Rapport de suivi - Examens des pratiques d'approvisionnement 2012-2013

Table des matières

Principaux points

Qu'avons-nous examiné?

  1. En 2012-2013, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) a mené les deux examens de pratiques d'approvisionnement suivants :
    • Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services de formation spécialisée par l'École de la fonction publique du Canada.
    • Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services d'aide temporaire par l'École de la fonction publique du Canada.
  2. En avril 2015, le BOA a demandé à l'École de la fonction publique du Canada (EFPC) de lui transmettre des renseignements sur les mesures prises en réponse, respectivement, au Plan d'action de la direction (PAD) que l'EFPC a établi afin de donner suite aux conclusions de l'examen des services de formation ainsi qu'à la recommandation de l'ombudsman de l'approvisionnement découlant de l'examen des services d'aide temporaire.
  3. L'objectif de l'exercice de suivi était de déterminer si l'EFPC a tenu compte des recommandations de son PAD et de l'ombudsman de l'approvisionnement, et si elle a pris des mesures ou dressé des plans d'action en réponse à ces recommandations. À cet égard, le BOA a évalué les renseignements fournis par l'EFPC afin d'en confirmer la vraisemblance et la crédibilité globales. Dans le présent rapport, nous offrons un résumé et quelques exemples précis des progrès réalisés par l'EFPC dans la mise en œuvre du PAD découlant de l'examen des services de formation et en réponse à la recommandation découlant de l'examen des services d'aide temporaire.

Pourquoi est-ce important?

  1. Trois raisons principales expliquent la nécessité de faire état des progrès réalisés en réponse aux recommandations de l'ombudsman de l'approvisionnement ainsi que l'importance des problèmes recensés dans les rapports d'examen. Premièrement, cela permet d'informer les intervenants intéressés des mesures particulières que les organisations ont prises pour améliorer leurs pratiques d'approvisionnement. Deuxièmement, en communiquant des renseignements sur les changements mis en œuvre par les organisations dont les pratiques ont fait l'objet d'un examen, le BOA aide d'autres organisations fédérales à adopter des améliorations similaires, s'il y a lieu. Troisièmement, ces renseignements sur la nature et la portée des réponses à ces recommandations donnent une indication quant à la pertinence des examens du BOA en ce qui a trait à la promotion de l'équité, de l'ouverture et de la transparence du processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral.

Qu'avons-nous constaté?

  1. Le BOA est encouragé par l'engagement pris par l'EFPC visant à améliorer ses pratiques d'approvisionnement. L'EFPC a étudié la recommandation de l'ombudsman de l'approvisionnement, a fourni ses plans s'y rapportant et a communiqué les mesures prises. De plus, l'EFPC a pris des mesures en réponse à son PAD.
  2. En ce qui concerne l'examen des services de formation, l'EFPC a informé le BOA qu'elle a pris des mesures en réponse à son PAD. L'EFPC a préparé un plan d'approvisionnement visant à satisfaire aux exigences en matière d'approvisionnement. Elle a pris un certain nombre de mesures en vue d'allonger la liste des éventuels fournisseurs de services de formation. Elle a aussi créé un comité d'examen des acquisitions ayant pour mandat de surveiller les activités de passation de marchés. De plus, elle a approuvé des lignes directrices et des processus relatifs à l'approvisionnement et a amélioré la formation pour tout le personnel de l'approvisionnement.
  3. En ce qui concerne l'examen des services d'aide temporaire, l'EFPC a informé le BOA qu'elle a donné suite à la recommandation. L'EFPC a pris une série de mesures visant à renforcer le contrôle et la surveillance de la gestion en limitant les pouvoirs de passation de marchés, en créant un comité d'examen des acquisitions ayant pour mandat de surveiller les activités de passation de marchés, en exigeant des agents d'approvisionnement qu'ils remplissent une liste de vérification pour les acquisitions de services d'aide temporaire, ainsi qu'en établissant un processus de révision entre pairs.

