Enquêter

Ce que nous avons fait pour examiner les problèmes liés à l'approvisionnement

Tout fournisseur canadien ayant le sentiment que l'attribution d'un contrat a fait l'objet de manquements ou qu'il n'a pas été conforme aux procédures et aux règles d'approvisionnement établies peut déposer une plainte devant le BOA pour demander que la situation soit examinée (c'est à dire qu'une enquête soit menée). Un fournisseur se trouvant en désaccord avec l'administration de son contrat en vigueur peut aussi demander que la situation soit examinée.

Il arrive en outre que certains problèmes portés à notre attention laissent croire que les principes d'équité, d'ouverture et de transparence (EOT) ont été compromis à un niveau plus systémique. Dans ces situations, et lorsque les paramètres réglementaires sont respectés, l'ombudsman a l'obligation d'examiner la situation de façon impartiale et objective.

L'objectif du BOA est alors d'exposer les faits et, au besoin, d'aider les ministères et les organismes en recommandant des mesures correctives pour renforcer les  principes d'EOT, ou parfois, les rétablir. Pour ce faire, le BOA examine les plaintes déposées par les fournisseurs ainsi que les pratiques d'approvisionnement des ministères.

Examen des plaintes des fournisseurs

Le BOA traite les demandes écrites d'examen issues des plaintes déposées par des fournisseurs conformément au Règlement. Pour qu'une plainte soit considérée comme déposée, elle doit être soumise conformément aux exigences décrites dans le Règlement (p. ex. délai maximal, exposé clair des faits). Les plaintes qui sont jugées conformes à ces exigences doivent alors être évaluées en fonction des critères prescrits par le Règlement (Schéma 5) dans un délai de 10 jours ouvrables. Il s'agit ainsi de déterminer si l'examen de la plainte relève de la compétence de l'ombudsman de l'approvisionnement. Le BOA se sert aussi de ces 10 jours pour communiquer avec le plaignant et le ministère afin de tenter de désamorcer le différend et de favoriser une résolution informelle de ce dernier.

Sur les 48 plaintes déposées auprès du BOA, 43 (90 %) se rapportaient à l'attribution d'un contrat (p. ex. critères d'évaluation de la soumission, énoncé des travaux) tandis que les cinq autres plaintes (10 %) concernaient l'administration d'un contrat (p. ex. paiement, interprétation de modalités).

Sur les 48 plaintes, 42 (88 %) ne relevaient pas de la compétence de l'ombudsman de l'approvisionnement (p. ex. valeur contractuelle supérieure aux seuils financiers du BOA, lien avec des offres à commandes) ou ont été retirées (p. ex. réglées dans les 10 jours au moyen de la facilitation). Dans les cas où la plainte ne relevait pas de l'ombudsman, il fallait, en vertu du Règlement, transmettre la plainte au ministère visé.

L'évaluation des six plaintes restantes a permis d'établir que ces dernières répondaient aux critères prescrits par le Règlement. L'ombudsman de l'approvisionnement doit examiner toute plainte déposée conformément aux critères prescrits par le Règlement et jugée conforme à ces derniers. Dans ces cas, le ministère concerné est informé de la plainte et doit donner son point de vue en plus de fournir les documents et les dossiers se rapportant à l'approvisionnement visé par la plainte. Le Règlement accorde à l'ombudsman un délai de 120 jours ouvrables à partir du dépôt de la plainte pour analyser les documents et les dossiers fournis, puis formuler ses conclusions et ses recommandations. Le Règlement stipule que toutes les conclusions et les recommandations formulées doivent être présentées au plaignant, au ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, ainsi qu'au ministre du ministère concerné. En outre, par courtoisie, le BOA transmet une copie de ses conclusions à l'administrateur général du ministère visé par la plainte.

