Analyse - Le rendement des fournisseurs : une responsabilité partagée

Ottawa
Janvier 2014
Promouvoir l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral

Introduction

1. En mars 2013, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) a analysé différentes mesures^{Note de bas de page i} utilisées par certaines juridictions – au Canada et à l'international – pour gérer le rendement des fournisseurs. L'analyse a porté sur certaines des mesures mises en place par les gouvernements britannique, américain et ontarien.
2. La présente analyse vise à nous garder informés et à partager de l'information sur différentes mesures utilisées pour aborder le rendement des fournisseurs ainsi qu'à présenter certaines similitudes entre celles-ci.

Mise en contexte

3. Plusieurs intervenants du BOA ont soulevés des préoccupations quant au rendement des fournisseurs. Dans son Rapport annuel 2011-2012, l'ombudsman de l'approvisionnement reconnaît la frustration de fournisseurs et de fonctionnaires qui voient certains entrepreneurs obtenir des contrats « en dépit du fait qu'ils soient connus par la communauté comme fournissant des biens et des services de qualité inférieure^{Note de bas de page ii} ».
4. En 2010, le BOA a publié une étude sur les mesures de gestion du rendement des fournisseurs. Réalisée au cours de l'exercice 2009-2010, cette étude examine les programmes mis en place par des organisations du gouvernement fédéral et par d'autres juridictions (par exemple, États-Unis, Ontario, Terre-Neuve-et-Labrador) en plus de définir des pratiques exemplaires. L'étude à souligné que la mise en œuvre de programmes sur le rendement des fournisseurs est essentielle à la bonne conduite du processus d'approvisionnement : ces programmes contribuent à responsabiliser les organisations en favorisant une gestion efficace du processus contractuel et des risques liés à l'administration des contrats^{Note de bas de page iii} .
5. Depuis la publication de cette étude, le BOA a pris connaissance de nouvelles initiatives pour gérer le rendement des fournisseurs. Notamment, le gouvernement du Royaume-Uni documente depuis 2012 le rendement de certains fournisseurs et applique des mesures correctives au besoin. Au Canada, des activités similaires sont menées aujourd'hui par Infrastructure Ontario depuis juin 2010. Ces dernières mesures s'apparentent à celles mises en œuvre par le gouvernement américain et discutées dans l'étude de 2010. En outre, le gouvernement américain a publié en janvier 2013 une série de normes et de procédures pour effectuer une « détermination de responsabilité »; un concept qui a une incidence sur la gestion du rendement des fournisseurs.
6. C'est dans ce contexte que le BOA a mené la présente analyse. Celle-ci permet de demeurer informés sur les façons utilisées par d'autres juridictions pour gérer le rendement des fournisseurs, un sujet d'intérêt pour le BOA et ses intervenants.

Méthodologie

7. Le BOA a analysé des exemples de mesures mises en œuvre par les gouvernements américain, britannique et ontarien pour gérer le rendement des fournisseurs. Pour chaque mesure analysée, le BOA a cherché à savoir :
   • Quel objectif stratégique est mis de l'avant pour justifier la gestion du rendement des fournisseurs (atténuation des risques, responsabilisation, etc.)?
   • Sur quelle(s) base(s) le rendement des fournisseurs est-il évalué?
   • Comment gère-t-on le rendement des fournisseurs (partage de l'information, mesures correctives, rétroaction, etc.)?

Limitation

8. Les mesures sur le rendement des fournisseurs ont été analysées avec de l'information disponible au public^{Note de bas de page iv}. Les sources citées proviennent uniquement de sites internet. Cette analyse ne propose pas une description détaillée de l'ensemble des mesures mises en place par les gouvernements retenus. De plus, contrairement à l'étude publiée en 2010, le BOA n'a pas cherché à déterminer des pratiques exemplaires en matière de gestion du rendement des fournisseurs.

Résumé des observations

9. Au-delà des divergences dans la portée et l'application des mesures examinées, l'analyse a révélé trois points de convergence. Lorsque considérés conjointement, ces points de convergence offrent une perspective potentielle pour aborder les différentes mesures sur le rendement des fournisseurs. Chaque point de convergence correspond à l'une des questions formulées dans la section Méthodologie.

Question # 1 : Quel objectif stratégique est mis de l'avant pour justifier la gestion du rendement des fournisseurs?

