Section 2 - Passer à l'action

Rapport sur les examens des pratiques

En 2004, dans un questionnaire d'enquête sur l'approvisionnement fédéral, le groupe de travail Lastewka a décrit les approvisionnements comme suit :

L'approvisionnement est le processus visant à acquérir des biens, des services et des services de construction d'un tiers. Cette activité comprend quatre étapes :

• l'étape précontractuelle, laquelle comprend des activités liées à la définition du besoin et à la planification du processus d'approvisionnement;
• l'étape contractuelle, laquelle comprend toutes les activités, de la demande de soumissions à l'attribution du contrat;
• l'étape de la gestion du contrat, qui comprend les activités telles que l'établissement des modifications contractuelles, la surveillance des progrès, le suivi des livraisons, les mesures de paiements;
• l'étape postcontractuelle, laquelle comprend les dernières interventions dans le dossier (p. ex. satisfaction du client, accord de l'entrepreneur relatif à la dernière réclamation, modification finale au contrat, mise au point des vérifications financières, preuve de livraison, remise de cautionnements d'exécution) et la fermeture du dossier (p. ex., intégralité et exactitude des documents, conformité aux normes de présentation).

En tenant compte de cette définition, notre équipe d'examen des pratiques d'approvisionnement réalise des examens indépendants et objectifs des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral, y compris l'application des politiques et des processus. Il étudie aussi les activités et les outils relatifs à l'acquisition de biens et de services, au moyen d'une approche systématique et factuelle.

« Les approvisionnements fédéraux sont fondés sur l'ouverture et la meilleure valeur pour tous. Si des systèmes ou processus l'empêchent, nous en parlerons et en rendrons compte si nécessaire. »
– Shahid Minto, devant le Comité sénatorial permanent des finances nationales, février 2008

La sélection des sujets d'un examen est une tâche complexe.

Pour notre première année d'activités, nous avons utilisé comme point de départ les enjeux soulevés par les fournisseurs et le gouvernement, lesquels sont précisés dans la section « Ce que nous avons entendu ». Nous avons analysé les questions soulevées dans les médias ou par ceux-ci, les décisions du Tribunal canadien du commerce extérieur, les rapports de la vérificatrice générale et les rapports de vérifications internes de plusieurs ministères. Nous avons aussi demandé conseil à un grand nombre de ministères fédéraux et d'associations de fournisseurs.

Sous la direction de l'ombudsman adjointe de l'approvisionnement, nous avons dressé la liste des priorités possibles pour un large éventail d'enjeux, sous certaines catégories, comme :

• lois, règlements et politiques;
• pouvoirs délégués;
• gouvernance ministérielle/planification stratégique;
• communications;
• processus contractuels;
• vérification des contrats et établissement de rapports;
• personnel responsable de l'approvisionnement/de la gestion des contrats.

Puis, nous avons évalué notre liste afin de déterminer :

• les enjeux qui, selon le Bureau, présentaient les plus grands risques concernant l'équité, l'ouverture et la transparence du système d'approvisionnement fédéral;
• les enjeux qui seraient d'intérêt commun pour les fournisseurs, les ministères et les parlementaires.

Finalement, reconnaissant que nous sommes un tout nouvel organisme, nous avons examiné quelques facteurs très pragmatiques :

• la disponibilité et l'expérience de nos ressources internes et externes;
• notre capacité à réaliser des examens en temps opportun;
• la complexité des sujets éventuels des examens.

À la suite de ce processus à plusieurs niveaux, nous avons décidé d'entreprendre des examens dans quatre (4) domaines pendant notre première année d'activité :

• Surveillance et remise en question des approvisionnements
• Débreffages à l'intention des fournisseurs
• Préavis d'adjudication de contrat (PAC)
• Offres à commandes obligatoires (OCO)

Il est aussi possible d'entamer des examens des pratiques d'approvisionnement pendant l'année, selon les faits, les enjeux et les inquiétudes émergents qui n'étaient pas connus lors de l'exercice de planification annuelle. Par exemple, en mai 2008, un fournisseur a communiqué avec le Bureau et a fait plusieurs allégations sur le programme de construction CORCAN du Service correctionnel du Canada (SCC).

À la suite de discussions avec la haute gestion du SCC, il a été convenu qu'une firme privée serait embauchée pour étudier les allégations et rendre compte des constatations.

Vous trouverez aux pages suivantes un résumé de ces examens. Les rapports complets seront disponibles sur notre site Web.

Surveillance et remise en question des approvisionnements

Selon le rapport annuel sur les activités d'achat 2007, les ministères et organismes du gouvernement du Canada ont dépensé 14 257 457 000 $ pour l'attribution de 339 401 contrats portant sur des biens, des services et des services de construction requis pour offrir des programmes à la population canadienne.

La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT) précise clairement que les ministères et les organismes, sauf dans le cas d'exclusions expresses par décret, doivent veiller à ce que des cadres de contrôle adéquats pour la diligence raisonnable et qu'une intendance efficace des fonds publics soient en place et fonctionnent. Plus particulièrement, la Politique encourage les autorités contractantes à établir et à maintenir un mécanisme formel de remise en question pour toutes les propositions contractuelles et reconnaît qu'il pourrait s'agir de comités de révision centraux formels, ou encore, de groupes consultatifs régionaux ou divisionnaires, selon l'organisation et l'ampleur de la passation de marchés.

La fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement est un élément essentiel d'un ensemble plus vaste de contrôles de la gestion, utilisés pour assurer la saine gestion des approvisionnements fédéraux. Dans plusieurs ministères, les principes d'équité, d'ouverture et de transparence des approvisionnements sont protégés par un comité supérieur d'examen de l'approvisionnement, lequel assure la surveillance, les activités de suivi et la vérification des processus d'approvisionnement. Selon le mandat confié à ce comité, ce dernier peut veiller à ce que toutes les activités ministérielles ayant trait aux processus d'approvisionnement, y compris la sélection d'une stratégie d'approvisionnement (p. ex., l'utilisation des préavis d'adjudication de contrat [PAC]), les critères d'évaluation, les différends contractuels, les débreffages à l'intention des soumissionnaires et le rendement des fournisseurs, soient réalisées conformément aux exigences politiques et juridiques.

La fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement est très importante, et ce, pour deux raisons principales. Premièrement, les comités qui assument cette fonction ont un rôle à jouer dans l'évaluation des risques ministériels, y compris de veiller à ce que toutes les activités d'approvisionnement soient conformes aux lois, règlements, accords commerciaux et politiques applicables et de s'assurer que le gouvernement respecte ses engagements en matière d'équité, d'ouverture et de transparence des processus contractuels. Deuxièmement, ces mêmes comités doivent veiller à ce que toutes les dépenses contractuelles soient justifiées sur le plan financier et qu'elles permettent d'offrir un bon rapport qualité-prix à la population canadienne.

Le présent examen visait à étudier les pratiques ministérielles relatives aux comités responsables de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement, au niveau de la haute gestion. Dans le cadre de notre examen, nous souhaitions aussi déterminer les pratiques efficaces qui pourraient être diffusées parmi tous les ministères et organismes fédéraux.

Nous avons sélectionné neuf ministères et organismes aux fins de cet examen. Parmi ces organisations, huit sont assujetties aux exigences susmentionnées des politiques du CT. Quant à l'autre organisation, l'Agence du revenu du Canada (ARC), elle détient des pouvoirs uniques en vertu de sa loi habilitante, et n'est pas assujetties à ces politiques du CT.

Nous avons axé notre examen sur l'organisation et les processus utilisés par les comités le plus supérieurs chargés de la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement au sein de chaque organisation. Nous avons réalisé des entrevues auprès des cadres supérieurs des ministères et nous avons examiné les documents justificatifs, comme le mandat des comités et des échantillons des projets de marchés, étudiés par ces comités du 1^er avril 2007 au 31 mars 2008.

Les neuf ministères et organismes visés par notre examen assument la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement par l'entremise d'un comité ou d'un conseil supérieur ministériel en combinaison avec d'autres comités et des mesures de contrôle contractuel connexes. Nous avons constatés que ces comités, ainsi que leur stade de développement, variaient grandement et leur manière de réaliser leurs activités différaient considérablement. Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) recommande certains principes essentiels dans la création et le fonctionnement des comités ministériels. Nous aborderons ces principes plus en détail plus loin dans le présent résumé.

Nos constatations démontrent que les comités supérieurs d'examen qui assument la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement d'Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), d'Environnement Canada (EC) et de l'Agence du revenu du Canada (ARC) sont bien établis. En outre, ces comités utilisent des mesures de rendement pour évaluer leur efficacité et ils déploient continuellement des efforts afin d'améliorer la fonction de surveillance et de remise en question au sein de leurs organisations respectives.

De même, les Instituts de recherche en santé du Canada (IRSC), un organisme beaucoup plus petit, dispose d'un cadre sain de contrôle de la gestion des contrats, bien qu'il utilise un modèle entièrement différent, approprié pour un organisme de cette taille. Selon ce modèle, le comité supérieur d'examen de l'approvisionnement doit fournir une orientation et l'appui nécessaire à l'établissement du cadre d'approvisionnement des IRSC. Les projets de marchés au niveau transactionnel sont examinés par le gestionnaire des approvisionnements et son personnel, alors que toutes les transactions dont la valeur est supérieur à 1 M $ sont étudiées par le chef des finances.

L'Agence canadienne de développement international (ACDI), Industrie Canada (IC) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) disposent de comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement conformes à leurs mandats existants. TPSGC et IC ont activement déployés des efforts en vue de renforcer la fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement de leurs comités supérieurs d'examen. En outre, TPSGC et l'ACDI ont précisé qu'ils prévoient utiliser les résultats de l'examen du BOA pour traiter les secteurs à améliorer et intégreront les pratiques exemplaires dans leurs cadres de contrôle et de gestion des approvisionnements.

Finalement, le ministère de la Justice (MJ) et celui de la Sécurité publique et protection civile Canada (SPPCC), tous deux aux premiers stades de la mise sur pied de comités d'examen de l'approvisionnement, semblent être en bonne voie d'obtenir une solide fonction centrale de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement. Lorsque nous avons procédé à notre examen, les deux organisations avaient récemment élaboré le mandat de leurs comités d'examen. Le MJ nous a informé que peu de temps après notre travail son comité supérieur d'examen est entré en fonction. Le comité supérieur de SPPCC doit être entièrement opérationnel en mai 2009, dès l'achèvement de la formation de ses membres.

Les neuf organismes visés par l'examen ont tous établi les cadres de référence de leurs comités supérieurs d'examen de l'approvisionnement. Des huit comités responsables de la vérification des projets de marchés individuels, six réalisent les vérifications au moment de la planification de l'approvisionnement. Un des comités réalise la vérification à différentes étapes du processus d'approvisionnement, de la planification à la période précédant l'attribution du contrat en fonction des risques éventuels, comme déterminé par le directeur de la passation de marchés. Un autre comité effectue la vérification à l'étape précédant l'attribution du contrat. Nous croyons que la vérification effectuée à l'étape de la planification est une pratique efficace qui peut aider les ministères à réduire les risques contractuels avant la publication des documents d'invitation à soumissionner qui reflètent les intentions du gouvernement.