Introduction

  1. Le BOA a diffusé les rapports suivants en juin 2012 et en mars 2013 :
    • Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services de formation spécialisée par l'École de la fonction publique du Canada.
    • Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services d'aide temporaire par l'École de la fonction publique du Canada.

Objectifs

  1. Dans le cadre du suivi des examens de 2012-2013, on a cherché à déterminer :
    • si l'EFPC a donné suite à la recommandation faite par l'ombudsman de l'approvisionnement à la suite de l'examen des services d'aide temporaire en ce qui a trait aux pratiques d'approvisionnement;
    • si des plans d'action ont été préparés, approuvés et appliqués et si ces plans donnaient suite à la recommandation;
    • quelles mesures ont été prises en réponse au PAD établi par l'EFPC pour donner suite à l'examen des services d'aide temporaire, et à quel degré chaque mesure a été achevée et surveillée;
    • si les mesures ont permis ou devaient permettre de résoudre les problèmes soulevés.
  2. Le BOA s'attendait à ce que l'EFPC ait apporté des changements pour améliorer ses pratiques d'approvisionnement.

Portée, méthodologie et période du suivi

  1. Le BOA a demandé à l'EFPC de lui fournir des renseignements sur les mesures prises ou prévues pour répondre à la recommandation, ainsi que les mesures prises en réponse au PAD découlant des examens de 2012-2013. Ainsi, le présent rapport fait état des mesures prises en date de juillet 2015.
  2. La démarche empruntée pour le présent exercice de suivi diffère des examens auxquels le BOA soumet les pratiques d'approvisionnement. L'évaluation des progrès réalisés par rapport à la recommandation et aux mesures liées au PAD s'est appuyée sur les autoévaluations et les déclarations de l'EFPC concernant ses plans d'action et mesures. Pour la recommandation et l'état d'avancement de la mise en œuvre du PAD, le BOA a examiné la vraisemblance et la crédibilité globales des renseignements fournis, de la manière suivante :
    • en vérifiant s'il y avait des contradictions entre les progrès signalés par l'EFPC et d'autres renseignements existants, comme ceux qui sont accessibles publiquement sur Internet ainsi que les données de l'examen;
    • en analysant les réponses de l'EFPC pour comprendre jusqu'à quel point les mesures apportées répondaient à la recommandation du BOA et si l'EFPC prévoyait faire le suivi des résultats et de l'efficacité des mesures et des changements;
    • en demandant des précisions, au besoin, pour s'assurer de bien comprendre les renseignements fournis par l'EFPC.
  3. Dans le présent rapport, nous offrons un aperçu des déclarations de l'EFPC concernant ses progrès dans la mise en œuvre des changements apportés en réponse à la recommandation et aux mesures citées dans les examens. Les renseignements fournis par l'EFPC permettent au BOA d'évaluer l'utilité de ses examens et de faire état des progrès réalisés par l'EFPC dans l'amélioration de l'équité, de l'ouverture et de la transparence de ses pratiques d'approvisionnement.

Évaluation de la mise en œuvre des mesures de l'École de la fonction publique du Canada

Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services de formation spécialisée par l'École de la fonction publique du Canada

