Rapport annuel de l’ombudsman de l’approvisionnement 2021-2022

1. Développement du règlement extrajudiciaire des différends

Au cours des quatre dernières années, j’ai défendu les avantages de la médiation, car elle permet de trouver des solutions rapides et efficaces aux différends contractuels. Au début de mon mandat d’ombud, j’ai entrepris de développer la pratique de règlement extrajudiciaire des différends de mon bureau, qui consistait en des services de facilitation et de médiation.

J’ai communiqué avec les responsables de 83 ministères en 2019 et de nouveau en 2021 pour leur demander d’inclure un libellé à propos des services de médiation de mon bureau dans leurs documents d’approvisionnement. La meilleure façon de faire savoir aux entreprises canadiennes que le Parlement a voulu que le BOA fournisse des services de médiation rapides et efficaces est d’inclure un libellé à cet effet directement dans les contrats du gouvernement fédéral. Toutefois, certains de ces ministères ne l’ont pas encore fait. J’écrirai de nouveau à tous les responsables ministériels en 2022-2023 pour leur demander de maximiser la transparence et de mentionner directement les services du BOA dans leurs documents de demande de soumissions, leurs contrats et leurs lettres de refus aux entreprises canadiennes.

Bien que les médiations menées par le BOA réussissent généralement à régler les différends contractuels, nous n’avons pas constaté d’augmentation de l’utilisation de nos services. Cette année, mon bureau n’a reçu que sept demandes de médiation de la part de fournisseurs. Dans trois de ces cas, le ministère a refusé l’invitation du BOA à participer au processus de médiation.

Il est frustrant de voir les ministères refuser d’essayer de régler les problèmes par la médiation, lorsque les fournisseurs veulent essayer de régler leur différend contractuel en dehors de procédures judiciaires coûteuses. La médiation offre aux parties la possibilité de régler leurs problèmes avec un médiateur neutre et impartial, et de trouver une solution mutuellement acceptable. Je ne saurais trop insister sur l’importance de se présenter à la table de médiation et de s’efforcer de trouver une solution avant que les différends ne dégénèrent en litiges.

2. Simplification

Mon bureau reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus de passation de marchés est inutilement complexe. C’est l’une des raisons pour lesquelles j’ai fait de la simplification une priorité tout au long de mon mandat.

Dans les examens des pratiques d’approvisionnement du BOA, mon bureau met en évidence des exemples et des possibilités de simplification du processus d’approvisionnement fédéral. Parmi les exemples de simplification, citons ce qui suit : regrouper les exigences similaires, éviter d’utiliser des critères d’évaluation inutiles et remplacer le processus de vérification des références par un processus plus efficace.

Dans mon rapport annuel de l’année dernière, j’ai souligné que 52 % des demandes de soumissions concurrentielles que nous avons examinées n’aboutissent qu’à une seule soumission, les fournisseurs décidant souvent qu’il ne vaut pas la peine de déployer les efforts et les dépenses nécessaires pour présenter une soumission. Cette année, ce chiffre est passé de 52 % à 36 %, un chiffre plus faible, mais toujours préoccupant.

3. Transparence

Cette année, mon bureau a été contacté par de nombreux intervenants au sujet du manque de transparence associé aux efforts du gouvernement pour se procurer des articles liés à la pandémie de COVID-19. Le BOA a reçu plusieurs plaintes de fournisseurs concernant leur incapacité à obtenir de l’information sur les résultats des processus de demande de soumissions et les raisons pour lesquelles leur soumission n’a pas été retenue.

Au cours des premiers mois de 2020, le gouvernement du Canada a adopté une approche sans précédent en appliquant une exception relative à la sécurité nationale (ESN) générale à tous les marchés publics soutenant l’intervention du Canada face à la pandémie de COVID-19. Afin d’éclairer nos intervenants sur l’exception relative à la sécurité nationale, nous avons rédigé une étude d’Approfondissement et de partage des connaissances sur le sujet, qui sera publiée sur le site Web du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement avec d’autres études de recherche liées à l’approvisionnement.

Les problèmes liés à la documentation des dossiers sont aussi restés une observation persistante dans nos examens des pratiques d’approvisionnement des ministères en 2021-2022. Dans la majorité des examens menés par mon équipe cette année, nous avons constaté que le fait de ne pas tenir des dossiers appropriés des décisions clés avait une incidence sur la transparence du processus d’approvisionnement. Même dans le cadre d’un approvisionnement d’urgence, il est primordial de documenter clairement les étapes et les décisions prises au cours du processus d’approvisionnement.