Notre examen a permis de constater que les critères de soumissions de certains approvisionnements aux fins de vérification varient selon le profil de risque de l'organisation et l'existence d'autres mesures de contrôles, comme les comités d'examen des investissement, la vérification interne ou des fonctions de contrôle de la conformité. Les critères d'examen comprennent : les seuils monétaires, les types d'approvisionnement (biens par rapport aux services, concurrentiels ou fournisseur unique), les facteurs de risque comme les modifications de la portée, l'éventualité de différends et les ratifications contractuelles. On a noté que certaines organisations définissaient les critères d'examen en utilisant des termes comme « plans significatifs » ou « PAC significatif ». Nous croyons que ces critères ne sont pas clairs et devraient être étayés par des explications des facteurs de risque connexes.

À la suite de notre examen, nous avons déterminé qu'en général, les comités sont formés de cadres supérieurs et sont multidisciplinaires. Des représentants des Services juridiques, et des cadres supérieurs des finances sont aussi des membres réguliers de la plupart des comités. Grâce à la participation de ces cadres supérieurs, les ministères s'assurent que les projets de marchés font l'objet d'examens rigoureux que seuls les cadres supérieurs ayant de l'expérience et une vision à l'échelle du ministère peuvent réaliser.

Selon l'examen approfondi des renseignements soumis à des fins décisionnelles dans six des neuf organisations, nous avons conclus qu'en règle générale, les comités recevaient des renseignements pertinents. Ces six organisations exigent qu'un modèle ou une liste de vérification soit rempli par la direction générale ou la direction qui soumet un projet de marché, afin de veiller à ce que le projet présenté aux fins d'examen traite des risques ministériels et soit recommandé par la partie demanderesse.

Nous avons remarqué des enjeux particuliers aux approvisionnements qui pourraient bénéficier d'une attention accrue de ces comités afin d'aider à atténuer les risques contractuels. Selon notre examen des échantillons des projets de marchés, nous avons constaté qu'il n'y avait pas de vérification du rendement des fournisseurs avant l'attribution de contrats subséquents. De plus, dans notre vérification des procès-verbaux et des registres des décisions des réunions des comités, nous n'avons pas remarqué d'élément se rapportant au rendement antérieur d'un fournisseur pendant les périodes des contrats.

Le cadre de référence du comité supérieur d'examen de l'ARC précise que le comité doit examiner les rapports des contrats précédents pour analyser le rendement du fournisseur.

De plus, nous avons aussi constaté que lorsque le mauvais rendement du fournisseur a été confirmé, la Politique sur le rendement des fournisseurs de TPSGC (présentement en révision) exige que des mesures raisonnables soient prises afin d'éviter tout problème éventuel. En outre, la Politique précise que les soumissions adressées par des fournisseurs dont le privilège de faire affaire avec TPSGC a été radié ou suspendu en raison d'un mauvais rendement ne seront pas évaluées. Selon nous, le comité supérieur d'examen devrait s'assurer que les modalités de cette politique, ou de toute autre politique relative au rendement des fournisseurs, soient mises en œuvre. Plus particulièrement, le comité devrait recevoir l'assurance que les documents de l'appel d'offres et les procédures d'évaluation connexes permettent de veiller à ce que les modalités de toute restriction ou condition imposée à un fournisseur en raison d'un mauvais rendement soient respectées, et ce, pour tous les soumissionnaires qui répondent à l'appel d'offres.

En outre, seul un des projets de marchés étudiés touchant plusieurs ministères a été dûment signé par tous les représentants des ministères concernés. Nous croyons que lorsque plusieurs ministères participent au processus d'approvisionnement, il est important de déterminer si les mesures d'approvisionnement proposées ont été appuyées par tous les ministères concernés.

De plus, nous avons constaté que bien que la majorité des comités exigent l'examen des projets de marchés où l'on propose de recourir aux PAC, certains ne l'exigent pas. Nous croyons que ce type d'approvisionnement pose un risque particulier et que tous les ministères devraient établir des indicateurs de risque selon l'importance et la complexité, et exiger que tous les approvisionnements qui répondent au profil de risques, particulièrement ceux ayant recours aux PAC, soient examinés par le comité.

En conclusion, nous sommes assez satisfaits dans l'ensemble des progrès réalisés en vue d'établir des comités efficaces d'examen des approvisionnements. Par l'entremise de leurs membres et de leurs activités, ces comités travaillent à garantir l'ouverture, l'équité et la transparence du système d'approvisionnement et ainsi, renforcer la confiance de la population canadienne dans le processus d'approvisionnement du gouvernement.

En améliorant la surveillance dans les ministères, les pratiques suivantes sont perçues comme des moyens efficaces visant à renforcer la confiance de la population canadienne dans le processus d'approvisionnement. Le BOA recommande que les principes suivants prévalent dans la création et le fonctionnement des comités ministériels :

• Les cadres de références des comités devraient être complets et objectifs.
• Les membres des comités devraient être multidisciplinaires et comprendre les processus d'approvisionnement et les risques connexes.
• Les ministères devraient établir des indicateurs de risques fondés sur l'importance et la complexité, et exiger que tous les approvisionnements correspondant au profil de risque, particulièrement ceux ayant recours aux PAC, soient examiné par le comité.
• Les comités devraient réaliser leurs examens au début du processus d'approvisionnement, à l'étape de la planification.
• Les renseignements soumis à ces comités devraient permettre la prise de décisions efficaces et saines.
• Les projets de marchés auxquels participent plus d'un ministère devraient être dûment signés par tous les ministères concernés.
• Les comités devraient recevoir l'assurance que tous les documents de l'appel d'offres et les procédures d'évaluation connexes permettent de veiller à ce que les modalités des restrictions ou des conditions imposées à un fournisseur en raison d'un mauvais rendement soient respectées pour tous les soumissionnaires qui répondent à l'appel d'offres.
• Les comités devraient disposer de moyens pour s'assurer de recevoir toutes les soumissions de marchés compris dans leurs mandats.
• Les comités devraient surveiller les résultats de leurs décisions.
• Les comités devraient disposer des moyens nécessaires pour déterminer s'ils opèrent de manière efficace.

Notre examen nous a aussi permis d'observer des pratiques efficaces additionnelles, qui pourraient aider les ministères à renforcer leur propre fonction de surveillance. Nous avons indiqué entre parenthèses le nom des ministères où l'utilisation de ces pratiques a été constatée.

• Mettre régulièrement à jour les cadres de référence, pour s'assurer que les informations sont toujours actuelles. (AAC, IRSC, ARC, EC, IC et TPSGC);
• Utiliser une liste de vérification ou un modèle contractuel afin de veiller à ce que les projets de marchés présentés aux fins d'examen traitent des principaux risques ministériels. (AAC, ACDI, ARC, EC, IC et TPSGC);
• Utiliser une série de questions, comme celles posées par le comité d'AAC, pour s'assurer que les projets de marchés sont complets et que les représentants qui les présentent ont tenu compte de toutes les considérations. Ces questions s'ajoutent à celles du modèle des projets de marchés;
• Un processus de révision simplifié pour les soumissions de marchés à faibles risques. Il s'agit d'un élément très important qui intègre les processus d'une saine gestion des risques et l'utilisation appropriés des ressources. (EC, ARC et IC);
• Le comité est appuyé par un système informatisé qui assure une fonction de suivi, afin de déterminer l'état des décisions prises. (AAC, ARC et EC);
• Le comité dispose de moyens pour repérer les contrats devant être bientôt renouvelés afin de veiller à ce que le renouvellement ne soit pas automatique, et que les options soient exercées selon les principes de la diligence raisonnable. (AAC, ACDI, ARC et EC);
• Le comité détermine s'il y a une amélioration ou une détérioration des activités d'approvisionnement de l'organisation causée par ses mesures. (AAC, ARC et EC);
• Le comité vérifie l'état d'avancement des projets de marchés par rapport aux processus d'examen des approvisionnements, afin d'aviser les clients de l'état de leurs besoins. (ARC)

Nous avons offert à tous les ministères et organismes concernés par cet examen l'occasion de commenter l'ébauche de ce rapport et nous avons tenu compte de leurs commentaires dans la rédaction de la version définitive.

Débreffages à l'intention des fournisseurs

Dans le cadre des débreffages à l'intention des fournisseurs, ces derniers peuvent recevoir les résultats de l'évaluation des soumissions qu'ils ont présentées en réponse à un appel d'offres concurrentiel. On peut divulguer ces renseignements aux soumissionnaires par téléphone, par écrit ou lors d'une rencontre en personne.

La divulgation des renseignements dans le cadre des débreffages aux fournisseurs est appuyée par divers cadres législatifs, réglementaires et politiques. Sur le plan des affaires, les débreffages sont également bien vus.

La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) confère au Conseil du Trésor (CT) l'autorité d'établir les règles de la divulgation publique des renseignements de base des contrats gouvernementaux de plus de 10 000 $. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor mentionne que l'on devrait fournir des explications aux soumissionnaires non retenus qui le demandent, et précise les renseignements qui peuvent être divulgués. L'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC) comprennent en termes généraux des exigences relatives à la divulgation des renseignements aux soumissionnaires non retenus. La Loi sur l'accès à l'information précise les informations qui ne peuvent pas être divulguées à un tiers, comme les renseignements commerciaux confidentiels.

Toutes ces mesures visent à favoriser l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement.

Selon les politiques gouvernementales, des débreffages devraient être offerts aux fournisseurs lorsqu'ils en font la demande. Quoi qu'il en soit, nous avons constaté lors de nos consultations qu'un grand nombre de fournisseurs ne savent pas qu'ils ont droit à des débreffages et conséquemment, certains fournisseurs n'ont jamais reçu d'explications. D'autres, qui ont reçu de l'information, ont été découragés par le manque de rétroaction pertinente et adéquate. Il se peut que les fournisseurs n'aient pas été sensibilisés aux contraintes et aux obligations légales auxquelles fait face le personnel de l'approvisionnement. En outre, certains renseignements demandés ne peuvent pas être divulgués, en raison de la confidentialité commerciale.

Nous avons examiné les pratiques de débreffage et de divulgation de l'information de six (6) ministères et organismes fédéraux, soit : l'Agence canadienne de développement international (ACDI), Citoyenneté et Immigration Canada (CIC), le Service correctionnel du Canada (SCC), le ministère de la Défense nationale (MDN), le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (MAINC) et Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC).

Nous avons constaté que le personnel de l'approvisionnement doit tenir compte des différentes lois et politiques relatives aux débreffages et à la divulgation de renseignements. De plus, puisqu'elles ne sont pas harmonisées, il existe des différences dans leur interprétation et application. Ainsi, certains fournisseurs croient que les processus d'approvisionnement ne sont pas exécutés de manière équitable, ouverte et transparente, diminuant d'autant leur confiance, contrairement à l'objectif souhaité par le gouvernement.

Nous avons constaté qu'il n'existe aucun mécanisme au sein du gouvernement pour recueillir de l'information, analyser, surveiller, établir des rapports et veiller à l'amélioration continue des processus de débreffage. Ainsi, il y a peu de données statistiques disponibles sur le nombre de débreffages réalisés et sur leur efficacité.

