Dirigeant principal des achats : des silos à la synergie

Le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement

Le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA) est une organisation du gouvernement du Canada, neutre et indépendante, qui travaille en collaboration avec les ministères fédéraux et les entreprises canadiennes (fournisseurs) pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement fédéral. Le BOA s’acquitte de ce mandat en établissant des liens entre les intervenants, en étudiant les plaintes, en réglant les problèmes, en examinant les pratiques d’approvisionnement, en formulant des recommandations et en communiquant les pratiques exemplaires.

En 2018, le BOA a lancé une initiative d’approfondissement et de partage des connaissances (APC) pour mieux comprendre les principaux problèmes liés à l’approvisionnement fédéral. Cette étude « Dirigeant principal des achats : des silos à la synergie » est la 10e étude menée dans le cadre de l’initiative d’APC, dont toutes les études sont publiées sur le site Web du Bureau de l’ombud de l’approvisionnement. Grâce à la publication d’études d’APC, le BOA compte diffuser des connaissances et fournir des directives utiles aux intervenants de l’approvisionnement fédéral.

Remerciements

Le BOA tient à remercier les organisations fédérales participantes et les personnes ayant participé aux entrevues pour leur contribution à l’élaboration de cette étude.

Demandes de renseignements

Veuillez transmettre toute demande de renseignements à l’adresse suivante :
Bureau de l’ombud de l’approvisionnement
410, avenue Laurier O., bureau 400
Ottawa (Ontario)  K1R 1B7
Canada
Téléphone :
1‑866‑734‑5169
Numéro sans frais pour les malentendants :
1‑800‑926‑9105

Courriel :
ombudsman@opo-boa.gc.ca

Sur cette page

Introduction

L’intérêt pour le concept d’un dirigeant principal des achats (DPA) n’est pas nouveau. En 2021, le Bureau de l’ombud de l’approvisionnement (BOA) a publié une étude d’approfondissement et de partage des connaissances qui examinait les problèmes d’approvisionnement que le rôle pourrait résoudre. Pour cette étude, le BOA a examiné les problèmes persistants et continus qui ont nui à l’approvisionnement fédéral, notant que bon nombre des problèmes étaient présents depuis des décennies. Dans la foulée de la première étude, le BOA s’est également penché sur les modèles de DPA dans les administrations provinciales et internationales du Canada afin de comprendre les problèmes d’approvisionnement auxquels ces rôles s’attaquent.

L’étude a mis en avant quatre thèmes associés au dirigeant principal des achats (DPA) : un agent du changement, une voix unique pour l’approvisionnement, la coordination et la professionnalisation. Au cours des années qui se sont écoulées depuis la publication de la première étude, il y a eu intérêt soutenu pour le modèle de DPA, bien qu’il n’existe toujours pas au niveau fédéral. Le BOA a fait des présentations sur le sujet lors d’activités de sensibilisation pour la collectivité de l’approvisionnement, et il continue de guider les réunions avec les hauts fonctionnaires fédéraux de l’approvisionnement.

Faisant fond sur la première étude de DPA, cette deuxième étude, Dirigeant principal de l’approvisionnement : des silos à la synergie, examine les lacunes actuelles de la politique d’approvisionnement et évalue la capacité des modèles de DPA à les combler. L’étude est divisée en quatre grandes sections :

  1. L’environnement de l’approvisionnement fédéral
  2. Les lacunes du système d’approvisionnement actuel
  3. Le rôle d’un DPA pour combler les lacunes
  4. Les modèles potentiels de DPA

Dans le cadre de cette étude, le BOA a mené des entrevues avec des cadres supérieurs de l’approvisionnement au sein de ministères et d’organismes fédéraux de différentes tailles. De nombreuses personnes interrogées étaient de hauts fonctionnaires désignés, un rôle qui a été créé aux termes de la Politique sur la planification et la gestion des investissements, qui est entrée en vigueur le 13 mai 2021.

L'environnement de l’approvisionnement fédéral

L’approvisionnement fédéral consiste à concilier la décentralisation et la centralisation. Le système actuel comprend un réseau décentralisé de ministères et d’organismes qui, avec l’appui de leur propre haut fonctionnaire désigné, sont chargés de mettre en œuvre les politiques pangouvernementales. Le leadership qui unit la collectivité de l’approvisionnement est plus centralisé et provient de quelques institutions clés : le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), le Bureau du contrôleur général (BCG) et Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC), chacun étant abordé dans la présente étude.

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Le SCT est un organisme central stratégique qui établit l’orientation et les priorités de plusieurs secteurs du gouvernement, y compris l’approvisionnement. Le SCT est le reflet du rôle assigné au Conseil du TrésorNote de bas de page 1. Le SCT a trois grands domaines de responsabilité : l’allocation des dépenses aux ministères et aux programmes; les ressources humaines (p. ex. négociation collective, classification des emplois, bilinguisme); et l’amélioration de l’efficacité administrativeNote de bas de page 2.

Il faut faire la distinction entre le Conseil du Trésor et le SCT. Les deux organisations appuient le Cabinet en faisant le suivi des dépenses internes et de la gestion du personnel.Note de bas de page 3 Toutefois, le premier est un comité du Cabinet, dirigé par le président du Conseil du Trésor, un membre du CabinetNote de bas de page 3. Le second est un ministère fédéral qui agit à titre d’organe administratif du comité du Cabinet (Conseil du Trésor). Le secrétaire du Conseil du Trésor est l’administrateur général du SCTNote de bas de page 4 et est nommé par le gouverneur en conseilNote de bas de page 1.