4. Approfondissement et partage des connaissances

Depuis 2018-2019, mon bureau a entrepris des recherches indépendantes sur les sujets relatifs à l’approvisionnement qui intéressent nos intervenants. Cette année, nous avons réalisé deux études d’Approfondissement et de partage des connaissances (APC).

La première étude s’appuie sur notre examen précédent de l’approvisionnement social et explore plus en profondeur le sujet des programmes de marchés réservés.

Le rapport a examiné des études de cas au Canada et à l’étranger, notamment des programmes établis en Australie et en Europe. Cette étude propose un examen critique des différentes approches des programmes de marchés réservés. Elle relève plusieurs thèmes, notamment la nécessité de surmonter les critiques liées à la réduction de la concurrence, et l’importance de fixer des objectifs réalistes, de surveiller les progrès et de collecter des données significatives.

Notre deuxième étude explore le concept et l’application de l’ESN et son incidence sur les marchés publics par l’entremise de l’équité, de l’ouverture et de la transparence. Cette étude démontre la façon dont l’application trop large de l’ESN peut entraîner un manque de transparence. L’ESN isole les marchés publics des mécanismes de responsabilité traditionnels qui permettraient à la fois d’examiner l’application de l’ESN et d’offrir un recours aux fournisseurs par le biais du mécanisme d’examen des soumissions du Tribunal canadien du commerce extérieur. L’étude conclut que si certaines réductions de l’équité, de l’ouverture et de la transparence sont justifiées et appropriées lorsque l’approvisionnement est lié aux intérêts de sécurité nationale du Canada, les incidences négatives de l’ESN peuvent être réduites au minimum par une application ciblée, transparente et proportionnée de l’ESN.

Mon bureau a également poursuivi ses recherches sur le rôle potentiel d’un DPA au niveau fédéral, un sujet sur lequel nous avons publié un rapport d’APC l’année dernière. Notre étude a révélé que la mise en place d’un DPA dans d’autres administrations a permis d’améliorer la cohérence et la normalisation de l’approvisionnement. Un DPA peut contribuer à la modernisation en agissant en tant qu’agent de changement et en créant un centre de liaison clair pour l’information sur l’approvisionnement et la professionnalisation de la fonction. Les DPAs peuvent assurer le leadership, la surveillance et l’orientation de la fonction d’approvisionnement, contribuer à l’application cohérente de la politique et soutenir la gestion des talents et l’innovation au sein de la communauté de l’approvisionnement. C’est une option qui mérite d’être examinée de façon plus approfondie.

1. Recommander une indemnisation supérieure à 10 % de la valeur d’un marché

La capacité du BOA à examiner les plaintes concernant l’attribution d’un marché est liée aux seuils de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC). Par conséquent, lorsque je constate qu’une plainte est fondée, l’indemnisation maximale que je peux actuellement recommander est de 3 030 $ pour les marchés de biens et de 12 120 $ pour les marchés de services. Dans de nombreux cas, ces montants sont insuffisants pour couvrir les manques à gagner ou les coûts de préparation de la soumission du fournisseur, sans parler du temps et des dépenses nécessaires pour déposer une plainte et soumettre la documentation à mon bureau. Ce plafond de 10 % dissuade les fournisseurs ayant des plaintes légitimes de chercher un recours. Pour plus d’équité, je recommande que le plafond d’indemnisation soit augmenté pour refléter le montant du manque à gagner d’un fournisseur par rapport au profit qu’il aurait reçu s’il avait obtenu le marché à juste titre.

2. Obliger les ministères fédéraux à fournir des documents

Le Règlement habilite l’ombudsman à demander aux ministères fédéraux de communiquer toute documentation pertinente au BOA. Ainsi, les ministères sont actuellement en mesure de ne divulguer que ce qu’ils choisissent de divulguer, et peuvent taire des renseignements essentiels à la conduite d’examens équitables et transparents sans crainte de conséquences potentielles. Il est arrivé que nous devions écrire aux ministères au cours d’un examen pour leur rappeler de fournir des documents dont nous connaissons l’existence. La possibilité d’obliger la production des documents nécessaires pour mener des enquêtes et des examens des marchés publics augmenterait à la fois l’équité et la transparence du processus d’approvisionnement.

