plainte. Outre les cas mentionnés plus haut, deux autres enquêtes sont actuellement en cours.

Outre les cas mentionnés plus haut, deux autres enquêtes sont actuellement en cours.

RÈGLEMENT EXTRAJUDICIAIRE DES DIFFÉRENDS

Le Règlement stipule que l'ombudsman doit s'assurer que la prestation de services de règlement extrajudiciaire des différends (RED) est disponible. Une des parties au contrat peut demander un RED. Toutefois, les deux parties doivent accepter de leur plein gré d'y participer. Les services de RED ont pour but d'offrir un contexte impartial dans lequel les parties peuvent parvenir à régler à l'amiable leur différend sans recourir à un processus de révision judiciaire, souvent long et coûteux.

Lorsque les parties sont d'accord pour s'en remettre à un processus RED pour l'interprétation et l'application de modalités contractuelles, le Bureau fournit ces services, de façon indépendante. Le RED est un processus confidentiel, et tout règlement ou toute entente est considéré comme confidentiel et lie juridiquement les parties.

Au cours des dernières années, le Bureau a offert aux parties à un conflit trois options : la facilitation, la médiation et l'évaluation objective. Le Bureau est sur le point d'entreprendre une étude de faisabilité concernant d'autres solutions éventuelles. Dans l'intervalle, il veille à ce que des ressources de facilitation soient accessibles à l'interne, à peu de frais ou sans frais.

Tel que le stipule le Règlement, dans les dix jours ouvrables suivant la réception d'une demande de RED, l'ombudsman doit demander à l'autre ou aux autres parties si elles acceptent de participer. En vertu de son modèle opérationnel, le Bureau tâche de régler les problèmes à l'intérieur de ce délai en favorisant le dialogue. Si une partie refuse de participer, l'ombudsman doit prévenir la partie qui a présenté la demande qu'il ne pourra pas y donner suite.

En 2010-2011, le Bureau a reçu dix demandes de RED.

• Deux ne répondaient pas aux exigences énoncées dans le Règlement, puisqu'elles n'avaient pas été présentées par les parties au contrat faisant l'objet du différend.
• Sur les huit autres demandes qui satisfaisaient aux critères du Règlement :
  • quatre ont été déclinées par le ministère fédéral visé;
  • trois ont été réglées à la satisfaction des parties grâce à la facilitation;
  • une est toujours en cours.

Dans tous les cas, c'est l'application ou l'interprétation d'une des modalités au contrat qui faisait l'objet d'un litige.

En répondant aux demandes de renseignements et en agissant comme facilitateur dans le cadre des différends, le Bureau est également en mesure de cerner des problèmes que présente le système des approvisionnements fédéraux aux fins d'examen et d'étude plus approfondis.

EXAMEN DES PRATIQUES D'APPROVISIONNEMENT

Le Bureau examine les pratiques d'approvisionnement des ministères et des organismes fédéraux afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence en plus de recommander des améliorations et l'adoption de pratiques exemplaires. Dans la conduite de ces examens, le Bureau conserve son indépendance par rapport aux ministères et organismes visés.

Les examens se déroulent généralement suivant le même processus que les vérifications du rendement à la différence que le Bureau recourt à une approche systématique fondée sur des éléments de preuve. Il examine les pratiques actuelles et passées et tient compte des observations ou constatations formulées dans le cadre de vérifications ou d'évaluations antérieures. Les examens se déroulent suivant le modèle opérationnel du Bureau, axé sur la collaboration, et ils ont pour objectif de mettre en lumière les bonnes pratiques et de cerner les points pouvant être améliorés. Les rapports d'examen prennent appui sur des éléments de preuve indicatifs de manière à établir une assurance raisonnable quant aux faits relevés.

En 2010-2011, le Bureau a entrepris quatre examens des pratiques d'approvisionnement. Après l'arrivée du nouvel ombudsman, il a été décidé d'échelonner la publication des rapports d'examen tout au long de l'exercice au lieu de faire paraître tous les rapports en même temps, une fois par année. Le but de ce changement était de réduire la charge de travail des ministères visés et de répartir plus équitablement celle du Bureau sur l'ensemble de l'exercice. C'est pourquoi les quatre examens entrepris au cours de l'exercice 2010-2011 en sont actuellement à diverses étapes de production, comme on l'explique ci-dessous.