Nos examens ont démontré qu'il n'y avait pas de normes cohérentes dans l'ensemble du gouvernement sur le contenu, la nature et l'étendue des débreffages à l'intention des fournisseurs. Le personnel de l'approvisionnement ne dispose pas d'une « zone de sécurité » (c.-à-d. des paramètres concernant les renseignements qui peuvent et qui ne peuvent pas être divulgués à la suite de processus concurrentiels). Toutefois, l'ACDI, AINC et TPSGC ont déployé d'importants efforts afin d'informer les fournisseurs de leurs droits d'obtenir des débreffages et ils ont élaboré de la documentation en vue d'orienter le personnel de l'approvisionnement sur la question. De plus, nous avons aussi remarqué que l'ACDI et TPSGC offrent des normes particulières en matière de divulgation afin d'aider leur personnel d'approvisionnement à répondre aux défis des débreffages. Ces normes sont disponibles sur leurs sites Internet respectifs.

Cependant, il y a encore beaucoup d'agents d'approvisionnement qui s'inquiètent; ils croient que des débreffages trop détaillés pourraient donner lieu à des poursuites ou à des appels. Ainsi, ils ont tendance à limiter les renseignements qu'ils divulguent afin d'atténuer les risques de plaintes formelles. Cette pratique a fait en sorte que la collectivité de l'approvisionnement est devenue prudente et peu encline à prendre des risques. De plus, elle est source de frustration, à la fois pour les fournisseurs et les agents d'approvisionnement.

Toutefois, offrir aux fournisseurs des débreffages et des renseignements plus cohérents devrait réduire le nombre de contestations et de plaintes. L'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) a noté dans son rapport de 2007 que le Royaume-Uni a très bien fait à cet égard, et que, même si l'on ne peut pas prouver la relation de cause à effet entre les débreffages détaillés et les examens juridiques, il y a eu une importante diminution du nombre d'examens au cours de la dernière décennie.

En outre, la plupart des agents d'approvisionnement reconnaissent que les débreffages sont bénéfiques pour les fournisseurs. Cependant, la plupart d'entre eux ont l'impression que les explications peuvent être uniquement offertes dans le cadre d'entretiens en personne. Selon eux, le fait de publiciser le droit aux débreffages et d'offrir des débreffages plus détaillés mettra de la pression supplémentaire sur une fonction déjà surchargée. Bien que nous comprenions ces inquiétudes, il est important de se rappeler que les enjeux de capacité ne peuvent pas éclipser le droit des soumissionnaires de connaître les raisons pour lesquelles ils n'ont pas obtenu un contrat et les manières d'améliorer leurs futures soumissions. Nous croyons que ces inquiétudes peuvent être corrigées par les ministères et organismes en établissant des normes et une méthodologie de publication des informations concernant les soumissions. Cela permettrait une compréhension commune de l'information ainsi divulguée (quand, quoi, comment).

Dans la majorité des cas, la formation particulière en communication sur la manière d'annoncer de mauvaises nouvelles aux soumissionnaires non retenus n'est pas fournie de manière uniforme à l'échelle du gouvernement. Aucune évaluation n'est effectuée pour veiller à ce que le personnel d'approvisionnement détient les compétences et les aptitudes nécessaires pour mener à bien des débreffages. La qualité des débreffages à l'intention des fournisseurs dépend largement de la perspective et de l'expérience du personnel d'approvisionnement qui travaille sur le dossier. Les pratiques incohérentes, en plus d'accroître le risque de ne pas traiter les fournisseurs équitablement, pourraient donner lieu à des communications moins efficaces, ce qui pourrait occasionner des mésententes, des conflits et des plaintes formelles subséquentes.

Le manque de sensibilisation à l'égard de l'importance des débreffages pourrait être une des raisons pour lesquelles le personnel de l'approvisionnement n'informe pas les soumissionnaires de leur droit d'obtenir un débreffage, ou encore, du résultat d'un appel d'offres en temps opportun.

Par définition, un processus d'approvisionnement concurrentiel comprend la participation de plusieurs soumissionnaires. Ainsi, pour chaque contrat attribué à un soumissionnaire retenu, il y a habituellement au moins un soumissionnaire qui est perdant, ce qui peut décourager les soumissionnaires de participer à nouveau aux processus du gouvernement. Ainsi, ce dernier y perd également au change et il fait face à d'importants défis : attirer et retenir les fournisseurs.

Les débreffages sont bénéfiques pour le gouvernement et pour les fournisseurs. Un débreffage permet aux soumissionnaires de juger s'ils ont été traités équitablement et augmente leur confiance à l'égard de l'ouverture et de la transparence des processus d'approvisionnement. En reconnaissant le temps, l'effort et les ressources que les soumissionnaires ont consacrés au processus, on peut les encourager à faire affaire de nouveau avec le gouvernement fédéral. Un débreffage peut aussi aider les soumissionnaires à comprendre la manière de préparer une soumission et à déterminer les domaines qu'ils doivent améliorer afin d'augmenter leurs chances d'obtenir de futurs marchés.

De plus, grâce aux débreffages, le gouvernement peut obtenir des renseignements de la part des soumissionnaires, notamment sur les manières d'améliorer les processus d'approvisionnement.

Un débreffage efficace permet au gouvernement d'améliorer de manière générale sa communication avec la collectivité des fournisseurs, en plus d'accroître les chances qu'un contrat soit attribué dans une atmosphère de coopération et de respect mutuel. Cela devrait minimiser la probabilité de délais et de contestations juridiques et aider le gouvernement à répondre aux besoins de ses programmes. De plus, cela devrait aussi permettre de réduire la pression financière sur les fournisseurs et d'économiser l'argent des contribuables.

L'Office of Government Commerce (OCG) du Royaume-Uni a ouvert la voie en haussant la barre de la qualité des débreffages. Son rapport reconnaît que les avantages l'emportent sur les risques. L'OCG a analysé le processus de débreffages et a offert des conseils, de l'orientation et des instructions à son personnel d'approvisionnement afin d'établir sa réputation d'acheteur ouvert, éthique et équitable.

Les fournisseurs qui ont investi de grandes ressources pour soumissionner les marchés de l'État devraient avoir le droit de savoir s'ils ont été retenus ou non et pourquoi. De plus, ils doivent savoir qu'ils sont en droit d'obtenir des explications. Toutefois, afin de gérer les attentes, le personnel de l'approvisionnement et les fournisseurs devraient savoir quels sont les renseignements qui peuvent être divulgués à la suite d'un processus concurrentiel.

Le gouvernement ne souhaite pas que les soumissionnaires se découragent et cessent de présenter des offres. Au contraire, il souhaite maintenir et accroître le bassin des fournisseurs afin d'assurer la concurrence, laquelle donnera lieu à une réduction des coûts, à l'acquisition de biens, de services et de services de construction de meilleure qualité, ainsi qu'à une meilleure garantie de l'optimisation des fonds publics.

À ces fins, les ministères et organismes gouvernementaux doivent mettre en place des normes afin :

• d'informer les fournisseurs de leur droit d'obtenir des débreffages et des mécanismes de recours;
• d'établir des principes fondamentaux et une approche (créant une « zone de sécurité ») afin de veiller à ce que les agents d'approvisionnement et les fournisseurs comprennent bien ce que sont les débreffages et ce qu'ils comprennent;
• d'établir des instructions claires concernant les options de prestation des débreffages, notamment par téléphone, par écrit ou par l'entremise d'une rencontre en personne; adapter la méthode à la complexité et à l'importance du processus d'approvisionnement;
• de veiller à ce que les agents d'approvisionnement aient les compétences nécessaires et qu'ils soient formés adéquatement.

TPSGC devrait développer une approche normalisée pour les débreffages. Une fois en place, les autres ministères et organismes gouvernementaux pourraient vouloir l'adapter à leurs opérations selon leurs propres besoins.

Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement croit fermement que la mise en œuvre de ces recommandations permettra d'augmenter de manière significative la perception d'équité, d'ouverture et de transparence des fournisseurs, en plus d'aider à renforcer la confiance de la population canadienne dans le processus d'approvisionnement fédéral.

Nous avons offert à tous les ministères et organismes concernés par cet examen l'occasion de commenter l'ébauche de ce rapport et nous avons tenu compte de leurs commentaires dans la rédaction de la version définitive.

Préavis d'adjudication de contrat

Conformément à ses objectifs contractuels, le gouvernement du Canada s'est engagé à prendre des mesures pour favoriser l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement en biens, en services et en services de constructions.

Selon le Règlement sur les marchés de l'État (RME), lancer un appel d'offres en vue de sélectionner un fournisseur devrait être la norme. Néanmoins, le RME permet de conclure un contrat sans recourir à un appel d'offres, et ce, dans quatre (4) exceptions : en cas d'extrême urgence; lorsque le montant estimatif du contrat ne dépasse pas un seuil précis; lorsqu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public ou lorsque le marché ne peut être exécuté que par un seul fournisseur.

Les accords commerciaux comprennent aussi des obligations contractuelles et des dispositions d'« appel d'offres limité » lorsque le gouvernement peut conclure un contrat sans lancer un appel d'offres, notamment pour protéger des brevets d'invention, des droits d'auteur ou lorsque, pour des raisons d'ordre technique, il y a absence de concurrence.

Les contrats attribués sans appel d'offres sont appelés « marchés prescrits ». Ces derniers peuvent être accordés avec ou sans un préavis à l'intention de la collectivité des fournisseurs, dans lequel il annonce son intention d'accorder un contrat à un fournisseur prédéterminé. Les marchés prescrits peuvent poser des risques pour l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement. Par conséquent, des contrôles rigoureux et d'autres mesures devraient être mis en place de manière à atténuer et à gérer ces risques.

L'établissement d'une politique en matière de préavis d'adjudication de contrat (PAC) est l'une des mesures prises par le Conseil du Trésor (CT) pour renforcer la transparence des marchés prescrits. Cette politique est utilisée lorsque le gouvernement a de bonnes raisons de croire qu'un seul fournisseur peut répondre au besoin, mais qu'il n'en est pas certain. Le processus associé au PAC fournit aux autres fournisseurs inconnus du gouvernement l'occasion de démontrer qu'ils peuvent aussi répondre au besoin en soumettant un énoncé des capacités. Si un énoncé des capacités rencontre les exigences établies dans le PAC, le ministère ou l'organisme doit procéder à un processus d'appel d'offre complet pour accorder le contrat.

Pendant la période de trois (3) ans visée par l'examen, soit de janvier 2005 à décembre 2007, le processus des PAC a été utilisé pour environ 1,7 G $ ou 4,3 % de la valeur totale des contrats gouvernementaux de plus de 25 000 $ (le seuil prévu pour les demandes de soumissions en vertu du RME).

Dans le cadre actuel, l'attribution de marchés prescrits par l'entremise des PAC comprend des risques inhérents. Par exemple, la période d'affichage doit allouer suffisamment de temps aux autres soumissionnaires pour soumettre un énoncé des capacités. Ces périodes devraient être raisonnables et refléter la complexité ainsi que la valeur du besoin. Si les fournisseurs ne disposent pas de suffisamment de temps pour préparer une réponse mesurée, cela peut avoir des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverte et la transparence du processus.