3. Examiner les plaintes relatives à la Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones

Lorsque le programme de marchés réservés aux entreprises autochtones a été initialement créé, il n’existait pas de mécanisme de recours pour les plaintes concernant les contrats attribués dans le cadre de la stratégie. Ces plaintes ne relèvent pas de la compétence de mon bureau ni de celle du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE). Comme l’a récemment souligné le TCCE dans une ordonnance de décembre 2021, le fait d’exclure les fournisseurs autochtones de l’accès au mécanisme de contestation des soumissions du TCCE signifie que « les fournisseurs autochtones ont actuellement moins de droits d’accès à la justice que les Canadiens non autochtones et les fournisseurs étrangers qui peuvent avoir accès au Tribunal lorsque les accords commerciaux sont applicables^{Note de bas de page 1} ». Cela représente un obstacle systémique qui doit être éliminé. Cette proposition de modification du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement permettra à mon bureau d’examiner les plaintes liées à l’attribution et à l’administration des marchés dans le cadre de la Stratégie d’approvisionnement auprès des entreprises autochtones. Cela permettrait aux fournisseurs autochtones d’avoir accès au même examen impartial et indépendant que les autres fournisseurs canadiens.

4. Remplacer « ombudsman » par « ombud »

Le titre de mon poste et le nom du bureau devraient être modifiés pour refléter la nature du rôle et du bureau. Des changements similaires ont récemment été mis en œuvre pour les ombuds nouvellement nommés au niveau fédéral, et nous avons pris du retard sur ce changement attendu depuis longtemps. Il est important qu’un ombud représente toutes les personnes, et pour cette raison, je recommande fortement que le nom du rôle et du bureau soit changé d’« ombudsman de l’approvisionnement » à « ombud de l’approvisionnement ». La modification proposée permet une neutralité linguistique et de genre. Dans la suite de mon rapport annuel, nous avons fait référence à mon rôle en tant qu’ombud de l’approvisionnement.

Nature des cas

Description de l'image de nature des cas

Nature des cas reçus par le BOA en 2021-22 :

• 327 cas liés à des demandes de renseignements généraux sur l’approvisionnement
• 151 cas liés à l’attribution d’un marché
• 50 cas liés à l’administration d’un marché

Qui a communiqué avec nous

Description de l'image de qui a communiqué avec nous

Types d’intervenants qui ont contacté le bureau en 2021-22 :

• 448 fournisseurs, associations de fournisseurs et sous-traitants.
• 42 représentants de ministères fédéraux.
• 8 députés fédéraux, députés provinciaux et autres paliers de gouvernement.
• 30 personnes anonymes.

Comment nous avons atteint nos intervenants

Description de l'image de comment nous avons atteint nos intervenants

Types et nombre d'activités de sensibilisation que le BOA a organisées ou auxquelles il a participé pour atteindre ses intervenants en 2021-22 :

• Nous avons organisé 17 séances d’information pour les fournisseurs, ou y avons participé.
• Nous avons participé à 6 salons professionnels.
• Nous avons tenu 7 séances d’échange d’information avec d’autres organisations fédérales.
• Nous avons rencontré des députés 21 fois.
• Nous avons donné 13 présentations lors d’événements liés à l’approvisionnement.
• Nous avons reçu 73 959 impressions sur Twitter.
• Nous avons reçu 12 608 impressions sur LinkedIn.

1. Acquisition de services d’évaluation de projets par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement

Le 4 août 2021, le BOA a reçu une plainte écrite concernant un marché attribué par le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD). Le marché portait sur l’exécution d’une évaluation sommative du Projet de soutien au commerce et à l’investissement Canada-Ukraine. Le marché, dont la valeur maximale a été évaluée à 97 339 $ (taxes applicables en sus), a été attribué le 3 août 2021.

L’examen de la plainte a permis de conclure que le MAECD n’a pas structuré la demande de soumissions de manière à exclure la soumission du plaignant, car le libellé à l’origine de la préoccupation du plaignant a été jugé acceptable.

Cependant, le MAECD n’a pas mené le processus de demande de soumissions conformément à ses obligations, car la demande de soumissions aurait dû être publiée sur un site du Service électronique d’appels d’offres du gouvernement (SEAOG) afin de maximiser la visibilité et d’améliorer la coordination de la demande de soumissions. Le MAECD n’a pas non plus conservé suffisamment de dossiers pour documenter ses décisions, ce qui rend impossible de conclure si la soumission du plaignant a été correctement évaluée et si elle avait dû être jugée conforme. Enfin, le MAECD n’a pas offert au plaignant un débreffage adéquat, y compris une explication détaillée des raisons pour lesquelles il a disqualifié la soumission du plaignant.

L’ombud de l’approvisionnement recommande au MAECD de verser une indemnité au plaignant d’un montant équivalent à 50 % des coûts liés à la préparation et à la présentation de sa soumission.

Le rapport complet est disponible sur le site Web du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement.