Le SCT est considéré comme un organisme central et joue un rôle essentiel dans la structure du gouvernement fédéral, en fournissant aux dirigeants politiques des renseignements sur les fonctions du gouvernementNote de bas de page 5. Les entités désignées comme organismes centraux sont « centrales » parce qu’elles fonctionnent au-dessus des ministères et organismes et appuient la coopération, la cohérence et l’élaboration des politiquesNote de bas de page 6. Paul Thomas, un spécialiste du sujet, résume le travail des organismes centraux comme étant « de faire un maillage de choses, c’est-à-dire de s’assurer qu’un cadre central de valeurs politiques et administratives guide la gamme multiple et diversifiée d’activités entreprises par les gouvernementsNote de bas de page 7. »

Bureau du contrôleur général

Le BCG est un bureau au sein du SCT qui partage la responsabilité avec le secrétaire du Conseil du Trésor d’appuyer le président et d’autres membres du Conseil du TrésorNote de bas de page 8. Il « recommande des politiques et établit des directives et des lignes directrices pour la gestion financière et administrative et appuie la responsabilité du Conseil en matière d’évaluation du rendement. »Note de bas de page 7

Les pouvoirs du BCG découlent de la Loi sur la gestion des finances publiquesNote de bas de page 9. Aux termes de la Politique sur la planification et la gestion des investissements, l’article 4.3 place la responsabilité d’assurer un leadership pangouvernemental et de favoriser le perfectionnement professionnel, ainsi que l’orientation et la recommandation de mesures correctives relatives à chacune des directives de la politique, entre les mains du BCGNote de bas de page 10.

En ce qui concerne l’approvisionnement, le BCG est le responsable de l’élaboration de la politique, créant le cadre et l’orientation généraux en vertu desquels les ministères doivent travaillerNote de bas de page 11. La présente politique administrative est régie par la Directive sur la gestion de l’approvisionnement (DGA), qui n’est pas normative et qui repose sur des principes comparativement à la politique plus détaillée qui l’a précédée, l’ancienne politique sur les marchés du Conseil du TrésorNote de bas de page 10. Les ministères et organismes assujettis à la DGA ont maintenant la responsabilité de créer leurs propres cadres de gestion de l’approvisionnement, qui comprennent des processus, des systèmes et des contrôles qui incluent la surveillance, la planification et l’établissement de rapports. La DGA prévoit en outre des délégations de pouvoirs pour les approvisionnements ministérielsNote de bas de page 10.

Services publics et Approvisionnement Canada

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux (la Loi) établit des règles et des exigences sur la façon dont le gouvernement peut acquérir des biens et des servicesNote de bas de page 12. La Loi établit que SPAC est une organisation de services communs qui fournit aux ministères, aux conseils et aux organismes du gouvernement fédéral des services à l’appui de ses programmes. En tant que fournisseur de services communs, SPAC « aide les ministères et organismes fédéraux dans leurs opérations quotidiennes en agissant comme acheteur central, gestionnaire immobilier, trésorier, comptable, administrateur de la paye et des régimes de pensions, conseiller en matière d’intégrité, fournisseur de services communs et spécialiste des questions linguistiquesNote de bas de page 13. »

Le système d’approvisionnement fédéral actuel du Canada penche davantage vers la décentralisation, un grand nombre d’approvisionnements étant effectués dans les ministères et les organismesNote de bas de page 10. Toutefois, deux facteurs importants établissent la relation de SPAC avec d’autres ministères et organismes. Premièrement, il y a la délégation de pouvoirs. La loi habilitante de SPAC donne à son ministre le pouvoir d’obtenir des biens, ce dernier pouvant ensuite sous-déléguer un pouvoir limité aux ministres d’autres ministèresNote de bas de page 10. Dans cette limite, les ministères peuvent s’approvisionner en biens sans la participation de SPAC. Au-delà de ce pouvoir limité, SPAC doit agir à titre d’autorité contractante au nom des ministères pour l’approvisionnement en biensNote de bas de page 14. En ce qui concerne l’acquisition de services, les ministères ont des pouvoirs distincts délégués par le Conseil du Trésor.

Le deuxième facteur dans la relation de SPAC avec les ministères et organismes est la création d’offres à commandes et d’arrangements en matière d’approvisionnement pour l’approvisionnement en biens et services communsNote de bas de page 10. Pour les biens et services régulièrement utilisés, qu’il s’agisse de crayons, de papier, de chaises de bureau ou de services de consultation, SPAC est en mesure de créer des outils destinés à rendre le processus d’approvisionnement plus efficace. Grâce à ces outils, répondre aux besoins récurrents est beaucoup plus facile que si un processus d’approvisionnement individualisé était lancé chaque fois que le besoin survenait.

De plus, en raison de son rôle de fournisseur de services communs, d’autres ministères et organismes se tournent régulièrement vers SPAC pour obtenir des conseils et une orientation stratégiquesNote de bas de page 10. Afin de mettre en œuvre la politique d’approvisionnement à l’échelle du gouvernement établie par le SCT et le BCG, SPAC élabore des lignes directrices et des pratiques stratégiques ministérielles internes qui guident son propre travail. D’autres ministères utilisent souvent les documents d’orientation internes de SPAC comme leurs propres documents, choisissant de les adopter et de les adapterNote de bas de page 10. Deux sources de SPAC largement utilisées sont le Guide des approvisionnements, un recueil de pratiques exemplaires, et le Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat (CCUA) qui énonce les clauses uniformisées d’achat et les dispositions contractuellesNote de bas de page 10.

Dans certains cas, la politique ou l’orientation interne de SPAC éclaire la politique du gouvernementNote de bas de page 10. Une fois mis en œuvre à SPAC—et en cas de succès—le SCT peut déterminer des aspects ou des politiques entières à utiliser à l’échelle du gouvernementNote de bas de page 10. Par exemple, SPAC a élaboré et mis en œuvre un Code de conduite pour l’approvisionnementNote de bas de page 15. Après avoir fait ses preuves à SPAC, le BCG a fait du Code de conduite pour l’approvisionnement une politique pangouvernementaleNote de bas de page 16.

Certains ministères et organismes autres que le SCT, le BCG et SPAC ont des responsabilités particulières qui sont de nature pangouvernementale. Par exemple, Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE) gère la Politique sur le titre de propriété intellectuelle découlant des marchés d’acquisition de l’État. ISDE est également responsable de la Politique des retombées industrielles et technologiques. Services aux Autochtones Canada (SAC) administre l’obligation pour les ministères et organismes fédéraux d’attribuer au moins 5 % de la valeur totale des contrats à des entreprises autochtonesNote de bas de page 17. Emploi et Développement social Canada (EDSC) administre le Programme de contrats fédéraux, tandis qu’Affaires mondiales Canada mène les négociations d’accords commerciaux.