La Directive du CT sur les marchés, qui exige l'approbation du CT pour conclure ou modifier certains contrats, a été divisée en trois catégories, lesquelles correspondent aux risques associés à l'attribution du contrat. À l'une des extrémités du spectre, où le processus concurrentiel est ouvert à tous les fournisseurs éventuels, les ministères peuvent attribuer des contrats jusqu'aux limites relatives à la passation des marchés, habituellement de 2 M $ pour les services. Une limite contractuelle moins élevée, habituellement de 400 k $, est attribuée aux contrats dans le cadre desquels au moins deux soumissions ont été demandées. Finalement, à l'autre extrémité du spectre, lorsqu'il n'est pas possible (brevets ou droit d'auteur) ou réalisable (pas dans l'intérêt public) d'entreprendre un processus d'appel d'offres en régime de concurrence, le contrat peut être conclu sans préavis et conséquemment, les pouvoirs délégués des ministères pour la passation de marchés sont assujettis à une valeur beaucoup moins élevée, généralement de 100 k $ pour les services.

Puisque la Politique sur les marchés du CT précise que les marchés prescrits attribués à la suite de l'affichage d'un PAC sont considérés comme concurrentiels, les agents d'approvisionnement peuvent attribuer des contrats au moyen des limites contractuelles les plus élevées, sans devoir recourir à l'examen des comités supérieurs ou de la haute gestion. Cela peut accroître les risques pour le gouvernement, puisque la haute gestion n'a pas à autoriser le recours aux PAC.

Notre présent examen visait à déterminer les pratiques efficaces et les secteurs à améliorer en ce qui a trait à l'équité, à l'ouverture et à la transparence des PAC. Notre examen visait à examiner l'uniformité des politiques ministérielles avec celles du CT et des lignes directrices connexes; les pratiques ministérielles relatives à la mise en œuvre et à la gestion des risques, y compris l'établissement de rapports sur l'utilisation et les niveaux d'activités.

Notre examen porte sur les PAC affichés par l'Agence du revenu du Canada (ARC), le ministère des Pêches et Océans Canada (MPO), le ministère de la Défense nationale (MDN) et Santé Canada (SC), de janvier 2005 à décembre 2007. Nous avons aussi examiné les PAC que Travaux publics et services gouvernementaux Canada (TPSGC) a affichés pour le compte de ces organisations.

Les ministères visés par l'examen sont assujettis au RME et aux exigences des politiques du CT relatives aux approvisionnements et à la passation de marchés. Cependant, l'ARC a des pouvoirs uniques, en vertu de sa loi habilitante. Ces pouvoirs sont distincts des pouvoirs établis dans la Directive du CT sur les marchés, mais ont une structure similaire en ce qui a trait à la manière dont ils s'appliquent aux processus d'approvisionnement concurrentiels et non concurrentiels.

Nous avons constaté que la plupart des politiques ministérielles sont conformes à la Politique sur les marchés du CT relative aux PAC, bien qu'il y ait trois différences notables.

Selon le CT, un PAC doit être affiché pour une période d'au moins 15 jours civils. Le MDN est allé un peu plus loin en exigeant que les PAC soient affichés pendant au moins 22 jours, lorsque le besoin est assujetti à l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) et à l'Accord sur les marchés publics de l'Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC).

Le CT précise aussi que, si aucun énoncé des capacités n'est reçu pendant la période d'affichage de 15 jours, le contrat peut être attribué au fournisseur prédéterminé. TPSGC ne respecte pas seulement la Politique sur les marchés du CT; la politique du Ministère précise en plus que lorsqu'un énoncé des capacités est reçu après la date de clôture du PAC, mais avant la date d'attribution du contrat, l'énoncé doit être étudié avant d'attribuer le contrat au fournisseur prédéterminé. La politique de TPSGC est fondée sur le fait que, si son personnel d'approvisionnement apprend qu'il y a un autre soumissionnaire éventuel avant l'attribution du marché prescrit, l'énoncé voulant qu'un seul soumissionnaire soit en mesure d'exécuter le contrat n'est plus valide et attribuer le contrat à l'entrepreneur prédéterminé contreviendrait au RME. La différence du libellé des deux politiques est importante, puisque dans certains cas plusieurs mois peuvent s'écouler entre la date de clôture du PAC et l'attribution du contrat comme telle, notamment en raison de la complexité des négociations.

Ces différentes approches peuvent nuire à la perception d'équité, d'ouverture et de transparence, puisque le même fournisseur peut être traité différemment, tout dépendant si le processus d'approvisionnement est réalisé par TPSGC, par le MDN ou par une autre organisation.

Nous reconnaissons que des risques sont associés à l'acceptation éventuelle et à l'étude des énoncés des capacités jusqu'à l'attribution d'un contrat. Toutefois, nous considérons que certains de ces risques peuvent être atténués, par exemple, en stipulant clairement dans le PAC que le gouvernement étudiera les énoncés des capacités jusqu'à l'attribution du contrat.

Cependant, un nouveau risque opérationnel s'ajoute. Les fournisseurs peuvent ignorer la date de clôture du PAC et ainsi retarder la soumission de son énoncé des capacités à une date ultérieure (mais avant l'attribution du contrat). Ce qui aurait pour résultat de prolonger le processus et causer d'importants délais dans l'atteinte des exigences opérationnelles.

Bien que nous comprenions la réticence de TPSGC à publiciser cette pratique, quelques fournisseurs pourraient en tirer un avantage indu puisque tous n'ont pas la même connaissance de cette période de prolongation pour soumettre un énoncé des capacités.

Finalement, bien que le CT exige uniquement que les raisons du rejet d'un énoncé des capacités soient examinées par un autre agent, TPSGC et l'ARC exigent que cet examen soit réalisé par un agent de niveau supérieur à celui qui a approuvé l'affichage du PAC. À notre avis, cette pratique est beaucoup plus efficace et les autres ministères devraient l'adopter, selon l'évaluation des risques de leurs processus d'approvisionnement.

En ce qui a trait aux pratiques de mise en place des processus de PAC, nous avons sélectionné un échantillon discrétionnaire des dossiers d'approvisionnement de PAC pour les cinq organisations visées par le présent examen. L'examen a permis de constater que la majorité des dossiers n'étaient pas documentés de manière appropriée et que plusieurs d'entre eux ne faisaient pas état des raisons pour lesquelles les exceptions au RME ont été invoquées ou les dispositions d'appel d'offres limité dans le cadre des accords commerciaux ont été utilisées.

La Politique sur les marchés du CT et la directive sur la passation de marchés de l'ARC précise que les PAC ne devraient pas être affichés lorsque le gouvernement n'est pas en mesure d'accepter un énoncé des capacités d'un fournisseur éventuel. Nous nous attendions à ce qu'on applique une bonne pratique contractuelle, c'est-à-dire que la plupart des dossiers d'approvisionnement comprendraient de la documentation indiquant quel genre d'étude de marché avait été réalisée pour évaluer si plus d'un fournisseur pouvait répondre au besoin et pour étayer la décision d'afficher un PAC. Toutefois, ce n'a pas été le cas.

Nous avons été particulièrement préoccupés par le nombre important de dossiers où la documentation démontrait que le gouvernement traitait avec un seul fournisseur en raison d'extrême urgence, lorsqu'un appel d'offres ne servait pas l'intérêt public ou lorsque le soumissionnaire détenait les droits de propriété intellectuelle, et donc, par définition, le gouvernement n'était pas en mesure d'accepter les énoncés des capacités des autres soumissionnaires éventuels.

Selon notre examen des dossiers d'approvisionnement et nos discussions avec les fournisseurs et les représentants des fournisseurs et des ministères, il semble que la Politique sur les marchés du CT précise que les 15 jours minimaux d'affichage des PAC sont plutôt utilisés comme un maximum. Notre examen démontre un éventail de PAC, d'une valeur de 32 k $ à 42 M $, ayant tous été affichés pour une période de 15 jours. Nous nous attendions à ce qu'on accorde plus de 15 jours pour répondre au PAC dans le cas des besoins les plus complexes, pour lesquels les fournisseurs pourraient devoir consulter leurs affiliés au Canada ou à l'étranger, ou lorsque deux fournisseurs ou plus souhaitent former une coentreprise.

Selon un rapport de TPSGC qui fait état de son recours au PAC lorsqu'il acquiert des biens et des services pour lui-même ou encore pour les autres organisations, la participation des fournisseurs au processus de PAC est très limitée. On ne reçoit des énoncés des capacités que dans 7 % des cas, et uniquement la moitié d'entre eux sont acceptés.

Jusqu'à présent, il semble qu'aucune analyse n'ait été réalisée pour déterminer les raisons de cette faible participation des fournisseurs et ses incidences sur l'équité, l'ouverture et la transparence du processus de PAC.

Nous avons remarqué des cas dans lesquels les agents d'approvisionnement entamaient les négociations avec le fournisseur prédéterminé avant la clôture de la période d'affichage du PAC. Selon nous, cela pose un risque que le fournisseur puisse commencer les travaux ou encourir des coûts en se préparant à débuter les travaux, et ce, avant même l'attribution du contrat.

TPSGC nous a informé que la pratique d'entamer les négociations avec les fournisseurs potentiels ne va pas à l'encontre des directives gouvernementales et que les fournisseurs comprennent bien qu'il s'agit-là de négociations préliminaires et qu'ils ne débuteront pas le travail avant d'avoir obtenu le contrat ; s'ils le font, ce sera à leur propres risques. TPSGC a également mentionné qu'ils n'ont pas eu connaissance d'une situation où des négociations préliminaires auraient avantagé un fournisseur potentiel.

À notre avis, débuter des négociations avec un fournisseur unique avant la date de clôture d'un PAC soulève des inquiétudes quant à l'équité et l'ouverture du processus. S'il fallait qu'un énoncé des capacités soit accepté et mène ainsi à un processus d'appel d'offre, il pourrait y avoir un risque que tous les fournisseurs potentiels ne bénéficient pas des mêmes informations en même temps. Une telle pratique ne serait pas permise lors d'un appel d'offre conventionnel ou électronique.

Nous croyons fortement que les principes d'équité, d'ouverture et de transparence, ainsi que l'objectif d'obtenir la meilleure valeur pour la population canadienne, sont mieux servis par une concurrence contractuelle ouverte. Nous reconnaissons aussi qu'il y a des occasions où la concurrence ouverte n'est pas possible, et que l'établissement d'un marché prescrit est la mesure appropriée.

Le gouvernement reconnaît que les marchés prescrits posent certains risques. Ils peuvent être perçus comme une source de traitement préférentiel ou d'accès diminué à tous les fournisseurs et peuvent représenter un défi pour obtenir la meilleure valeur dans l'utilisation des fonds publics. Toutefois, en conférant des pouvoirs de passation de marchés beaucoup plus élevés aux marchés prescrits attribués au moyen du processus de PAC, ce qui comprendrait possiblement beaucoup moins de surveillance, le gouvernement affaiblirait un important mécanisme de contrôle prévu pour atténuer les risques.

Nous croyons qu'il faut repenser les exigences politiques relatives au PAC, en liaison avec les différentes autres initiatives gouvernementales présentement en développement, visant à rationaliser le processus d'approvisionnement.