Voici un résumé des examens de plaintes réalisés, y compris un portant sur un examen ayant été reporté de l'exercice précédent. Le problème le plus fréquemment soulevé dans les plaintes examinées par le BOA concerne la manière dont un ministère a géré la soumission d'un fournisseur. Il s'agit par exemple de la façon dont un ministère a évalué la soumission d'un fournisseur ou de la perception selon laquelle le ministère aurait utilisé des critères non annoncés pour évaluer la soumission, qu'il aurait modifié les critères d'évaluation de la soumission, ou qu'il n'aurait pas appliqué les critères de manière uniforme.

Schéma 5

Sommaires de plaintes

Est-il obligatoire que des experts en la matière évaluent les propositions?

Un fournisseur s'est plaint que sa proposition de services de communication a été éliminée injustement et sans fondement. Dans sa plainte, il alléguait que les membres de l'équipe d'évaluation :

1. avaient omis de tenir compte de toute l'information contenue dans la proposition;
2. n'avaient pas le niveau d'expertise nécessaire pour évaluer la proposition;
3. s'étaient consultés;
4. n'étaient pas disposés à annuler leur décision même après qu'on leur a fourni une « preuve manifeste d'injustice », et qu'ensemble, ces préoccupations témoignent d'une incompétence ou de motifs secrets de la part du ministère.

Après un examen de la question, l'ombudsman de l'approvisionnement a conclu que les problèmes soulevés par le fournisseur étaient sans fondement. Bien que le BOA n'ait pas pu déterminer si l'équipe d'évaluation avait bien tenu compte de toute l'information contenue dans la proposition, il a conclu que la proposition du plaignant ne respectait pas l'un des critères obligatoires. De plus, l'examen faisait référence à de la jurisprudence établissant qu'il n'est pas nécessaire qu'une équipe d'évaluation possède une expertise en la matière pour qu'une évaluation soit juste et raisonnable. Aucune « preuve manifeste d'injustice » n'a pu être établie, et rien n'indique que l'équipe d'évaluation ait été incompétente ou que le ministère ait eu des motivations secrètes.

Le ministère a-t-il respecté les modalités d'une offre à commandes?

Un fournisseur a déposé une plainte au sujet de deux contrats fédéraux attribués dans le cadre d'une offre à commandes. Le fournisseur a affirmé ce qui suit :

1. le ministère a choisi un processus concurrentiel qui n'était pas permis en vertu des dispositions de l'offre à commandes;
2. le ministère n'a pas fourni suffisamment de détails aux fournisseurs pour qu'ils puissent déterminer toutes les activités devant être exécutées dans le cadre du contrat;
3. le ministère n'a pas donné suite à la demande d'entretien pour discuter de la proposition non retenue.

À la suite d'un examen du cas, l'ombudsman de l'approvisionnement a conclu que, bien qu'il n'y ait aucun passage dans l'offre à commandes permettant ou interdisant explicitement un processus concurrentiel, la façon dont le ministère a demandé et comparé les soumissions constituait un processus concurrentiel. Par conséquent, la sélection d'un fournisseur en fonction de critères non annoncés a compromis l'équité et la transparence du processus. En outre, selon l'offre à commandes, le ministère était tenu de transmettre aux fournisseurs des renseignements supplémentaires tels que les détails des travaux à exécuter et une description des produits livrables, mais il n'y a aucune preuve que ces renseignements supplémentaires ont été fournis. Compte tenu de ces conclusions, et conformément au paragraphe 13(1) du Règlement, l'ombudsman a recommandé qu'une indemnité soit versée pour compenser le coût associé à la préparation de la soumission.

Schéma 6

Fournisseur dont la soumission a été rejetée à tort

Un fournisseur a déposé une plainte alléguant qu'un ministère avait jugé sa proposition non conforme parce qu'il ne répondait pas à l'exigence obligatoire en matière d'études, soit de posséder un diplôme d'études secondaires. Or, le fournisseur avait démontré que sa ressource proposée possédait un baccalauréat ès arts et une maîtrise ès arts.