1. Plainte concernant le refus de payer du Conseil national de recherches réglée et examen clôturé

En décembre 2021, le BOA a reçu une plainte écrite concernant le refus du Conseil national de recherches de payer une facture qui avait été soumise en juin 2021. Le 23 décembre 2021, l’ombud de l’approvisionnement a informé le plaignant et le Conseil national de recherches qu’une enquête avait été lancée. Peu après, l’ombud de l’approvisionnement a été informé que le plaignant avait reçu un paiement du Conseil national de recherches et avait retiré sa plainte. Conformément à l’alinéa 10a) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombud devait mettre fin à l’examen et en informer les parties.

2. Plainte concernant l’attribution de la phase II de l’amélioration du système d’alimentation en carburant d’un établissement à sécurité minimale par le Service correctionnel du Canada clôturée après que le ministère ait annulé le marché

En février 2022, le BOA a reçu une plainte concernant un marché émis par le Service correctionnel du Canada (SCC) pour un projet de construction visant à améliorer le système d’alimentation en carburant pour la génératrice du site dans un établissement à sécurité minimale.

Le marché représentait la phase II de l’initiative globale visant à moderniser le système d’alimentation en carburant, et avait été précédé d’un marché de phase I qui, en partie, exigeait de l’entrepreneur qu’il fournisse des dessins et des spécifications complets qui seraient utilisés comme documentation technique et comme base pour la demande de soumissions de la phase II. Le marché de phase I exigeait également que l’entrepreneur fournisse une expertise technique et d’inspection pendant l’exécution du marché de phase II.

Le marché en question (phase II) a été octroyé au même entrepreneur que celui qui avait obtenu le marché de phase I. Le plaignant a allégué que la participation du fournisseur retenu au marché de phase I l’a placé dans une situation de conflit d’intérêts et lui a procuré un avantage injuste concernant le marché de phase II.

En février 2022, le BOA a lancé son examen. En mars 2022, le SCC a répondu au BOA et a reconnu qu’il n’aurait pas dû informer l’entrepreneur de la phase I qu’il pouvait soumissionner pour la phase II, et qu’il n’aurait pas dû attribuer les marchés de phase I et de phase II au même fournisseur. Le SCC a alors émis un avis de suspension des travaux ordonnant à l’entrepreneur de cesser immédiatement de travailler sur le marché. En mars 2022, le SCC a résilié le marché par consentement mutuel.

Selon l’alinéa 10c) du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, lorsqu’un marché est annulé, l’ombudsman doit mettre fin à l’examen. Par conséquent, le SCC et le plaignant ont été informés le 23 mars 2022 que l’examen du BOA avait été clôturé.

1. Transports Canada

En ce qui concerne les dossiers contenant une documentation adéquate et suffisante permettant d’examiner l’ensemble du dossier, le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection répondaient aux exigences énoncées dans les lois, les règlements et les politiques applicables et que, dans la plupart des cas, les critères obligatoires et les critères cotés par points étaient clairement communiqués. Cependant, il y a eu des problèmes concernant des critères d’évaluation peu clairs, où les critères obligatoires ou cotés avaient des descripteurs vagues ou mal définis, et plusieurs cas où les critères d’évaluation semblaient favoriser un certain soumissionnaire.

Les documents de demande de soumissions et les mesures prises par Transports Canada au cours du processus de demande de soumissions étaient, dans la plupart des cas, conformes aux règles applicables. Cependant, certaines lacunes ont été constatées concernant certains aspects de la correspondance avec les fournisseurs, notamment en ce qui a trait aux communications effectuées pendant la période d’invitation à soumissionner et au moment d’informer les soumissionnaires des résultats de l’évaluation au moyen de lettres de refus.

En ce qui concerne l’évaluation des propositions, le personnel de Transports Canada a soit manqué, soit ignoré, ce qui aurait pu être un défaut rédhibitoire dans dix dossiers. Il a également été constaté que la documentation des dossiers était incomplète dans 30 des dossiers évalués, mais on a noté la capacité de Transports Canada à accéder à des dossiers imprimés pendant la pandémie de COVID-19.

L’ombud de l’approvisionnement a fait quatre recommandations à Transports Canada.

• Établir un cadre de contrôle de la qualité pour s’assurer que les critères d’évaluation sont mesurables, équitables et ne favorisent pas un soumissionnaire ou un groupe de soumissionnaires particulier.
• Revoir et actualiser son manuel de procédures contractuelles et tout modèle de marché en tenant compte des politiques d’approvisionnement actuelles, notamment en ce qui concerne les échanges de renseignements avec les fournisseurs. De plus, les lettres de refus doivent toujours inclure une description des facteurs dans la soumission et des critères qui ont fait que la soumission n’a pas été retenue.
• Établir des mécanismes pour s’assurer que l’évaluation des soumissions : 1) respecte rigoureusement les critères d’évaluation dans les demandes de soumissions; 2) est effectuée conformément aux approches planifiées; et 3) est adéquatement documentée.
• Établir un mécanisme pour faire respecter l’exigence de documenter chaque décision ayant une valeur opérationnelle et de tenir des dossiers d’approvisionnement à jour et complets.