Nous recommandons que :

• TPSGC établisse des pratiques efficaces pour ses propres services, que les autres organisations pourraient aussi adopter, selon les besoins opérationnels. Ces pratiques devraient :
  • renforcer le respect des normes documentaires du gouvernement afin d'étayer toutes les étapes du processus d'approvisionnement;
  • clarifier que, bien qu'il existe une période d'affichage minimal pour les PAC, l'autorité contractante devrait déterminer la période d'affichage individuelle selon les différents risques associés au besoin, y compris l'importance et la complexité.
  • puisque du point de vue de l'autorité contractante le PAC est reconnu comme concurrentiel, donner des directives au personnel de l'approvisionnement que les négociations ne doivent pas débuter avec le fournisseur prédéterminé avant la clôture du PAC.
• TPSGC devrait entreprendre une recherche sur les politiques relatives à la période de temps pendant laquelle les énoncés des capacités peuvent être reçus et évalués. Le Ministère devrait tenter de trouver une solution viable aux préoccupations opérationnelles issues de la mise en œuvre de cette politique, tout en maintenant l'équité du processus de PAC.
• Puisqu'il y a trois niveaux de limite de pouvoirs de passation de marchés, (une limite moins élevée assignée aux contrats non concurrentiels, une limite plus élevée pour les contrats concurrentiels traditionnels, et finalement, la limite la plus élevée attribuée aux contrats concurrentiels électroniques) le CT pourrait souhaiter examiner les limites appropriées pour les marchés prescrits attribués au moyen d'un PAC, selon les risques associés.
• Comme mentionné dans le résumé de l'examen des pratiques sur la Fonction de surveillance et de remise en question de l'approvisionnement, dans le premier rapport annuel du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement, cinq des neuf organisations exigent que leurs comités supérieurs d'examen approuvent les contrats attribués au moyen de PAC. Nous croyons que ce genre de projet de marché pose des risques particuliers et nous recommandons aux ministères :
  • d'établir des indicateurs de risques fondés sur l'importance et la complexité, et d'exiger que tous les approvisionnements correspondant au profil de risque, particulièrement ceux ayant recours aux PAC, soient examinés par le comité supérieur d'examen, chargé de la fonction de surveillance et de remise en question de la passation des marchés.

Après avoir réalisé notre examen, l'ARC nous a avisés qu'elle avait publié un nouveau document portant sur les procédures contractuelles, qui comprend des instructions selon lesquelles les agents d'approvisionnement doivent afficher les PAC pendant de plus longues périodes lorsque la portée et la complexité du besoin fait en sorte que les soumissionnaires nécessitent un plus long délai de préparation et de soumission des énoncés des capacités.

Nous avons offert à tous les ministères et l'organisme concerné par cet examen l'occasion de commenter l'ébauche de ce rapport et nous avons tenu compte de leurs commentaires dans la rédaction de la version définitive.

Offres à commandes obligatoires

Dans le budget 2005, le gouvernement a annoncé des mesures visant à réduire les coûts des approvisionnements fédéraux en utilisant la taille du gouvernement canadien pour obtenir les meilleurs prix possibles. À ces fins, tous les ministères fédéraux devaient utiliser des offres à commandes (OC) ou d'autres méthodes d'approvisionnement mises en place par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) pour acquérir des biens et des services communs. Le Conseil du Trésor (CT) a révisé sa Politique sur les marchés en avril 2005, afin de rendre l'utilisation des OC obligatoires pour 10 catégories de biens et de services.

Par la suite, TPSGC, en tant que principal organisme contractuel du gouvernement et prestataire de services communs, a élaboré une politique pour prendre une approche pangouvernementale : les ministères ne doivent pas mettre en place leurs propres OC, sauf si des circonstances exceptionnelles l'exigent, puisque cela nuirait à la réalisation d'économies à long terme.

Le présent examen vise la période allant d'avril 2005 à août 2008. En ce qui a trait à l'année civile 2007, le montant des commandes subséquentes aux OC s'élevait à 1,5 G $, dont 57 % concernent les 10 catégories de biens et de services obligatoires. Puisque les OC relatives aux catégories de biens et de services obligatoires sont établies et gérées uniquement par TPSGC, nous avons limité la portée de notre examen à ce Ministère. En raison de la complexité globale et des caractéristiques propres aux OC, les autres méthodes d'approvisionnement, comme les arrangements an matière d'approvisionnement ou les instruments d'achat pluriministériels n'étaient pas visés dans notre examen.

Notre examen visait principalement à déterminer les pratiques efficaces et les secteurs à améliorer en ce qui a trait à l'équité, l'ouverture et la transparence des OC obligatoires. Dans cette optique, nous avons axé notre examen sur l'accès aux occasions de soumissionner pour les fournisseurs et sur l'établissement de rapports de TPSGC concernant l'utilisation ministérielle des OC obligatoires. Cela nous a donné l'occasion de dégager quelques impressions initiales sur les OC obligatoires et d'examiner plus en détail l'établissement de rapports ainsi que les analyses effectuées en appui à la gestion de trois catégories précises de biens et de services : les véhicules, les carburants et les services de soutien aux ressources humaines (SSRH).

Les OC obligatoires touchent plusieurs industries ayant des environnements d'affaires très différents. Dans le cadre d'examens futurs, notre Bureau souhaite examiner les répercussions des méthodes d'approvisionnement des OC sur l'équité, l'ouverture et la transparence des processus d'approvisionnement sur un certain nombre d'années.

Une offre à commandes est une offre présentée par un fournisseur en vue de fournir des biens ou des services à des prix préétablis, conformément à des modalités prédéfinies. Dans le cadre de cette méthode d'approvisionnement, les fournisseurs reçoivent normalement une estimation de la quantité qui sera achetée pendant une période de temps précise. Les ministères répondent à leurs besoins particuliers en établissant des contrats subséquents (des commandes subséquentes) à ces OC, et de ce fait, les fournisseurs n'ont habituellement pas à présenter de nouvelles offres pour répondre à ces besoins individuels.

Les avantages de la méthode d'approvisionnement des OC incluent des coûts administratifs diminués et un moindre besoin pour le gouvernement de tenir des inventaires. De plus, cela offre une approche harmonisée pour le gouvernement et les fournisseurs afin de faire affaires à un coût et un effort raisonnables.

Un fournisseur qui n'obtient pas une OC a peu d'occasions de faire affaire directement avec le gouvernement, jusqu'à ce qu'une demande d'offres à commandes (DOC) soit établie pour les biens et les services qu'il fournit. Cela remet donc en cause l'équité et l'ouverture de la prolongation de la période initiale d'une OC en exerçant les options sur une plus longue période.

Le gouvernement des États-Unis utilise une méthode d'approvisionnement semblable aux OC, les Multiple Award Schedules (échéances d'attributions multiples). Bien que cette méthode comporte aussi certaines limitations, la plupart des « Schedules » sont continuellement ouvertes, par opposition aux OC, permettant ainsi aux fournisseurs de présenter une offre à tout moment. De plus, des biens et des services peuvent être ajoutés en tout temps, afin de veiller à ce que le gouvernement ait accès aux plus récentes technologies. Selon nous, nous devrions envisager d'adapter au Canada certaines des pratiques exemplaires des autres administrations.

Les OC ont été l'objet de plusieurs préoccupations dans la collectivité des fournisseurs. Par exemple, la Business and Institutional Furniture Manufacturer's Association (BIFMA) a précisé que le regroupement des besoins a fait en sorte qu'il était plus difficile d'accéder aux marchés fédéraux et que le gouvernement est passé d'une approche inclusive à une approche exclusive, mettant ainsi en péril les entreprises, plus particulièrement les petites et moyennes entreprises (PME).

Toutefois, TPSGC maintient que les OC peuvent, dans plusieurs cas, réduire le regroupement des commandes, puisque grâce à elles, il est plus aisé d'attribuer plusieurs petits projets à différents fournisseurs.

TPSGC a émis un avis en matière de politique qui précise qu'une OC obligatoire devrait en général durer un an et, le cas échéant, elle doit pouvoir comprendre d'autres périodes de prolongation. Le Ministère nous a avisés qu'il s'agissait d'une recommandation et non pas d'une directive. Il n'existe pas à l'heure actuelle de norme fixe concernant la durée d'une OC et la période de chacune d'entre elles est établie au cas par cas.

Nous avons constaté que la période initiale d'un an des OC n'a été utilisée que pour deux des 10 catégories de biens et de services obligatoires. Une autre méthode d'approvisionnement a été employée pour une des catégories de biens et de services. En ce qui a trait aux sept autres catégories, les périodes initiales varient de plus d'un an à presque cinq ans, avec une moyenne générale de plus de deux ans.

Pendant notre examen, on nous a informés qu'il faut habituellement de six à neuf mois pour mettre en place une OC, en raison des exigences opérationnelles et du nombre limité de ressources disponibles au sein de TPSGC pour gérer les biens et services.

Il s'agit d'une des raisons pour lesquelles les OC sont établies pour de plus longues périodes. Même s'il faut tenir compte des raisons de commodité, les périodes plus longues réduisent l'accès aux marchés gouvernementaux et peuvent limiter les chances d'obtenir des économies grâce à des rajustements de prix, d'avoir accès aux plus récentes technologies, ou encore, d'accroître la qualité.

Nous avons aussi constaté que la base de données de TPSGC sur les OC, utilisée pour évaluer la période des offres à commandes, contient plusieurs anomalies qui peuvent avoir des conséquences importantes sur toute analyse réalisée au moyen de celle-ci. En raison de ces anomalies, nous avons dû exclure les périodes de prolongation de notre examen.

TPSGC nous a informés que cette base de données n'était pas la seule source d'information analytique utilisée par les équipes de gestion des biens et des services à des fins décisionnelles et qu'il s'efforce d'améliorer l'exactitude des données saisies dans le système. Afin de traiter les enjeux concernant l'exactitude des données, le Ministère améliore la formation de ses agents d'approvisionnement afin de refléter l'importance des bonnes pratiques de tenue de dossiers et de la surveillance des données reçues.

Il importe d'avoir des rapports exacts sur la durée des offres à commandes obligatoires à des fins de planification et de surveillance. Par conséquent, nous encourageons TPSGC à analyser la base de données afin d'en assurer l'intégrité. Entre-temps, on doit sensibiliser les utilisateurs des données de ce système, particulièrement les principaux preneurs de décisions, au fait que la base de données comporte des lacunes. Si les décisions du Ministère reposent sur de meilleures sources d'information, il faudrait entreprendre une étude de rentabilité pour déterminer si l'on devrait maintenir le système en place, ainsi que les dépenses connexes pour l'améliorer.

En ce qui a trait aux trois catégories de biens et de services, nous avons constaté que les OC obligatoires de la catégorie des véhicules font annuellement l'objet de processus concurrentiels. Les OC obligatoires relatives à la catégorie des carburants sont établies et renouvelées tous les deux ans, alors que celles SSRH sont fondées sur un cycle de quatre ans.

Selon nous, lorsque l'on établit des OC, tous les fournisseurs devraient avoir accès à des renseignements fiables pour établir le prix de leurs offres et veiller à être le plus conforme possible aux intérêts de l'État et du peuple canadien. À ces fins, et en vue d'appuyer des processus décisionnels efficaces afin de bien gérer cette méthode d'approvisionnement, une analyse rigoureuse de la demande devrait être effectuée par le Ministère.

Dans le cadre de cet examen, nous avons aussi examiné les processus de consignation des commandes subséquentes à des fins de planification, ainsi que la rapidité de publication et la qualité des rapports gouvernementaux relatifs aux offres à commandes.