Durant l'examen, le ministère a reconnu que le libellé de sa demande de soumissions a peut-être créé une certaine confusion parmi les soumissionnaires et a offert une indemnisation correspondant à 10 % de la valeur du contrat. Il a aussi reconnu que la plainte était fondée et que, n'eût été l'exigence obligatoire en matière d'études, le contrat aurait été attribué au fournisseur. À la suite de ces constatations du ministère, l'ombudsman de l'approvisionnement a recommandé le versement d'une indemnité pour perte de bénéfice.

Le ministère n'a pas indiqué la méthode de sélection en vue de l'attribution d'un contrat

Un fournisseur a déposé une plainte au sujet de l'attribution d'un contrat par un ministère à l'aide d'une offre à commandes. Le fournisseur a affirmé que le ministère :

1. n'avait pas mené le processus concurrentiel de façon appropriée;
2. n'avait pas indiqué ce sur quoi il s'était fondé pour attribuer le contrat;
3. n'avait pas fourni suffisamment de détails aux fournisseurs pour qu'ils puissent déterminer toutes les activités devant être exécutées dans le cadre du contrat;
4. avait procuré un avantage indu au fournisseur retenu en lui écrivant directement;
5. n'avait pas communiqué les résultats du processus aux fournisseurs non retenus.

À la suite de l'examen des renseignements disponibles, l'ombudsman a constaté que, bien que des soumissions ne soient pas demandées habituellement dans le cadre d'une offre à commandes, lorsqu'un besoin particulier survient, l'offre à commande en question ne contient aucun passage permettant ou interdisant explicitement au responsable de projet de mener un processus concurrentiel, et laisse à ce dernier la discrétion d'accepter ou de rejeter les propositions.

Le ministère a sollicité et examiné les propositions des titulaires d'offres à commandes, et a évalué les propositions en se fondant sur le prix comme facteur déterminant. Puisque cette approche d'attribution de la commande subséquente constitue un processus concurrentiel, le ministère se devait d'informer les fournisseurs de la méthode de sélection du fournisseur retenu, mais ne l'a pas fait. Compte tenu de ces conclusions, et conformément au paragraphe 13(1) du Règlement, l'ombudsman de l'approvisionnement a recommandé le paiement d'une indemnité pour le coût de préparation de la soumission.

Critères excessifs pour les travaux à exécuter?

Un fournisseur a déposé une plainte concernant une demande de propositions pour des services de recherche. Le fournisseur a affirmé que le ministère a inutilement restreint la concurrence en incluant des critères d'expérience excessifs pour les travaux à exécuter.

L'ombudsman de l'approvisionnement n'a trouvé aucun élément de preuve qui suggère que le ministère a inutilement restreint la concurrence. Le ministère a démontré que le critère relatif à l'expérience demandée dans la demande de propositions était fondé et que l'expérience était directement liée aux travaux à exécuter et aux exigences opérationnelles du ministère.

Examen des pratiques d'approvisionnement ministérielles

En vertu du Règlement, l'ombudsman doit examiner les pratiques d'acquisition de biens et de services d'un ministère « s'il existe des motifs raisonnables de le faire ». Par conséquent, le BOA a recours à divers moyens pour cibler les problèmes posant un risque élevé ou les problèmes systémiques éventuels pouvant remettre en question l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement fédérales, notamment :

1. l'élaboration d'un plan triennal d'examen des pratiques d'approvisionnement;
2. l'évaluation des problèmes portés à notre attention concernant des contrats en particulier ou des ministères et des organismes.

1. Plan triennal d'examen des pratiques d'approvisionnement

L'élaboration d'un plan triennal d'examen des pratiques d'approvisionnement comprend, sans toutefois s'y limiter, l'analyse des éléments suivants :

• les plaintes déposées par les fournisseurs auprès du Bureau;
• le nombre de problèmes et la nature des problèmes soulevés par les fournisseurs, les représentants fédéraux, les organisations professionnelles et les parlementaires lors des activités de sensibilisation menées par le BOA;
• les priorités et les initiatives gouvernementales se rapportant à ces problèmes.