Ministères fédéraux et hauts fonctionnaires désignés

Les ministères et organismes fédéraux mettent en œuvre la politique et les directives centrales en matière d’approvisionnement du SCT et du BCG au sein de leurs ministères et organismes respectifs. Les sous-ministres (SM) sont désignés comme administrateurs des comptes en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, ce qui signifie que le SM « est comptable devant les comités compétents du Sénat et de la Chambre des communes » de la gestion prudente des ressources gouvernementales, tout en se conformant aux directives du Conseil du TrésorNote de bas de page 18.

La nomination du haut fonctionnaire désigné ministériel est requise aux termes de l’article 4.1.1 de la Politique sur la planification et la gestion des investissements (la Politique), et la DGA est une directive établie aux termes de celle-ci, décrivant les responsabilités du haut fonctionnaire désignéNote de bas de page 19. Les principales responsabilités du haut fonctionnaire désigné comprennent la création et la mise en œuvre d’un cadre de gestion de l’approvisionnement, la surveillance de la mise en œuvre de la DGA au sein du ministère et le soutien à l’imputabilité du SM à l’égard des exigences en vertu de la Politique générale sur la planification et la gestion des investissementsNote de bas de page 20. Les cadres de gestion de l’approvisionnement sont des éléments essentiels de la DGA et il s’agit de faire en sorte que les hauts fonctionnaires désignés créent des cadres qui sont harmonisés avec leurs contrôles internes et correspondent aux niveaux de tolérance au risque du ministèreNote de bas de page 10.

Les rôles et les responsabilités du haut fonctionnaire désigné se combinent au rôle de fond de la personne déléguée, ce qui signifie qu’il n’y a pas de classification d’emploi de haut fonctionnaire désigné uniqueNote de bas de page 21. En pratique, cela signifie que l’on a à la fois un rôle de fond et un rôle de haut fonctionnaire désigné. Les hauts fonctionnaires désignés sont généralement des cadres supérieurs d’un ministère qui sont au niveau du sous-ministre adjoint (SMA) ou du directeur général (DG). Dans certains cas, le rôle est confié au SMA, puis les responsabilités du rôle sont déléguées à un DG, à un directeur principal, à un directeur ou à un gestionnaire habituellement responsable de l’approvisionnementNote de bas de page 10,Note de bas de page 22.

Lacunes du système d’approvisionnement actuel

Les lacunes notables du système d’approvisionnement actuel sont notamment les suivantes : manque de clarté quant à la responsabilité de créer ou de mettre en œuvre la politique d’approvisionnement; l’absence de systèmes de renforcement des capacités pouvant appuyer la professionnalisation de la fonction d’approvisionnement; et l’absence d’un système pangouvernemental de gestion du rendement des fournisseurs (GRF).

Créateur ou responsable de la mise en œuvre de la politique : Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada/Bureau du contrôleur général et Services publics et Approvisionnement Canada

Il existe de la confusion au sujet des rôles liés à l’environnement actuel de l’approvisionnement en ce qui concerne la responsabilité de créer et de mettre en œuvre la politique d’approvisionnement.

À l’heure actuelle, le Conseil du Trésor délègue au BCG une grande partie de son pouvoir d’élaboration d’une politique d’approvisionnement. Aux termes de l’article 4.3 de la Politique sur la planification et la gestion des investissements (la Politique), le Conseil du Trésor attribue au BCG la responsabilité d’assurer « un leadership pangouvernemental et de soutenir le perfectionnement professionnel » des collectivitésNote de bas de page 23. Le paragraphe 4.3.2 attribue au BCG un autre rôle consultatif en lui donnant la responsabilité de « fournir une orientation et de recommander des mesures correctives » concernant la mise en œuvre des instruments de la Politique, y compris la DGANote de bas de page 21. Enfin, aux termes de l’article 2.3 de la Politique, le Conseil du Trésor délègue au BCG le pouvoir d’« émettre, de modifier et d’annuler » des annexes de directives comme la DGANote de bas de page 24. Cela permet au BCG d’établir les procédures et les exigences obligatoires liées aux responsabilités de chaque ministère en vertu de la DGA.

La Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux est la loi habilitante pour SPAC, qui confère au ministre une vaste compétence sur l’acquisition de biens et de services. De plus, en vertu de la Loi, SPAC a pour mandat « l’étude et la mise sur pied des services en vue d’accroître l’efficacité de l’administration publique fédérale et de favoriser l’intégrité et l’efficience du processus d’impartition des marchésNote de bas de page 25. »

Bien que SPAC ait toujours mis ses directives internes et ses pratiques exemplaires à la disposition d’autres ministères et organismes gouvernementaux pour qu’ils les adoptent et les adaptent à leurs besoins particuliers, il ne s’agit pas d’une exigence de la Loi. SPAC n’est pas responsable des politiques pangouvernementales, mais crée et met plutôt en œuvre des directives stratégiques internes pour son propre usage. De plus, SPAC n’a jamais été destiné à appuyer les détails de la mise en œuvre des politiquesNote de bas de page 10. Cependant, le fait est que, étant donné que SPAC est responsable de la pratique, ses politiques internes sont souvent importées par d’autres ministèresNote de bas de page 10. Même si ce rôle était appuyé par la loi habilitante de SPAC, le cadre actuel n’oblige pas les autres ministères à adopter la politique de SPAC, certains le font et d’autres non, car la DGA permet à ces ministères de mettre en œuvre les principes de la DGA qu’ils jugent appropriésNote de bas de page 10.