La Politique sur les marchés du CT indique que les commandes subséquentes aux OC devraient être déclarées par tous les ministères dans des rapports transmis à TPSGC, à des fins de regroupement. Certains ministères ne sont pas en mesure de fournir rapidement ces données puisqu'ils ne disposent pas de systèmes automatisés appropriés. En conséquence, le rapport annuel de TPSGC portant sur l'utilisation gouvernementale des OC est mis au point huit à neuf mois après la fin de la période d'établissement de rapports. En outre, TPSGC a été incapable de faire correspondre 30 % des données fournies par les ministères fédéraux à toutes les OC actives, ce qui nous a amené à remettre en question la fiabilité des données et l'efficacité des décisions relatives à la gestion des OC.

TPSGC nous a informés qu'il a travaillé avec ses clients à l'élaboration d'un système automatisé, et qu'il espérait régler cette question au cours de la prochaine année.

TPSGC demande aux fournisseurs de lui soumettre régulièrement des rapports opérationnels sur les commandes subséquentes. Il s'agit d'une condition pour le maintien d'une OC, afin d'effectuer le suivi de l'utilisation et de prévoir la demande future. Les fournisseurs nous ont informés qu'ils encouraient des frais supplémentaires dans la préparation et la présentation de ces rapports. En tenant compte des trois catégories de biens et services que nous avons examinées, nous avons constaté que l'équipe de gestion des biens et services pour :

• les véhicules possède son propre système de suivi (puisque TPSGC est le principal ministère qui établit des commandes subséquentes) et a élaboré d'autres sources d'information. Ainsi, cette équipe n'utilise pas les rapports produits par les fournisseurs;
• les carburants a élaboré un rapport annuel sur les informations des achats précédents pour les ministères pour qu'ils effectuent le suivi de l'utilisation et qu'ils accèdent à d'autres sources d'information. Ainsi, cette équipe analyse les rapports des fournisseurs pour déterminer toutes les tendances inhabituelles qui ne s'harmonisent pas aux prévisions ministérielles;
• les services de soutien aux ressources humaines (SSRH) a accès à différents rapports d'utilisation, y compris ceux des fournisseurs, mais n'analyse pas les renseignements.

Cela veut donc dire que les fournisseurs continuent de préparer et de soumettre des rapports qui sont ignorés la plupart du temps.

L'équipe des véhicules et des carburants possède des pratiques efficaces pour planifier, établir et gérer ses OC. Cette équipe de gestion des biens et des services utilise efficacement ses propres rapports internes, les publications de l'industrie ainsi que les consultations auprès des ministères et des fournisseurs pour faire le suivi de l'utilisation et des tendances du marché afin de prévoir la demande. La situation est différente pour l'équipe des SSRH.

En outre, les trois équipes de gestion des biens et des services connaissent des défis relatifs aux ressources, à différents degrés. L'équipe des véhicules emploie, à temps plein, six spécialistes de l'approvisionnement pour gérer huit OC. L'équipe des carburants emploie huit personnes à temps plein, des spécialistes de l'approvisionnement et du personnel administratif, pour gérer environ 70 OC. Quant à elle, l'équipe des SSRH emploie uniquement un spécialiste des approvisionnements subalterne pour gérer environ 80 OC semblables.

Lors de nos entretiens avec les agents d'approvisionnements de TPSGC, ces derniers ont indiqué que la préparation et la gestion des offres à commandes obligatoire peuvent nécessiter des efforts considérables. Les agents croient qu'en raison des pressions financières et du manque de ressources dans le domaine de l'approvisionnement, les efforts de renouvellement des offres à commandes étaient parfois limités. Dans certains cas, les OC ne sont pas renouvelées autant de fois que le Ministère le souhaiterait. Ainsi, cela peut donner lieu à des inquiétudes au sein de la collectivité des fournisseurs concernant l'accès à ces instruments d'approvisionnement.

À la suite de notre examen, TPSGC nous a avisés qu'il procédait au remplacement de l'OC des SSRH par un nouvel instrument d'approvisionnement. Ce dernier est en cours d'élaboration, à la suite d'une vaste consultation des groupes de travail auprès des ministères clients et des fournisseurs. Selon TPSGC, l'instrument comprend d'avantages de fonctions que l'OC précédente, particulièrement en ce qui a trait à l'accessibilité pour les fournisseurs. Par exemple, alors que l'OC des SSRH avait une durée de quatre ans, le nouvel outil permet des mises à jour fréquentes (tous les 15 mois) du nom des fournisseurs et de leurs prix.

Recommandations

Le processus d'approvisionnement devrait être fondé sur des renseignements exacts et opportuns afin d'atteindre les résultats escomptés, d'être efficace et efficient. La mise en œuvre des recommandations suivantes permettrait de promouvoir l'équité, la transparence et permettrait à tous les fournisseurs d'avoir accès aux marchés de l'État, tout en améliorant les pratiques qui favorisent la qualité et l'innovation.

Selon nos observations générales relatives à la durée des OC, nous recommandons que TPSGC :

• clarifie sa politique en établissant un ensemble de critères clés afin d'établir une norme relative à la durée des OC pour équilibrer les objectifs gouvernementaux et garantir les principes d'accès, d'ouverture et d'équité pour les fournisseurs;
• fournisse de l'orientation et des outils pour aider les agents d'approvisionnement à mettre en œuvre cette norme;
• une fois la norme établie, exige que les raisons pour lesquelles elle n'aurait pas été respectée soient documentées et approuvées par un niveau supérieur d'approbation;
• utilise les voies de communication existantes pour informer les fournisseurs de la nouvelle norme.

Selon nos observations générales concernant les trois catégories de biens et de services, nous recommandons que TPSGC :

• prenne des mesures pour améliorer la fiabilité de la base de données des OC et travaille avec les ministères pour accroître l'intégrité et l'opportunité des renseignements relative à l'usage;
• analyse les rapports des fournisseurs, lorsqu'ils sont nécessaires pour appuyer les autres sources d'information et intégrer les résultats de l'analyse dans le processus décisionnel;
• élimine les exigences non essentielles de production de rapports pour les détenteurs d'OC obligatoires;
• définisse et consigne ses processus, à des fins d'uniformité, afin de recueillir, d'analyser et d'utiliser les informations pour gérer les OC obligatoires de manière efficace;
• veille à ce que les équipes de gestion des biens et des services disposent des ressources adéquates et que les questions de la planification de la relève et de la formation soient traitées.

Nous avons donné l'occasion à TPSGC de commenter l'ébauche de ce rapport et nous avons tenu compte de ses commentaires dans la rédaction de la version définitive.

Le Ministère nous a informés qu'il convenait de la recommandation principale du présent rapport, c.-à-d. que les responsables des approvisionnements devraient tenir compte, en plus des autres facteurs, de l'accès équitable et opportun des fournisseurs aux processus concurrentiels. TPSGC révise les instructions qu'ils donnent à ses agents d'approvisionnement afin de mettre l'accent sur cet objectif.

CORCAN

En mai 2008, un fournisseur a communiqué avec le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement (BOA) pour soulever plusieurs allégations concernant des irrégularités dans l'attribution et la gestion de contrats dans le cadre du Programme de services de construction CORCAN du Service correctionnel du Canada (SCC).

CORCAN est un organisme de service spécial (OSS) au sein du SCC qui fournit de la formation professionnelle et l'amélioration des compétences aux détenus des établissements correctionnels fédéraux, en appui à la politique sociale du gouvernement du Canada.

Un des cinq secteurs d'activités de CORCAN est Construction CORCAN, dont les activités se déroulent partout au pays, y compris à Kingston (Ont.), le site faisant l'objet des allégations. En 2007-2009, la valeur totale des dépenses de Construction CORCAN en Ontario était de 3,1 M $.

Les employés et le personnel contractuel de Construction CORCAN exécutent et gèrent les différents projets de construction ainsi que les éléments de formation et d'employabilité connexes. Les entrepreneurs embauchés par les représentants de Construction CORCAN doivent fournir du personnel qualifié dans la prestation de formation aux détenus. Pour obtenir les services des journaliers en construction qualifiés, CORCAN paie à l'entrepreneur des taux prescrits pour les métiers de la construction, plus des frais supplémentaires pour la formation. Ces projets de construction permettent aux détenus qui participent à l'exécution des travaux de recevoir de la formation et d'acquérir ainsi des compétences monnayables afin d'améliorer leurs chances d'obtenir un emploi dans l'avenir.

Les allégations concernent des questions d'approvisionnement relatives aux modalités contractuelles mises en place pour la prestation des services de construction et de la formation aux détenus au site de Kingston. Ces allégations comprennent :

• la mauvaise utilisation des arrangements en matière d'approvisionnement (AA) établis pour la période de septembre 2006 à mars 2008. La valeur de ces AA était d'environ 1,3 M $ pour l'exercice 2007-2008;
• la demande de propositions et l'établissement d'une entente interentreprises portant sur la période du 1^er mars 2008 au 31 mars 2009, laquelle était évaluée à 2,3 M $;
• les lacunes de la gestion relatives à l'utilisation de l'entente interentreprises;
• un conflit d'intérêts potentiel dans l'exécution et la gestion de l'entente interentreprises.

Le Règlement régissant l'ombudsman de l'approvisionnement l'autorise à examiner les pratiques d'approvisionnement des ministères afin d'en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence, et de formuler des recommandations en vue de les améliorer.

À la suite d'enquêtes préliminaires, nous avons décidé de réaliser un examen des pratiques contractuelles de CORCAN, en vue d'examiner les pratiques et les systèmes faisant l'objet des allégations.

La question a ensuite été portée à l'attention des gestionnaires du SCC, lesquels ont été grandement préoccupés par les allégations. Il a alors été convenu que le SCC embaucherait une firme privée afin qu'elle étudie la question et rende compte de ses constatations. Les représentants du BOA et du SCC ont convenu de ce qui suit :

• la portée des travaux et la méthode d'examen doivent satisfaire aux besoins du SCC et du BOA;
• le SCC devra présenter un rapport et des plans d'action connexes à son comité de vérification;
• s'il le juge nécessaire, le BOA examinera le rapport et les documents pertinents;
• le BOA diffusera ses observations importantes dans son rapport annuel.

Le SCC a mandaté une firme privée pour réaliser la vérification, laquelle a été effectuée en trois étapes. Le rapport sur les travaux réalisés à l'étape préliminaire recommandait que trois des neuf allégations fassent l'objet d'examens futurs et déterminait que les six autres étaient non fondées. De ces trois allégations, deux concernaient la mauvaise utilisation possible des AA et l'autre portait sur l'appel d'offres et la mise en place d'une entente interentreprises.

Pendant la deuxième étape, la firme a examiné les allégations et a confirmé la mauvaise utilisation des AA, les enjeux relatifs aux processus d'appels d'offres et de mise en place de l'entente interentreprises, les problèmes relatifs à l'utilisation de cette dernière, ainsi que la question d'un conflit d'intérêts potentiel dans la mise en œuvre de l'entente interentreprises.

Lors de la troisième étape, la firme a examiné la gestion de l'entente interentreprises. Le rapport connexe comprend des recommandations visant à améliorer les contrôles sur la gestion des projets qui pourraient être réalisés dans le cadre de telles ententes.

Selon notre examen du dossier et des rapports, nous croyons qu'il y avait de sérieuses lacunes dans les pratiques d'approvisionnement, notamment :

• la courte période de l'invitation à soumissionner (trois jours, soit du 20 au 22 décembre 2007);
• l'absence d'une méthode d'évaluation dans les documents de l'invitation à soumissionner;
• l'absence de contrôles appropriés pour gérer une situation de conflit d'intérêts avéré;
• l'absence des documents requis dans les dossiers d'approvisionnement.