2. Parcs Canada

Le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection étaient établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables dans la majorité des 40 dossiers examinés. Dans tous les dossiers, les méthodes de sélection ont été clairement communiquées, et les critères d’évaluation étaient alignés sur les exigences et n’étaient pas inutilement restrictifs. Cependant, plusieurs observations concernant le manque de clarté des critères d’évaluation et des échelles de notation pour les critères cotés ont été notées.

Les documents de demande de soumissions et les mesures prises par Parcs Canada au cours du processus de demande de soumissions étaient, dans la plupart des cas, conformes aux règles applicables. Dans tous les dossiers sauf deux, il y avait des preuves de communications appropriées avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions, et dans la plupart des cas, les demandes de soumissions contenaient de l’information et des instructions claires et complètes pour la présentation des soumissions. Toutefois, les renseignements contenus dans certains documents de demande de soumissions se sont révélés incomplets, inexacts ou contradictoires, ce qui peut avoir une incidence sur la capacité d’un fournisseur à préparer et à soumettre des soumissions conformes.

La majorité des dossiers examinés étaient adéquatement documentés et démontraient que l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient effectuées conformément à la demande de soumissions. Le BOA a toutefois observé que certaines évaluations n’étaient pas systématiquement réalisées conformément à l’approche prévue ou n’étaient pas suffisamment documentées.

L’ombud de l’approvisionnement a fait quatre recommandations à Parcs Canada.

• Veiller à ce que son Guide du processus d’évaluation des soumissions soit respecté et que les critères d’évaluation et les échelles de notation soient communiqués dans les demandes de soumissions de manière claire, précise et mesurable.
• Élaborer et mettre en œuvre un processus visant à garantir l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude de tous les renseignements contenus dans les documents de demande de soumissions afin d’éviter les divergences dans ses processus de demande de soumissions.
• Mettre en place des mécanismes appropriés de supervision et d’examen pour garantir que les évaluations sont effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution.
• Mettre à jour ses orientations sur l’approvisionnement afin de clarifier les procédures et les exigences en matière de documentation relatives aux attestations de conflit d’intérêts des évaluateurs.

3. Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada

Le BOA a conclu que les documents de demande de soumissions examinés indiquaient de manière cohérente les critères d’évaluation et la méthode de sélection pour déterminer la soumission retenue. Toutefois, dans certaines circonstances limitées, les critères d’évaluation n’ont pas été communiqués de manière claire, précise et mesurable.

La conception et l’exécution des processus concurrentiels de demande de soumissions étaient conformes aux règles, règlements et politiques applicables dans tous les 35 dossiers examinés, sauf un. Toutefois, dans certaines circonstances, les communications avec les fournisseurs manquaient de transparence, tant pendant la période de soumission que lorsque les soumissionnaires étaient informés des résultats de l’évaluation au moyen de lettres de refus.

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada avait établi un processus normalisé pour évaluer les propositions, assorti d’orientations détaillées à l’intention des évaluateurs. Toutefois, dans certaines circonstances, les évaluations n’ont pas été effectuées de façon uniforme conformément à l’approche prévue et, dans deux dossiers, les marchés ont été attribués à des soumissionnaires non conformes.

L’ombud de l’approvisionnement a fait trois recommandations à Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada.

• Établir un processus de contrôle de la qualité pour s’assurer que les critères obligatoires sont définis et communiqués de façon claire, précise et mesurable, et que les critères obligatoires se limitent aux qualifications essentielles nécessaires pour répondre à l’exigence.
• S’assurer que les renseignements communiqués aux fournisseurs pendant et après le processus de demande de soumissions sont exacts et que la documentation adéquate de ces communications est conservée pour faciliter la surveillance de la direction.
• S’assurer que les évaluations respectent strictement les critères d’évaluation et sont effectuées conformément à l’approche prévue.

4. Agence des services frontaliers du Canada

Le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection répondaient aux exigences énoncées dans les lois, les règlements et les politiques applicables et que, dans la plupart des cas, les critères obligatoires et les critères cotés par points étaient clairement communiqués. Il y a cependant eu des problèmes concernant des critères d’évaluation peu clairs, notamment des critères obligatoires ou cotés dont les descriptions étaient vagues ou mal définies.