Les représentants du gouvernement interrogés dans le cadre de cette étude ont commenté ce point. Une personne interrogée a fait remarquer qu’il n’y a pas d’harmonie parfaite entre SPAC et le BCG/SCTNote de bas de page 10. Une deuxième personne interrogée a insisté sur la difficulté d’attribuer les responsabilitésNote de bas de page 10, car SPAC est l’expert de sa propre politique interne, mais on ne devrait pas lui demander de donner des conseils sur les politiques pangouvernementales rédigées par le BCG/SCT, ou sur la façon dont ces politiques devraient être utilisées dans d’autres ministères de tailles et de mandats variésNote de bas de page 10. Une autre personne a dit au BOA que cela met les autres ministères dans une impasse, affirmant qu’il n’y a nulle part où aller lorsque SPAC ne fournit pas de conseils stratégiquesNote de bas de page 10. Le problème, c’est qu’aucun rôle particulier n’a la responsabilité de l’approvisionnement fédéral au plus haut niveau; au sein des ministères, ce rôle est soit au niveau des SMA, soit à un niveau inférieur, et n’a d’autorité que pour un ministère unique.

Les ministères peuvent choisir d’adopter et d’adapter les politiques et les pratiques de SPAC, ou non. L’une des conséquences de la DGA moins normative et davantage fondée sur des principes est que certains ministères se sont davantage tournés vers les outils d’approvisionnement de SPACNote de bas de page 10. Par exemple, historiquement, le Guide des approvisionnements de SPAC était un document bien utilisé par de nombreux ministèresNote de bas de page 10. Cependant, il n’a jamais constitué une politique en soi, mais plutôt un recueil de pratiques exemplairesNote de bas de page 10. L’une des conséquences de cette situation est que les ministères le consultent « de façon décisive », ce qui lui donne un statut qu’il n’était pas censé avoirNote de bas de page 10.

Un autre thème commun entendu dans la recherche sur cette étude est que le SCT et le BCG ne fournissent pas suffisamment de soutien aux responsables de la mise en œuvre des politiques dans l’ensemble des ministères fédéraux. Lorsque les personnes ont été interrogées au sujet de la DGA, il était courant d’entendre qu’il y avait un soutien insuffisant pour sa mise en œuvre,Note de bas de page 10 une personne interrogée notant que « la tâche nous est confiée, puis nous devons nous débrouiller avec SPACNote de bas de page 10. » L’une d’elles est allée plus loin, indiquant que le problème est un problème de longue date, et disant : « Soyons réalistes, le soutien du centre historiquement—même avec les politiques précédentes—était médiocreNote de bas de page 10. » L’une des limites à la capacité du SCT et du BCG de fournir un soutien aux responsables de la mise en œuvre des politiques est financière. Le SCT et le BCG ont besoin de plus de ressources, tant humaines que financières, pour être en mesure de servir plus efficacement leurs intervenants en cette période critique.

Les petits ministères ont un fardeau différent lorsqu’ils mettent en œuvre une politique ou une directive en matière d’approvisionnement, non seulement parce que les politiques peuvent être opérationnalisées différemment, mais aussi parce que les limites de capacité et de ressources peuvent avoir une incidence négative sur la mise en œuvreNote de bas de page 10. Les petits ministères se tournent souvent vers SPAC pour obtenir des conseilsNote de bas de page 10, mais, comme il a été mentionné ci-dessus, SPAC n’est pas destiné—par la pratique ou par la loi—à être le phare stratégique « central », et les ministères ont souvent l’impression que ces conseils ne sont pas disponibles.

Les pouvoirs délégués pour l’acquisition de biens et de services (y compris la construction) sont complexes. Il existe plusieurs divisions de responsabilité entre les ministères, aux termes desquelles ils peuvent soit se procurer des biens et des services pour eux-mêmes, en utilisant les pouvoirs délégués de SPAC (biens) ou du SCT (services), soit utiliser SPAC comme fournisseur de services communs pour se procurer les biens en leur nomNote de bas de page 26. Dans les cas où la valeur du marché dépasse les limites contractuelles établies, y compris lorsque SPAC est l’autorité contractante, l’approbation du Conseil du Trésor est requise. Ces limites contractuelles sont établies dans la DGA. Les divers pouvoirs délégués combinés à des outils normalisés obligatoires et facultatifs créent un réseau complexe sans véritable pouvoir pangouvernemental assorti d’une responsabilité.

En résumé, à l’heure actuelle, il existe de la confusion au sujet des rôles concernant la création et la mise en œuvre de la politique d’approvisionnement, et un décalage entre la législation et les attentes en ce qui concerne la fourniture de conseils.

Renforcement des capacités et professionnalisation

Le renforcement des capacités et la professionnalisation sont deux facteurs qui aident une institution à atteindre ses objectifs et à réaliser ses activités prévues dans le mandat, tout en aidant les personnes à faire partie d’une communauté d’experts reconnue. Pour l’approvisionnement, il s’agit de créer un cheminement de carrière sérieux et reconnu comme un domaine d’expertise. En parlant du renforcement des capacités, certains hauts fonctionnaires désignés ont fait remarquer que les progrès ont été limités, la plupart des programmes étant déjà en place avant la création du statut de haut fonctionnaire désignéNote de bas de page 10.

Le renforcement des capacités d’approvisionnement comporte de nombreux problèmes, non seulement au sein des ministères, mais dans l’ensemble du gouvernement. Premièrement, ces initiatives sont généralement entravées par un manque de financementNote de bas de page 10. De plus, le renforcement des capacités est différent entre les petits et les grands ministèresNote de bas de page 10. Avec des ressources et des possibilités limitées, les petits ministères doivent souvent concentrer leurs ressources pour répondre aux activités de programme prescrites et n’ont pas de soutien ni de formation pour l’approvisionnementNote de bas de page 10. Un autre problème est le taux de roulement élevé des ressources d’approvisionnementNote de bas de page 10. Les personnes se tournent souvent vers les grands ministères responsables de l’approvisionnement pour obtenir des possibilités de perfectionnement qui ne sont pas offertes dans les petits ministèresNote de bas de page 10. Enfin, la planification du recrutement et de la relève est devenue un enjeu pangouvernemental en matière d’approvisionnement, plusieurs ministères ayant adopté des programmes pluriannuels de perfectionnement de l’approvisionnement pour répondre à cette préoccupation.