10. D'abord, dans le premier point de convergence, toutes les mesures de gestion du rendement des fournisseurs analysées font parties de cadres^{Note de bas de page v} plus larges visant à :
    • Responsabiliser les acteurs (fournisseurs et fonctionnaires) prenant part au processus d'approvisionnement;
    • Déterminer des normes minimales de fiabilité pour sélectionner un fournisseur.
    Les autorités publiques en question semblent avoir institué ces cadres pour atténuer certains risques associés aux dépenses des fonds publics par l'octroi de contrats.

Question # 2 : Sur quelle(s) base(s) le rendement des fournisseurs est-il évalué?

11. Dans le deuxième point de convergence, les cadres – qui incluent les mesures de gestion du rendement des fournisseurs – permettent habituellement de déterminer la fiabilité d'un fournisseur suivant deux approches :
    • La majorité des gouvernements s'intéresse à l'intégrité d'un fournisseur. L'intégrité est généralement évaluée en fonction d'éléments extérieurs à la sphère contractuelle, par exemple, l'absence de dossier criminel; le fait de n'avoir commis aucune fraude; etc.
    • Les gouvernements tiennent compte de l'historique de performance contractuelle. Dans ce cas, la fiabilité repose sur la propension d'un fournisseur à accomplir les obligations contractuelles pour lesquelles il s'est engagé.
12. Bien que ces deux approches soient souvent considérées simultanément (par exemple, avant d'octroyer un contrat), l'historique de performance contractuelle concerne directement la gestion du rendement d'un fournisseur. Cette distinction illustre la complexité des cadres visant à atténuer certains risques associés à la gestion des contrats publics.

Question # 3 : Comment gère-t-on le rendement des fournisseurs?  

13. Finalement, dans le troisième point de convergence,  l'analyse a révélé trois composantes qui semblent caractéristiques des mesures analysées :
    • Dans tous les cas, un registre a été créé dans le but de rendre l'historique du rendement des fournisseurs disponible aux responsables des achats. Généralement, la consultation de ce registre constitue une étape préalable à l'octroi d'un contrat;
    • Dans tous les cas, un historique de rendement insatisfaisant peut mener à des mesures correctives. Bien qu'il existe plusieurs types de mesures correctives, chaque gouvernement considère le refus temporaire d'octroyer un contrat comme une mesure corrective légitime;
    • Le refus temporaire d'octroyer un contrat n'est généralement pas considéré comme le but ultime des mesures sur la gestion du rendement analysées. La plupart des sources documentaires examinées suggèrent que l'objectif premier est d'améliorer la communication/relation entre les acheteurs (à savoir les organisations gouvernementales) et les fournisseurs. Dans ce contexte, les mesures de gestion du rendement des fournisseurs servent principalement à fournir de la rétroaction plutôt qu'à simplement pénaliser les fournisseurs moins performants.

Analyse

Royaume-Uni

14. Le 8 novembre 2012, le Royaume-Uni a publié une Procurement Policy Note (PPN) intitulée « Prendre en compte les performances passées des fournisseurs^{Note de bas de page vi} » (traduction libre).
15. La portée de la PPN se limite à certains contrats. Il s'agit de contrats de services et de biens relatifs aux 1) technologies de l'information et des communications, 2) à la gestion des installations ou 3) à la sous-traitance pour la gestion des processus d'affaire dont la valeur totale excède 20 million de livres sterling (₤)^{Note de bas de page vii}.
16. La PPN vise à instituer des normes minimales de fiabilité (minimum standards for reliability) pour sélectionner un fournisseur^{Note de bas de page viii}. Cette fiabilité est évaluée en fonction des performances passées. Une fois un contrat complété, le fournisseur ayant offert un rendement satisfaisant reçoit un certificat de performance. Une copie de ce même certificat est envoyée au Cabinet Office^{Note de bas de page 1}, lequel maintient un dépôt centralisé de certificats et d'information sur les fournisseurs. Ce dépôt est disponible à l'ensemble des organisations gouvernementales du Royaume-Uni. Il leur permet de vérifier l'information offerte par un fournisseur dans le but de démontrer sa fiabilité^{Note de bas de page ix} . Les agences britanniques peuvent demander de l'information aux fournisseurs sur leurs performances au cours des trois dernières années.^{Note de bas de page x}
17. La PPN précise que les normes minimales de fiabilité ne constituent qu'un des aspects permettant de déterminer s'il convient d'octroyer un contrat à un fournisseur. La PPN évoque également l'importance de considérer les habiletés techniques ou professionnelles des fournisseurs potentiels^{Note de bas de page xi}. D'une part, la PPN affirme que la détermination des habilités techniques et professionnels permet de s'assurer que les politiques publiques soient livrées de façon à optimiser les ressources^{Note de bas de page xii}. D'autre part, l'évaluation de la fiabilité des fournisseurs assurerait, toujours selon la PPN, de meilleures performances contractuelles ainsi qu'une protection accrue pour les contribuables et les bénéficiaires des services publics^{Note de bas de page xiii}. Dans ce contexte, les mesures contenues dans la PPN semblent constituées une tentative de responsabiliser non seulement les fournisseurs, mais également les instances publiques.