Résumé des constatations de l'examen

  1. En 2012, le BOA a analysé 12 contrats attribués à un fournisseur durant la période de juin 2009 à juin 2011 afin de déterminer si l'attribution de ces contrats de services de formation a été réalisée de façon équitable, ouverte et transparente.
  2. Les conclusions suivantes ont été dégagées de cette analyse :
    • l'EFPC a conclu de façon répétitive des contrats à fournisseur unique avec un fournisseur précis, ce qui constituait une violation de la Politique sur les marchés par l'EFPC;
    • l'attribution des marchés a donné lieu à un fractionnement des contrats, ce qui constituait une violation de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor;
    • une formulation semblable a été utilisée dans toutes les justifications d'attribution de contrat à un fournisseur unique pour le fournisseur en question, et d'autres justifications n'ont pas pu établir que le fournisseur unique possédait des compétences uniques; par conséquent, elles ne suffisaient pas pour les contrats subséquents. Aucune des justifications ne tenait compte de l'exigence de l'EFPC selon laquelle les gestionnaires doivent expliquer pourquoi ils n'ont pas jugé rentable de lancer un appel d'offres concurrentiel;
    • il n'y a pas de preuve démontrant que la justification de prix a été vérifiée initialement ou étayée par la suite;
    • les listes de vérification de l'approvisionnement et de la passation de marchés n'ont pas toutes été remplies comme il se doit et certaines contenaient des réponses douteuses. Ce manquement a éliminé les avantages que procure habituellement l'utilisation des listes de vérification.
  3. L'ombudsman de l'approvisionnement a conclu, entre autres choses :
    • que l'EFPC n'avait pas respecté sa propre politique visant à assurer une rotation des fournisseurs qualifiés retenus ou à inviter trois fournisseurs qui pourraient présenter une proposition;
    • que l'EFPC n'a pas divulgué intégralement l'exigence relative à l'attribution d'un contrat particulier;
    • que l'EFPC n'a pas respecté son obligation de rejeter les soumissions non conformes;
    • que les points de vérification prévus dans le Cadre de contrôle de gestion n'ont pas fonctionné comme prévu, ce qui a rendu l'EFPC vulnérable à la perception selon laquelle elle a privilégié un fournisseur en particulier et manipulé le système afin d'obtenir les services d'un fournisseur prédéterminé.
  4. L'examen ne contenait aucune recommandation. Toutefois, afin de régler les problèmes cernés dans le rapport, l'EFPC a pris l'initiative d'élaborer un PAD, dans lequel elle s'est engagée à prendre les mesures suivantes :
    • adoption d'une approche de planification intégrée visant l'acquisition de services de formation afin d'aider l'EFPC à déterminer le mécanisme d'approvisionnement pertinent;
    • utilisation d'une demande de renseignements afin d'allonger la liste des fournisseurs éventuels qui possèdent les compétences nécessaires pour donner la formation;
    • renforcement de la fonction d'assurance de la qualité en mettant sur pied un comité d'examen des acquisitions (CEA) ayant pour mandat de surveiller les activités de passation de marchés;
    • examen de la Politique sur les marchés et du Guide de bureau de l'EFPC;
    • formation des gestionnaires du centre de responsabilité afin d'accroître leur compréhension des processus d'approvisionnement (notamment le processus d'évaluation).

Résumé de la réponse au rapport du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

  1. Dans sa réponse, l'EFPC a déclaré qu'elle a pris les cinq mesures que contenait le rapport de 2012. Les paragraphes ci-dessous résument les mesures qu'elle a prises.
  2. En ce qui concerne l'exercice 2015-2016, l'EFPC a indiqué qu'elle a élaboré un « plan d'approvisionnement fonctionnel » comprenant toutes les exigences prévues en matière d'approvisionnement.
  3. L'EFPC a affirmé qu'elle a allongé la liste des fournisseurs éventuels en adoptant les stratégies suivantes :
    • consultation auprès de l'industrie;
    • publication d'offres à commandes ministérielles sur le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement fédéral (Achatsetventes.gc.ca);
    • utilisation des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) afin d'obtenir des services de formation.
  4. L'EFPC a indiqué au BOA qu'elle a pris des mesures pour renforcer sa fonction d'assurance de la qualité. En 2012, le sous-ministre a mis sur pied le CEA, auquel il a demandé de surveiller les activités de passation de marchés réalisées à l'EFPC. La délégation du pouvoir de passation de marchés est limitée en ce qui concerne les activités comme l'approbation des commandes subséquentes à des offres à commandes et les modifications connexes. De plus, avant de présenter des ententes contractuelles aux fins d'approbation, l'unité responsable de l'approvisionnement et de la passation de marchés de l'EFPC procède à une révision entre pairs de chaque dossier en se servant d'une liste de vérification des principaux contrôles.
  5. Des lignes directrices et des processus en matière d'approvisionnement ont été préparés, pour ensuite être approuvés par le vice-président du comité de gestion ministérielle de l'EFPC en juillet 2015. Les lignes directrices fournissent une orientation sur de nombreux aspects de la passation des marchés, notamment en ce qui concerne les rôles et les responsabilités, la planification, le recours à un fournisseur unique, l'utilisation des mécanismes d'approvisionnement obligatoires de TPSGC et les critères d'évaluation des soumissions.
  6. L'EFPC a indiqué au BOA que la formation obligatoire avait été donnée à l'ensemble des gestionnaires et des employés prenant part aux processus d'approvisionnement à l'EFPC. Elle a également déclaré que le personnel surveillé par le CEA avait participé aux séances de formation.