Il semble aussi que les pouvoirs de passation de marchés et les pouvoirs financiers ont été dépassés.

Ainsi, selon nous, en ce qui a trait aux transactions que nous avons étudiées, les concepts d'équité, d'ouverture et de transparence de l'attribution et la gestion des contrats ont été fortement compromis.

Nous avons constaté que les gestionnaires du SCC ont agi de manière responsable et prudente lorsque les représentants du BOA ont porté la question à leur attention.

Toutes les allégations et les constatations de l'examen ont été analysées et abordées dans un plan d'action de la gestion très détaillé. Le plan d'action de la gestion précise les changements opérationnels, structurels et politiques qui devront être apportés afin de prévenir de futures défaillances des contrôles internes. On nous a avisés que le SCC a traité les enjeux connexes en matière de ressources humaines, lesquels étaient liés à un conflit d'intérêts potentiel.

Selon notre examen du travail effectué par la firme et le plan d'action préparé par les gestionnaires du SCC pour régler les éléments constatés dans l'examen, nous croyons que les gestionnaires du SCC ont traité les allégations adéquatement.

Le SCC a réalisé de plus amples travaux et il a été rassuré de constater que l'enjeu est de nature administrative, puisqu'il provient d'une défaillance des contrôles internes et qu'il n'y a donc pas eu d'activité illégale. De plus, le SCC est soulagé qu'aucune mesure de recouvrement n'est requise.

CORCAN a géré l'entente interentreprises selon l'hypothèse que l'entente n'était pas assujettie au Règlement sur les marchés de l'État ou à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (CT). À la suite du présent examen, le SCC nous a avisés de ses conclusions, selon lesquelles le Règlement sur les marchés de l'État et la Politique sur les marchés du CT s'appliquent bien à ce type d'entente où des biens ou des services sont obtenus par le SCC.

Le BOA recommande que :

• le SCC examine les autres contrats de services de construction CORCAN afin de s'assurer qu'il n'y a pas de problème systémique ayant des répercussions négatives sur l'équité, l'ouverture et à la transparence des processus d'approvisionnement et que les pouvoirs délégués de passation de marchés ainsi que les pouvoirs financiers ont été respectés;
• le SCC évalue le besoin en formation dans le domaine de l'approvisionnement, y compris les services de construction, et qu'il établisse un plan d'action approprié;
• le SCC examine, en consultation avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) et le Secrétariat du Conseil du Trésor, l'applicabilité et la légalité de la méthode d'approvisionnement interentreprises, y compris les enjeux relatifs à l'application du Règlement sur les marchés de l'État et les pouvoirs ministériels délégués.

Le SCC accepte toutes les recommandations du présent rapport. Nous aborderons les mesures connexes de manière plus détaillée dans le rapport comme tel.

Renseignements et enquêtes relatives à l'approvisionnement

Notre équipe de renseignements et d'enquêtes de l'approvisionnement est notre interface quotidienne avec le monde. Elle reçoit les demandes des fournisseurs et de la collectivité de l'approvisionnement, ainsi que du grand public. L'équipe essaie de trouver rapidement des solutions aux situations qui lui sont présentées et elle peut ordonner la tenue d'une enquête formelle lorsque justifiée.

Comme mentionné précédemment, conformément à notre modèle opérationnel, nous encourageons les fournisseurs à communiquer avec les ministères concernés pour tenter de résoudre directement leurs différends avant de soumettre la question au BOA. Même si notre mandat nous permet de réaliser des enquêtes simples ou détaillées en réponse à une plainte formelle, ces enquêtes peuvent nécessiter plusieurs mois de recherches avant d'être achevées. Nos consultations auprès des fournisseurs ont révélé que ces derniers souhaitent une résolution rapide de leurs différends plutôt qu'un long processus d'enquête.

Conformément à notre modèle opérationnel, nous invitons les fournisseurs à discuter de leurs enjeux avec nous et ainsi nous permettre de trouver des solutions rapides et acceptables par l'entremise de moyens informels (p. ex., faire des appels téléphoniques, envoyer des courriels ou utiliser toute autre voie de communication) avant de déposer une plainte officielle. Cette approche a permis d'obtenir des résultats positifs pour tous les intervenants et, à long terme, devrait permettre d'améliorer les relations entre le gouvernement et ses fournisseurs.

Depuis que notre Bureau est opérationnel, nous avons été contactés 355 fois. De ces premiers contacts, plus du tiers n'étaient pas liés à l'approvisionnement ou étaient hors de notre mandat, comme des questions relatives aux impôts, aux régimes de pension et à l'habitation. Une telle situation est assez typique d'après nos discussions avec d'autres bureaux d'ombudsman.

Questions liées à l'approvisionnement par rapport aux questions non liées à l'approvisionnement

Description texte de ces ELA vs ENLA est disponible sur une page séparée.

Questions liées à l'approvisionnement

Description texte de ces ELA est disponible sur une page séparée.

Nous avons réparti les questions relatives à l'approvisionnement dans plusieurs catégories générales :

• les communications, qui concernent les demandes d'entrevues ou d'allocution ainsi que les bulletins d'information relatifs aux approvisionnements;
• les demandes générales, soit relatives à notre mandat, au Règlement, à la manière de faire affaire avec le gouvernement ou de trouver des renseignements (p. ex., les Règlements sur les marchés de l'État, le code de conduite régissant l'approvisionnement, etc.);
• l'aide ou les opinions informels qui touchent des conseils informels sur des questions telles que le trucage des soumissions ou les processus pour divulguer des renseignements de manière appropriée;
• les plaintes concernant l'attribution ou la gestion d'un contrat.

Les plaintes

Sans surprise, nous avons constaté que, pour notre première année, la plupart des contacts dans ce domaine étaient de nature générale. Cela dit, il faut reconnaître que les plaintes relatives aux approvisionnements sont l'essence même de notre fonction et qu'elles sont essentielles à l'amélioration des processus d'approvisionnement fédéraux.

Conformément à notre mandat d'enquêter sur les plaintes, ces dernières ont été réparties dans deux grandes catégories : l'attribution des contrats – incluant toutes les activités de l'appel d'offres jusqu'à l'attribution du contrat – et l'administration des contrats – incluant les amendements au contrat, le contrôle continu, le suivi de la livraison, les paiements, etc.

Description texte de ces Plaintes - Histogramme est disponible sur une page séparée.

1. Attribution des contrats

Certaines des plaintes soulevaient des préoccupations touchant :

• au processus d'autorisation de sécurité;
• au processus de demande de soumissions;
• aux débreffages;
• aux exigences obligatoires non pertinentes;
• à l'annulation de certaines demandes de propositions sans raison apparente;
• à la stratégie d'approvisionnement pour les offres à commandes.

2. Administration des contrats

Certaines des plaintes soulevaient des préoccupations touchant :

• aux retards dans les paiements;
• au fait qu'aucun intérêt n'est appliqué sur les paiements effectués en retard;
• aux enjeux de sous-traitance;
• à la prolongation des offres à commandes;
• à l'interprétation des modalités contractuelles (RED);
• aux résiliations pour inexécution.

Nous sommes heureux de signaler que l'équipe n'a entamé qu'une seule enquête formelle dans le cadre des 219 demandes reçues des fournisseurs relativement aux approvisionnements jusqu'au 31 mars 2009. Au moment de rédiger ce rapport, l'enquête n'était pas terminée.

Nous avons analysé en profondeur les secteurs précis de l'approvisionnement faisant l'objet des plaintes et nous en tiendrons compte lors de la planification de nos futurs examens. Cette année, deux de nos examens, ceux concernant les débreffages à l'intention des fournisseurs et les offres à commandes obligatoires, ont été réalisés en raison des préoccupations soulevées par les fournisseurs.

Pendant notre première année, nous avons déployé beaucoup d'efforts pour expliquer aux fournisseurs et aux fonctionnaires la portée et les limites de notre mandat en ce qui a trait aux plaintes. Comme le graphique le démontre, dans 38 % des cas, les questions soulevées par les fournisseurs ne sont pas liées aux approvisionnements. Dans ces cas-là, l'équipe a entamé les recherches nécessaires et transmis aux fournisseurs les renseignements sur l'organisation concernée. Dans les cas plus sérieux, l'ombudsman de l'approvisionnement a lui-même écrit au(x) sous-ministre(s) responsable(s) et porté la question à son (leur) attention.

Compte tenu du succès de notre approche collaborative, nous avons l'intention d'utiliser ce modèle opérationnel au cours des années à venir. Cette approche est fondée sur le dialogue et le consensus, mais cela ne veut pas dire que nous n'utiliserons pas nos pouvoirs formels de lancer une enquête. Les intervenants – fournisseurs ou ministères fédéraux – ne devraient pas sous-estimer notre détermination d'utiliser tous les pouvoirs consentis par notre mandat pour assurer l'équité, l'ouverture et la transparence du processus d'approvisionnement du gouvernement.

Services de règlement extra-judiciaire des différends (RED)

Étant donné le nombre important de contrats que le gouvernement attribue, il lui est impossible d'éviter certains différends avec ses entrepreneurs. Les conflits qui surviennent pendant l'exécution d'un contrat ont immédiatement des répercussions négatives. Ils distraient les entrepreneurs et les représentants du gouvernement de ce qui devrait être leur principal intérêt : l'exécution du contrat dans le respect des délais et du budget. Pour les entrepreneurs, les différends peuvent représenter une augmentation des coûts et causer des torts à leur réputation. Pour le gouvernement, les différends peuvent nuire à la réalisation opportune du contrat et à la qualité des produits livrables. Il est donc dans l'intérêt de toutes les parties que ces différends soient résolus rapidement et efficacement.

Les fournisseurs et les organismes gouvernementaux ont maintenant un nouveau recours et peuvent demander l'aide du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement pour résoudre leurs différends contractuels. Le Bureau possède la compétence législative pour assurer que des services de RED soient offerts pour les différends relatifs à l'interprétation ou à l'application des modalités d'un contrat. Avant la création de ce programme, il n'existait aucun bureau neutre et indépendant semblable au sein du gouvernement.

Avant d'offrir l'accès à un processus de RED, nous encourageons les parties à essayer de régler le problème d'elles-mêmes, en orientant l'entrepreneur vers le ministère concerné, si le problème concerne un processus établi. En raison de notre modèle opérationnel, il était important pour nous de savoir si les ministères avaient mis en place des processus de résolution des plaintes, y compris des services de résolutions des différends plus formels.

Projet de recherche

Pendant l'année, le Bureau a entrepris un projet de recherche visant à mieux comprendre les préoccupations de la collectivité des fournisseurs et des représentants du gouvernement concernant le traitement des plaintes contractuelles et les services de résolutions des conflits. Le projet de recherche a aussi permis de nous renseigner sur la manière dont nous assurerons la prestation de nos services de RED.

Nos recherches ont démontré que les fournisseurs sont grandement préoccupés par la manière dont les différends sont traités. Les associations de fournisseurs ont indiqué que leurs membres ne faisaient pas confiance aux processus de résolution des conflits des ministères. Les fournisseurs s'inquiètent tout particulièrement du manque de séparation des tâches de ceux qui surveillent le processus contractuel et de ceux qui traitent les différends; et certains fournisseurs ont même précisé que pour ces raisons, ils ont décidé de ne pas mentionner un différend. Puisque les fournisseurs hésitent à évoquer les conflits, certains ministères croient qu'il n'y a aucune raison pour améliorer leurs pratiques.