Ces problèmes sont classés dans une liste de points initiaux à aborder, qui sont évalués par une équipe multidisciplinaire de spécialistes de l'approvisionnement, des communications, de la gestion de la qualité et de la gestion des risques. Des critères d'évaluation fondés sur les risques sont appliqués à chaque point à aborder, puis on communique avec les ministères ayant les plus grands volumes d'approvisionnement afin d'obtenir leur point de vue sur les risques éventuels du système d'approvisionnement.

En 2013-2014, le plan triennal d'examen des pratiques d'approvisionnement a été examiné par un comité consultatif externe composé d'un représentant d'une association de l'industrie à l'appui des petites entreprises canadiennes, d'un juriste spécialisé dans le domaine de l'approvisionnement, et d'un ancien haut fonctionnaire des contrats publics d'approvisionnement. Le comité a examiné les points à aborder et a confirmé la pertinence du plan.

Avant l'exécution, d'autres organismes de surveillance sont consultés au sujet des points à aborder afin de vérifier que les examens du BOA ne chevaucheront pas leurs travaux.

2. Problèmes

Il n'est pas rare que le Bureau reçoive, parfois anonymement, des allégations d'abus ou de mauvaise gestion de l'attribution de contrats par un ministère. Dans ces cas, comme dans tous les autres, nous analysons tous les renseignements qui nous sont fournis ainsi que tous les renseignements accessible publiquement sur le sujet afin de vérifier la véracité des propos. Lorsqu'il y a des motifs raisonnables de croire que l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement ont été compromises, un examen des pratiques peut être entrepris.

Dans certains cas, notre évaluation préliminaire de la situation a révélé que le ministère ou l'organisme était en train de mener une vérification ou une enquête à cet égard. Dans ces cas, l'examen a été mis en suspens, conformément à l'alinéa 4(1)d) du Règlement, qui exige que l'ombudsman prenne en considération « les observations ou conclusions tirées de toute vérification ou évaluation antérieures ». Dans d'autres cas, notre évaluation a permis de déterminer que l'examen ne relevait pas de la compétence de l'ombudsman de l'approvisionnement. Voici ci dessous un résumé d'un examen mené à bien ainsi que d'examens mis en suspens, ou arrêtés puisqu'ils ne relevaient pas de la compétence de l'ombudsman de l'approvisionnement.

Résumés d'examens des pratiques d'approvisionnement ministérielles

Services dentaires

Le BOA a reçu plusieurs plaintes concernant les pratiques de passation de contrats de la Région du Manitoba de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits de Santé Canada à l'égard de la prestation de services dentaires. Une analyse des plaintes a révélé des problèmes possiblement systémiques, de sorte que nous avions un motif raisonnable de lancer un examen.

L'examen a permis de conclure ce qui suit :

1. Le contexte dans lequel la Région du Manitoba de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits mène ses activités de passation de contrats est unique. Par exemple :
   • les dentistes ne sont pas assez nombreux pour répondre à la demande de services dentaires;
   • certaines collectivités sont éloignées et désignées comme étant « accessibles par avion », ce qui peut avoir des répercussions sur le calendrier de prestation de services;
   • il se peut que les dentistes ne sachent pas que le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement constitue une source qui permet de conclure des contrats avec le gouvernement fédéral.
2. Certaines des pratiques d'approvisionnement de la Région du Manitoba de la Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits différaient des exigences des politiques d'approvisionnement de Santé Canada et de l'ensemble du gouvernement.

L'ombudsman de l'approvisionnement a notamment recommandé que le Ministère :

• prenne les mesures qui s'imposent pour veiller à ce qu'aucune relation employeur-employé ne soit créée;
• confirme si l'approbation du Conseil du Trésor est requise avant la publication de futures demandes de soumissions pour des services dentaires.

Le Ministère a accepté les recommandations.