États-Unis

18. Les mesures américaines sur la gestion du rendement des fournisseurs semblent avoir été implantées principalement dans le but de responsabiliser les fonctionnaires concernant la dépense des fonds publics. En mars 2009, le président des États-Unis a publié une note de service destinée aux chefs des ministères administratifs et des agences. On peut y lire :
    • Le gouvernement [des États-Unis] a une obligation absolue envers les contribuables des États-Unis. Le gouvernement devrait remplir ses fonctions avec efficience et efficacité tout en s'assurant que ses actions offrent le meilleur rapport coût/efficacité pour les contribuables^{Note de bas de page xiv}. (Traduction libre)
    Cette note demande aux chefs des ministères administratifs et des agences d'identifier les gaspillages de fonds publics qui surviennent par l'entremise de contrats publics improductifs. L'objectif est d'améliorer les pratiques d'acquisition en général.
19. En juillet 2009, le bureau chargé de rédigé les politiques américaines en matière d'approvisionnement a publié une seconde note de service où l'on suggère qu'une utilisation accrue et efficace des évaluations de la performance contractuelle est essentielle à l'atteinte des objectifs énoncés dans la note de mars 2009 : « Tenir les fournisseurs responsables de leurs performances passées est un outil important pour s'assurer que le gouvernement [des États-Unis] en reçoive pour son argent^{Note de bas de page xv} » (traduction libre). Cette seconde note de service précise que la gestion américaine du rendement des fournisseurs est fragmentée en plusieurs mesures propres aux différentes agences gouvernementales.
20. Pour pallier à cette situation, une série d'exigences est mise en place. Principalement, à la suite d'une modification apportée à la Federal Acquisition Regulation (FAR) en juillet 2009, les agences sont tenues de soumettre un dossier électronique de la performance des fournisseurs dans le Past Performance Information Retrieval System, un dépôt gouvernemental unique d'informations sur les performances contractuelles^{Note de bas de page xvi}. La FAR exige également que les agences élaborent des procédures internes pour récolter de l'information et établir des rapports sur les performances contractuelles; procédures sur lesquelles les agences doivent rendre des comptes^{Note de bas de page 2}.
21. De plus, en vertu de la FAR, aucun contrat ne peut être octroyé avant que l'agent des contrats n'ait effectué une « détermination de responsabilité » (responsibility determination)^{Note de bas de page xvii}. Cette détermination s'apparente à l'évaluation de la fiabilité des fournisseurs abordée dans la PPN, au Royaume-Uni. En janvier 2013, le gouvernement américain a publié un rapport^{Note de bas de page 3} dans le but de définir les normes et les procédures juridiques nécessaires pour effectuer une « détermination de responsabilité ».
22. La « responsabilité » d'un fournisseur est déterminée en fonction de sept critères. Ceux-ci doivent être appliqués même s'ils n'apparaissent pas dans l'invitation à soumissionner^{Note de bas de page xvi}. Par exemple, on cherche entre autres à évaluer l'intégrité et l'éthique du fournisseur – critère 4 – ainsi que certaines « exigences accessoires » (collateral requirements) – critère 7. Les exigences accessoires permettent de s'assurer que les fournisseurs retenus respectent certains objectifs socioéconomiques spécifiés dans la loi, par exemple, l'équité en matière d'emploi^{Note de bas de page xixNote de bas de page 4}.
23. Dans ce contexte, l'historique de performance ne constitue qu'une des composantes à considérer pour sélectionner un fournisseur – critère 3. Qui plus est, « une mauvaise performance ou une déficience concernant un ou plusieurs contrats antérieurs ne constitue pas, en soi, une raison suffisante pour disqualifier un fournisseur^{Note de bas de page xx} » (Traduction libre). En réalité, une évaluation négative relativement à l'un ou l'autre des sept critères – ce qui inclut les performances contractuelles passées – ne disqualifie pas automatiquement un fournisseur.
24. En définitive, les autorités américaines reconnaissent que l'application des sept critères – incluant les performances contractuelles passées – ne couvre qu'un des aspects nécessaires à la sélection d'un fournisseur : la détermination de (sa) responsabilité. Tel que stipulé dans la note de juillet 2009, l'addition de cette étape pendant la phase de l'évaluation des soumissions vise à augmenter la productivité des contrats publics américains. Conséquemment, la détermination de responsabilité ne dispense pas les agences américaines de considérer la valeur des soumissions :
    • En règle général, les agences gouvernementales octroient des contrats au fournisseur qualifié et responsable ayant déposé la plus basse soumission (ou la soumission ayant la meilleure valeur). La responsabilité est un attribut du fournisseur, alors que le prix et la qualification sont des attributs de la soumission ou de l'offre^{Note de bas de page xxi}. (Traduction libre)