Conclusion sur le suivi de l'examen de l'acquisition de services de formation par l'École de la fonction publique du Canada

  1. L'EFPC a indiqué qu'elle a pris des mesures par rapport à son PAD afin de régler et d'atténuer les problèmes cernés dans le rapport sur les services de formation publié par le BOA en 2012. Ces mesures comprennent la préparation d'un plan d'approvisionnement, l'allongement de la liste des fournisseurs éventuels, l'établissement d'un CEA, la préparation et l'approbation de lignes directrices et de processus en matière d'approvisionnement, et la prestation de la formation nécessaire à tout le personnel des approvisionnements. La mise en œuvre de ces mesures devrait permettre d'améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'acquisition des services de formation à l'EFPC.
  2. Le plan d'approvisionnement, qui est daté de février 2015, s'applique à l'exercice 2015-2016. Le document concernant les lignes directrices et les processus en matière d'approvisionnement a été approuvé, puis mis en œuvre le 21 juillet 2015.

Examen des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services d'aide temporaire par l'École de la fonction publique du Canada

Résumé des constatations de l'examen

  1. En 2012-2013, le BOA a examiné six marchés attribués par l'EFPC à des organismes de services d'aide temporaire afin d'obtenir les services de deux experts-conseils; ces contrats avaient été attribués à deux entreprises qui proposaient ces services d'experts-conseils. Le BOA a également examiné huit marchés comparables attribués par l'EFPC selon la même méthode d'acquisition de services d'aide temporaire.
  2. L'examen a soulevé les préoccupations suivantes à l'égard des six contrats liés à l'acquisition des services des deux experts-conseils visés :
    • l'EFPC n'avait pas respecté en tout temps la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor et les lignes directrices;
    • l'EFPC n'avait pas bien défini ses exigences ou fait d'appel d'offres à leur égard;
    • l'EFPC avait attribué les marchés à des fournisseurs dont les soumissions ne répondaient pas aux exigences;
    • la documentation versée aux dossiers était insuffisante.

    L'ombudsman de l'approvisionnement a conclu qu'il y avait suffisamment de preuves pour suggérer qu'un traitement de faveur avait été accordé aux deux experts-conseils visés.

  3. L'examen a soulevé les préoccupations suivantes à l'égard des huit marchés comparables :
    • l'EFPC n'avait pas respecté en tout temps les politiques sur les marchés et les lignes directrices;
    • l'EFPC n'avait pas bien établi ou défini ses exigences;
    • l'EFPC avait attribué les contrats à des fournisseurs dont les soumissions ne répondaient pas aux exigences;
    • la documentation versée aux dossiers était insuffisante.
  4. Les problèmes relevés lors de l'examen de l'échantillon des dossiers liés aux marchés comparables ressemblaient à ceux relevés dans les dossiers des six premiers contrats. Cela dénote une tendance à adopter des pratiques d'approvisionnement qui sont préoccupantes sur le plan de l'équité, de l'ouverture et de la transparence.
  5. L'ombudsman de l'approvisionnement a recommandé que l'EFPC revoie, mette à jour (au besoin) et applique la totalité de son cadre de contrôle de gestion afin de s'assurer qu'elle respecte ses politiques et exigences internes en matière de passation de marchés ainsi que celles du Conseil du Trésor.