Les documents de demande de soumissions et les mesures prises par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) au cours du processus de demande de soumissions étaient, dans la plupart des cas, conformes aux règles applicables. Cependant, plusieurs problèmes ont été relevés concernant les communications avec les fournisseurs, notamment la fourniture d’instructions claires pour la présentation des soumissions, les communications pendant la période de demande de soumissions et lors des avis aux soumissionnaires sur les résultats de l’évaluation par des lettres de refus.

Le BOA a constaté des lacunes considérables dans les évaluations des soumissions et leur documentation. Certaines évaluations n’ont pas toujours été effectuées conformément à l’approche prévue ou n’ont pas été documentées de manière adéquate. De plus, le BOA a observé des cas où l’ASFC a omis de disqualifier des soumissions non conformes et a attribué au moins un marché à un soumissionnaire non conforme. La documentation du dossier a également été jugée incomplète et très préoccupante dans plusieurs dossiers.

L’ombud de l’approvisionnement a fait cinq recommandations à l’ASFC.

• Établir un processus de contrôle de la qualité pour s’assurer que les critères obligatoires sont adéquatement définis et communiqués de façon claire, précise et mesurable.
• Établir des mécanismes pour : 1) s’assurer que les demandes de soumissions contiennent des instructions claires pour la présentation des soumissions; 2) s’assurer que les renseignements pertinents sont communiqués à tous les fournisseurs simultanément; et 3) s’assurer que toutes les communications pertinentes avec les fournisseurs sont correctement documentées.
• Mettre en place un mécanisme permettant de s’assurer que les évaluations respectent strictement les critères d’évaluation et sont réalisées conformément à l’approche prévue, et que les marchés ne sont pas attribués à des soumissionnaires non conformes.
• Établir un mécanisme pour faire respecter l’exigence de documenter chaque décision ayant une valeur opérationnelle et de tenir des dossiers d’approvisionnement électroniques à jour et complets.
• Veiller à ce que tout fonctionnaire participant au processus d’approvisionnement reçoive un soutien et une formation adéquats pour s’assurer que de saines pratiques d’administration sont suivies et que les obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux sont respectées.

5. Ressources naturelles Canada

Le BOA a conclu que les critères obligatoires dans les documents de demande de soumissions étaient alignés selon les exigences et n’étaient pas trop restrictifs; toutefois, une majorité de dossiers comprenaient des critères obligatoires qui n’étaient pas définis de façon claire, précise ou mesurable.

La documentation relative aux demandes de soumissions était en grande partie complète; toutefois, plusieurs possibilités d’amélioration ont été relevées en ce qui concerne la description des exigences et les instructions aux soumissionnaires. Les demandes de soumissions contenaient également une formulation inappropriée concernant une certification requise avant l’attribution du marché.

Des incohérences dans l’évaluation des soumissions et des écarts par rapport à l’approche prévue ont été constatés et dans plusieurs cas, les marchés ont été attribués de manière incorrecte. La documentation du dossier était également incomplète dans plusieurs dossiers.

L’ombud de l’approvisionnement a également noté un cas de perception de fractionnement de marché, un cas où les procédures internes n’ont pas été suivies en ce qui concerne un besoin assujetti à l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, et un cas où la valeur estimée d’un besoin n’a pas été établie avant la demande de soumissions.

L’ombud de l’approvisionnement a fait huit recommandations à Ressources naturelles Canada.

• Établir un processus de contrôle de la qualité pour s’assurer que les critères obligatoires sont adéquatement définis et communiqués de façon claire, précise et mesurable.
• Mettre à jour ses orientations internes pour fournir de l’information concernant l’élaboration des critères d’évaluation et des plans de sélection et s’assurer que les critères d’évaluation, les grilles de notation et les méthodes de sélection sont communiqués dans les demandes de soumissions de manière claire, précise et mesurable.
• Corriger la formulation utilisée dans ses modèles de demande de propositions de façon à ce que l’objectif de l’attestation de la désignation autochtone soit clair pour tous les soumissionnaires potentiels.
• Établir un processus pour s’assurer que les renseignements communiqués aux fournisseurs avant la date de clôture des soumissions sont clairs et qu’une documentation adéquate de ces communications est conservée pour faciliter la surveillance de la gestion. En outre, RNCan devrait établir un processus pour s’assurer que les préavis d’attribution de marchés pour les dossiers applicables sont publiés dans le délai requis et que des lettres de refus sont toujours envoyées aux fournisseurs non retenus en temps opportun.
• Établir des processus pour s’assurer que : 1) les directives concernant l’évaluation sont transmises aux évaluateurs; 2) les soumissions non conformes sont rejetées et ne font pas l’objet d’une évaluation plus approfondie; 3) les évaluations techniques respectent rigoureusement les critères d’évaluation et les grilles de notation dans les demandes de soumissions et sont menées conformément aux approches planifiées.
• Établir des processus pour s’assurer que : 1) les évaluations sont documentées de façon appropriée pour favoriser la transparence du processus d’attribution des marchés; 2) les dossiers d’approvisionnement sont complets et à jour.
• Établir un processus d’examen des approvisionnements prévus pour s’assurer que les besoins globaux ne sont pas divisés de façon inappropriée pour éviter les contrôles et les obligations liées aux accords commerciaux.
• Mettre à jour ses procédures courantes en matière d’approvisionnement pour se conformer à l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et à la Directive sur les marchés de l’État du Conseil du Trésor, y compris les baux immobiliers, dans la région du Nunavut, et établir un processus pour s’assurer que ses procédures sont respectées conformément aux obligations énoncées dans les Ententes sur les revendications territoriales globales.