Province de l'Ontario

25. Le gouvernement de l'Ontario ne possède pas de programme pangouvernemental de gestion du rendement des fournisseurs. Les ministères chargés des acquisitions en Ontario semblent être individuellement responsables de gérer le rendement de leurs fournisseurs. Pour cette raison, il existe en Ontario plusieurs programmes ciblés de gestion du rendement des fournisseurs.
26. Entre autres, le Ministère des finances de l'Ontario – par le moyen du Secrétariat de la gestion de la chaîne d'approvisionnement dans le secteur parapublic – a publié un document contenant des normes d'approvisionnement destinées aux hôpitaux ontariens. L'une de ces normes concerne le processus de gestion du rendement des fournisseurs^{Note de bas de page xxii}. Parallèlement, Infrastructure Ontario (IO) – responsable de la gestion immobilière du Gouvernement de l'Ontario – a élaboré un Programme sur le rendement des fournisseurs (PRF). Ce programme dicte des règles minimales de gestion du rendement des fournisseurs engagés pour le compte d'IO^{Note de bas de page xxiii}. Le BOA a concentré son analyse sur le PRF.
27. Le PRF a un champ d'action limité. Il s'applique aux contrats de gestion immobilière dont la valeur excède 100 000 $^{Note de bas de page 5} et il s'adresse uniquement aux agents d'approvisionnement d'IO et aux fournisseurs de services de gestion de projet (FSGP) embauchés par IO^{Note de bas de page 6} .
28. L'objectif (purpose) du PRF est d'assurer « une gestion responsable des contrats d'IO tout en augmentant la valeur des services et de l'immobilier du secteur public^{Note de bas de page xxiv}  » (traduction libre). Pour ce faire, le PRF précise sept objectifs :
    • Établir un cadre normalisé d'évaluation de la performance;
    • Assurer une documentation adéquate concernant le rendement des fournisseurs;
    • Évaluer la performance des fournisseurs en fonction d'exigences contractuelles suivant les principes de « qualité », de « partenariat » et d'« optimisation des ressources »;
    • Établir des attentes claires à l'endroit des fournisseurs;
    • Reconnaître et récompenser les meilleurs fournisseurs;
    • Encourager l'amélioration continue des fournisseurs par le moyen de mesures correctives appropriées;
    • Appliquer les sanctions appropriées pour corriger les lacunes^{Note de bas de page xvi}.
    En résumé, par son PRF, IO semble établir une procédure de rétroaction formalisée dans le but de permettre une amélioration continue du rendement des fournisseurs^{Note de bas de page xvi}. L'analyse des modalités du PRF présentée ci-dessous corrobore ce constat.
29. L'évaluation du rendement des fournisseurs s'effectue à la fin du contrat par le moyen d'une carte de pointage préétablie. Cette carte permet d'évaluer, sur une échelle de 1 à 5, la performance d'un fournisseur en fonction de 3 paramètres : 1) la « qualité » du travail effectué; 2) le « partenariat » entre le fournisseur et l'acheteur; et 3) l'« optimisation des ressources »^{Note de bas de page xxvii}. Le pointage de l'ensemble des évaluations d'un fournisseur est cumulé pour établir une cote de rendement. Cette cote indique la moyenne du pointage d'un fournisseur sur une période de trois ans^{Note de bas de page xxviii} . Lors d'un appel d'offre subséquent, cette cote est utilisée pour évaluer les soumissions des fournisseurs rencontrant les critères obligatoires et techniques^{Note de bas de page xxix} . La pondération minimum de la cote de rendement dans l'évaluation d'une soumission est de 10 %; cette pondération ne peut dépasser 25 %^{Note de bas de page 7} .
30. En plus de la carte de pointage, le PRF exige que le rendement d'un fournisseur soit évalué tout au long du contrat. En cas d'exécution insatisfaisante mineure (par exemple, le fait de ne pas fournir le calendrier des activités en temps opportun), le fournisseur reçoit un avis ainsi que l'opportunité de redresser la situation^{Note de bas de page xxx}. Si la situation n'est pas corrigée, un rapport d'infraction est complété. Ce rapport mentionne tous les renseignements relatifs à la violation des obligations du contrat, à la mesure corrective prise et à la conséquence imposée si la situation n'est pas corrigée^{Note de bas de page xxxi}.