Le manque de professionnalisation de la fonction d’approvisionnement est un problème de longue dateNote de bas de page 27. Aussi récemment qu’en 2019, une évaluation du SCT a souligné que la collectivité de l’approvisionnement avait besoin de professionnalisationNote de bas de page 28. De même, une personne interrogée a fait valoir que l’approvisionnement n’est pas considéré comme une fonction sérieuseNote de bas de page 10.

Il y a déjà eu des tentatives de professionnalisation de la collectivité de l’approvisionnement. Le SCT disposait d’un programme de certification pour l’approvisionnement et la gestion du matériel, et bien qu’il ait obtenu des résultats mitigés, c’était un pas dans la bonne directionNote de bas de page 28. Cela dit, le programme a souffert de faibles taux d’achèvement. Entre 2006 et 2018, le programme était ouvert à quelque 4 000 spécialistes de l’approvisionnement et du matériel, mais il n’y avait que 108 diplômés du programmeNote de bas de page 28. Plus important encore, sur le total des 108 diplômés, il n’y avait que trois (3) diplômés du deuxième niveauNote de bas de page 28. Le faible taux de réussite pourrait être, en partie, attribué à un manque d’investissement, à un manque de cours disponibles, à la nécessité d’une vision solide et à une mauvaise administration du programme, comme les délais de réponse aux inscritsNote de bas de page 28. Le programme a pris fin au début de 2023Note de bas de page 10.

En juin 2024, le SCT a présenté un nouveau cadre de perfectionnement professionnel pour les collectivités des acquisitions et de la gestion du matériel du gouvernement du Canada. Aux termes de ce nouveau cadre, le SCT s’éloigne de l’ancienne approche de certification pour se concentrer sur quatre (4) domaines de base : (1) les rôles et les responsabilités, (2) l’apprentissage continu, (3) les cheminements de carrière et (4) la reconnaissance du rendement. Le SCT a déclaré que le nouveau cadre comprendra, à titre d’exemple, des compétences mises à jour en matière d’approvisionnement, un nouveau prototype de cheminement de carrière pour l’approvisionnement et la gestion du matériel, et une réduction des obstacles au perfectionnement professionnel grâce à une mise à jour de l’apprentissage de base, supplémentaire et spécialisé appuyé par le mentorat. De plus, il y aura une meilleure prise en charge de la présence sur le Web qui sera plus inclusive, rationalisée, avec un espace pour le réseautage et l’interaction avec les utilisateursNote de bas de page 29.

Malgré les changements qui pourraient survenir avec la mise en œuvre du nouveau cadre de perfectionnement professionnel du SCT, le renforcement des capacités au sein de la collectivité de l’approvisionnement est également cloisonné, chaque ministère créant ses propres programmes de perfectionnement pour compléter la formation de base. Par exemple, SPAC a son propre « Programme de perfectionnement des agents internes », qui vise le recrutement et le renforcement approfondi des capacitésNote de bas de page 30. Bien que le programme ait une bonne réputation, l’une des limites est qu’il n’est pas accessible à tout le monde, car le processus d’acceptation est rigoureux et ouvert uniquement à quelques personnes compte tenu du nombre limité de places disponibles. Une personne interrogée a fait remarquer que le programme pourrait bénéficier d’une réflexion stratégique et d’investissementsNote de bas de page 10. Il existe d’autres programmes de perfectionnement semblables au Programme de perfectionnement des agents internes, y compris le Programme d’apprentissage en gestion de la chaîne d’approvisionnement de l’Agence du revenu du Canada et le Programme de perfectionnement des officiers d’acquisition et de soutien du matériel du ministère de la Défense nationaleNote de bas de page 31.

Gestion du rendement des fournisseurs

« La gestion du rendement des fournisseurs s’entend de la surveillance, de l’évaluation et de l’établissement de rapports sur le rendement d’un fournisseur par rapport aux exigences d’un contrat donnéNote de bas de page 32. » La GRF peut effectivement servir à la fois d’incitation au bon rendement et de moyen de pénalité pour le mauvais rendement, en tenant compte des notes données aux fournisseurs, bonnes et mauvaises, dans l’attribution des futurs marchés.

Le gouvernement fédéral ne dispose pas de programmes de GRF à l’échelle du gouvernement. Le ministre des Services publics et de l’Approvisionnement était tenu dans sa lettre de mandat de 2017 et de 2019 de « poursuivre le développement de meilleurs outils de gestion des fournisseurs afin que le gouvernement soit en mesure de tenir les entrepreneurs responsables du mauvais rendement ou d’un comportement inacceptable, en particulier pour les achats de grande envergureNote de bas de page 33. » Cette mesure à prendre n’a pas été incluse dans la plus récente lettre de mandat de 2021Note de bas de page 34.

Bien que la GRF n’ait pas été incluse dans la plus récente lettre de mandat de la ministre, à SPAC, une initiative de GRF est en cours ainsi qu’un projet piloteNote de bas de page 35. L’objectif final est de mettre le programme à l’essai à SPAC, puis, en cas de succès, de demander au SCT d’appliquer la politique à l’échelle du gouvernementNote de bas de page 36. Si le programme était appliqué à l’échelle du gouvernement, il faudrait qu’il y ait un point de responsabilité clair pour l’administration de la politique et veiller à ce que les ministères et organismes gouvernementaux suivent une approche uniforme, afin que le rendement médiocre ou excellent d’un fournisseur pour un ministère puisse être pris en compte lors de l’attribution des futurs marchés pour lui-même et d’autres ministères.

Une politique de GRF au sein de SPAC n’est pas la même chose qu’un programme de GRF à l’échelle du gouvernement, et constitue une poursuite de l’approche cloisonnée de l’approvisionnement. SPAC couvre un large éventail d’approvisionnements, mais un grand nombre d’achats sont effectués par des ministères sans la participation de SPAC. Les ministères aux prises avec des fournisseurs ayant un faible rendement ont des moyens inadéquats de les tenir responsables et sont souvent obligés d’attribuer des contrats à des fournisseurs connus pour manquer à leurs engagements, parce que ces derniers ont présenté la soumission recevable la moins-disante.