Résumé de la réponse aux recommandations du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

  1. L'EFPC a indiqué qu'elle a pris la série de mesures suivantes afin de renforcer le contrôle et la surveillance de la gestion :
    • La délégation des pouvoirs de passation des marchés a été limitée au sous-ministre, aux vice-présidents et au dirigeant principal de l'information.
    • Un CEA formé des vice-présidents de l'EFPC a été mis sur pied pour assurer une surveillance continue de toutes les activités de passation des marchés, y compris l'examen des contrats proposés avant leur attribution. L'EFPC a indiqué au BOA que le CEA se réunissait régulièrement (chaque semaine, au besoin) pour surveiller les activités de passation de marchés réalisées à l'EFPC.
    • Une liste de vérification doit être remplie par les agents d'approvisionnement afin de s'assurer que chaque contrat respecte tous les principaux contrôles de passation de marchés avant son attribution.
    • Un processus de révision entre pairs a été mis sur pied, et est appliqué à chaque marché avant son attribution. Cet examen entre pairs fournit un certain niveau d'assurance quant au respect des principaux contrôles.

Conclusion sur l'examen de suivi des pratiques d'approvisionnement relatives à l'acquisition de services d'aide temporaire

  1. L'EFPC a indiqué qu'elle a pris une série de mesures visant à renforcer le contrôle et la surveillance de la gestion en limitant les pouvoirs de passation de marchés, en créant un CEA, en demandant aux agents d'approvisionnement de remplir des listes de vérification et en établissant un processus de révision entre pairs. La mise en œuvre de ces mesures devrait permettre d'améliorer l'équité et l'ouverture en ce qui concerne l'acquisition des services d'aide temporaire à l'EFPC.

Conclusion générale

  1. L'EFPC a évalué les recommandations et les mesures indiquées dans deux examens des pratiques d'approvisionnement de 2012-2013, et a fourni des renseignements sur les plans et les mesures se rapportant à chacun.
  2. Le BOA est encouragé par le fait que l'EFPC a donné suite à la recommandation et a pris des mesures dans son PAD concernant ses pratiques d'approvisionnement. La mise en œuvre de mesures connexes devrait permettre d'améliorer les pratiques d'approvisionnement à l'EFPC concernant l'acquisition des services de formation et d'aide temporaire.
  3. Le BOA est reconnaissant de l'ampleur de la collaboration obtenue durant cet exercice de suivi et est satisfait des progrès réalisés par l'EFPC pour améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement évaluées.

Annexe A - Recommandations du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement et réponses de l'École de la fonction publique du Canada

Acquisition de services de formation par l'École de la fonction publique du Canada

Recommandations du
Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

Réponse de l'École de la fonction publique du Canada

Malgré l'absence de recommandation précise dans cet examen, les commentaires fournis par l'EFPC dans l'examen initial indiquaient que l'EFPC avait établi un plan d'action de la direction pour intervenir quant aux problèmes relevés dans le rapport, notamment par les mesures suivantes :

  • adoption d'une approche de planification intégrée visant l'acquisition de services de formation spécialisée afin d'aider l'EFPC à déterminer le mécanisme d'approvisionnement pertinent;
  • utilisation d'une demande de renseignements afin d'allonger la liste des fournisseurs éventuels qui possèdent les compétences nécessaires pour donner la formation spécialisée;
  • renforcement de la fonction d'assurance de la qualité et développement du système de surveillance;
  • examen de la Politique sur les marchés et du Guide de bureau de l'EFPC;
  • formation des gestionnaires du centre de responsabilité afin d'accroître leur compréhension des processus d'approvisionnement (notamment le processus d'évaluation).