Allégations persistantes

L'ombudsman de l'approvisionnement et un certain nombre d'autres organisations fédérales ont reçu des lettres anonymes dans lesquelles on allègue des violations de contrats, des irrégularités, des fraudes et des pots de vin au sein d'une organisation fédérale. L'ombudsman de l'approvisionnement a demandé des renseignements supplémentaires à l'organisation afin d'évaluer l'authenticité des problèmes soulevés. L'organisation a ainsi fourni des renseignements détaillés sur les diverses mesures prises pour répondre aux allégations. En outre, elle a indiqué qu'une vérification des contrats visés par les allégations serait effectuée par une partie externe. L'ombudsman de l'approvisionnement a mis l'examen en suspens jusqu'à ce qu'il obtienne les résultats de la vérification (ils devraient être disponibles en 2014-2015).

Services de transcription

Un intervenant du domaine de l'approvisionnement a fait part de ses préoccupations concernant les pratiques d'approvisionnement d'une organisation fédérale à l'égard de l'acquisition de services de transcription. L'ombudsman de l'approvisionnement a écrit à l'organisation afin d'obtenir des renseignements et des réponses au sujet de ces préoccupations. Les réponses et les renseignements justificatifs de l'organisation ont été évalués par rapport au Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement afin de déterminer si l'ombudsman était fondé à lancer un examen. Bien que l'évaluation ait permis de révéler que l'ombudsman n'avait pas la compétence pour examiner la question, celle ci a été portée à l'attention de l'administrateur général, que l'on a invité à s'assurer que l'on respecte les modalités des contrats.

Par la suite, le même intervenant a présenté des renseignements supplémentaires selon lesquels des problèmes semblables étaient peut-être survenus avec le même fournisseur, à plus grande échelle, dans d'autres ministères. Bien que l'évaluation de ces renseignements supplémentaires ait une fois de plus démontré que la question ne relevait pas de la compétence de l'ombudsman de l'approvisionnement, par mesure de précaution, le BOA a effectué des recherches dans les renseignements accessibles au public afin de répertorier tous les ministères et les organismes fédéraux ayant conclu un contrat pour ces services. L'ombudsman de l'approvisionnement a écrit aux administrateurs généraux de ces organisations pour les avertir de ce problème potentiel et leur rappeler l'importance de veiller à ce que les modalités de tous les marchés soient respectées.

Services d'examen des programmes

Le BOA a reçu des allégations selon lesquelles une organisation fédérale avait fait preuve de favoritisme dans l'attribution d'un contrat. Bien que la plainte concernant l'attribution du contrat n'ait pas pu être examinée étant donné qu'elle avait été déposée après le délai prescrit dans le Règlement concernant l'ombudsman de l'approvisionnement, l'évaluation a permis de déterminer qu'il y avait des motifs raisonnables d'examiner les pratiques d'approvisionnement du Ministère.

Au cours du processus de planification de l'examen, le BOA a été informé d'une vérification effectuée récemment par le Bureau du contrôleur général. Ce dernier avait fait certaines constatations relatives à l'approvisionnement et, en réponse à celles-ci, l'organisation avait établi un plan d'action de gestion. L'examen des pratiques d'approvisionnement de l'orgvanisation sera de nouveau pris en compte une fois que l'organisation aura mis en œuvre son plan d'action.

Inscription sur une « liste noire »

Le BOA a été informé par une entreprise qu'elle avait été inscrite sur une « liste noire » ou que l'obtention de contrats d'une organisation fédérale lui avait été interdite à la suite du dépôt antérieur d'une plainte auprès du BOA. Le plaignant a indiqué que par le passé, son entreprise était invitée régulièrement à présenter des soumissions pour des contrats et qu'elle remportait couramment des contrats visant la prestation de services à l'organisation fédérale concernée. Il a affirmé que la situation avait changé après le dépôt d'une plainte auprès du BOA.

Pour évaluer le fondement de l'allégation, le BOA a communiqué avec l'organisation, et lui a permis de donner son point de vue et de présenter des éléments de preuve à l'appui.

L'évaluation a permis de révéler que les dépenses de l'organisation dans le type de services de consultation fournis par le plaignant ont considérablement diminué entre 2009-2010 et 2013-2014, ce qui s'est traduit par une baisse du volume d'activités chez tous les fournisseurs qui offrent ces services. Les éléments de preuve présentés montraient que l'organisation avait apporté des changements importants à son programme et que ce sont ces changements qui expliquaient qu'elle avait moins besoin de services de consultation. Aucune preuve démontrant l'inscription à une « liste noire » n'a été découverte.