Il y a une lacune pour les cas où l’approvisionnement n’est pas exécuté par et pour SPAC. Lorsque SPAC est l’autorité contractante et que le responsable opérationnel (c.-à-d. le bénéficiaire du bien ou du service) est un autre ministère, il n’y a aucun moyen d’exiger que le responsable opérationnel suive le rendement du fournisseur afin de se conformer à une politique de SPAC. Étant donné que d’autres ministères ne sont pas assujettis à la politique de SPAC, cela rend l’adhésion à l’échelle du gouvernement inégale au mieux. Il en résulte que les fournisseurs ayant un faible rendement notés par SPAC peuvent obtenir (et continuent d’obtenir) sans entraves des contrats fédéraux auprès d’autres ministères. Un manque de cohésion et de mise en œuvre uniforme va à l’encontre de l’objectif d’un programme de GRF, et il doit y avoir une seule autorité responsable de celui-ci dans l’ensemble du gouvernement.

Sans programme de GRF à l’échelle du gouvernement, les appels d’offres continueront d’être compromis. Lorsque les ministères ne sont pas en mesure de pénaliser les fournisseurs ayant un faible rendement ou de leur interdire d’obtenir des contrats, ils cherchent des moyens d’éviter de travailler avec certains de ces fournisseurs, y compris des activités qui menacent l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. Le processus d’appel d’offres, en particulier l’élaboration des critères techniques choisis pour l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés, n’est pas le cadre approprié pour cette activité. L’un des problèmes connus est que l’absence de GRF contribue à l’utilisation de critères restrictifs, une constatation que le BOA a notée dans ses examens systémiques des pratiques d’approvisionnement fédérales.

Le rôle d’un dirigeant principal des achats pour combler les lacunes

Un DPA créerait un point d’intérêt et d’expertise unique pour l’élaboration, l’interprétation et l’application uniforme des politiques d’approvisionnement au sein du gouvernement fédéral, tout en veillant à ce que les personnes qui acquièrent des biens, des services et des services de construction au nom des ministères aient une formation et une compréhension semblables des principes en cause et soient en mesure d’appliquer les règles de manière uniforme dans l’ensemble du gouvernement. Un rôle unique est nécessaire pour assurer le leadership et simplifier l’approvisionnement.

À l’heure actuelle, il n’y a pas de source claire et unique de leadership en matière d’approvisionnement au sein du gouvernement fédéral, contrairement à des fonctions comme les ressources humaines, les finances et la gestion de l’information où il existe un chef de file à l’échelle du gouvernement.

Il existe une myriade de rôles de haute direction dans le cadre de l’approvisionnement fédéral—SCT, BCG, SPAC, ombud de l’approvisionnement—sans parler des rôles importants en matière d’approvisionnement que jouent le ministère de la Défense nationale et Services partagés Canada. En effet, un contre-argument à l’idée d’un DPA est précisément que le rôle est déjà joué, bien que par plusieurs personnesNote de bas de page 10. Mais aucun responsable ne parle, ne fournit de règles ni d’orientation, ou ne supervise le développement des capacités pour l’approvisionnement fédéral. Le système d’approvisionnement actuel est marqué par des cloisonnements de responsabilité et de responsabilisation qui se chevauchent parfois ou laissent des lacunes. Une personne interrogée, un haut fonctionnaire de l’approvisionnement, a fait valoir que tout le monde accomplit sa tâche, mais que toutes ces tâches ne se complètent pas vraiment tout le tempsNote de bas de page 10. Une autre personne partageait ce sentiment, déclarant que nous avons besoin d’un responsable de l’approvisionnement; nous avons besoin de quelqu’un vers qui nous tournerNote de bas de page 10.

Le leadership peut aider à simplifier l’approvisionnement. Il y a des couches d’accords commerciaux, de lois, de règlements, de politiques, de directives, de documents d’orientation et de procédures qui doivent être suivies, et de nouvelles couches sont ajoutées. L’ombud de l’approvisionnement entend régulièrement des fournisseurs qui sont aux prises avec la complexité du processus, et le sujet est régulièrement abordé dans le rapport annuel du BOA. En fait, SPAC, par l’entremise de Soutien en approvisionnement Canada (anciennement le Bureau des petites et moyennes entreprises), dispose d’un programme complet avec des bureaux partout au Canada ayant pour mandat d’aider les soumissionnaires potentiels à trouver leur chemin dans les méandres de l’obtention d’un marché fédéral.

Les acheteurs gouvernementaux ne sont pas à l’abri de ces complexités. Les hauts fonctionnaires désignés interrogés dans le cadre de cette étude ont dit au BOA que les exigences changent constamment et représentent « des milliers et des milliers de pages » dont les responsables de l’approvisionnement doivent être conscientsNote de bas de page 10. Pour les ministères, il y a de plus en plus de considérations qui doivent être prises en compte lors de la réalisation d’un approvisionnement, y compris l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+), les achats écologiques, l’approvisionnement autochtone, l’approvisionnement agile, l’accessibilité et l’approvisionnement social. De plus en plus, les approvisionnements passent également par des consultations publiques, ce qui ajoute de la complexité et du temps au processusNote de bas de page 10.

La simplification de l’approvisionnement repose en grande partie sur l’uniformité, la normalisation et la rationalisation des processus dans la mesure du possible, et la réduction de la redondance. Un DPA pourrait grandement aider à simplifier le processus d’approvisionnement pour les fournisseurs et les acheteurs en intégrant l’élaboration, l’interprétation et la mise en œuvre des politiques, ainsi qu’en supervisant un programme de formation et de perfectionnement uniforme qui professionnaliserait la fonction.

Combler les lacunes : créateur et responsable de la mise en œuvre de la politique

En tant qu’acteur central exclusivement axé sur l’approvisionnement, le DPA siégerait au sommet du cadre pluriministériel des hauts fonctionnaires désignés et aurait une position de force dans le soutien à la mise en œuvre de la politique, y compris la DGA. Si un programme fédéral de GRF était créé, le DPA assurerait également l’intégration pangouvernementale requise dans les domaines des politiques, de l’orientation et de la gestion.