Au cours de l'exercice 2015-2016, l'EFPC a mis en place un processus de planification intégrée des activités, qui comprend la préparation d'un plan d'approvisionnement fonctionnel englobant l'ensemble des exigences prévues en matière d'approvisionnement.

L'EFPC utilise diverses approches pour accroître le nombre de fournisseurs éventuels pouvant donner la formation. Voici certaines de ces approches :

  • tenue de consultations auprès de l'industrie (ou diffusion de lettres d'intérêt) par rapport aux stratégies d'approvisionnement, s'il y a lieu;
  • publication d'offres à commandes ministérielles sur le Service électronique d'appels d'offres du gouvernement « Achats et ventes »;
  • utilisation des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada afin d'obtenir des services de formation.

En décembre 2012, le sous-ministre a mis sur pied le comité d'examen des acquisitions (CEA). Le CEA est formé des vice-présidents de l'EFPC.

Le CEA fournit un mécanisme de remise en question des marchés proposés, et soumet des recommandations d'approbation au sous-ministre. Le CEA assure aussi la surveillance des activités de passation de marchés.

La délégation des pouvoirs de passation des marchés se limite aux intervenants suivants : Les vice-présidents et le dirigeant principal de l'information de l'EFPC possèdent les pouvoirs délégués nécessaires pour autoriser les commandes subséquentes à une offre à commande et les modifications connexes, ainsi que toute modification autre qu'un financement additionnel, par exemple une prolongation ou un remplacement des ressources.

Avant de présenter des ententes contractuelles aux fins d'approbation, l'unité responsable de l'approvisionnement et de la passation de marchés procède à un examen entre pairs de chaque dossier en se servant d'une liste de vérification des principaux contrôles.

L'EFPC a approuvé les lignes directrices et les processus en matière d'approvisionnement visant à fournir de l'encadrement à son personnel quant aux exigences stratégiques, aux lignes directrices et aux processus relatifs à la passation des marchés.

La formation obligatoire suivante a été donnée aux gestionnaires et aux employés prenant part aux processus d'approvisionnement à l'EFPC :

  • formation de base sur l'approvisionnement (un cours à l'interne couvrant les quatre phases du cycle d'approvisionnement);
  • version adaptée du cours suivant de l'EFPC : Gestion des marchés de services (M404).

Des lignes directrices sur l'évaluation ont été établies et communiquées au personnel de l'EFPC par l'entremise de son intranet.

Acquisition de services d'aide temporaire par l'École de la fonction publique du Canada

Recommandations du
Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

Réponse de l'École de la fonction publique du Canada

  • L'EFPC devrait revoir, mettre à jour s'il y a lieu et appliquer pleinement son cadre de contrôle de gestion afin d'assurer le respect de ses politiques et exigences en matière de passation de marchés et celles du Conseil du Trésor.

Pour réduire le risque de passation de marchés inappropriée et pour faire en sorte que toutes les activités de passation de marchés soient conformes aux politiques appropriées, l'EFPC a mis en œuvre une série de mesures visant à renforcer la surveillance et le contrôle de la gestion.

  • La délégation des pouvoirs de passation des marchés a été limitée au sous-ministre, aux vice-présidents et au dirigeant principal de l'information.
  • Un CEA formé des vice-présidents de l'EFPC a été mis sur pied pour assurer une surveillance continue de toutes les activités de passation des marchés, y compris l'examen des marchés proposés avant leur attribution.
  • Une liste de vérification englobant l'ensemble des principaux contrôles de passation des marchés a été mise en place afin de consigner la vérification de la conformité de chaque marché avant l'attribution.
  • Un processus de révision entre pairs a été mis sur pied, et est appliqué à chaque marché avant son attribution. Ce processus de révision entre pairs permet une vérification de deuxième niveau de la conformité avec les principaux contrôles.