Études et analyses

Bien que l'évaluation des problèmes portés à l'attention du BOA ait pour objet de déterminer s'il existe des motifs raisonnables de lancer un examen des pratiques d'approvisionnement, elle peut également mener à la prise d'autres mesures. Dans certains cas, le BOA peut entreprendre une analyse ou une étude préliminaire. Cette année, une analyse (rendement des fournisseurs) a été effectuée.

Rendement des fournisseurs

L'un des problèmes qui ont été portés à l'attention du BOA à plusieurs reprises est celui du rendement des fournisseurs. Cette question a fait l'objet d'une étude en 2009-2010 et a été mise en évidence dans le message de l'ombudsman de l'approvisionnement du rapport annuel de 2011-2012. Tant les ministères que les fournisseurs se demandent pourquoi des fournisseurs connus pour la prestation de biens ou de services de qualité inférieure continuent d'obtenir des contrats du gouvernement. Compte tenu de la persistance du problème, le BOA a analysé certaines des mesures utilisées par d'autres administrations (p. ex., le Royaume Uni, les États Unis et la province de l'Ontario) pour régler le problème de rendement des fournisseurs.

Aux termes de cette analyse, trois thèmes communs à chacune des administrations susmentionnées sont ressortis. D'abord, la gestion du rendement des fournisseurs fait généralement partie d'un cadre d'atténuation des risques liés aux marchés publics. Le cadre est généralement conçu de manière à ce que les fournisseurs et les fonctionnaires soient responsables du processus d'approvisionnement et à déterminer les normes minimales relatives à la fiabilité des fournisseurs. Ensuite, l'historique de rendement dans le cadre de contrats ne constitue qu'un des aspects permettant de déterminer la fiabilité d'un fournisseur. Dans la plupart des cas, les gouvernements tiennent également compte de facteurs comme l'absence de dossier criminel ou le fait de n'avoir commis aucune fraude. Enfin, les mesures de gestion du rendement des fournisseurs comprennent invariablement les éléments suivants :

1. la création d'un registre de l'historique du rendement des fournisseurs;
2. la possibilité de refuser temporairement l'attribution de contrats à un fournisseur;
3. l'importance accordée à l'amélioration continue du rendement des fournisseurs et des relations entre les fournisseurs et les organisations du gouvernement qui sont responsables des achats.

Voici des exemples de mesures de gestion du rendement des fournisseurs dans les administrations susmentionnées :

• Au Royaume Uni, les fournisseurs sont évalués en fonction de leur rendement antérieur. Si un fournisseur a eu un rendement satisfaisant, il reçoit un certificat de rendement auquel toutes les organisations gouvernementales ont accès.
• Aux États Unis, les organismes doivent soumettre un dossier électronique sur le rendement des entrepreneurs dans un répertoire pangouvernemental. De plus, un contrat ne peut pas être attribué avant que le fournisseur ait été évalué en fonction de sept critères, dont deux sont l'intégrité et l'éthique de même que l'historique de rendement.
• Dans la province de l'Ontario, Infrastructure Ontario a établi le Programme relatif à la performance des fournisseurs qui permet d'évaluer le rendement d'un fournisseur à la fin d'un contrat au moyen d'une fiche de rendement. Les fournisseurs se voient ensuite attribuer une cote de rendement global. Le Programme relatif à la performance des fournisseurs définit également les procédures d'acheminement au palier hiérarchique approprié des problèmes de rendement des fournisseurs qui surviennent pendant la durée d'un contrat, y compris les avis, les rapports d'infraction et les suspensions.

L'analyse du BOA indique que le rendement des fournisseurs est la responsabilité combinée de tous ceux qui participent au processus d'approvisionnement, et que les fonctionnaires et les fournisseurs sont responsables de l'efficacité des marchés publics.

Date de modification :

2018-11-01