6. La Gendarmerie royale du Canada

Le BOA a conclu que les critères d’évaluation et les plans de sélection étaient établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables dans la majeure partie des dossiers examinés. Les critères d’évaluation obligatoires étaient clairement communiqués, n’étaient pas inutilement restrictifs et correspondaient au besoin dans la plupart des cas. Malgré certaines exceptions constatées, dans l’ensemble, la méthode de sélection correspondait à la complexité du besoin et a été clairement communiquée dans les documents de demande de soumissions. La surveillance exercée par le service de contrôle de la qualité des contrats (CQC) de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) a contribué à ces résultats positifs.

Le BOA a conclu que les documents de demande de soumissions et les mesures prises par la GRC pendant le processus de demande de soumissions étaient, dans l’ensemble, conformes aux règles applicables. La plupart des demandes de soumissions contenaient tous les renseignements et toutes les consignes nécessaires aux soumissionnaires pour la préparation d’une soumission conforme. La conception et l’exécution des processus de demande de soumissions ont favorisé une passation de marchés équitable, ouverte et transparente. Le BOA a constaté quelques exceptions problématiques où les processus de demande de soumissions n’ont pas respecté les principes d’un approvisionnement équitable, ouvert et transparent, notamment un dossier où le besoin a été modifié après la réception des prix dans le but d’obtenir un prix inférieur au seuil d’un accord commercial, et deux dossiers où les procédures de commande subséquente requises n’ont pas été suivies.

L’évaluation des soumissions et l’attribution du marché ont généralement été effectuées conformément à la demande de soumissions; toutefois, dans un dossier, l’autorité contractante a communiqué avec un soumissionnaire après la clôture de la période de demande de soumissions pour demander des documents requis qui n’avaient pas été inclus dans la soumission, ce qui a donné lieu à une pratique inappropriée connue sous le nom de modification à une soumission. De plus, le BOA a constaté qu’une plus grande cohérence dans la documentation des résultats de l’évaluation des soumissions est nécessaire pour faire la preuve de l’égalité de traitement des soumissionnaires.

L’ombud de l’approvisionnement a fait quatre recommandations à la Gendarmerie royale du Canada.

• Élargir la portée des acquisitions assujetties à l’examen aux fins du contrôle de la qualité des marchés, de façon à inclure les demandes de soumissions comportant des critères d’évaluation technique qui ne sont pas soumises actuellement à l’examen parce qu’elles sont émises dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement.
• Mettre en place une approche normalisée pour consigner les résultats de l’évaluation financière des soumissions.
• Mettre en œuvre un mécanisme efficace pour faire respecter l’exigence de tenir à jour et de compléter les dossiers d’approvisionnement.
• Utiliser davantage la technologie dans ses approvisionnements, y compris en autorisant la présentation des soumissions par voie électronique et d’autres solutions de rechange aux méthodes traditionnelles de gestion des dossiers contractuels sur papier.

7. Examen des marchés non concurrentiels concernant l’organisme UNIS

L’ombud de l’approvisionnement a effectué un examen des marchés attribués à l’organisme UNIS et à ses sociétés affiliées afin de déterminer si les marchés attribués sur une base non concurrentielle, et les modifications associées, ont été émis d’une manière conforme à la législation, aux règlements, aux politiques, aux procédures et aux orientations applicables. Pour cet examen, le BOA a examiné six marchés qui avaient été attribués à l’organisme UNIS depuis 2017 par quatre ministères fédéraux : l’École de la fonction publique du Canada (EFPC), Affaires mondiales Canada (AMC), le Bureau du Conseil privé (BCP) et l’Agence de la santé publique du Canada (ASPC).