Le DPA jouerait également un rôle d’interprétation et de consultation pour aider à élaborer des politiques et des directives pratiques au sein des ministères respectifs. Comme il a été mentionné ci-dessus, de nombreux ministères comptent actuellement sur SPAC pour combler les lacunes en matière d’interprétation et de conseils sur les politiques pangouvernementales, une tâche qui ne fait pas partie du mandat législatif de SPAC. Un DPA pourrait remplir ce rôle.

La combinaison de l’orientation stratégique et de l’orientation pratique dans un seul rôle donnerait lieu à une approche plus cohérente à l’échelle du gouvernementNote de bas de page 10. Les petits ministères partagent un contexte et un fardeau différents en matière d’approvisionnement, et ont besoin du soutien et des conseils d’un acteur central expérimenté et doté de ressources suffisantesNote de bas de page 10. Les responsables de l’approvisionnement de tous les ministères, en particulier ceux qui sont nouveaux venus dans le domaine, ont besoin d’un soutien et de conseils centraux qui, de pair avec les programmes de formation et de perfectionnement pangouvernementaux, contribueraient grandement à la professionnalisation de la fonction d’approvisionnement.

Combler les lacunes en matière de renforcement des capacités et de professionnalisation

Un DPA pourrait grandement contribuer à améliorer le renforcement des capacités et la professionnalisation au sein de la fonction d’approvisionnement. Une approche centralisée et coordonnée dans ces deux domaines créerait une fonction d’approvisionnement plus souple, avec laquelle les praticiens connaissent et comprennent clairement les règles et la façon de les mettre en œuvre au moyen d’une approche pangouvernementale commune.

La formation doit non seulement porter sur la connaissance et l’application des politiques et des outils d’approvisionnement, mais aussi sur les progrès réalisés en vue de réduire l’aversion au risque et de faire preuve de jugement dans divers contextes, y compris l’approvisionnement d’urgence, les produits spécialisés, les initiatives socioéconomiques et les technologies émergentes.

L’approche cloisonnée actuelle en matière de renforcement des capacités et de professionnalisation n’a pas réussi. L’approche cloisonnée, au-delà de la répartition des responsabilités en matière de renforcement des capacités, n’offre pas une réponse efficace, durable et solide à une approche pangouvernementale de l’approvisionnement. Un programme pangouvernemental de renforcement des capacités et de professionnalisation de la fonction dirigé par un DPA permettrait de réaliser des progrès en vue de doter les responsables de l’approvisionnement des meilleures ressources pour répondre aux besoins de leur ministère de façon uniforme. La formation propre aux ministères doit compléter la formation générale, et un programme de formation pangouvernemental coordonné et supervisé par un DPA garantirait que toutes les personnes qui choisissent d’entrer dans le domaine possèdent les mêmes connaissances et compétences de base pour leur permettre de se spécialiser davantage à mesure que leur carrière évolue.

Combler les lacunes en matière de gestion du rendement des fournisseurs

La GRF est un élément crucial d’une approche centralisée de l’approvisionnement équitable, ouvert et transparent. Un DPA dirigerait une initiative stratégique pangouvernementale, en veillant à ce que les ministères et les organismes disposent des outils et des ressources nécessaires pour tenir les fournisseurs responsables de leur mauvais rendement et les récompenser pour leur bon rendement.

Un programme de GRF dirigé par un DPA pourrait garantir que les critères d’évaluation du rendement des fournisseurs sont appliqués de façon uniforme par les ministères et organismes fédéraux partout au Canada, et que les notes des fournisseurs sont accessibles à tous les ministères fédéraux pour qu’ils en tiennent compte (positivement et négativement) dans l’attribution des futurs marchés. La surveillance et la mise en œuvre de la GRF à l’échelle du gouvernement favoriseraient une saine gestion de l’argent des contribuables et renforceraient davantage l’intégrité du processus d’approvisionnement, car la communication des notes de rendement des fournisseurs entre les ministères aiderait à atténuer la pression potentielle sur les responsables de l’approvisionnement les incitant à trouver d’autres moyens d’éviter de devoir attribuer des marchés à des fournisseurs ayant un faible rendement (p. ex. en utilisant des critères restrictifs ou des pratiques d’évaluation des soumissions malsaines).

La GRF est un programme pangouvernemental indispensable, mais son adoption dans le cadre actuel au niveau fédéral poserait d’importants défis. Comme il a été mentionné ci-dessus, il existe de la confusion au sujet des responsabilités entre SPAC, le SCT/BCG et les ministères responsables en ce qui concerne la création et la mise en œuvre de la politique d’approvisionnement. Si un programme de GRF était adopté dans l’environnement actuel, les défis liés à la mise en œuvre comprendraient probablement des méthodes d’évaluation incohérentes du rendement des fournisseurs et des difficultés d’échange de renseignements entre les ministères, ainsi qu’une application inégale de l’importance accordée au rendement antérieur des fournisseurs dans l’attribution des futurs contrats. Pour qu’un programme de GRF réussisse, des mesures doivent être appliquées de manière uniforme et cohérente aux groupes de produits dans l’ensemble des ministères. Les responsables de la mise en œuvre du programme (c.-à-d. les responsables opérationnels et les autorités contractantes) doivent savoir à qui ils peuvent s’adresser pour obtenir des directives claires sur l’interprétation et l’application des règles. Un DPA serait bien placé pour jouer ce rôle central de coordination et de leadership en ce qui concerne la GRF.

Modèles potentiels de dirigeant principal des achats

Il existe plusieurs modèles potentiels de DPA, et il n’y a pas de solution universelle. Ce qui fonctionne dans certaines provinces et administrations internationales peut ne pas fonctionner au Canada au niveau fédéral. Cependant, l’idée générale peut être façonnée pour correspondre à l’architecture d’approvisionnement fédérale du Canada, qui vise à résoudre les problèmes connus et combler les lacunes en matière d’approvisionnement. Cette section examine trois modèles potentiels pour un DPA fédéral, en envisageant à quoi pourrait ressembler sa mise en œuvre.