Dans le cadre de nos recherches, nous avons choisi dix ministères de taille et de budget variés, et nous avons rencontré les agents d'approvisionnement et de programme afin de discuter des politiques et des pratiques de ces ministères. Nous avons découvert que même si la résolution des différents contractuels est abordée dans la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, le degré de mise en œuvre des politiques et des processus de résolution des conflits et de traitement des plaintes varie grandement d'un ministère à l'autre. Ces derniers ont précisé qu'ils étaient sérieusement engagés envers une résolution rapide des plaintes.

Il est dans l'intérêt du gouvernement de gérer les plaintes avant qu'elles ne deviennent très sérieuses et hors de contrôle. Nous souhaitons renforcer cette capacité au sein des ministères fédéraux et nous travaillerons avec eux à cette fin. Nous offrons des services de RED aux ministères qui n'ont pas de processus en place ou dont les procédures comportent des lacunes.

« Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement est bien positionné pour offrir un point de contact facilement accessible au sein de l'infrastructure fédérale afin de régler les plaintes ou les préoccupations relatives aux approvisionnements »
– Jeff Morrison, président de l'Association of Canadian Engineering Companies

Nos services

Compte tenu de l'environnement existant, nous avons tenté de créer des services de RED qui :

• sont équitables, ouverts et transparents, appliqués de manière uniforme, professionnelle et opportune;
• constituent des communications efficaces et utiles pour éduquer les parties afin qu'elles disposent des mêmes renseignements;
• reconnaissent et traitent l'iniquité;
• fournissent, à tout moment, un accès souple aux options appropriées de résolution des conflits;
• donnent lieu à des résolutions équitables et justes, honorées par les deux parties;
• démontrent aux parties qu'elles se sont adéquatement engagées dans le processus et qu'elles participent au dénouement.

Nous avons élaboré nos services de RED en collaboration avec la Division des services de prévention et règlement des différends du ministère de la Justice. Les représentants de ce ministère ont rencontré le personnel du Bureau à plusieurs occasions au cours des derniers mois et nous ont offert des conseils et des renseignements d'experts sur les différents mécanismes disponibles pour résoudre les différends. Grâce à l'orientation du ministère de la Justice, nous avons pu sélectionner les options de résolution des différends qui répondaient le mieux aux objectifs et aux besoins des fournisseurs et du gouvernement. Nous avons aussi élaboré des politiques, des procédures et des modèles pour notre usage interne.

Les mécanismes de RED offerts par le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement sont des processus volontaires et confidentiels. Afin de favoriser une résolution rapide et équitable des différends contractuels, nous proposons trois options :

• Facilitation : un tiers neutre, généralement un membre du Bureau, établit la communication entre les parties et cherche à favoriser un dialogue qui incite les parties à comprendre la position de l'autre et à parvenir à une entente mutuellement acceptable;
• Médiation : un tiers neutre (à l'exclusion des membres du Bureau) ayant une connaissance importante de la question offre son aide aux deux parties en vue de parvenir à une entente mutuellement acceptable;
• Arbitrage non exécutoire : un tiers neutre (à l'exclusion des membres du Bureau) entend les deux parties et présente une décision écrite non exécutoire quant à la résolution du différend.

Dès le départ, les deux parties doivent accepter d'y participer et de partager les coûts associés au type de processus qu'elles sélectionneront. Les parties peuvent décider entre elles de la répartition des coûts. De plus, chacune des parties devra assumer les frais qui se rapportent à sa participation au mécanisme de RED, dont notamment les frais de déplacement. Il n'y a aucuns frais associés aux services de facilitation offerts par un membre du Bureau.

Conformément au Règlement, une fois qu'une demande de RED a été reçue par écrit, nous examinons la demande et la documentation connexe en vue de déterminer si la question pourrait faire l'objet d'un processus de RED. Dans l'affirmative, nous communiquons avec l'autre partie au contrat afin d'obtenir sa participation au processus de RED.

Si l'autre partie accepte de participer au processus, nous préparons une proposition pour les deux parties, dans laquelle nous précisons le type de processus qui répond le mieux à leurs besoins ainsi que les raisons de ce choix. La proposition comprend aussi les modalités selon lesquelles le processus de RED sera réalisé, p. ex., la portée, la durée, l'emplacement. De plus, elle présente tous les coûts associés au processus, comme les services d'un médiateur.

En date du 31 mars 2009, nous n'avons reçu que quatre (4) demandes d'accès aux mécanismes de règlement extrajudiciaire des différends :

• une a été retirée par le demandeur avant que nous n'ayons pris des mesures;
• une a été résolue par l'entremise d'un facilitateur;
• deux sont en suspens; en attente de plus d'information.

Jusqu'à présent, nous avons reçu des commentaires positifs concernant nos mécanismes de RED. Lors d'une récente audience du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, qui a eu lieu le 26 février 2009, une vice-présidente de la Fédération canadienne de l'entreprise indépendante a mentionné ce qui suit :

« Nous avons rencontré l'ombudsman à quelques reprises. Nous sommes très optimistes envers la fonction d'ombudsman de l'approvisionnement et de ce que ce dernier pourrait réaliser (…) Le processus de résolution des différends est un élément qui a toujours été absent des processus de Travaux publics. Ils pourront au moins intervenir à ce sujet. »

Au cours de prochaines années, nous prévoyons accroître nos efforts de sensibilisation afin de mieux faire connaître ce service aux entrepreneurs et aux ministères fédéraux.

REGARD VERS L'AVENIR

Comme le démontre le présent rapport, une grande partie de notre attention et de nos efforts en cette première année a été accaparée par l'édification de ce mandat particulier. Une fois ce travail terminé en 2009-2010, nous serons en mesure de nous consacrer plus à fond à nos activités principales.

Dans notre rapport annuel de l'an prochain, nous comptons traiter des résultats de nos initiatives de rayonnement, lesquelles visent à publiciser notre existence et à faire reconnaître la valeur ajoutée potentielle de notre travail par les partenaires. Nous présenterons des données supplémentaires sur les examens des pratiques d'approvisionnement, sur les renseignements et enquêtes et sur le travail concernant le règlement des différends. Nous menons déjà des consultations sur nos prochains examens des pratiques : pendant nos discussions avec des groupes de fournisseurs, des fonctionnaires et d'autres intervenants, nous cherchons à obtenir des commentaires sur les domaines que nous pourrions étudier.

Jusqu'à présent, dans nos discussions avec les intervenants, nous avons noté un intérêt et des préoccupations envers des enjeux émergents comme les offres à commandes et les arrangements en matière d'approvisionnement, les achats militaires et les éléments relatifs aux approvisionnements des mesures de stimulation économique. Le regroupement des services gouvernementaux est un autre sujet d'inquiétude, particulièrement dans le domaine de l'infotechnologie et des conséquences de cette pratique sur l'équité et l'ouverture des processus d'approvisionnement.

Nous tentons actuellement de déterminer s'il est possible d'entreprendre des examens pour y inclure certains des domaines susmentionnés, ainsi que d'autres éléments qui seront portés à notre attention pendant l'exercice de planification ou plus tard dans l'année.

Au cours de la prochaine année, nous prévoyons recevoir et traiter un plus grand nombre de demandes et requêtes des intervenants souhaitant recevoir notre aide. Si nous avons connu un vaste succès dans ce domaine cette année, c'est en grande partie grâce à la confiance et à la collaboration des fournisseurs et des ministères et organismes fédéraux. Nous les remercions particulièrement d'avoir bien voulu nous accorder un accès complet à toute la documentation dont nous avions besoin pour mener à bien nos examens et nos enquêtes. Nous veillerons à ce que cette collaboration avec les intervenants perdure et s'accroisse, de manière à résoudre rapidement et efficacement les enjeux soulevés.

Il ne suffit pas seulement d'agir après le fait. Il ne suffit pas de nous fier uniquement à notre autorité formelle. Il ne suffit pas seulement de formuler des recommandations et de laisser les intervenants réagir comme bon leur semble.

« Notre réussite, c'est de toujours faire clairement et directement partie de la solution. À partir de la Loi qui nous a créés et du Règlement qui nous guide, nous sommes ici pour travailler avec tous les intervenants des approvisionnements fédéraux, en utilisant toute approche qui convient le mieux aux circonstances, afin d'améliorer les processus d'approvisionnement pour tous. »

Voilà donc notre mandat inhérent : nous sommes là pour aider.

L'équipe de gestion du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement

Annexe : Bilan des opérations

Bilan des opérations et notes provisoires pour l'exercice terminé le 31 mars 2009

Annexe : Bilan des opérations - 31 mars 2009

Résultats

Dépenses	2009 (En milliers de dollars)
Salaires et avantages sociaux	1 790
Services de consultation externes	96
Aménagement/Déménagement	191
Frais d'exploitation	132
Informatique et communication	93
Fournitures et approvisionnements	33
Frais payés à l'Ombudsman de la Colombie-Britannique – Système de gestion électronique de cas	84
Frais pour services généraux versés à TPSGC (note 3)	413
Frais pour services de consultation de Services de vérification Canada versés à TPSGC (note 3)	390
Total	3 222

Les notes complémentaires font partie intégrante du bilan des opérations.

Notes complémentaires au bilan des opérations pour l'exercice terminé le 31 mars 2009

1. Pouvoir et objectif

Le Bureau de l'Ombudsman de l'approvisionnement (le Bureau) a été créé en vertu de modifications apportées à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux du Canada. C'est une organisation indépendante à vocation horizontale, conformément à la Loi fédérale sur la responsabilité. Son objectif global est de garantir l'équité, l'ouverture et la transparence des marchés publics du gouvernement.

2. Autorisation parlementaire

Le Conseil du Trésor a autorisé le financement des activités du Bureau à partir des services votés de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Par conséquent, le Bureau est assujetti aux mêmes obligations législatives, réglementaires et politiques que le Ministère. Il est néanmoins entendu que, compte tenu de sa nature et de son objet, il doit s'acquitter de son mandat de façon indépendante et être perçu comme tel, tout en conservant son indépendance par rapport à TPSGC dans l'exercice de ses fonctions courantes.

3. Transactions entre apparentés

Au cours de l'exercice, le Bureau a versé à TPSGC 390 000 $ en contrepartie des services offerts par Services de vérification Canada. Il a également signé un protocole d'entente en vertu duquel TPSGC lui offre des services en matière de finances, de ressources humaines et de technologie de l'information (TI). En 2009, il a engagé des dépenses de l'ordre de 413 000 $ sur ce chapitre, réparties dans le tableau qui suit.

Le Bureau a versé à TPSGC 390 000 $ en contrepartie des services offerts par Services de vérification Canada. Il a également signé un protocole d'entente en vertu duquel TPSGC lui offre des services en matière de finances, de ressources humaines et de technologie de l'information (TI). En 2009, il a engagé des dépenses de l'ordre de 413 000 $ sur ce chapitre, réparties dans le tableau qui suit.

Services généraux offerts par TPSGC	Sommes versées en milliers de dollars
Finances	67
Ressources	137
Technologie de l'information	209
Total	413

4. Données comparatives

Puisqu'il s'agit de la première année d'activité, il n'y a pas de données comparatives pour l'exercice 2007-2008.

Date de modification :

2018-11-01