Le BOA a conclu que l’utilisation de processus non concurrentiels pour l’attribution de ces marchés était conforme aux exigences du Règlement sur les marchés de l’État, et que les décisions d’attribuer les marchés sans concurrence étaient justifiées et correctement documentées dans tous les dossiers contractuels. Cependant, des problèmes d’équité ont été relevés dans l’établissement des estimations de coûts, qui auraient dû être établies et documentées dans le dossier avant de communiquer avec l’organisme UNIS au sujet de la possibilité de marché et de la demande de prix.

Plusieurs possibilités d’amélioration ont été notées dans l’examen, ce qui a conduit l’ombud de l’approvisionnement à formuler trois recommandations.

• Pour l’EFPC, l’ASPC, AMC et le BCP : Pour garantir l’équité du processus d’approvisionnement, les ministères ne doivent pas communiquer avec un fournisseur potentiel, transmettre de l’information sur un besoin à venir et demander une proposition de prix par le biais d’un processus non concurrentiel avant d’établir et de consigner une estimation pour l’acquisition de biens ou de services.
• Pour le BCP : Établir un processus pour voir à ce que les offres à commandes et les arrangements en matière d’approvisionnement obligatoires de SPAC soient utilisés lorsqu’ils sont requis ou qu’une exemption relative à leur utilisation est demandée et reçue en temps opportun avant la passation du marché.
• Pour AMC et le BCP : Sachant que certaines demandes de marché seront assujetties à des délais serrés, examiner les cadres de contrôle existants en matière d’approvisionnement pour voir à ce que les processus puissent être suivis selon les principes de diligence raisonnable et de gestion efficace appropriés.

Les critères obligatoires doivent être clairement définis et limités aux qualifications essentielles.

Lors de l’élaboration de critères obligatoires, tous les ministères doivent veiller à ce que les critères soient limités aux seules qualifications nécessaires pour répondre au besoin et qu’ils soient communiqués dans un langage clair et mesurable.

L’inclusion de critères d’évaluation inutiles, particulièrement ceux qualifiés de critères obligatoires, complique inutilement le processus d’approvisionnement en imposant un fardeau administratif aux soumissionnaires. Cela augmente également le risque que les soumissionnaires fassent des erreurs et que leur proposition soit jugée non recevable, parce qu’elle ne répond pas à un critère obligatoire qui n’est pas essentiel à l’exécution du marché. Un exemple de critère obligatoire inutile est l’obligation pour les soumissionnaires d’indiquer un point de contact unique. Bien qu’utile d’un point de vue administratif, ce critère n’est pas lié à la capacité du soumissionnaire à effectuer les travaux et n’est pas aligné sur les exigences.

Le BOA a également observé un nombre élevé de demandes de soumissions où les critères obligatoires étaient mal définis et n’étaient pas communiqués de manière claire, précise et mesurable. Par exemple, le BOA a observé, à plusieurs reprises, des critères obligatoires qui exigent des soumissionnaires qu’ils démontrent leur « expérience », mais qui ne précisent pas le niveau d’expérience requis. Par conséquent, n’importe quel degré d’expérience suffirait à respecter les critères. Le BOA a également été témoin de l’inclusion de critères obligatoires qui ne peuvent pas être évalués sur la base d’une réussite ou d’un échec au moment de la clôture des soumissions, et qui ne peuvent être démontrés que par l’exécution du marché. Les exigences de ce type doivent figurer dans le marché attribué au soumissionnaire retenu, car elles concernent l’exécution des services requis à l’avenir, tandis que les critères obligatoires sont plus appropriés pour déterminer les compétences ou l’expérience détenues par le fournisseur à la clôture des soumissions.

Conserver les dossiers ayant une valeur opérationnelle

Les ministères sont tenus de veiller à ce qu’une documentation adéquate des décisions clés soit conservée afin de soutenir la surveillance de la gestion et d’établir une piste de vérification. L’insuffisance de la documentation reste une observation fréquente dans les examens des pratiques d’approvisionnement des ministères effectués par le BOA. Les comptes rendus des décisions clés sont soit absents du dossier d’approvisionnement, comme l’ont relevé les résumés des examens des pratiques d’approvisionnement réalisés en 2021-2022, soit enfouis dans une documentation superflue.

Suite au passage à la tenue de dossiers électroniques et au fait que nombreux fonctionnaires travaillent désormais à distance, le BOA a observé une tendance où de grandes quantités d’information sans valeur opérationnelle sont enregistrées sans discernement. En clair, l’obligation d’établir une piste de vérification adéquate favorise la transparence en garantissant que les documents peuvent être consultés efficacement en cas de besoin. Les ministères doivent veiller à évaluer la valeur opérationnelle de l’information et à ne conserver que l’information qui permet d’étayer les décisions prises.