Certains hauts dirigeants interrogés étaient enthousiastes à l’idée d’un DPA, ou se sont montrés favorables à d’autres recherchesNote de bas de page 10. Certains n’aimaient pas l’idée, étaient neutres ou pensaient que celle-ci était trop simplisteNote de bas de page 10. D’autres ont fait valoir que le rôle est déjà assumé par les hauts dirigeants du SCT, du BCG, de SPAC et de l’ombud de l’approvisionnement, et queNote de bas de page 10, puisque ces rôles existent déjà, les problèmes d’approvisionnement connus et de longue date sont le résultat d’un financement limité pour les rôles existantsNote de bas de page 10. Il y a certainement eu une limite de financement dans certains ou tous les domaines susmentionnés, et au cours des entrevues, il a été clairement indiqué que cela a certainement nui à la fois au BCG et à l’ombud de l’approvisionnement dans leurs rôlesNote de bas de page 10. Si la création d’un DPA, comme l’envisage le présent rapport, n’est pas souhaitée, l’un des moyens de combler certaines des lacunes et certains des problèmes d’approvisionnement relevés serait de fournir un financement accru pour les responsabilités du BCG en matière d’approvisionnement. Cela pourrait améliorer le soutien aux décideurs et aux responsables de la mise en œuvre de la politique, tout en fournissant des ressources pour le développement communautaire et la professionnalisation de la fonction d’approvisionnement.

Le BOA a envisagé trois modèles potentiels de DPA :

  1. Un DPA au SCT
  2. Un DPA à SPAC
  3. Un nouveau ministère dirigé par le DPA

Lorsqu’on leur a posé des questions sur les modèles potentiels, les répondants ont donné diverses réponses. Pour certains, un DPA au sein du SCT constiuait le choix naturel, car il serait en mesure de maintenir la perspective pangouvernementale fournie par le rôle d’organisme central du SCTNote de bas de page 10. Le SCT est la principale ligne de contrôle, et chaque ministère doit rendre des comptes à l’organisme centralNote de bas de page 10. Pour d’autres, l’idée n’a pas été bien accueillie, car le DPA pourrait se perdre dans la masse de hauts dirigeants déjà présents au SCT et au BCGNote de bas de page 10, et on a indiqué qu’il y a déjà trop de sous-ministres au SCTNote de bas de page 10. Soulignant les avantages de la neutralité, l’un d’eux est allé plus loin et a déclaré que le rôle devait être complètement indépendant du SCTNote de bas de page 10.

Pour certains, un DPA au SCT correspondrait à quelque chose de différent qu’un DPA à SPAC. Ils ont laissé entendre qu’au SCT, le rôle serait axé sur la bonne élaboration et mise en œuvre de politiques, en veillant à ce qu’il y ait un avantage pour le Canada, alors que si le rôle concerne les aspects pratiques de l’approvisionnement, comme les questions d’exécution et de méthodes d’approvisionnement, ainsi que la formation pratique sur l’approvisionnement, il conviendrait davantage à SPACNote de bas de page 10.

Le troisième modèle de DPA est le plus transformationnel, nécessitant la création d’un nouveau ministère fédéral dirigé par un DPA. Ce modèle assumerait certaines responsabilités du SCT et de SPAC et les regrouperait dans un nouveau ministère. Une personne interrogée a fait remarquer que le problème est vraiment une question d’efficacité financière, et c’est potentiellement là que résident les économies de coûtsNote de bas de page 10. En créant un nouveau ministère, c’est un signal du sérieux du rôle et, en soi, un pas vers la professionnalisation de la fonction d’approvisionnement. De plus, ce serait l’occasion de proposer de nouvelles solutions pour combler les lacunes en matière d’approvisionnement, en partant sur de nouvelles bases et en s’éloignant des idées préconçues enracinées dans des pratiques de longue date et inefficaces. Ce sérieux et cette importance accrus accordés à l’approvisionnement fédéral appuieraient la professionnalisation et la normalisation dans l’ensemble des ministères et permettraient au Canada de faire preuve d’excellence en matière d’approvisionnement, en appuyant les initiatives socioéconomiques, un meilleur rapport qualité/prix et l’intégrité sur la scène mondiale.

Un niveau de classification pour le dirigeant principal des achats

Le niveau de classification du DPA est important, car le poste nécessitera un pouvoir décisionnel et un siège à la table des administrateurs généraux.

L’une des critiques actuelles à l’égard du modèle de haut fonctionnaire désigné est que les niveaux de classification des hauts fonctionnaires désignés varient d’un ministère à l’autre (p. ex. jusqu’au niveau de SMA dans certains, jusqu’au niveau de gestionnaire dans d’autres), et qu’ils n’ont pas tous le poids requis pour s’assurer que les questions d’approvisionnement reçoivent l’attention appropriée. Il faudrait envisager la création d’un DPA au niveau des sous-ministres (SM), car les SM sont des gestionnaires ministériels qui remplissent le rôle d’« administrateur des comptes », qui veillent à la conformité des ministères aux pouvoirs prescrits et qui aident et conseillent le ministreNote de bas de page 37. Les SM rencontrent régulièrement leur ministre et le conseillent sur le fonctionnement du ministèreNote de bas de page 38, traduisant l’orientation et les priorités du ministre en élaboration de politiques réalisablesNote de bas de page 39. Les SM ont également accès à d’autres SM dans l’ensemble du gouvernement, de sorte que lorsque des développements urgents ou importants ont lieu dans le domaine de l’approvisionnement, ils peuvent s’assurer que leurs collègues SM sont au courant de ce qui doit être fait et pourquoi. Le rôle du SM crée également des liens avec la structure politique, ce qui permet de s’assurer que l’approvisionnement est pris au sérieux et qu’il répond beaucoup mieux aux besoins des Canadiens.

Recommandation

L’ombud de l’approvisionnement recommande que le gouvernement du Canada envisage de créer un poste de DPA ayant les pouvoirs appropriés pour s’acquitter de responsabilités portant sur la création, l’interprétation et l’application des politiques, la fourniture d’une expertise pour tous les domaines de l’approvisionnement fédéral, y compris le renforcement des capacités et la professionnalisation, et un régime fédéral de GRF.

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