Les examens se déroulent généralement suivant le même processus que les vérifications du rendement à la différence que le Bureau recourt à une approche systématique fondée sur des éléments de preuve.

1. À la suite d'une plainte déposée par un organisme public, le Bureau examine présentement les pratiques concernant l'attribution de quatre marchés de services professionnels subséquents à la publication de préavis d'adjudication de contrat (PAC).
2. L'outil des Services professionnels (SP) en ligne dessert un grand nombre de petits fournisseurs considérés comme des intervenants pour le Bureau et a donc été identifié comme sujet d'examen.
3. Le Bureau effectue présentement un suivi des recommandations et des pratiques exemplaires formulées dans les examens des pratiques d'approvisionnement de 2008-2009. Le Bureau a demandé aux seize ministères et organismes ayant participé aux examens initiaux de faire état des changements qu'ils ont mis en œuvre ou prévoient instaurer à la suite de ces examens.
4. Un examen des achats de faible valeur a été entrepris dans certains ministères. Cet examen porte sur certaines des préoccupations soulevées dans l'étude sur les marchés prescrits de moins de 25 000 $ dont il est question au point suivant.

En plus d'avoir lancé les quatre examens mentionnés ci-dessus, le Bureau a mené et publié une étude sur les pratiques d'approvisionnement au cours de 2010-2011. L'étude sur les marchés prescrits de moins de 25 000 $ publiée en juillet 2010 (voir l'encadré; le rapport complet est accessible à www.opo-boa.gc.ca) et axée sur les risques, ne comportait pas de recommandations visant à améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence. En revanche, on y définissait des pratiques efficaces.

RAYONNEMENT

Le Bureau a continué de diffuser de l'information auprès de ses intervenants sur son mandat et les services offerts. Il a ciblé quatre groupes d'intervenants en particuliers : des associations nationales d'approvisionnement, des associations de l'industrie, d'autres bureaux d'ombudsman et des ministères fédéraux.

Le Bureau a également attiré l'attention d'un certain nombre de gouvernements de l'étranger et accueilli des délégations de la Russie, de la Chine, de l'Éthiopie et de l'Union européenne.

Dans les efforts soutenus qu'il déploie afin de demeurer accessible et convivial tant pour la collectivité des fournisseurs que pour les ministères et organismes fédéraux, le Bureau a actualisé son site Web et son formulaire de plainte destiné aux fournisseurs. Il a également rédigé plusieurs articles sur ses activités dans des revues du domaine des approvisionnements.

Les efforts de rayonnement déployés se sont révélés des moyens efficaces pour assurer la présence du Bureau et faire connaître son rôle. Ils ont également continué d'offrir au Bureau l'occasion de connaître les divers intervenants tout en informant ces derniers de son mandat.

ACTIVITÉS

Pour s'assurer d'agir en toute impartialité et de se conformer aux normes professionnelles les plus rigoureuses, le Bureau s'est doté d'un code de valeurs et d'éthique, qui lui permet également de maintenir et de rehausser la confiance du public envers son intégrité. L'ensemble des fonctionnaires, des consultants, des entrepreneurs et du personnel temporaire employés par le Bureau sont appelés à observer ce code. Le Bureau doit faire en sorte que ses valeurs, son éthique et sa conduite professionnelle transparaissent dans toutes ses actions et tous ses agissements.

De plus, dans le cadre des efforts constants qu'il déploie pour instaurer un milieu de travail propice à la coopération et à la collaboration, le Bureau a effectué un sondage auprès de ses employés. Ce sondage a permis de relever diverses possibilités d'amélioration sur les chapitres de la mobilité et de la communication; dans l'ensemble, toutefois, les commentaires reçus traduisaient un degré élevé de satisfaction des employés envers le milieu de travail et la culture du Bureau.

Avec l'arrivée du nouvel ombudsman, le Bureau s'est attaqué à l'élaboration d'un plan stratégique. Le plan, une fois terminé, définira la vision et la mission du Bureau et prendra appui sur un plan opérationnel élaboré à la lumière des résultats du sondage mené auprès des employés.

Date de modification :

2018-11-01