    En cas d'exécution insatisfaisante majeure (par exemple, le fait de ne pas respecter les termes du contrat ou le non respect de certaines lois pendant l'exécution du contrat^{Note de bas de page 8} ), un rapport d'infraction est rédigé sur le champ^{Note de bas de page xxx}. Tout rapport d'infraction a une incidence sur la cote de rendement d'un fournisseur. Par exemple, si la situation est corrigée, le fournisseur reçoit un maximum de 3 points sur sa carte de pointage pour ce contrat; un maximum de 1 point est accordé si la situation n'est pas corrigée.

31. Les cartes de pointage et les rapports d'infraction sont conservés par l'unité d'approvisionnement d'IO. Cette information est mise à la disposition des agents d'approvisionnement ou des FSGP qui octroient un contrat pour le compte d'IO^{Note de bas de page xvi}.
32. Finalement, le PRF permet de suspendre un fournisseur dans certaines situations. C'est le cas, par exemple, lorsqu'un fournisseur a obtenu 1 point sur une carte de pointage ou si sa cote de rendement est de 2 points ou moins sur une période de 3 ans. Également, toute conduite criminelle, incluant la fraude, la collusion ou le truquage d'offre, peut mener à une suspension indéfinie^{Note de bas de page xxxiv}.

Conclusion

33. L'analyse a présenté des exemples de mesures mises en place par trois gouvernements (britannique, américain et ontarien) pour aborder la question du rendement des fournisseurs. Malgré les divergences dans l'application de ces mesures, l'analyse a soulevé trois points de convergence :
    1. D'abord, la gestion du rendement des fournisseurs fait généralement partie d'une structure plus large d'atténuation des risques liés à l'administration des contrats publics. Les structures analysées visent à responsabiliser à la fois les fournisseurs et les fonctionnaires relativement au processus d'approvisionnement, d'une part, et à déterminer des normes minimales de fiabilité pour sélectionner un fournisseur, d'autre part.
    2. Ensuite, l'historique de performance contractuelle ne constitue qu'un des aspects permettant de déterminer la fiabilité d'un fournisseur. Généralement, les instances publiques tiennent également compte d'éléments extérieurs à la sphère contractuelle, par exemple, l'absence de dossier criminel; le fait de n'avoir commis aucune fraude; etc.
    3. Finalement, il semble que les pratiques de gestion du rendement des fournisseurs incluent invariablement certaines composantes : 1) la création d'un registre de l'historique du rendement des fournisseurs mis à la disposition des responsables des achats; 2) la possibilité de refuser temporairement l'octroi de contrats à un fournisseur; et 3) l'importance accordée à l'amélioration continue du rendement et des relations entre fournisseurs et acheteurs.
34. En sommes, ces convergences nous renseignent sur la portée des mesures de gestion du rendement des fournisseurs. Le rendement des fournisseurs constitue la responsabilité de tous les acteurs prenant part aux processus d'approvisionnement. Les mesures examinées par le BOA semblent permettent de rendre les fonctionnaires et les fournisseurs imputables de l'efficacité des contrats publics.

Annexe A : Liste d'acronymes

• BOA : Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
• FAR : Federal Acquisition Regulation
• IO : Infrastructure Ontario
• PPN : Procurement Policy Notice
• PRF : Programme sur le rendement des fournisseurs

Date de modification :

2018-11-01